王曉芳

山西省呂梁市臨縣市場監(jiān)督管理局

市場監(jiān)管執(zhí)法工作在基層市場上的深入貫徹落實(shí)不僅有利于推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)的高效發(fā)展，同時(shí)也能規(guī)范市場行為，為市場經(jīng)營活動(dòng)營造良好市場環(huán)境。對(duì)此相關(guān)監(jiān)管執(zhí)法部門應(yīng)正視當(dāng)前執(zhí)法時(shí)存在的問題，同時(shí)制定相應(yīng)的優(yōu)化對(duì)策，以此來切實(shí)有效地提高市場監(jiān)管執(zhí)法效能。這也是筆者將要同大家分享的核心內(nèi)容。

一、相關(guān)理論基礎(chǔ)

(一)市場監(jiān)管執(zhí)法

市場監(jiān)管執(zhí)法是指承擔(dān)監(jiān)管職能的國家機(jī)關(guān)對(duì)市場主體所開展的經(jīng)營活動(dòng)是否遵循政府法制標(biāo)準(zhǔn)所實(shí)施的監(jiān)管和指導(dǎo)，以及對(duì)違反市場規(guī)定的行為加以改正的綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)。為進(jìn)一步監(jiān)督指導(dǎo)市場監(jiān)管部門能夠依法履行自身職責(zé)，對(duì)市場服務(wù)活動(dòng)加以規(guī)范，保護(hù)在市場中自然人、法人或者任何機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益，國家市場監(jiān)管總局頒布了《市場監(jiān)督管理執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》，以此來強(qiáng)化市場監(jiān)管執(zhí)法成效。

(二)效率與公平

效率是政府活動(dòng)的關(guān)鍵所在，而公平則是所有政府活動(dòng)所應(yīng)秉承的重要理念，二者均為中國基層市場監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的價(jià)值導(dǎo)向。通過與市場監(jiān)管部門的合并，既可以克服在該領(lǐng)域中出現(xiàn)的交叉執(zhí)法、效率偏低等問題，也可以反映出對(duì)市場執(zhí)法效能的價(jià)值要求。把傳統(tǒng)模式下多個(gè)部門的行政執(zhí)法職能進(jìn)行整合，并將其交由同一機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)一管理和執(zhí)行，有助于減少以往由于行政程序、執(zhí)行規(guī)范而損害公平執(zhí)法的情況產(chǎn)生，極大地彰顯了監(jiān)管執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)公平的價(jià)值追求。

(三)權(quán)利與責(zé)任

行政職權(quán)是指國家政府機(jī)構(gòu)為了合理貫徹落實(shí)國家觀念，而經(jīng)過一定的強(qiáng)制手段對(duì)社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)執(zhí)行強(qiáng)制管理的一種能力。孟德斯鳩曾說過：“一切有權(quán)限的人都很便于損害權(quán)益，這也是永恒不變的一個(gè)經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)限的人民行駛權(quán)益一直到發(fā)生界線的地域才休止?！弊鰹閲覚?quán)力的一種，政府職權(quán)的行使需要國家承擔(dān)一定的行政負(fù)擔(dān)，而根據(jù)政府職權(quán)統(tǒng)一是對(duì)政府職權(quán)的定義范疇、特性，及其行駛方式的確定與牽制。管理權(quán)限和義務(wù)的確立對(duì)等，是法制社會(huì)的前提標(biāo)準(zhǔn)。怎樣正確看待權(quán)利和義務(wù)，及其如何根據(jù)要求權(quán)利、明確職責(zé)創(chuàng)建責(zé)任統(tǒng)一的政府綜合執(zhí)法規(guī)章制度，都聯(lián)系到實(shí)行市場管理政府綜合執(zhí)法的目標(biāo)與實(shí)際效果是不是可以真正的意義上完成。

二、基層市場監(jiān)管執(zhí)法效能提升存在的問題

(一)執(zhí)法依據(jù)存在沖突

對(duì)于一切一種違法行為，法律法規(guī)、政府規(guī)章、地方性規(guī)章等都是會(huì)有實(shí)際的條款，但由于立法技術(shù)、法律核心理念緣故，以上條款中間在實(shí)際處罰種類上面出現(xiàn)不統(tǒng)一，但此類情形并不是通過運(yùn)用“上位法高過下位法”、“新法優(yōu)于舊法”等法律適用標(biāo)準(zhǔn)就可以所有處理的。以“推行強(qiáng)制監(jiān)管的檢測儀器超過檢定時(shí)間未開展檢定”狀況的行政部門處罰為例子，依據(jù)《中華民國測量法》是“責(zé)令其停止，可并處一萬元以內(nèi)的罰金”，根據(jù)《中國河南省測量監(jiān)察條例》為“責(zé)成糾正，沒收非法獲利，并處以每臺(tái)（件）二百元之上五百元以內(nèi)的罰金”。在真正的執(zhí)法實(shí)踐中，如“責(zé)令其停止”則會(huì)對(duì)市場主體經(jīng)營活動(dòng)產(chǎn)生極大的影響，而“沒收違法所得”則可以繼續(xù)維持個(gè)體在市場上的經(jīng)營活動(dòng)。由此可見，市場監(jiān)管執(zhí)法人員如果秉承不一樣法律依據(jù)則當(dāng)事人會(huì)造成迥然不同的法律后果，因而執(zhí)法人員經(jīng)常會(huì)面臨如何選擇法律的困境。

(二)執(zhí)法效果與法律目的存有差距

以某大型超市的食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售，抽查結(jié)論為殺蟲劑殘留超標(biāo)準(zhǔn)案為例。農(nóng)業(yè)主管部門對(duì)進(jìn)農(nóng)貿(mào)交易市場的食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售實(shí)施快檢，1 小時(shí)內(nèi)能出檢測結(jié)果，檢測合格的能為其派發(fā)合格證實(shí)。大型超市在農(nóng)貿(mào)市場交易批發(fā)市場購買蔬果，由交易市場監(jiān)督管理對(duì)大型超市的蔬果實(shí)施抽樣檢查，10～15天出結(jié)果，但由于交易市場管理局的抽查規(guī)范遠(yuǎn)超過了農(nóng)業(yè)主管部門快檢規(guī)范，常常有農(nóng)產(chǎn)品在流入農(nóng)貿(mào)交易市場時(shí)快檢結(jié)論為殺蟲劑殘余不超標(biāo)，但該生鮮農(nóng)產(chǎn)品在被大型超市購進(jìn)后又被交易市場監(jiān)管局抽查為農(nóng)藥殘留超標(biāo)的情形出現(xiàn)。在實(shí)際的市場執(zhí)法工作中，因?yàn)榇笮统薪?jīng)營者必須擁有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主管部門對(duì)該批果蔬核發(fā)的質(zhì)量合格證，因而在我國市場監(jiān)管局通常依照《食品安全法》126條規(guī)定對(duì)大型超市經(jīng)營戶作出了免予懲處的與此同時(shí)規(guī)定大型商場經(jīng)營戶馬上召回該批果蔬的行政工作決策，而像果蔬那樣的可食用農(nóng)產(chǎn)品被顧客選購后通常時(shí)下便會(huì)被服用，因而15天的召回趨于形式化，也無法真正意義上保障普通百姓餐食安全。

(三)執(zhí)法責(zé)任被追責(zé)常態(tài)化

綜合執(zhí)法工作實(shí)施“終生責(zé)任制”，在綜合執(zhí)法實(shí)踐過程中，如果某些市場主體出現(xiàn)重大事故或是違規(guī)的營運(yùn)情況被曝光，就務(wù)必追究綜合執(zhí)法工作人員是不是具備失職等關(guān)鍵義務(wù)，因而社會(huì)發(fā)展基層綜合執(zhí)法人員通常會(huì)承擔(dān)很大的壓力。近年來，市場管理工作人員因“未依法取締無照經(jīng)營”“食品監(jiān)管失職”而被定罪的情況經(jīng)常產(chǎn)生，此外也有因?qū)κ称沸l(wèi)生安全監(jiān)督管理的存在的問題，工商局、質(zhì)量監(jiān)督工作人員等行政機(jī)關(guān)因監(jiān)管不到位、查驗(yàn)工作中不緊而被溯責(zé)的問題，及其因?qū)Ψ欠ㄈ谫Y監(jiān)督管理工作中不及時(shí)被追責(zé)法律責(zé)任的情況。這些問題的普遍發(fā)生使基層市場監(jiān)管執(zhí)法工作人員會(huì)對(duì)自己的執(zhí)法工作造成一定的恐懼心理。

三、基層市場監(jiān)管執(zhí)法效能提升的途徑探析

(一)完善市場監(jiān)管法律法規(guī)制度

德國知名法思想家古斯塔夫?拉德勃魯赫曾言：“法律法規(guī)的根本宗旨是公正、平衡下的公正。法制為什么是公正的？對(duì)行政性政策法規(guī)而言，因?yàn)樗o出了一個(gè)有利于實(shí)施公正行為的范例”。因此完善法律規(guī)范必須在國家層面上進(jìn)行綜合考量，并堅(jiān)持法律規(guī)定與市場監(jiān)管實(shí)踐的統(tǒng)一性原則。首先，相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)相關(guān)立法的完善力度。應(yīng)當(dāng)在經(jīng)過充分評(píng)議和討論的基礎(chǔ)上，對(duì)不合理的立法條款加以調(diào)整或者取消，理順相關(guān)法律法規(guī)、政策法規(guī)與規(guī)章中間在對(duì)同樣事宜標(biāo)準(zhǔn)上的互相結(jié)合，以做到實(shí)體法上的一致性。第二，進(jìn)一步推動(dòng)相關(guān)立法解釋、司法解釋的制定工作，確定有關(guān)立法規(guī)則的具體內(nèi)涵，以提高有關(guān)法規(guī)適用的可操作性。第三，完善地方隨意裁量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)章制度，并在制訂時(shí)會(huì)綜合考慮地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、違法犯罪劇情、社會(huì)發(fā)展影響結(jié)果、市場運(yùn)營狀況等等。

(二)順應(yīng)改革形勢(shì)，做好人員思想轉(zhuǎn)變

“先照后證”、年度報(bào)告公示制等企業(yè)登記體制改革對(duì)策實(shí)施以后，工商局和市場監(jiān)管機(jī)關(guān)單位對(duì)企業(yè)登記備案事宜的監(jiān)管慢慢減弱，底層單位了解的根據(jù)行為主體備案、年檢測照把握監(jiān)管主導(dǎo)地位的傳統(tǒng)監(jiān)管方式早已淘汰?！半p隨機(jī)一公開”等個(gè)人信用監(jiān)管、簡潔監(jiān)管、謹(jǐn)慎監(jiān)管、智能化系統(tǒng)監(jiān)管自主創(chuàng)新監(jiān)管方式的實(shí)行，使基層干部也需要舍棄傳統(tǒng)全覆蓋的市場巡視方式。再再加上體系調(diào)節(jié)、組織合并，基層干部發(fā)生觀念茫然，工作主動(dòng)性、自覺性遭受影響。

重歸地區(qū)之后，還產(chǎn)生了當(dāng)?shù)卣峙涫裁淳妥鍪裁吹那闆r，工商局和銷售市場監(jiān)管單位深陷淪落救火隊(duì)員的窘境，日常監(jiān)管工作中停滯，崗位職責(zé)執(zhí)行缺位，監(jiān)管山體滑坡，履行職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)性增加，稽查效率遭受較大危害。要處理以上問題，重中之重理應(yīng)做好基層人員的觀念變化工作中。

一方面要對(duì)于底層加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，緊緊圍繞新常態(tài)下的銷售市場監(jiān)管工作中，要加強(qiáng)對(duì)十八屆四中、五中、六中全會(huì)全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略方針、當(dāng)今是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，使基層人員了解到新的監(jiān)管規(guī)章制度、監(jiān)管方法的合理性、重要性，摒棄舊的“重審批輕監(jiān)管”“以審批代監(jiān)管”的思維模式，把觀念扭曲到政府職能轉(zhuǎn)變，深入推進(jìn)“放管服改革”、依法執(zhí)政、個(gè)人信用監(jiān)管上去。

另一方面，要使眾多基層干部明白，企業(yè)登記改革創(chuàng)新以后，“寬進(jìn)”環(huán)境下更理應(yīng)“嚴(yán)管”，工商局和市場監(jiān)管機(jī)關(guān)單位的產(chǎn)品品質(zhì)管控、商標(biāo)logo、廣告宣傳、知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)、消費(fèi)者權(quán)利維護(hù)、打擊傳銷、反壟斷法等管控稽查職責(zé)不但未被消弱，還理應(yīng)加強(qiáng)，要根據(jù)“嚴(yán)管”維護(hù)保養(yǎng)優(yōu)良的市場需求紀(jì)律。要根據(jù)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，讓基層干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)把握新修訂的《商標(biāo)法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《廣告法》《流通領(lǐng)域商品質(zhì)量抽查檢驗(yàn)辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，了解做什么、如何干，再次塑造工作中自信心，提高機(jī)會(huì)觀念，積極主動(dòng)地推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新變化，把工作中中心立即調(diào)節(jié)到執(zhí)行本身崗位職責(zé)上去。要把進(jìn)行當(dāng)?shù)卣峙涞摹皠?chuàng)衛(wèi)”、大氣污染治理等工作中與市場監(jiān)管崗位職責(zé)結(jié)合在一起，以嚴(yán)格履行職責(zé)的恰當(dāng)方法服務(wù)項(xiàng)目區(qū)域是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要手段。

(三)加強(qiáng)執(zhí)法人員隊(duì)伍及業(yè)務(wù)能力建設(shè)

基層所處于銷售市場監(jiān)管稽查第一線，大多數(shù)遭遇人員少、監(jiān)管任務(wù)重的難點(diǎn)，要科學(xué)、有效融合基層所的設(shè)定和人員，才可以融入“嚴(yán)格管理”新形勢(shì)下。基層所的組織機(jī)構(gòu)和人員定編大多數(shù)在垂管之初設(shè)置，是以那時(shí)候的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水準(zhǔn)做為關(guān)鍵根據(jù)的。在地理位置優(yōu)越、通信方便快捷的今日，已必備條件再次融合基層所的定編和人員?；鶎庸ど叹趾弯N售市場監(jiān)管單位可以要求當(dāng)?shù)卣m用，在用心調(diào)查的根基上，探尋將轄區(qū)總面積相比較小、是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相仿的鄰近所合并，開設(shè)轄區(qū)經(jīng)營規(guī)模有效，各職位人員完備的所，處理當(dāng)今基層所設(shè)定偏多，但每人必備欠缺、履職能力不夠的問題。在所日常監(jiān)管中，根據(jù)職責(zé)在設(shè)定對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)流程稅管員，如商標(biāo)logo管理人員、消費(fèi)者保障消費(fèi)者維權(quán)管理人員等，不限于一人一職，可以一人多職，在日常監(jiān)管中與局機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)流程組織齊抓共管，完成監(jiān)管職責(zé)及時(shí)，提升稽查效率。根據(jù)不同領(lǐng)域的執(zhí)法特色制定訓(xùn)練規(guī)劃，定期舉辦省級(jí)市場監(jiān)管體系的綜合執(zhí)法專項(xiàng)培訓(xùn)班，并且運(yùn)用好“食藥法苑”、“管控之聲”、“市場監(jiān)管零半月沙龍”、“市監(jiān)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)角”等微信公眾平臺(tái)，對(duì)典型案件闡述刑法適用情況、分析法律法規(guī)裁量依據(jù)，以提升基層一線工作員的依法辦案工作能力。此外，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)主管機(jī)構(gòu)也理應(yīng)做好審理案件正確引導(dǎo)。例如，由北京食品類藥監(jiān)局制訂的食品類有關(guān)辦案管理引導(dǎo)意見，對(duì)提升政府依法行政管理水平、提高政府市場監(jiān)管效率、統(tǒng)一政府審理案件管理方式充分發(fā)揮著積極主動(dòng)功效，并提議上級(jí)部門在職能合并初期多制定這樣的辦案管理引導(dǎo)意見，以推動(dòng)執(zhí)法隊(duì)伍由“物理疊加”到“化學(xué)融合”的發(fā)展歷程。

(四)合理設(shè)定行政人員執(zhí)法責(zé)任

有效、適當(dāng)?shù)呢?zé)任明確，是政府對(duì)行政主體的一種負(fù)責(zé)。政府責(zé)任的制定必須堅(jiān)持適度性原則，從政府主體是不是具備故意和過失狀況、違法犯罪的環(huán)境、動(dòng)因、社會(huì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)水平、造成的法律法規(guī)結(jié)果等層面進(jìn)行充分考慮，對(duì)不會(huì)有濫用職權(quán)、玩忽職守等情形的完成了容錯(cuò)糾錯(cuò)和盡職免責(zé)。例如，浙江省買賣市場監(jiān)管局《有關(guān)確保市場監(jiān)管行政部門執(zhí)法人員依法履職的許多要求》已確立23種情況執(zhí)法人員不用承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)正確引導(dǎo)別的地方制訂此類各項(xiàng)政策，為推動(dòng)市場監(jiān)管稽查給予完善制度確保。

(五)推行專項(xiàng)監(jiān)管，增強(qiáng)監(jiān)管效能

“雙隨機(jī)一公開”是工商局和銷售市場監(jiān)管單位進(jìn)行事中過后監(jiān)管的主要方法，隨機(jī)抽取，最大限度地確?？陀^性與公平，可是也難免會(huì)發(fā)生針對(duì)性不夠的問題。小編覺得，在“雙隨機(jī)”前提條件下，可以探尋以系統(tǒng)化、針對(duì)性強(qiáng)的專項(xiàng)監(jiān)管，來提高監(jiān)管的針對(duì)性和實(shí)效性，進(jìn)一步提高監(jiān)管效率。就是以管轄區(qū)銷售市場目前出現(xiàn)的首要問題為導(dǎo)向性，明確一個(gè)執(zhí)法主題，進(jìn)行專項(xiàng)查驗(yàn)、具體指導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)、依法查處等有關(guān)執(zhí)法行動(dòng)。底層工商局和銷售市場監(jiān)管機(jī)關(guān)單位理應(yīng)把雙隨機(jī)抽查與投訴處理、數(shù)據(jù)分析等別的發(fā)現(xiàn)問題方式結(jié)合在一起，依據(jù)對(duì)管轄區(qū)特性的整理剖析及其上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)分配、投訴處理網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)、流通業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量抽查結(jié)果等，多種渠道、多方位明確專項(xiàng)監(jiān)管主題，依據(jù)確定的監(jiān)管主題進(jìn)行任意抽查，進(jìn)行統(tǒng)一的環(huán)節(jié)專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)。為了更好地更有針對(duì)性，可以考慮到以縣局為企業(yè)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)的“雙隨機(jī)”抽查。

在進(jìn)行重點(diǎn)管控全過程中，要本著系統(tǒng)、有目的性地處理市場秩序存在的問題的標(biāo)準(zhǔn)，靈活運(yùn)用查驗(yàn)、具體指導(dǎo)、規(guī)范、查處等行政手段，既審理案件、又規(guī)范。對(duì)普遍現(xiàn)象或情節(jié)惡劣的地區(qū)性問題，如假冒偽劣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、“傍知名品牌”、危害消費(fèi)者權(quán)利、商業(yè)賄賂、傳銷組織、虛假宣傳等個(gè)人行為，要嚴(yán)格依法執(zhí)政，在案子查處的與此同時(shí)，重視做好領(lǐng)域規(guī)范，規(guī)范與查處并行處理。對(duì)無主觀性故意、社會(huì)發(fā)展不良影響較小、可以立即改正的小問題，要在法律法規(guī)容許的范疇內(nèi)勒令其改正，關(guān)鍵給與行政檢查，協(xié)助其提升運(yùn)營水準(zhǔn)，主動(dòng)維護(hù)市場秩序。

(六)規(guī)范市場監(jiān)管領(lǐng)域權(quán)責(zé)清單

權(quán)力清單的有效設(shè)置有利于市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)科學(xué)確權(quán)。在權(quán)力清單的設(shè)定上，從農(nóng)業(yè)市場監(jiān)管工作實(shí)踐中入手。按照現(xiàn)有權(quán)力清單，由農(nóng)業(yè)主管部門對(duì)農(nóng)產(chǎn)品流通的市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)實(shí)施監(jiān)督管理，由交易市場監(jiān)管對(duì)已步入商業(yè)流通領(lǐng)域的農(nóng)產(chǎn)品銷售實(shí)施監(jiān)督管理。從市場監(jiān)管公正與高效率使用價(jià)值角度考慮，對(duì)于可食用農(nóng)產(chǎn)品的市場監(jiān)管規(guī)范宜由統(tǒng)一機(jī)關(guān)單位管理，實(shí)行統(tǒng)一的規(guī)范，以規(guī)范地方政府稽查職權(quán)運(yùn)行。

四、結(jié)論

雖然目前我國市場監(jiān)管執(zhí)法人員在實(shí)際開展執(zhí)法作業(yè)的過程中依然會(huì)遇到執(zhí)法依據(jù)存在沖突、執(zhí)法隊(duì)伍不夠強(qiáng)大、執(zhí)法效果與立法目的存在差距以及執(zhí)法責(zé)任被追責(zé)常態(tài)化等問題，但相關(guān)部門可通過完善市場監(jiān)管法律法規(guī)制度、加強(qiáng)執(zhí)法人員隊(duì)伍及業(yè)務(wù)能力建設(shè)、合理設(shè)定行政人員執(zhí)法責(zé)任以及規(guī)范市場監(jiān)管領(lǐng)域權(quán)責(zé)清單等方式來解決這些問題，為塑造良好的基層市場環(huán)境添加助力。