秦勇

地方間人均GDP的差異，一定程度上決定了地區(qū)未來可能的發(fā)展路徑的差異。圖/視覺中國

全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)是兩個層面的問題，一個是現(xiàn)在廣泛看到的對于市場領(lǐng)域存在割裂的剖析，這就包括要素市場、產(chǎn)品市場。由于中國是“準(zhǔn)聯(lián)邦”制，法律、政策和各種制度全國統(tǒng)一，盡管在一些領(lǐng)域容許存在差別，比如房地產(chǎn)政策近幾年開始實施的“因城施策”，但政策的總基調(diào)仍然是出自中央，并不存在房地產(chǎn)調(diào)控的大局下有地方可以按照自己轄區(qū)地產(chǎn)的供銷格局反其道而行之，那么在這種局面下為什么會出現(xiàn)“統(tǒng)一大市場”的問題？這就引出第二個也是更為重要的問題，即央地關(guān)系與政府的運行。

一

第一層面，不同層面的市場分割，目前大家討論的集中在從要素和產(chǎn)品市場進(jìn)行區(qū)分。同樣是要素市場或者產(chǎn)品市場，存在市場化程度好的情況也存在全國統(tǒng)一化程度較差的情況，為了讓分析陷入碎片化，存在于不同市場層面的割裂，可以明確的制度障礙和實際執(zhí)行障礙來區(qū)分。這兩類障礙的應(yīng)對截然不同，存在明確制度障礙的，需要國家從制度上廢止相關(guān)限制性的政策，以戶籍制度為例，戶籍制度取消涉及很多相關(guān)制度的變革，比如社保、醫(yī)療、就學(xué)，而要應(yīng)對相關(guān)制度的轉(zhuǎn)變，又需要政府治理能力的轉(zhuǎn)變?？梢栽O(shè)想在現(xiàn)有戶籍制度下，政府對于人口的流動有很強的管制力，相應(yīng)需要的公共服務(wù)供給更為可控，甚至不乏根據(jù)公共服務(wù)供給來確定納入服務(wù)市民數(shù)量情況，并且是當(dāng)前十分普遍的做法。相反取消戶籍制度，政府的角色必須向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，它需要政府根據(jù)市民流動的趨勢擬定公共服務(wù)的計劃，需要結(jié)合本地的自然資源、人文沉淀、人力資本的積累制定經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)而形成更具特色的地方經(jīng)濟發(fā)展模式，地方政府成為地方競爭的主要負(fù)責(zé)方。由此可見，即便是制度層面的改變也不單純是廢止或變更，而將同樣是一項系統(tǒng)性的變革。

第二層面，全國政策層面對市場化的要求是統(tǒng)一的，但是在實際運行中，地區(qū)間市場化程度卻有很大差異?？赡艹霈F(xiàn)的分割情況就包括：1.支持本地企業(yè)的壟斷經(jīng)營地位;2.對外地企業(yè)的歧視性收費或補貼，改變競爭格局;3.以監(jiān)管等行為限制外地企業(yè)的正常經(jīng)營。也就是政府在市場化過程中人為地設(shè)置了很多障礙，追求地方的特殊利益，這種事實上的市場分割是沒有辦法通過疊加新的政策，或者向地方下達(dá)有針對性的指令而消除的，因為阻礙市場化的政府行為合法、合規(guī)，同時這些地方性的政策落在單個個體上，個體很難對政府決策形成有效對抗。

這項系統(tǒng)性變革歸結(jié)到最后還是要落在政府體制改革與政府治理改革上。政府體制改革指向政府組織形式，主要是中央和地方的關(guān)系;政府治理改革指政府目標(biāo)的設(shè)定、政策的制定、措施的執(zhí)行，主要是政府對誰負(fù)責(zé)、如何負(fù)責(zé)與接受評價與監(jiān)督。比如戶籍制度放開后，政府公共服務(wù)的提供就需要依據(jù)市民流動、市民訴求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展制定中長期的規(guī)劃，并制定配套的中長期財政預(yù)算，爭取市民支持、執(zhí)行并受到檢驗與監(jiān)督。

建立全國統(tǒng)一大市場中政府體制解決全國性政策能得到切實落實的問題，政府治理則解決政府與市民利益一致性的問題，很多市場分割是不符合地方居民利益的，只有把政府的激勵與市民的利益統(tǒng)一到一起，地方政府才有動力破除造成市場分割的障礙。

中國的央地關(guān)系放在現(xiàn)代政策治理理論中是什么形式呢？政治學(xué)者鄭永年認(rèn)為中國是“事實上”的聯(lián)邦制，雖然聯(lián)邦制要求憲法上分權(quán)和政府內(nèi)部權(quán)力分立，但是中國的“事實上”聯(lián)邦體現(xiàn)在正式組織、程序和規(guī)定上，在政府運行中具體表現(xiàn)為強制、討價還價和利益交換。正式組織的角度，鄭永年認(rèn)為根據(jù)中國憲法，各級地方政府是地方的行政機構(gòu)，必須接受國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行國務(wù)院下達(dá)的行政政策、規(guī)定和決議，并向國務(wù)院負(fù)責(zé)。國務(wù)院可以界定地方政府的特別功能與權(quán)力，廢止地方政府決定，對地方進(jìn)行軍事管制，指定審計機構(gòu)對地方財政進(jìn)行檢查。

但是，中國有自己的特色，對于中國的地方政府，法律、規(guī)章和合同往往只是事情的開始，中央和地方存在各種形式的博弈，這些博弈過程是法律、規(guī)章和合同執(zhí)行中的必要途徑。他認(rèn)為這是中國法律去體系化的體現(xiàn)，也是中國政治體系的重要特征。他認(rèn)為中國政治體制“事實上的聯(lián)邦制”，能夠從考察中國政治體制的實際運行中得到。地方官僚在面對中央政權(quán)的壓力時總是可以通過運用各種地方資源來捍衛(wèi)地方利益，比如利用社會認(rèn)同，一個有共識的地方政治文化，特殊的經(jīng)濟活動和利益，地方政府的立法以及地方政治組織的利益（Schulz，1979）。

鄭永年因此提出了聯(lián)邦政治的定義，他認(rèn)為聯(lián)邦政治是解決不同層面的政府沖突的工具，實踐中具體解決手段包括利益代表和分權(quán)化（Kenyon and Kincaid，1992：4）。把聯(lián)邦制分為兩種模式，一種是權(quán)力的多中心體制，中央和地方都有廣泛的制定自己的政策的權(quán)力;另一種是中央和地方分權(quán)的方式事實上執(zhí)行全國性的統(tǒng)一政策。這兩種模式的劃分實際上是按中央與地方的博弈在目標(biāo)層面還是執(zhí)行層面，在目標(biāo)層面的博弈可以確保政策執(zhí)行有最小的偏差，而在執(zhí)行層面的博弈則容易頻頻下達(dá)統(tǒng)一的政策，同時看到執(zhí)行過程中不可避免的出現(xiàn)重大偏差，這樣不僅會極大地?fù)p害政策的嚴(yán)肅性，并且政策執(zhí)行往往伴隨很大的不確定性，當(dāng)人們可以尋求自己的利益最大化時政策執(zhí)行的結(jié)果可能南轅北轍。

有類似觀點的還有錢穎一，他認(rèn)為中國制度化的政治分權(quán)包括了明確和隱蔽的中央與省的博弈，比如省級政府得到制度化的或者特別的利益報償以換取地方政府代表中央并以中央政府的利益為出發(fā)。而中國央地關(guān)系所展現(xiàn)出來的分權(quán)特征體現(xiàn)了西方聯(lián)邦制的特征，具體表現(xiàn)為：1）一個多層級政治體系，中央和地方各自行事，并各自有最終決策的領(lǐng)域;2）政府間分權(quán)制度化的情況存在，但是難度卻是加大的，由于中央政府可以對地方政府行使單邊決定權(quán)，并改變地方政府之間權(quán)力的劃分;3）地方政府為地方經(jīng)濟負(fù)主要責(zé)任，并在一定程度上，在各自的司法權(quán)限內(nèi)為自己的政治行為負(fù)責(zé)。

二

當(dāng)下中國提出建設(shè)統(tǒng)一大市場，很容易對應(yīng)到進(jìn)一步加強中央的掌控力，并借此提高地方與中央，以及地方之間政策執(zhí)行的一致性方向上去。然而中央和地方的關(guān)系平衡是所有政治制度都面臨的問題，任何法律與政策的解讀、落實與執(zhí)行的權(quán)力都在基層;從法律與政策受眾的角度，很大程度上民眾法律與政策的接受與履行程度是由利益一致性，以及對法律與政策制定過程的認(rèn)可度決定的。由此，我們從三個方面提出構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的具體建議：中央與地方的權(quán)限與規(guī)則劃分，關(guān)于規(guī)則本身的規(guī)則，金融與財政上中央與地方的協(xié)同。

一、中央與地方的規(guī)則權(quán)限。

從中央的角度在方方面面都希望政令通達(dá)，但實際情況，地方的差異性又是顯而易見的。以人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）來代表地方間的差異，它包含了人口結(jié)構(gòu)、人才稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦的差異，從而也一定程度上決定了地區(qū)未來可能的發(fā)展路徑的差異。2021年全國人均GDP8.1萬元，31個省市只有6個人均GDP在10萬元以上，25個在10萬以下，如果除去6個明顯過高的地區(qū)，人均GDP只有6.5萬元;31個省市人均GDP的方差達(dá)3.5萬元，可見省市間的差異十分大。但是地方雖然有立法權(quán)，但要服從于上位法，政策也是全國統(tǒng)一由中央下達(dá)到地方執(zhí)行，地方空間有限。

2021年人均GDP

資料來源：根據(jù)公開資料整理。制圖：顏斌

一方面法律和政策沒有充分包容地方的差異性，另一方面地方的差異性又十分顯著，這反而可能造成法律和政策實際執(zhí)行過程中偏離初衷，同時地方的執(zhí)行結(jié)果也會千差萬別。基于幾個方面的原因需要厘清中央和地方權(quán)力保障和政策干預(yù)的范疇：一是，地方的法律與政策制定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)地方居民的利益訴求，把地方法律與政策的著力點統(tǒng)一到地方居民的利益上去，能夠最大程度增加認(rèn)可度，自然能提高法律和政策的執(zhí)行力度并降低執(zhí)行成本。二是，地方經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方的稟賦，充分讓地方企業(yè)家參與到地方經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)政策過程，把納稅義務(wù)與權(quán)力統(tǒng)一到一起，改革稅制形成以企業(yè)經(jīng)營地和消費地為主要稅收來源的體制，破除地方以注冊地為依據(jù)對企業(yè)扶持與打壓從而割裂全國統(tǒng)一大市場的局面。三是，產(chǎn)業(yè)政策事關(guān)地方投資的成敗，應(yīng)當(dāng)于地方推出適合地方現(xiàn)實狀況的政策，這樣就很難再出現(xiàn)缺乏考慮市場供求因素的無效投資，而地方也會充分考慮地區(qū)間的競爭與合作，中央政府的產(chǎn)業(yè)政策順其自然回歸到面向更基礎(chǔ)的領(lǐng)域，以及轉(zhuǎn)而定位更統(tǒng)籌的資本投資。四是，地方承擔(dān)了發(fā)展經(jīng)濟的重要責(zé)任，并向地方居民負(fù)責(zé)，地方會主動對自身形成財政硬約束，在特定情況下地方會建立符合地方規(guī)模和能力的機關(guān)規(guī)模，讓地方政府的管理更具經(jīng)濟性，同時也釋放中央政府的一些管理職能，大大精簡中央政府規(guī)模提高政府管理能效。五是，出于區(qū)域競爭的規(guī)模性，地方政府存在進(jìn)一步合并精簡的空間，區(qū)域經(jīng)濟可以極大提高當(dāng)前地方區(qū)劃的協(xié)同效率，避免無效競爭，參照日本的經(jīng)驗也是面對老齡化的有效手段，那些人口持續(xù)凈流出的行政區(qū)劃可在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中找到新的定位。

二、減少政策執(zhí)行不確定性，建立并聯(lián)的規(guī)則體系。

政策執(zhí)行的變數(shù)并不是有不同意見的人，而是看不出誰有不同意見。組織的成立和機制的設(shè)計應(yīng)當(dāng)按照價值取向、價值追求、社會公益目標(biāo)來進(jìn)行，這樣即能夠明確不同意見方，明確要想推行一種政策需要繞開哪些障礙，從而知道如何為達(dá)到目標(biāo)要做出哪些取舍。

制度化是存在廣泛認(rèn)同的規(guī)則和程序體系，它清晰地界定參與人的范圍、參與人如何理解互相的行為，以及什么樣的行為是可行的。制度一旦成型，它們就會自己演化和發(fā)展，而這一切不再受創(chuàng)始力量的控制和預(yù)期。之后的運用、解釋和論述這些規(guī)則都由參與人，特別是法庭主導(dǎo)，從而改變了之后所有行為的大環(huán)境。

制度化的關(guān)鍵是規(guī)則體系，規(guī)范個體和組織的規(guī)則紛繁復(fù)雜，最重要的是統(tǒng)領(lǐng)這些規(guī)則的規(guī)則，它決定了規(guī)則體系的嚴(yán)肅性、權(quán)威性與可行性。西方三權(quán)分立制度就是一套關(guān)于規(guī)則制度，所有的規(guī)則最終要有解釋和運用與執(zhí)行的主體，這個在西方大多數(shù)聯(lián)邦制國家是由司法體系負(fù)責(zé)。中國的立法權(quán)歸全國人大，為方便具體執(zhí)行制定了行政法規(guī)與地方法規(guī)，也就是說行政部門本身就具有了對法律的解釋和具體化的權(quán)力，但必須符合法律的要義并經(jīng)受司法審查。

中國行政體系本身參與到規(guī)則的制定和執(zhí)行中，但由于行政體系本身有自己的訴求，需要建立一套關(guān)于規(guī)則的規(guī)則，并滿足兩個原則：1.并聯(lián)的形式，明確在何種情況下應(yīng)當(dāng)適用什么樣的規(guī)則，它不能是串聯(lián)的形式，即在不同情況下為了適應(yīng)不同的目標(biāo)，改變適用規(guī)則的順序或者規(guī)則本身。并聯(lián)的規(guī)則體系就是關(guān)于規(guī)則的規(guī)則，它限定執(zhí)行部門只能按照預(yù)定的規(guī)則，從而杜絕改變規(guī)則來達(dá)到執(zhí)行目標(biāo)的隨意性;2.制定關(guān)于規(guī)則的規(guī)則必須獨立于行政部門，樹立規(guī)則不是服從于執(zhí)行，執(zhí)行應(yīng)當(dāng)服從規(guī)則的價值觀。由于行政部門有自己的利益訴求，建立關(guān)于規(guī)則的規(guī)則可以分離出行政部門的利益，讓法律的規(guī)則的執(zhí)行更接近它們制定的初衷，并更好地維護利益相關(guān)人的權(quán)益。

三、金融與財政上中央與地方的協(xié)同。

（一）中央銀行

中央銀行的設(shè)立，將貨幣政策集于一家機構(gòu)體現(xiàn)了現(xiàn)代貨幣當(dāng)局的幾個特點：一是貨幣政策是總量政策，主要體現(xiàn)效率，貨幣政策對經(jīng)濟活動的引導(dǎo)應(yīng)當(dāng)不體現(xiàn)地區(qū)和產(chǎn)業(yè)差異;二是貨幣政策的統(tǒng)一性是建立在全國統(tǒng)一市場基礎(chǔ)上的，如果地區(qū)市場壁壘很高，那么就存在商品和服務(wù)的價格與質(zhì)量差異，貨幣政策的調(diào)節(jié)是無效的;三是貨幣政策的有效性需要銀行體系脫離地方行政力量干預(yù)，銀行從專業(yè)出發(fā)本身就會發(fā)展出體現(xiàn)地方特色的信貸結(jié)構(gòu)、質(zhì)量與增長，行政力量的干預(yù)會扭曲銀行風(fēng)險偏好，減弱統(tǒng)一貨幣政策的效率;四是全國統(tǒng)一的銀行監(jiān)管，可以杜絕區(qū)域性銀行風(fēng)險暴露造成全國性風(fēng)險的可能，從保證銀行體系健康、防范金融風(fēng)險來講有必然性。

對中國央行和銀行體系的啟示：一是央行的貨幣政策應(yīng)當(dāng)重價格調(diào)整而不是數(shù)量控制，數(shù)量控制很容易造成地區(qū)進(jìn)一步拉大差距，助長了區(qū)域發(fā)展的不平衡;二是雖然央行有防范金融風(fēng)險的職責(zé)，但是銀行展業(yè)的區(qū)域性差異無法控制，需要減少地方行政力量對在地方展業(yè)銀行業(yè)務(wù)的干預(yù);三是央行應(yīng)當(dāng)簡化貨幣政策目標(biāo)，關(guān)注價格穩(wěn)定與充分就業(yè)，關(guān)注經(jīng)濟增長的貨幣政策會很容易產(chǎn)業(yè)化，貸款集中于個別容易拉動經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)，有很強的財富分配和不公平效應(yīng);四是中國銀行體系有大量的城市與村鎮(zhèn)銀行，承擔(dān)了發(fā)展地方經(jīng)濟的作用，央行無法形成有效的掌控，也就無法對金融風(fēng)險充分把握，應(yīng)當(dāng)強化銀行監(jiān)管的縱向權(quán)力分布，減少對地方政府部門的依賴，體現(xiàn)更多的獨立性;五是，加大央行體系內(nèi)區(qū)域和中央機構(gòu)間的人員流動，提高區(qū)域治理的水平。

（二）財政

日本有一個階段的發(fā)展模式與中國當(dāng)前的模式很接近，日本政府在上世紀(jì)50年代到70年代之間，隨著發(fā)展型國家的模式深化，大力推出旨在拉動投資的政策，并且向國家各行各業(yè)中的翹楚提供補助。中國當(dāng)前的發(fā)展模式與日本相當(dāng)，財政是中央政府發(fā)展經(jīng)濟的重要手段。但是，日本在90年代進(jìn)入到低速發(fā)展階段，并且隨著人口老齡化加劇，就逐步放棄了這種發(fā)展模式，增長降速讓中央政府頻繁的財政政策和激進(jìn)的產(chǎn)業(yè)政策必要性降低，人口老齡化又對政府支出施加了硬約束，在稅收能力下降的背景下，只能走上大力精簡政府的道路。中國未來也許還能在十年內(nèi)保持中速增長，但是長期來講也必然面臨日本曾經(jīng)的問題。

對中國財政體制的啟示：1.建立地方財政支出和稅收收入平衡、權(quán)責(zé)對應(yīng)的新發(fā)展模式，形成以地方政府承擔(dān)發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟主體責(zé)任，取消扭曲區(qū)域發(fā)展不平衡的要素流動障礙（尤其人口流動），改革稅制形成以企業(yè)經(jīng)營地和消費地為主要稅收來源的體制，把地方政府與服務(wù)地方經(jīng)濟的企業(yè)利益統(tǒng)一到一起;2.形成以財政支出為主要對象的地方審計和問責(zé)的監(jiān)督體制，提高地方居民與企業(yè)對地方經(jīng)濟發(fā)展的參與度，擴大地方對于區(qū)域內(nèi)行政區(qū)劃的自主性，通過地方政府間的競爭迫使地方政府精簡地方政府層級，提高政府行政效率;3.形成新的地方到中央 的官員選任制度，讓地方官員充分代表域內(nèi)居民和企業(yè)的利益，改變以地方利益和地方配合度為籌碼的中央和地方博弈關(guān)系。中央更專注于宏觀管理，減少可能不符合地方實際情況的政策，從而加強執(zhí)行力并降低執(zhí)行成本。

（作者為上海市九三學(xué)社經(jīng)濟專業(yè)委員會委員;編輯：蘇琦）