李景剛，王 嵐，高艷梅

（1.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510642；2.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，廣東 廣州 510642）

0 引言

黨的十九大報(bào)告提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，其中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了要“深化農(nóng)村土地制度改革、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營”，這就對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展提出了明確的要求[1]。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的深刻變革，事關(guān)農(nóng)民利益、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村未來，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支點(diǎn)之一[2]。作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不僅在經(jīng)濟(jì)層面關(guān)系農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民增收，而且在社會層面影響到農(nóng)村穩(wěn)定、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和國家安全[3]。若能堅(jiān)守底線思維和穩(wěn)步推進(jìn)，勢必會釋放巨大的改革紅利，成為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐的重要?jiǎng)恿?，然而，若一味地盲目追求?guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、去小農(nóng)化而采取急功近利的土地流轉(zhuǎn)行為[4]，同樣也將誘發(fā)農(nóng)地流轉(zhuǎn)目的異化、農(nóng)民權(quán)益受損、資本下鄉(xiāng)與民爭利、社會不穩(wěn)定等諸多風(fēng)險(xiǎn)[5,6]，進(jìn)而制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。因此，如何有效地防范和治理農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)是一項(xiàng)亟待解決的重要課題。

自20 世紀(jì)90 年代以來，國內(nèi)已開展了多角度的農(nóng)地流轉(zhuǎn)研究，主要集中在風(fēng)險(xiǎn)識別[3]、風(fēng)險(xiǎn)成因[7]、風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制[8]、風(fēng)險(xiǎn)防范[9]以及風(fēng)險(xiǎn)對農(nóng)戶行為影響[10]等方面，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控提供了理論基礎(chǔ)，然而若要實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的精細(xì)化治理，風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)是必不可少的一環(huán)[11]。目前對農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的研究仍處于探索階段，從研究視角來說，有學(xué)者對農(nóng)地流入方的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析和評估[12]；從研究對象來說，有學(xué)者對鄉(xiāng)村土地旅游化流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)展開了評價(jià)[11,13]，也有學(xué)者對宅基地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了評估[14]；從評價(jià)方法來說，仍以“主觀—半定量”方法為主，如可變模糊模型[11]、風(fēng)險(xiǎn)矩陣法[13,14]、層次分析法[15]、網(wǎng)絡(luò)層次分析法[16]及ISM 模型[17]。縱觀已有研究，不難發(fā)現(xiàn)仍有三方面有待完善：一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)特征識別仍重在語義上的描述，缺乏與其聯(lián)系緊密、客觀可測的現(xiàn)實(shí)指標(biāo)映射；二是農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制尚待厘清，并應(yīng)從利益相關(guān)者的切身風(fēng)險(xiǎn)展開論述；三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)囿于客觀指標(biāo)與數(shù)據(jù)可得性間的矛盾，仍以主觀—半定量化方法為主，評價(jià)結(jié)果略顯粗糙。為此，文章擬在前人研究的基礎(chǔ)上，從土地流入方、流出方及政府3個(gè)利益主體的視角梳理農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，并采用熵權(quán)法對農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定量化評價(jià)，以便為我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的精細(xì)化治理提供理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)。

廣東省作為我國最早開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)的區(qū)域之一，具有豐富的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)然也遭遇了諸多問題，并已呈現(xiàn)出潛在風(fēng)險(xiǎn)，如村集體對農(nóng)地流轉(zhuǎn)干預(yù)過多，近2/3的農(nóng)地流轉(zhuǎn)由村集體統(tǒng)一組織，農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)恐成空話；農(nóng)地流轉(zhuǎn)入股方式盛行，有的地方甚至達(dá)到九成以上，存在潛在失地隱憂；短租化趨勢明顯，近六成農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限不足5年，過度利用農(nóng)地現(xiàn)象嚴(yán)重；非糧化傾向嚴(yán)重，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后九成以上不再種植糧食作物，糧食安全風(fēng)險(xiǎn)突顯；農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛不斷，僅2012 年就受理1 164 件①數(shù)據(jù)來源：廣東省農(nóng)業(yè)廳。顯然，廣東省并非個(gè)案，僅是中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的縮影，對其進(jìn)行科學(xué)地量化風(fēng)險(xiǎn)評估不僅為有序推動廣東省農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程和制定精細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)防范策略提供理論指導(dǎo)，而且為全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)和治理提供借鑒。

1 風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)是指在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場信息不完全背景下，參與流轉(zhuǎn)主體流轉(zhuǎn)行為結(jié)果的不確定性，即在農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為發(fā)生過程中或發(fā)生后，參與主體所遇到損失的可能或危險(xiǎn)[18]。為客觀全面地評價(jià)農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，該文從農(nóng)地流轉(zhuǎn)參與主體，即轉(zhuǎn)出方、轉(zhuǎn)入方及政府遇到損失的可能或危險(xiǎn)出發(fā)，梳理和甄別農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系。

1.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制

1.1.1 轉(zhuǎn)出方面臨風(fēng)險(xiǎn)

轉(zhuǎn)出方主要面臨權(quán)益受損風(fēng)險(xiǎn)、社會保障風(fēng)險(xiǎn)及就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。首先，信息不對稱及村集體強(qiáng)制流轉(zhuǎn)是農(nóng)民權(quán)益受損的關(guān)鍵。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，村集體出于自身利益動機(jī)，極易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)[19]，其雙向代理行為暗藏權(quán)力尋租空間[20]，致使其政策行為與轉(zhuǎn)出戶整體利益出現(xiàn)明顯偏離，特別是在村集體違背轉(zhuǎn)出戶意愿強(qiáng)制介入時(shí)尤為明顯，故可用村集體統(tǒng)一組織農(nóng)地流轉(zhuǎn)所占的比例來反映此風(fēng)險(xiǎn)，此指標(biāo)越大，風(fēng)險(xiǎn)越高；此外，土地流轉(zhuǎn)信息渠道不暢加重了參與主體的信息不對稱，顯然農(nóng)民處于劣勢地位，這為村集體及轉(zhuǎn)入方機(jī)會主義行為留下空間[21]，尤其是土地轉(zhuǎn)入方囿于主觀或客觀原因，采用拖延、拒絕，甚至“跑路”等方式逃避違約責(zé)任[22]，致使農(nóng)民權(quán)益受損。而流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立將有效解決此問題，故用流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量反映此風(fēng)險(xiǎn)，此指標(biāo)越大，風(fēng)險(xiǎn)越低。

其次，農(nóng)村社會保障水平低、覆蓋范圍窄是客觀存在，農(nóng)地的保障功能是在農(nóng)村社保不完善狀態(tài)下農(nóng)民被迫進(jìn)行的自我保護(hù)，特別是對于以農(nóng)為生的純農(nóng)戶更是如此[10]，入股模式農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民失地以致失去社會保障的潛在誘因。入股農(nóng)地是否應(yīng)納入資產(chǎn)清算范圍目前仍存較大爭議[23]，盡管農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2021 年1 月26 日發(fā)布的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中嘗試引入優(yōu)先股的做法，但從法律和維護(hù)第三方合法權(quán)益的角度來看，仍無法避免入股農(nóng)地被合法清算，故該風(fēng)險(xiǎn)可采用農(nóng)地入股模式流轉(zhuǎn)比例和農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)來反映，指標(biāo)數(shù)值越大，風(fēng)險(xiǎn)越高。

最后，農(nóng)地是農(nóng)村勞動力載體，是城鄉(xiāng)就業(yè)市場的緩沖帶[24]。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營勢必釋放出大量農(nóng)村剩余勞動力[25]，已有研究指出，中國農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營將意味著每15 個(gè)農(nóng)民中就會使14 個(gè)農(nóng)民失去土地[26]，在經(jīng)濟(jì)增長下行階段，新增非農(nóng)就業(yè)崗位難以適配，造成隱性失業(yè)顯性化[5]。據(jù)統(tǒng)計(jì)②張曉光.人社部：我國城鎮(zhèn)新增就業(yè)連續(xù)第五年超過1 300萬人.第一財(cái)經(jīng)，2018-01-26，中國城鎮(zhèn)新增就業(yè)連續(xù)5年穩(wěn)定在1 300萬人左右，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率在4%左右。顯然，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會有限，農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程加快，勢必造成農(nóng)地轉(zhuǎn)出方的就業(yè)壓力。而作為人口輸入大省的廣東省，就業(yè)壓力更為突出，全省二三產(chǎn)業(yè)勞動力中有69%來自于省外①數(shù)據(jù)來源：《廣東省2010年人口普查資料》，這無疑加劇了農(nóng)地轉(zhuǎn)出方的就業(yè)壓力。因此，盲目推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)將使農(nóng)民面臨失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，這可以用就業(yè)壓力反映，此指標(biāo)越大，風(fēng)險(xiǎn)越高。

1.1.2 轉(zhuǎn)入方面臨風(fēng)險(xiǎn)

轉(zhuǎn)入方主要面臨自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)及契約風(fēng)險(xiǎn)。首先，農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大將加劇自然風(fēng)險(xiǎn)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響[27]。一方面，因受規(guī)模效益的過度激勵(lì)，農(nóng)地經(jīng)營主體忽視農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害自然防范機(jī)制，大量化肥、農(nóng)藥的使用破壞了農(nóng)業(yè)生物鏈，導(dǎo)致病蟲害的惡性循環(huán)；另一方面，農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險(xiǎn)防范產(chǎn)品公共性抑制了規(guī)模經(jīng)營主體的投資積極性，導(dǎo)致其風(fēng)險(xiǎn)防范能力不足，自然災(zāi)害的巨災(zāi)性和殘酷性常常使規(guī)模經(jīng)營主體一災(zāi)返貧[18]。因此，可采用農(nóng)作物受災(zāi)面積及病蟲害草鼠螺發(fā)生面積反映此風(fēng)險(xiǎn)，此指標(biāo)越大，風(fēng)險(xiǎn)越高。

其次，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營擴(kuò)大對轉(zhuǎn)入方資金實(shí)力、管理能力及市場應(yīng)對能力提出了更高的要求。然而，由于市場不確定性，管理水平欠缺及信貸約束[27]，極可能會造成前期經(jīng)營投入變成沉沒成本[8]；同時(shí)隨著農(nóng)產(chǎn)品市場化的提高，農(nóng)產(chǎn)品的批量涌入增加了價(jià)格異動的頻率和幅度，轉(zhuǎn)入方的市場風(fēng)險(xiǎn)增加，故宜用規(guī)?；鬓D(zhuǎn)比例反映此風(fēng)險(xiǎn)，此指標(biāo)越大，風(fēng)險(xiǎn)越高。

最后，農(nóng)村社會由熟人社會發(fā)展到半熟人社會[28]，是契約風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的關(guān)鍵。半熟人社會中利益分化明顯，而口頭協(xié)議應(yīng)用又具有邊界性[29]，加之農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)短期化傾向，農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約關(guān)系難以長久維持，在外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡化、農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮中更是如此。土地流轉(zhuǎn)合同是規(guī)避契約風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，但目前廣東省農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽訂率不足七成②數(shù)據(jù)來源：廣東省農(nóng)業(yè)廳，這無疑使轉(zhuǎn)入方面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)，故可用農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽訂率和農(nóng)地流轉(zhuǎn)長期租賃比例來反映，此指標(biāo)越大，風(fēng)險(xiǎn)越小。

1.1.3 政府面臨風(fēng)險(xiǎn)

政府面臨糧食安全、社會穩(wěn)定及生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。首先，經(jīng)濟(jì)利益最大化逐漸成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體行為決策的決定性因素。據(jù)測算③數(shù)據(jù)來源：《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編（2014）》，種植蔬菜和水果的收益分別為種植糧食的34 倍和32 倍，種糧收益極低，加之高額的流轉(zhuǎn)成本迫使轉(zhuǎn)入方必然發(fā)展高效益經(jīng)濟(jì)作物增加收益[30]。這種個(gè)體理性行為卻導(dǎo)致全國種糧面積逐年下降的集體非理性后果，威脅我國糧食安全[31]，故可采用非糧化率來反映此風(fēng)險(xiǎn)，且由近5 年《中國農(nóng)業(yè)年鑒》數(shù)據(jù)可知，耕地流轉(zhuǎn)后非糧化率為45%[32]，顯然耕地流轉(zhuǎn)率越高，流轉(zhuǎn)耕地規(guī)模越大，即便耕地流轉(zhuǎn)后非糧化趨勢不變，從事非糧生產(chǎn)的耕地規(guī)模也勢必增加，因此，非糧化率和耕地流轉(zhuǎn)率越大，糧食安全風(fēng)險(xiǎn)越高。

其次，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)是因流轉(zhuǎn)糾紛所引發(fā)的群體性事件對社會穩(wěn)定的影響，直接原因是各流轉(zhuǎn)參與主體對其利益訴求處理不當(dāng)。現(xiàn)有利益訴求形式雖多，但缺乏真正代表農(nóng)民權(quán)益與村集體和轉(zhuǎn)入方溝通談判的組織，農(nóng)民集體處于失聲狀態(tài)[33]。在權(quán)利失語的條件下，農(nóng)民的權(quán)益得不到保障，被迫采取簡單粗暴的集體上訪方式維護(hù)自身利益[34]，影響社會穩(wěn)定。因此，可用仲裁委員會數(shù)、受理流轉(zhuǎn)糾紛數(shù)反映該風(fēng)險(xiǎn)，前者指標(biāo)越大，風(fēng)險(xiǎn)越小，后者指標(biāo)越大，風(fēng)險(xiǎn)越大。

最后，轉(zhuǎn)入方作為流轉(zhuǎn)后行為主體，行為決策通常以經(jīng)濟(jì)利益最大化為根本目的，短視化行為和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避態(tài)度促使其加大了化肥和農(nóng)藥的施用量[35]，這對農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境造成顯著負(fù)面影響，而地方政府出于利益沖動和政績需要，偏好于大規(guī)模、高度集中化的土地流轉(zhuǎn)模式，自覺或不自覺地遷就資本的要求，資本的逐利屬性導(dǎo)致農(nóng)地掠奪式利用，甚至非農(nóng)化，從而加劇了農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)[36]。故可用單位面積化肥及農(nóng)藥施用量反映該類風(fēng)險(xiǎn)，指標(biāo)越大，風(fēng)險(xiǎn)越大。

1.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系

根據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制的梳理，在系統(tǒng)性、科學(xué)全面性及數(shù)據(jù)可得性的原則指導(dǎo)下構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系，見表1。

表1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系

2 評價(jià)模型與數(shù)據(jù)來源

2.1 評價(jià)模型

熵權(quán)法能夠深刻地反映出指標(biāo)信息熵值的效用價(jià)值，其給出的指標(biāo)權(quán)重值相對主觀賦權(quán)法更具客觀性和較高的可信度[37]。因此，該文采用熵權(quán)法對農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評價(jià)，指標(biāo)間不可度性和逆向指標(biāo)，采用極差標(biāo)準(zhǔn)化方法進(jìn)行數(shù)據(jù)預(yù)處理。

熵權(quán)法具體步驟為：

第一步，計(jì)算第j項(xiàng)指標(biāo)下第i個(gè)城市的比重pij為：

式（1）中，xij為標(biāo)準(zhǔn)化后的值，i表示城市（除深圳），i=1，2，…，m，m=20，j表示第j項(xiàng)指標(biāo)，j=1，2，…，n，n=16。

第二步，計(jì)算第j項(xiàng)指標(biāo)的熵值ej為：

式（2）中，k= 1/lnm，規(guī)定ln0=0。

第三步，計(jì)算第j項(xiàng)指標(biāo)異質(zhì)性指數(shù)gj為：

第四步，定義熵權(quán)aj為：

第五步，計(jì)算i城市農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)綜合值vi為：

2.2 數(shù)據(jù)來源

該文的數(shù)據(jù)主要來源于廣東統(tǒng)計(jì)年鑒和政府部門調(diào)研。其中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面的數(shù)據(jù)來源于廣東省農(nóng)業(yè)廳，由于近幾年部分關(guān)鍵變量數(shù)據(jù)缺失及分地區(qū)匯總數(shù)據(jù)有誤，該文只好選用了數(shù)據(jù)質(zhì)量最好的2012年廣東省（除深圳）農(nóng)地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)①通過對部門調(diào)研獲得的近幾年數(shù)據(jù)交叉比對發(fā)現(xiàn)，有些年份關(guān)鍵變量數(shù)據(jù)缺失，有些年份地區(qū)匯總數(shù)據(jù)有誤，因此，只選用數(shù)據(jù)質(zhì)量最好的2012年數(shù)據(jù)，時(shí)效性略顯不足，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系仍具有借鑒意義，社會經(jīng)濟(jì)、人口、勞動力等數(shù)據(jù)則來源于《廣東統(tǒng)計(jì)年鑒》（2013年）和《廣東農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》（2013年）。

3 結(jié)果分析

3.1 主要風(fēng)險(xiǎn)識別

為采取針對性的風(fēng)險(xiǎn)治理措施，該文借助農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)權(quán)重來識別目前廣東省面臨的主要農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)類型，如表2所示。

表2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)權(quán)重

由表2 可見，入股流轉(zhuǎn)率、農(nóng)作物受災(zāi)面積、流轉(zhuǎn)糾紛數(shù)量3 個(gè)指標(biāo)權(quán)重較大，均超過了0.1。其中，入股流轉(zhuǎn)率的區(qū)域差異相對最大，珠三角地區(qū)的佛山市和中山市流轉(zhuǎn)耕地入股率高達(dá)94%和78%，而粵西和粵北山區(qū)流轉(zhuǎn)耕地的入股率不足4%，這表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同帶來了土地市場化認(rèn)知上的差異，經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)傾向于選擇入股方式流轉(zhuǎn)，但這也意味著更大的風(fēng)險(xiǎn)。其次，農(nóng)作物受災(zāi)面積反映了農(nóng)業(yè)天然弱質(zhì)性特性，也折射出區(qū)域間抵御自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)能力的差異，如廣州市和汕頭市沒有農(nóng)作物受災(zāi)面積，而湛江市農(nóng)作物受災(zāi)面積高達(dá)20.34萬hm2，占農(nóng)作物播種面積1/3，顯然其風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避需求更為強(qiáng)烈。再者，區(qū)域間農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解能力已顯著分化，自2010 年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》實(shí)施以來，廣東省著力開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛仲裁隊(duì)伍建設(shè)，其中韶關(guān)市成立仲裁委員會10 個(gè)，全省最多，但受理的流轉(zhuǎn)糾紛數(shù)量也最多，占全省受理總量的42%。此外，非糧化率的權(quán)重微乎其微，這看似對廣東省農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)無足輕重，實(shí)則意味著廣東省糧食安全形勢異常嚴(yán)峻。據(jù)報(bào)道②黃蓉芳，羅俊波.廣東糧食缺口每年2 000萬t.廣州日報(bào)，2009-07-06(1)，廣東省每年糧食缺口為2 000 萬t，約為全省糧食生產(chǎn)總量的147%。2012 年全省耕地流轉(zhuǎn)率為28%，流轉(zhuǎn)耕地中僅剩24.51%的耕地仍從事糧食生產(chǎn)，遠(yuǎn)低于全國55%的平均水平，由此導(dǎo)致全省糧食減產(chǎn)近15%①數(shù)據(jù)來源：《廣東農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》（2013年），而同期全省糧食作物播種面積占農(nóng)作物播種面積的比例為54.87%，顯然，流轉(zhuǎn)耕地的非糧化趨勢極為明顯。隨著耕地流轉(zhuǎn)率的進(jìn)一步提升，2019年末廣東省耕地流轉(zhuǎn)率達(dá)到38.65%②黃進(jìn)，粵農(nóng)軒.緊抓土地流轉(zhuǎn)“牛鼻子”轉(zhuǎn)出規(guī)模經(jīng)營“新天地”.南方日報(bào)，2020-08-26(A16)http://epaper.southcn.com/nfdaily/html/2020-08/26/content_7901006.htm，流轉(zhuǎn)耕地中仍從事糧食生產(chǎn)的比例降為不足兩成，這種過度非糧化傾向?qū)夯‘?dāng)前的糧食安全形勢，促使對外糧食依存度的進(jìn)一步抬升，必須引起足夠重視。

3.2 綜合風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)具有區(qū)域差異性特征。因此，分析不同地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的空間分異特征，將有助于構(gòu)建差異化風(fēng)險(xiǎn)防控政策體系。由表3可見，廣東省內(nèi)農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)水平區(qū)域差異較大，其中風(fēng)險(xiǎn)水平最高的潮州市約為風(fēng)險(xiǎn)水平最低的揭陽市的3.5 倍，這主要緣于潮州市農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程較快，耕地流轉(zhuǎn)率為54%，且90%的耕地流轉(zhuǎn)通過村集體統(tǒng)一組織，以及77%的耕地以入股形式流轉(zhuǎn)，集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)促使化肥和農(nóng)藥的過度施用，為全省平均施用水平的1.5 倍和4.1 倍；而揭陽市農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程緩慢，耕地流轉(zhuǎn)率尚不足5%，風(fēng)險(xiǎn)暴露不明顯，故風(fēng)險(xiǎn)水平最低。

表3 廣東省農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)綜合評價(jià)與排序

借助ArcGIS軟件，采用Jenks最佳自然斷點(diǎn)法，將廣東省農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)分為5 級（級別越高，風(fēng)險(xiǎn)越大），如圖1 所示。就整體而言，廣東省農(nóng)地流轉(zhuǎn)區(qū)域差異明顯，但并未呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域特征。珠三角地區(qū)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)分化明顯，主要體現(xiàn)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程上的差異，風(fēng)險(xiǎn)水平相對較高的佛山市和中山市，耕地流轉(zhuǎn)率均超過85%，風(fēng)險(xiǎn)水平中等的其他城市，耕地流轉(zhuǎn)率平均僅為36%；村集體介入流轉(zhuǎn)強(qiáng)度也有區(qū)別，佛山市和中山市幾乎均由村集體統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)，而其他城市集體流轉(zhuǎn)率與全省平均水平相當(dāng)，僅為50%。粵東地區(qū)兩級分化更為明顯，地處北部風(fēng)險(xiǎn)水平較高的潮州市和汕頭市的耕地流轉(zhuǎn)率平均為53%，明顯快于南部的揭陽市和汕尾市的耕地流轉(zhuǎn)率平均水平11%，前者以集體統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)和入股形式流轉(zhuǎn)為主，集體流轉(zhuǎn)率和入股流轉(zhuǎn)率平均分別為94%和76%，而后者的平均水平僅為35%和0%。粵西地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)處于中等偏上水平，其中湛江市農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)尤為明顯，其一產(chǎn)產(chǎn)值比重仍占20.7%，并擁有全省14%的耕地，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力弱，農(nóng)作物受災(zāi)面積占全省49%，單位面積化肥施用量則是全省平均水平1.4倍?；洷鄙絽^(qū)總體風(fēng)險(xiǎn)呈中等偏下水平，農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程緩慢，耕地流轉(zhuǎn)率平均僅為15%，受社會經(jīng)濟(jì)及文化制約，法律意識相對薄弱，除河源市和清遠(yuǎn)市外，其他城市土地流轉(zhuǎn)合同簽訂率不足四成，遠(yuǎn)低于全省的平均水平（60%），由此造成土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷，如韶關(guān)市受理的土地流轉(zhuǎn)糾紛占全省的42%，社會穩(wěn)定面臨挑戰(zhàn)。

圖1 廣東省農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)分級

由于風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性和擴(kuò)散性的特點(diǎn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控政策的制定也應(yīng)充分考慮到風(fēng)險(xiǎn)的空間相關(guān)性[38]。該文借助GeoDa軟件，探討了廣東省農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的空間集聚效應(yīng)，結(jié)果表明，廣東省農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)并不存在全局空間自相關(guān)性（Moran's I=-0.03，P=0.88），這意味著廣東省農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)存在地域?qū)傩?，風(fēng)險(xiǎn)防控策略應(yīng)因城施策。

3.3 風(fēng)險(xiǎn)因子空間分布特征

為滿足風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化治理的需要，該文梳理和評價(jià)了9類農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)因子，其空間分布呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異性，如圖2所示。其中，轉(zhuǎn)出方面臨的權(quán)益受損風(fēng)險(xiǎn)和社會保障風(fēng)險(xiǎn)集中體現(xiàn)在佛山、中山、汕頭和潮州等市，主要是由于上述城市在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中村集體介入過多，且以入股形式流轉(zhuǎn)為主，集體流轉(zhuǎn)率和入股流轉(zhuǎn)率分別超過90%和75%；社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)集中在韶關(guān)、清遠(yuǎn)、茂名及廣州等市，主要是由于上述城市受理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛較多，均超過125件，占全省農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛總數(shù)的78%；就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)集中體現(xiàn)在韶關(guān)、湛江、中山及佛山等市，其中韶關(guān)和湛江是緣于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢，提供新增就業(yè)崗位有限，而中山和佛山則緣于農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程過快，耕地流轉(zhuǎn)率分別為97%和86%，大規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)析出過多農(nóng)村剩余勞動力；而轉(zhuǎn)入方面臨的契約風(fēng)險(xiǎn)集中體現(xiàn)在汕頭、云浮、韶關(guān)、梅州及茂名等市，受制于經(jīng)濟(jì)、文化等因素，上述地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽訂率不及全省平均水平；經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)集中在潮州市和河源市，主要是由于兩市均以集中連片方式流轉(zhuǎn)為主，規(guī)?；鬓D(zhuǎn)比例均超過90%；自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)集中體現(xiàn)在湛江、茂名、江門及清遠(yuǎn)等市，上述地區(qū)是廣東傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)作物受災(zāi)面積占全省80%；政府面臨的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)相對集中體現(xiàn)在中山、東莞、佛山等市，由于廣東省九成以上城市的農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化率均超過90%，因此耕地流轉(zhuǎn)率較高的地區(qū)將增大糧食安全風(fēng)險(xiǎn)，上述地區(qū)的耕地流轉(zhuǎn)率均大于70%，遠(yuǎn)超過廣東省的平均水平（28%）；生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)集中體現(xiàn)在潮州、茂名、云浮及湛江等市，這主要是由于這些地區(qū)化肥和農(nóng)藥的過度使用所致，其中潮州市與云浮市單位播種面積農(nóng)藥施用量分別是全省平均水平的4.1倍和1.9倍，茂名市、潮州市與湛江市單位播種面積化肥施用量分別為全省平均水平的1.6倍、1.5倍和1.4倍。顯然，廣東省農(nóng)地流轉(zhuǎn)各類風(fēng)險(xiǎn)交織錯(cuò)雜，風(fēng)險(xiǎn)源形式多樣，這就要求風(fēng)險(xiǎn)防控體系應(yīng)避免一刀切，因城施策。

圖2 廣東省農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)因子空間分布

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

綜合以上分析不難發(fā)現(xiàn)：一是信息不對稱、道德風(fēng)險(xiǎn)及村集體強(qiáng)制介入是當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益受損的關(guān)鍵；二是目前廣東省農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)更多的是體現(xiàn)在轉(zhuǎn)出方的社會保障風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)入方的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)以及政府面臨的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)；三是廣東省農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域差異顯著，但并未呈現(xiàn)出明顯的空間集聚性；四是廣東省農(nóng)地流轉(zhuǎn)后非糧化傾向高度一致，糧食安全問題不容忽視。

4.2 討論

首先，在目前中國農(nóng)村社會保障制度仍不健全，農(nóng)民訴求渠道不暢的背景下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)陷入低水平困局實(shí)際上有其合理的行為邏輯，政府應(yīng)摒棄功利思維和績效誘導(dǎo)，減少行政干預(yù)，尊重農(nóng)民意愿，杜絕強(qiáng)制性、大規(guī)模集中連片流轉(zhuǎn)行為，以避免造成不必要的社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

其次，對于廣東省來說，轉(zhuǎn)出方風(fēng)險(xiǎn)集中體現(xiàn)在入股形式土地流轉(zhuǎn)率過高，未來的不確定性較大。土地入股形式流轉(zhuǎn)已在廣東省開展近30 年，但不容忽視農(nóng)業(yè)經(jīng)營面臨的巨大不確定性，以及為滿足股東紅利訴求而開展的非糧化、非農(nóng)化嘗試，即便如此，珠三角地區(qū)仍有部分地區(qū)村民無法獲得分紅，甚至虧損，這就要求一方面應(yīng)做好農(nóng)戶土地入股經(jīng)營前的風(fēng)險(xiǎn)提示和風(fēng)險(xiǎn)教育，設(shè)置土地入股的前置條件，如入股期限不能超過剩余土地承包期限；另一方面積極探索入股履約保證保險(xiǎn)等化解風(fēng)險(xiǎn)，制定破產(chǎn)清算可能導(dǎo)致農(nóng)民喪失土地經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案，探索為農(nóng)民回購?fù)恋亟?jīng)營權(quán)提供保險(xiǎn)保障。轉(zhuǎn)入方風(fēng)險(xiǎn)則集中體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，盡管近些年農(nóng)業(yè)投入持續(xù)提高，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施衰敗卻是不爭的事實(shí)，使本就脆弱的農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力雪上加霜，這就需要政府繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深化耕地提質(zhì)改造工作。同時(shí)，弱質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對經(jīng)營者的管理和抗風(fēng)險(xiǎn)能力也提出了更高的要求，尤其是在大規(guī)模土地轉(zhuǎn)入之后，亟需差異化的政策性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)和金融服務(wù)來增強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，以滿足不同區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的風(fēng)險(xiǎn)需求。而對于政府來說，土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)更多地體現(xiàn)在社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，即土地流轉(zhuǎn)糾紛的日益增多，應(yīng)該加強(qiáng)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)和仲裁隊(duì)伍建設(shè)，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息化服務(wù)水平，提供基礎(chǔ)法律咨詢和法律援助，廣開訴求渠道，增強(qiáng)農(nóng)民和轉(zhuǎn)入方參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的信心，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。

再次，鑒于廣東省農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)空間異質(zhì)性特征，風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)實(shí)施差異化策略，以不同地區(qū)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)作為政策支點(diǎn)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)治理體系。珠三角地區(qū)應(yīng)側(cè)重權(quán)益受損風(fēng)險(xiǎn)和社會保障風(fēng)險(xiǎn)防范；粵東地區(qū)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注地處北部的潮州市和汕頭市的權(quán)益受損風(fēng)險(xiǎn)、社會保障風(fēng)險(xiǎn)及契約風(fēng)險(xiǎn)；粵西地區(qū)應(yīng)重點(diǎn)防范自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，湛江市是重中之重；粵北山區(qū)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)和契約風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)合同簽訂，妥善處置流轉(zhuǎn)糾紛，韶關(guān)市應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)控。

最后，迫于耕地保護(hù)和糧食安全壓力，近年來全省投巨資開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和耕地提質(zhì)改造工作，而另一方面，由于缺乏對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的適當(dāng)引導(dǎo)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后非糧化傾向日益嚴(yán)重，抵消了耕地保護(hù)的巨額投入。因此，應(yīng)結(jié)合糧食補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)政策給予糧食種植者以正向激勵(lì)，以穩(wěn)固全省的糧食生產(chǎn)，降低糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后非糧化現(xiàn)象也絕非個(gè)案，這需要重新審視當(dāng)前中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策導(dǎo)向，在沒有出臺恰當(dāng)?shù)霓r(nóng)地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)政策前，應(yīng)謹(jǐn)慎推進(jìn)。