李俊杰，李建平，梅 冬

（中國農業(yè)科學院農業(yè)資源與農業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081）

0 引言

2020 年中央將糧食安全提上新高度，2021 年習總書記在中央經(jīng)濟工作會議上再次強調了解決糧食安全問題，要害是種子和耕地兩個問題。面臨“十四五”期間我國要保障糧食穩(wěn)產增產的目標，除了保證面積不減以外，通過高標準農田建設改善農田生產條件和提高耕地質量提高單產，更是實現(xiàn)增產的重要路徑。高標準農田建設是鞏固和提高糧食生產能力、保障國家糧食安全的關鍵舉措。截止2020 年底，我國已建成高標準農田約0.53 億hm2，為提高糧食產能發(fā)揮了重要作用。面臨全球經(jīng)濟政治百年未遇大變局、國家糧食安全的戰(zhàn)略重要性更加突出的宏觀經(jīng)濟新形勢，國務院機構改革后高標準農田建設統(tǒng)歸農業(yè)農村部的新局面，充分識別高標準農田建設管理政策的遺留問題和新問題，對制定“十四五”高標準農田建設戰(zhàn)略和規(guī)劃、更好發(fā)揮保障糧食安全作用具有重要意義。

國務院機構改革前，高標準農田建設相關的項目主要包括財政部農業(yè)綜合開發(fā)辦公室的土地治理項目、國家發(fā)改委的新增千億斤糧食產能規(guī)劃田間工程項目、國土資源部的土地整治項目以及水利部的小型農田水利建設項目，各部門按照各自標準實施，建設內容各有側重，建設質量上也參差不齊。按照《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》《國務院關于機構設置的通知》（國發(fā)〔2018〕6 號）的要求，農田建設項目管理職責已整合到農業(yè)農村部統(tǒng)一管理。農業(yè)農村部高度重視農田建設工作，就深入實施“藏糧于地”“藏糧于技”戰(zhàn)略，做出了系列重要部署，推進我國高標準農田建設取得重要成效。但是，我國還有一半左右的耕地缺乏灌溉設施,每年有近30%的耕地面積受洪澇干旱災害影響，而且在水資源短缺的同時,我國農業(yè)用水方式粗放，農田灌溉水有效利用系數(shù)遠低于0.7～0.8的世界先進水平[1]，說明進一步加強高標準農田建設仍有較大的必要性。

面向國家基本現(xiàn)代化及其高質量發(fā)展和高品質生活新需求，需要全面評估農田建設政策效應、現(xiàn)有政策的局限性。機構改革前各部門實施的高標準農田建設中已經(jīng)顯露出一些問題。土地整治中涉及農田建設中的主要問題是，土地生態(tài)整治實踐水平不高，土地整治資金穩(wěn)定性不足[2]。小型農田水利建設補貼政策存在補貼不夠規(guī)范、補貼力度小、重建輕管、權責模糊、管理主體缺位、老化失管失修等問題[3,4]。江蘇省宿遷市某新區(qū)的高標準基本農田建設中存在項目資金、權屬調整、設施維護和公眾參與等方面的問題[5]。天津市農業(yè)綜合開發(fā)土地治理項目存在的一個主要問題就是可實施農業(yè)綜合開發(fā)高標準農田項目土地基數(shù)呈下降趨勢[6]。機構改革后，農業(yè)農村部等部委主要出臺了農田建設項目管理辦法和資金管理辦法，較多細則中央還沒有明確規(guī)定，地方一般沿用機構改革前的程序，但缺少依據(jù)。2019年8月農業(yè)農村部發(fā)布《農田建設項目管理辦法》（農業(yè)農村部令2019年第4號）。2019年9月財政部發(fā)布《農田建設補助資金管理辦法》（財農〔2019〕46號），規(guī)定了農田建設補助資金使用范圍。2019年11月國務院辦公廳發(fā)布《關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》（國辦發(fā)〔2019〕50 號），提出到2022年建成0.67億hm2高標準農田的目標任務。

為全面摸清機構改革后現(xiàn)行農田建設發(fā)揮的成效、政策實施中存在的問題，作者于2020 年8 月到河北、山東、江西、湖南開展調研，圍繞農田建設政策落實及項目實施中存在的問題，到項目點進行實地查看，訪談了省、市、縣各級農田建設管理部門人員、新型經(jīng)營主體等。結合調研內容，文章總結了高標準農田在提高糧食產能等方面的成效，在組織管理、資金管理、工程項目管理政策方面存在的問題并提出建議。

1 高標準農田建設成效

通過農田建設，建成“旱澇保收”的高標準農田，在提高糧食產量、保障國家糧食安全，促進農業(yè)機械化、規(guī)?；l(fā)展，增加農民收入等方面發(fā)揮了重要作用，同時在新增耕地、改善農田生態(tài)環(huán)境等方面也有積極影響。

1.1 提高糧食產能

通過高標準農田建設項目的實施，改善了農田基礎設施條件，提高了糧食產能。農田項目的建設完善了灌排工程體系，有效減少灌溉輸水過程中的滲漏損失，減少了用水量，改善了灌溉條件，實現(xiàn)了“旱能灌、澇能排”的目標，農業(yè)生產條件得到明顯改善、農業(yè)綜合生產能力得到明顯提高、抗御自然災害能力得到明顯增強。在湖南等南方地區(qū)還能有效提高糧田復種指數(shù)。據(jù)調研數(shù)據(jù)，2020 年河北故城縣高標準農田項目區(qū)比其他區(qū)土地增產小麥750kg/hm2、玉米975kg/hm2。山東建成后的高標準農田單位土地糧食產能提高15%～20%，糧食單產增加100kg/hm2左右。馬雪瑩等構建綜合績效評價指標體系，評估重慶山區(qū)縣域高標準基本農田建設綜合成效。與建設前相比，耕地連片度增加13.56%，梯田化率明顯提升，道路通達度提升25%，灌溉保證率和溝渠密度顯著增加，有效土層厚度明顯增加[7]。

1.2 促進地區(qū)農業(yè)發(fā)展和農民增收

通過集中連片開展田塊平整、配套設施建設，帶動了農業(yè)機械化提檔升級，推動了農業(yè)經(jīng)營方式、生產方式、資源利用方式的轉變?；A設施能夠降低糧食生產成本，提高產品國際競爭力[8]。通過農田建設增加耕地作為占補平衡補充耕地指標，以河北故城縣為例，2019 年高標準農田建設項目建設規(guī)模2 600hm2，新增耕地面積33.67hm2，2020 年高標準農田建設項目建設規(guī)模2 140hm2，新增耕地面積32.78hm2，平均新增耕地面積占農田建設面積的1.4%。

通過改善農業(yè)生產條件、實現(xiàn)糧食增產增收，增加土地流轉租金，推動農民就近就業(yè)打工，促進節(jié)能環(huán)保等，實現(xiàn)農民增收。以2019 年河北故城縣軍屯鎮(zhèn)項目區(qū)為例，該項目區(qū)1.115 333 萬hm2農田，立項前3年平均年糧食產量845萬kg，年總產值為1 768萬元；項目實施后平均年糧食產量1 092萬kg，年總產值為2 282.8萬元，年新增種植業(yè)純收入541.8萬元，人均增收515元。山東高標準農田項目區(qū)單位土地節(jié)水、節(jié)電率分別可達24.3%和30.8%，化肥農藥使用量分別減少14%和19%，綜合節(jié)本增效可帶動農民增收近500元。

1.3 改善農田生態(tài)環(huán)境

通過高標準農田建設，有效提高耕地集約節(jié)約利用水平、緩解農業(yè)發(fā)展的水土資源約束，提高農藥化肥利用效率，減輕農業(yè)面源污染，增強農田水土保持能力，有效減少農業(yè)灌溉用水，減少土壤養(yǎng)分的流失和地下水的污染，緩解區(qū)域水資源的緊張狀況，維持地下水的采補平衡，增加植被覆蓋率，涵養(yǎng)地下水源，改善田間小氣候，防止畦田沖刷，有效改善和保護周邊自然生態(tài)，促進農業(yè)綠色、可持續(xù)發(fā)展。

2 政策實施中存在的主要問題

高標準農田建設在提高糧食產能等方面上取得了較大成效，但管理政策具體執(zhí)行過程中還存在一些問題，特別是機構改革后在體制機制方面還有許多需要理順和完善之處，主要可歸納為組織協(xié)調和保障、資金管理、工程項目內容管理、制度標準等4類問題。

2.1 組織協(xié)調和保障問題

2.1.1 農田建設資金整合不徹底

發(fā)改委的新增千億斤糧食產能規(guī)劃田間工程建設項目資金管理權限未按照機構改革要求完全整合到農業(yè)農村部，增加了各級協(xié)調難度，拖慢農田建設工作進度。一是任務和資金下達時間不一致。中央層面，年度農田建設任務清單由農業(yè)農村部一次性下達，但由于發(fā)改委渠道的任務、資金和時間沒同步，且只限于國家新增千億斤糧食產能規(guī)劃確定的糧食主產縣，對省級的資金分配和下達有影響。二是管理辦法不同。農業(yè)農村部有《農田建設項目管理辦法》《農田建設補助資金管理辦法》，發(fā)改委有《農業(yè)生產發(fā)展中央預算內專項投資管理暫行辦法》，同一項任務上級管理部門不同，管理辦法不同，縣級要同時執(zhí)行兩個部門的辦法，對項目的實施和管理影響較大。三是信息管理平臺不同。農業(yè)農村部有“農業(yè)建設項目管理平臺”“全國農田建設綜合監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)”。“全國農田建設綜合監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)”是農田建設項目管理平臺，要求填報高標準農田建設項目的所有信息；“農業(yè)建設項目管理平臺”只需要填報發(fā)改委渠道的高標準農田建設項目信息，縣級為滿足管理平臺信息填報要求，只能將已完全整合的項目拆分，極大地增加了縣級的工作量和工作難度。

2.1.2 農田建設基層管理隊伍薄弱

機構改革后，原多個部門的農田建設任務量整合到一個部門，人員配備不增反減，基層工作負擔過重，高標準農田建設時間緊、任務重，各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級工作力量不足，導致工作效率不高，影響建設進度。另外，有的地方與農田相關的拋荒整治、垃圾處置等工作都歸到農田建設部門，工作職責范圍過大。部分縣農田建設管理隊伍比較薄弱，少的只有2～3人，相對于每年的建設任務，人員力量明顯不足。

2.1.3 農民對高標準農田建設的重要性意識不夠

高標準農田建設項目是以縣級開發(fā)部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體組織實施的，受益的是廣大的農民及市民，農民多分散耕種和外出打工，部分農民對高標準農田的認識不足，沒有處理好當前利益和長遠利益的關系。個別鎮(zhèn)、村和群眾對高標準農田建設的現(xiàn)實重要性、緊迫性認識不到位，耕地統(tǒng)籌規(guī)劃難以實現(xiàn)。高標準農田建設要打破原有農田劃塊，重新調準農田分配，而延長土地承包期后，往往有些農民不愿接受，使得農田連片開發(fā)難以實現(xiàn)。另外，一部分農民為追求較高的生產效益，進行掠奪式耕作，大量使用化肥、農藥、綠肥等有機肥料，使得耕地質量大幅下降。

2.2 資金管理問題

2.2.1 工程管護經(jīng)費難以落實

農田建設“重建設、輕管護”的現(xiàn)象仍普遍存在。首先，農田設施管護必要性大，公共屬性較強的設施對管護經(jīng)費需求高。高標準農田設施分布范圍廣，受人為因素或自然災害影響易發(fā)生損壞的數(shù)量較多，人工管護成本高，積累下來的項目工程損壞等實際問題，管護經(jīng)費需求較大，工程損壞、失效時管理者往往無能力履行維修和更新責任?！罢l受益，誰管護”的原則主要適用于土地流轉后歸合作社或企業(yè)等經(jīng)營主體使用的情形。由村集體負責、公共性較強的設施，因為村集體經(jīng)濟薄弱，運行管護經(jīng)費和維護資金無保障。

其次，管護經(jīng)費投入缺口較大。新出臺的農田建設補助資金管理辦法中不再列支管護經(jīng)費，盡管各地都建立了高標準農田建設項目工程管護制度，但部分地區(qū)管護經(jīng)費難以落實。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政困難無法承擔管護經(jīng)費，項目村組集體拿不出該項經(jīng)費，農民個體更無能力進行高標準農田建后的管護，因此大部分地區(qū)很難真正落實管護資金。江西建立了“縣負總責、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管、村為主體”的建后管護機制，規(guī)定各縣（市、區(qū)）財政預算安排每年225～450元/hm2的管護資金，并可用項目結余資金用于管護，一定程度保障了管護資金落實到位。但同時也給縣級財政造成了較大的負擔。據(jù)江西豐城市調研情況，每年管護費需近1300萬元，市財政難以承擔。

最后，管護主體意識不強、人員專業(yè)能力有待提高。一方面，在當前分散經(jīng)營仍占主導的體制下，農戶缺乏管護主體意識，導致農戶參與高標準農田建后管護的積極性不高，損壞、侵占高標準農田設施的現(xiàn)象時有發(fā)生，設施一旦損壞，就無人過問，大都推到政府解決。另一方面，部分地區(qū)即使有工程所在地群眾參與管護，由于專業(yè)技能受限，大多只能對簡單的溝渠道路破損等簡單情況進行處理，對大型電力設施、排灌設施等出現(xiàn)的安全隱患等情況難以及時有效分辨和處置。

2.2.2 管理費使用范圍不合理

管理費由于規(guī)定的使用范圍較窄，“不夠用”與“用不完”并存，較多地區(qū)可能存在結余，但青苗補償、土地占用等占補費卻無出處，增加了推進難度。農田建設項目在實施過程中，特別是在實施田間基礎工程時，時常會發(fā)生青苗補償、地面附著物拆除等問題，由于農田建設項目沒有安排各類補償資金，造成在工作中協(xié)調難度比較大。

2.2.3 單位面積投資達不到“高標準”

近年來工程建筑材料、勞動力成本提高，但相應單位面積補助資金額度并沒提高，按照不變價格來算，單位面積投資實際是減少的。據(jù)山東蒙陰縣測算，建設成本約6.15萬元/hm2（表1）。該縣為典型的山區(qū)縣，山地面積占總面積的94%，居民居住分散，工程戰(zhàn)線長且石方多，施工難度大，比平原地區(qū)投資相對較高，建設標準相同的情況下，山區(qū)比平原地區(qū)資金缺口較大。同時縣財政困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟基礎依然薄弱，配套資金籌集困難。最后，各地大多按照“先易后難”來進行農田建設，剩余待建區(qū)域條件更差，工程難度更大。江西宜春市剩余的田塊大多集中連片面積小、地形復雜、相對高程較大，項目的設計及施工難度加大。

表1 山東省蒙陰縣高標準農田建設標準體系典型項目對照分析 萬元

2.3 項目內容管理問題

2.3.1 剩余耕地碎片化現(xiàn)象明顯

剩余耕地碎片化現(xiàn)象明顯，項目選址達到集中連片要求較難。隨著項目推進，剩余耕地碎片化現(xiàn)象明顯，項目選址達到集中連片要求越來越難。由于項目實施不能重合的規(guī)定，按照高標準農田建設項目要求的集中連片平原地區(qū)33.33hm2以上、丘陵地區(qū)13.33hm2以上、山區(qū)6.67hm2以上的地塊越來越少，項目選址困難。

2.3.2 耕地質量提升不受重視

高標準農田地力建設推進成效不明顯，收到多方面原因影響。一是隨著城市化、工業(yè)化及新農村建設進程的加快，非農建設占用高標準農田后，為了維持耕地占補平衡，不少地勢平坦、經(jīng)長期耕作培肥改良熟化的優(yōu)質農田被地力條件較差的一般農田替換，造成耕地地力下降。二是由于資金有限，優(yōu)先投入了灌排等水利設施、道路建設上，對耕地質量提升的資金投入不夠。三是從認識上對農田地力建設缺乏重視，并沒有把耕地質量要求嚴格納入驗收要求中。另外，即使是建設內容中有土壤改良措施的，由于土壤改良或其他提升地力的措施一般要連續(xù)3 年以上才能見效，但高標準農田實施期限一般為1～2 年，

對耕地質量提升作用較有限。

2.3.3 農田建設質量參差不齊

原發(fā)改、財政、國土、水利等各部門建設的高標準農田建設項目，因投資標準不一，建設內容側重不同，造成建設質量參差不齊，部分項目達不到現(xiàn)行的《高標準農田建設通則》中的建設標準，有待提升改造。而且，機構改革前等各部門實施的高標準農田“底數(shù)”尚未明確，影響2021 年及“十四五”規(guī)劃高標準農田建設任務落實落地。河北趙縣原國土局項目的主干道達不到農業(yè)開發(fā)所要求的寬度，且沒有邊溝、道路兩旁沒有栽樹；農業(yè)局、水務局項目偏重于水利設施建設而忽略農業(yè)措施和林業(yè)措施。通過對全縣35個農田項目的清理檢查，核定符合高標準農田標準的項目只有13個，入庫項目只有11個。再如河北故城縣，原土管局實施的土地整治項目，前期資金投入較低，投資最多9 000 元/hm2，往往只修一條路，項目區(qū)上百公頃的土地就算整治完成，但項目區(qū)內很多水利、電力等田間基礎設施不完善。但是現(xiàn)有的政策是只有縣域內所有農田改造完成以后，才能對原項目區(qū)實施提升改造。還有江西宜春市，原各部門的項目實施時存在線狀工程，或是核心區(qū)和輻射區(qū)，有些沒有實施的地塊已“上圖入庫”，造成項目選項時沖突，也激化了當?shù)卮褰M的矛盾。

2.4 制度標準問題

2.4.1 投入標準未實現(xiàn)分區(qū)分類

由于我國地形地貌復雜、農業(yè)分布區(qū)域廣，在高標準農田建設政策發(fā)展過程中，多次提到要建立分區(qū)分類的投入標準，但目前全國仍基本按照統(tǒng)一標準。首先，不同地形條件的建設成本差異較大。據(jù)江西省測算，該省平原、丘陵和山地地形農田，要實現(xiàn)高標準建設，建設成本約4.5 萬元/hm2、5 400 元/hm2和6.0 萬元/hm2。其他，不同作物類型的工程內容、產出效益有差異，從提高投入產出的角度來看，產出效益更大的糧食作物在同等條件下“值得”投入更多的建設成本。

2.4.2 農田建設制度缺少操作性細則

首先，上級出臺了一系列農田建設制度和辦法，還需要進一步加強可操作性和實用性，如縣級資金報賬辦法、統(tǒng)一的農田建設項目驗收辦法實施細則。其次，任務下達等對地方實際考慮不足，中央補助標準未實現(xiàn)分類分區(qū)差別化。如南方水源充沛地區(qū)，不應該安排節(jié)水灌溉面積任務。再次，農田建設不應一味追求“宜機化”設計，朝適應大型機械作業(yè)的方向進行設計，應充分考慮地方實際和建設成本。最后，對農田重金屬污染缺少相應措施。如根據(jù)相關統(tǒng)計，江西宜春市的農田大約有14.5%存在重金屬污染問題，目前僅僅采用適用生石灰等簡單措施鈍化重金屬活性，治標不治本，效果不理想本來就不該安排糧食生產，這類區(qū)域只有進行生態(tài)治理，布局非食物性生產。

3 問題主要根源分析

高標準農田建設管理政策的以上問題，部分原因是由于農業(yè)農村部農田建設管理司成立時間較短，在完善工作機制、制定項目管理規(guī)章制度等方面還需要逐漸完善。但除此之外，這些問題也源自相關主體特別是政府管理上的一些錯誤傾向。

3.1 相關利益主體“路徑依賴”傾向

組織協(xié)調和保障方面的問題，包括農田建設資金整合不徹底、農田建設基層管理隊伍薄弱、農民對高標準農田建設的重要性意識不夠，與管理部門、農民的“路徑依賴”傾向有關，沒有根據(jù)新形勢進行及時地內部適應或外部調整。發(fā)改委的新增千億斤糧食產能規(guī)劃田間工程建設項目，雖然其實施職責已經(jīng)統(tǒng)歸到農業(yè)農村部，但仍不愿意放棄其資金管理權限，可能的原因是通過這種方式保留其部分管理權力。管理人員保障方面的問題，部分原因是原屬于農業(yè)綜合開發(fā)部門的人員不愿意隨職能變更調整自身工作崗位，另一部分原因新部門在人員安排上不一定保留原“成員班子”，造成新舊交替時接力不濟的局面。農民在配合項目建設上的問題，主要源于部分農民仍有要堅守“一畝三分地”的固定思維，更看重固定位置土地的“實物”性質，而不注重土地的“權利”性質。

3.2 管理部門“重管理、輕服務”傾向

資金管理方面的工程管護經(jīng)費難以落實、管理費使用范圍不合理問題，項目內容管理上耕地質量提升不受重視的問題，主要源于該類經(jīng)費使用容易存在造假嫌疑，在技術細節(jié)上缺乏成熟合理的資金使用標準，造成管理上的難度和風險。管理部門為了規(guī)避資金使用中可能存在的“道德風險”，采取了不安排該項經(jīng)費的措施，使實際有該項需求的項目缺少經(jīng)費安排。雖然從管理上減輕了工作負擔和責任，但并沒有從服務項目建設的角度充分發(fā)揮作用。

3.3 政策實施“一刀切”傾向

項目內容管理上的農田建設質量參差不齊，制度標準方面的投入標準未實現(xiàn)分區(qū)分類、農田建設制度缺少操作性細則等問題，主要源于政策實施上存在的“一刀切”傾向。項目實施過程中，并沒有充分結合項目區(qū)實際，而是過于簡化地采用了全國幾乎統(tǒng)一的資金投入標準。農田建設質量參差不齊主要源自機構改革前的各部門建設內容側重不同，有的只建設了道路或水利等單項措施后，就直接認定為高標準農田并“上圖入庫”，納入不得重復建設的管理中，但其實質遠沒有達到“高標準”條件。

4 完善農田建設管理政策的建議

針對以上問題及根源，從完善體制機制上解決問題，從政策設計上實現(xiàn)，改變“路徑依賴”“重管理、輕服務”“一刀切”等傾向。

4.1 優(yōu)化高標準農田建設組織管理建設

從國家層面推動財政渠道和發(fā)改渠道高標準農田建設項目的整合統(tǒng)一。明確界定農田建設管理職責邊界，力爭各級農田建設管理機構在實際開展工作時不缺位、不越位。未來可以逐步把農田水利建設作為農田建設的主要戰(zhàn)場，適當拓展農田整治、農業(yè)綜合開發(fā)智能。重點配備管理、技術等相關人員，打造與當?shù)馗邩藴兽r田建設任務相適應的管理隊伍，提高高標準農田建設管理水平。

完善法規(guī)制度是構建農田建設長效機制的基礎。日本農田建設包括完善的法律規(guī)章保障和標準體系，資金投入力度大，監(jiān)管并舉[9]。建議盡快研究出臺《高標準農田建設管理條例》，從法律層面加強農田建設工作，確保把保障國家糧食安全的基礎夯實夯牢。將農田建設規(guī)劃、實施、利用、保護等納入法規(guī)建設內容，明確各方權利義務，確保農田建設有法可依。

韓國的農田建設與國土區(qū)劃和規(guī)模經(jīng)營緊密結合[9]，對我國具有一定借鑒意義。建議在高標準農田項目區(qū)內，切塊資金積極開展各項試點工作，促進土地流轉和適度規(guī)模經(jīng)營。在整合土地進行土地流轉的過程中，要以依法、自愿、有償為原則，充分尊重項目區(qū)農民群眾的意愿，建設高標準農田應依托資源和產品比較優(yōu)勢，以加強基礎設施建設為重點，處理好糧食生產與發(fā)展優(yōu)勢農產品和產業(yè)化經(jīng)營發(fā)展的關系，走出一條立足區(qū)域優(yōu)勢和主導產業(yè)帶動現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的新路子，讓項目建設得到廣大農民群眾的參與和支持。

4.2 完善工程建后管護等資金使用制度建設

首先，建立建后管護資金籌措機制。充分發(fā)揮政府主導作用，中央設立工程建后管護專項資金或允許在年度項目計劃中計提工程管護費，引導市縣同步建立管護資金長效機制，明確工程管護經(jīng)費列支渠道，采取補助、獎勵等方式鼓勵有關受益主體做好工程管護，確保工程長久發(fā)揮效益。建議項目管護費由村委會按“一事一議”列支，由管護主體對新老項目區(qū)基礎工程設施進行經(jīng)常性檢查維護，確保項目發(fā)揮長效。其次，加強工程管理體制改革，推行農民用水戶協(xié)會參與管理，鼓勵農民用水戶以承包、租賃和股份制等方式經(jīng)營管理小型農田水利工程。加強對項目工程管護工作的督查指導和監(jiān)測評價，建立長效管護機制，保證項目監(jiān)督責任和管護責任一并落實，確保工程長久發(fā)揮效益。最后，針對特大災害等情形，安排高標準農田自然災害損壞工程修復補助資金。

4.3 適應項目使用實際需求

適當列支部分耕地質量保護提升項目專項資金，補充高標準農田項目中土壤改良效果的不足。建議農業(yè)農村部盡快研究制定耕地質量保護提升的實施意見，明確相關標準要求，指導各地統(tǒng)籌做好耕地質量保護提升相關工作。探索新的管理模式，實現(xiàn)對土壤改良等工作的良好管理，不能在工作中“避重就輕”。

評估科技措施補助的必要性及可行性。如，進一步加大智慧農業(yè)建設，安裝推廣技術含量高、操作方便、具有定額用水、用電，土壤墑情監(jiān)測，電機保護，漏電保護，IC 卡控制，信息遠程傳輸，手機短信監(jiān)控功能的智能灌溉系統(tǒng)，實現(xiàn)農田灌溉水肥一體化，努力打造民心工程、亮點工程。進一步加大科技培訓力度，重點培訓、推廣節(jié)水高效種植、高效栽培等先進實用技術，實現(xiàn)農業(yè)增效、農民增收。

建議農業(yè)農村部盡快研究評估認定各省“十二五”以來已建成高標準農田項目及面積，為2021 年任務落實落地和加快編制“十四五”高標準農田規(guī)劃提供基礎。對“十二五”以來建成的高標準農田建設內容單一的田塊進行查漏補缺，重新規(guī)劃建設，達到國家規(guī)定的高標準農田建設的標準。評估改造提升和新建劣等地的成本效益對比，調整實施范圍規(guī)定。

4.4 分區(qū)分類制定投資標準

首先，從地形上主要分為平原、丘陵和山地，在作物類型上主要分為水稻、小麥和玉米，根據(jù)典型樣板區(qū)域的實測建設成本，制定分類型的投入標準，保證農田建設真正滿足生產所需，實現(xiàn)“藏糧于地”。其次，根據(jù)各區(qū)域耕地質量等級，確定用于提高地力水平等方面的工程措施和資金安排，利于農田建設的可持續(xù)性。另外，優(yōu)先保證土地流轉的項目區(qū)實施，按照大戶種植類型，適當調整項目設計，去掉不必要的建設內容，避免資源浪費。對于特殊地塊，適當提高單位面積投資標準以確保項目建設符合實際需求。根據(jù)區(qū)域特點，在南方土地碎片化地區(qū)適當推行“農機宜田化”，在集中連片平原地帶大力推行“農田宜機化”建設，實現(xiàn)建設內容的合理化并實現(xiàn)更高的效益。