付莎

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430072）

引言

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持人與自然和諧共生，還自然以寧?kù)o、和諧、美麗，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。社會(huì)生活噪聲具有量大、面廣、分散、影響不持續(xù)、監(jiān)管難度大等特點(diǎn)，2020年，全國(guó)生態(tài)環(huán)境、公安、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門(mén)合計(jì)受理的噪聲投訴舉報(bào)中，社會(huì)生活噪聲投訴最多，約108.3 萬(wàn)件，占總的噪聲投訴量的53.7%[1]。社會(huì)生活噪聲污染防治與人民群眾生活密切相關(guān)，是最普惠的民生福祉的組成部分，是生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容[2]。2021 年12 月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十二次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)噪聲污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《噪聲法》），自2022年世界環(huán)境日（6 月5 日）起施行。相對(duì)于修改前的《環(huán)境噪聲污染防治法》僅強(qiáng)調(diào)達(dá)標(biāo)管理和行為管控，在社會(huì)生活噪聲污染防治方面，新《噪聲法》增加了社會(huì)共治的原則，新增了關(guān)于公眾參與和宣傳教育、違法舉報(bào)、信息公開(kāi)、寧?kù)o區(qū)域創(chuàng)建、綠色護(hù)考、多元共治、社區(qū)自治、日常生活噪聲防治、住房銷(xiāo)售公告、社會(huì)調(diào)解等條款；在職責(zé)分工方面，新《噪聲法》增加了基層群眾自治組織應(yīng)當(dāng)協(xié)助地方人民政府及其有關(guān)部門(mén)做好噪聲污染防治工作的要求；在管理手段方面，新《噪聲法》增加了公共場(chǎng)所管理者應(yīng)當(dāng)合理規(guī)定娛樂(lè)、健身等活動(dòng)的區(qū)域、時(shí)段、音量，可以采取設(shè)置噪聲自動(dòng)監(jiān)測(cè)和顯示設(shè)施等措施加強(qiáng)管理等內(nèi)容。新《噪聲法》著眼于充分發(fā)揮社會(huì)各界的力量和公眾自治的能力，防止噪聲污染[3]。為深入貫徹落實(shí)新《噪聲法》，本文以現(xiàn)代化環(huán)境治理視角和社會(huì)治理視角深入剖析了我國(guó)當(dāng)前社會(huì)生活噪聲污染防治存在的問(wèn)題；結(jié)合社會(huì)生活噪聲污染防治的特殊屬性及其防治的有效實(shí)踐，分析新《噪聲法》中防治措施的內(nèi)在聯(lián)系，提出構(gòu)建創(chuàng)新型社會(huì)生活噪聲污染防治體系，并以寧?kù)o區(qū)域創(chuàng)建作為切入點(diǎn)，提出推動(dòng)創(chuàng)新型社會(huì)生活噪聲污染防治體系的實(shí)質(zhì)有效的政策展望和下一步工作建議。

1 以現(xiàn)代化治理體系視角審視社會(huì)生活噪聲污染防治存在的問(wèn)題

1.1 以現(xiàn)代化環(huán)境治理視角審視社會(huì)生活噪聲污染防治

黨的十九大報(bào)告提出，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，提出了公眾參與的政策要求[4]。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第5 條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)公眾參與的原則，專(zhuān)章規(guī)定了信息公開(kāi)和公眾參與制度，賦予公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。2002 年，原國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展創(chuàng)建安靜居住小區(qū)活動(dòng)的通知》（環(huán)發(fā)〔2002〕169號(hào)），圍繞著政府主導(dǎo)、企業(yè)履責(zé)，提出考核指標(biāo)，要求接受居民監(jiān)督和投訴，保證居民滿意度，旨在樹(shù)立一批環(huán)境管理優(yōu)秀、生活安靜舒適的居住小區(qū)典范，以此進(jìn)一步推動(dòng)城市的環(huán)境噪聲管理。2010 年，原環(huán)境保護(hù)部等十一部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境噪聲污染防治工作改善城鄉(xiāng)聲環(huán)境質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，促進(jìn)公眾參與，廣泛宣傳噪聲污染防治的法律、法規(guī)和政策，介紹噪聲對(duì)人體健康危害的知識(shí)；建立環(huán)境信息通報(bào)制度，加大噪聲違法的輿論監(jiān)督和曝光力度。2020 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)了建立環(huán)境治理全民行動(dòng)體系，要求強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，發(fā)揮各類(lèi)社會(huì)團(tuán)體的作用，提高公民環(huán)保素養(yǎng)。2021 年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》規(guī)定，加強(qiáng)噪聲污染治理，加快解決群眾關(guān)心的突出噪聲問(wèn)題；提高生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化水平，構(gòu)建政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同、企業(yè)履責(zé)、社會(huì)參與、公眾監(jiān)督的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)格局。

以上法律法規(guī)和政策規(guī)定了在環(huán)境治理領(lǐng)域中，公眾參與制度下公眾的權(quán)力主要包括以下三個(gè)方面：①知情權(quán)，了解政府和企事業(yè)單位有關(guān)環(huán)境信息的權(quán)利，通過(guò)政府和企事業(yè)單位的信息公開(kāi)，包括項(xiàng)目受理、審批以及監(jiān)測(cè)結(jié)果等的信息公開(kāi)得以實(shí)現(xiàn)；②參與權(quán)，參與政府環(huán)境決策的權(quán)利，包括對(duì)政府和企事業(yè)單位相關(guān)的環(huán)境行為進(jìn)行批評(píng)，在各類(lèi)政策文件以及建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件公開(kāi)征求意見(jiàn)期間，表達(dá)意見(jiàn)和提出建議的權(quán)利；③監(jiān)督權(quán)，舉報(bào)政府和企事業(yè)單位涉及環(huán)境的違法行為的權(quán)利[4-6]。

然而，在當(dāng)前社會(huì)生活噪聲污染防治領(lǐng)域，公眾參與制度沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。隨著“放、管、服”改革的深入推進(jìn)，政府主導(dǎo)的手段和措施越來(lái)越少。同時(shí)，在深入打好以大氣、水和土壤污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的大背景下，政府在噪聲污染防治領(lǐng)域投入也有限。例如，在設(shè)置空調(diào)器、冷卻塔、油煙凈化器、風(fēng)機(jī)、發(fā)電機(jī)、變壓器、鍋爐、裝卸設(shè)備等可能產(chǎn)生社會(huì)生活噪聲的設(shè)備設(shè)施，居民樓內(nèi)共用的電梯、水泵時(shí)，大部分已不需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并且后期也沒(méi)有監(jiān)測(cè)的要求，公眾的知情權(quán)和參與權(quán)受到影響，公眾主要行使監(jiān)督權(quán)。在政府主導(dǎo)、企業(yè)履責(zé)、公眾監(jiān)督的社會(huì)生活噪聲污染防治體系中，原國(guó)家環(huán)?？偩衷谌珖?guó)城市開(kāi)展創(chuàng)建“安靜居住小區(qū)”的政策發(fā)布后，僅有部分城市如天津、上海、重慶等地得以落地實(shí)施，也并沒(méi)有起到預(yù)期的效果。此外，在社會(huì)生活噪聲污染防治領(lǐng)域，企業(yè)并不是參與的主體，而廣大人民群眾既是噪聲的產(chǎn)生源又是噪聲的受害者。因此，社會(huì)噪聲的污染防治在公眾參與方面有很大的發(fā)展空間，亟須研究以創(chuàng)建寧?kù)o區(qū)域[6,7]為抓手、完善社會(huì)生活噪聲污染防治方面的公眾參與制度，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界力量，用社會(huì)共治解決噪聲污染問(wèn)題。

1.2 以現(xiàn)代化社會(huì)治理視角審視社會(huì)生活噪聲污染防治

居住社區(qū)（住宅小區(qū)）是居民生活的主要空間，是基層社會(huì)治理的重要內(nèi)容[8]。社會(huì)生活噪聲是指人為活動(dòng)所產(chǎn)生的除工業(yè)噪聲、建筑施工噪聲和交通運(yùn)輸噪聲之外干擾周?chē)瞽h(huán)境的聲音[3]。從噪聲投訴數(shù)據(jù)看，社會(huì)生活噪聲已成為鄰里矛盾的主要原因之一；從裁判文書(shū)網(wǎng)檢索“鄰里噪音”的結(jié)果看，鄰里噪聲引發(fā)的案件中有一半屬于涉刑事案由。可見(jiàn)社會(huì)生活噪聲也可能激化社會(huì)矛盾，還需要從社會(huì)治理的角度審視社會(huì)生活噪聲污染防治。

黨的十九屆四中全會(huì)將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化擺在突出位置，對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理、構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局等工作提出了明確要求。黨的十九屆五中全會(huì)提出，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移。2015 年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，發(fā)揮社區(qū)作用，充分發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)作用，增強(qiáng)社區(qū)自治功能，推動(dòng)制定社區(qū)居民公約，促進(jìn)居民自治管理。2017 年，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》要求，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境綜合治理，做好噪聲污染治理等工作，廣泛發(fā)動(dòng)居民群眾和駐社區(qū)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位參與環(huán)?；顒?dòng)，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社區(qū)。2021年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)美好環(huán)境共建共治共享，要求建立黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類(lèi)組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，推動(dòng)形成建設(shè)美好人居環(huán)境的合力。2021 年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等十部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)住宅物業(yè)管理工作的通知》，要求街道要發(fā)揮居民的主體作用，調(diào)動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)志愿者、駐區(qū)單位的積極性，共同參與居住社區(qū)治理；加強(qiáng)物業(yè)管理調(diào)解組織建設(shè)，積極促進(jìn)物業(yè)管理矛盾糾紛就地化解；充分發(fā)揮業(yè)主委員會(huì)作用，督促業(yè)主遵守法律法規(guī)、議事規(guī)則、管理規(guī)約和業(yè)主大會(huì)決議，對(duì)業(yè)主違規(guī)違約行為進(jìn)行勸阻。

上述中央文件和部門(mén)規(guī)章要求推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社區(qū)作用，構(gòu)建黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類(lèi)組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層社會(huì)治理體系?；鶎由鐣?huì)治理體系強(qiáng)調(diào)社會(huì)各界廣泛參與的多元共治，還強(qiáng)調(diào)發(fā)揮居民自治功能的公眾自治[8-10]。然而，在社會(huì)生活噪聲治理領(lǐng)域，仍然以政府主導(dǎo)的環(huán)境治理為主。社會(huì)生活噪聲存在噪聲源多而雜、量大面廣，監(jiān)管難度大等問(wèn)題，亟須充分應(yīng)用社會(huì)治理的理念和方法，將社會(huì)生活噪聲污染防治并入到社區(qū)社會(huì)治理中，推動(dòng)多元共治和公眾自治，即社會(huì)共治，以積極有效預(yù)防和化解由噪聲問(wèn)題引起的社會(huì)矛盾。

2 創(chuàng)新型社會(huì)生活噪聲污染防治體系的提出

在社會(huì)生活噪聲污染防治中，如何充分發(fā)揮公眾參與制度的作用，推動(dòng)社會(huì)共治呢？筆者認(rèn)為，首先需要了解社會(huì)生活噪聲污染的特殊屬性及其防治的有效實(shí)踐、新《噪聲法》提出了哪些污染防治措施，進(jìn)而分析措施的內(nèi)在聯(lián)系，提出構(gòu)建創(chuàng)新型社會(huì)生活噪聲污染防治體系。

2.1 社會(huì)生活噪聲污染的特殊屬性

與大氣、水、土壤等污染物造成的污染不同，社會(huì)生活噪聲污染具有如下特點(diǎn)：一是社會(huì)生活噪聲污染具有瞬時(shí)性、局部性的特點(diǎn)，取證難。噪聲是一種能量，是一種通過(guò)介質(zhì)（空氣或固體、液體）傳播并能被人聽(tīng)覺(jué)器官所感知的波動(dòng)現(xiàn)象。與大氣、水、土壤等環(huán)境要素的污染都不同，噪聲污染沒(méi)有物質(zhì)的累積性，而具有瞬時(shí)性，聲源停止振動(dòng)，則噪聲消失，存在取證難的特點(diǎn)。此外，與大氣污染的區(qū)域性，水污染的流域性不同，噪聲隨距離的增大而減小，噪聲影響范圍有限，存在局部性特點(diǎn)。二是社會(huì)生活噪聲屬于感覺(jué)公害，具有個(gè)體差異性，評(píng)估難。樂(lè)器的聲音對(duì)一些人來(lái)說(shuō)是美妙的聲音，而對(duì)于正在休息的人而言可能是噪聲。社會(huì)生活噪聲影響范圍較小，但投訴處理部門(mén)普遍反映，與大氣、水和土壤污染問(wèn)題投訴不同，人民群眾投訴噪聲問(wèn)題時(shí)的情緒特別激動(dòng)，難以通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估解決，在糾紛問(wèn)題沒(méi)有得到及時(shí)調(diào)解、鄰里之前缺乏溝通等情況下，矛盾易激化，引發(fā)嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題。三是社會(huì)生活噪聲污染防治手段靈活多樣。噪聲的特性決定了噪聲污染防治一般采取聲源控制、傳播途徑消減和受體防護(hù)三個(gè)層次的手段。首先，聲源控制是最為有效而直接的方法，包括制定產(chǎn)品噪聲限值、劃定噪聲源與敏感建筑物的防噪聲距離、制定嚴(yán)格噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格聲源準(zhǔn)入等，防止噪聲污染。其次，對(duì)于受影響的個(gè)別住戶或者局部地區(qū)采取安裝聲屏障、隔聲吊頂?shù)葌鞑ネ緩娇刂拼胧乐?、減輕噪聲污染。再次，采取調(diào)整產(chǎn)生噪聲的行為時(shí)間或者限制范圍，避開(kāi)鄰居休息等易受影響的時(shí)段也能夠防止、減輕噪聲污染。最后，噪聲污染無(wú)累積性、瞬時(shí)性、局部性以及個(gè)體影響性等特點(diǎn)決定了噪聲影響內(nèi)化為環(huán)境成本相對(duì)較低，通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償手段也能夠很好地弱化居民對(duì)噪聲的敏感性[11]。社會(huì)生活噪聲上述屬性及其治理措施的可達(dá)性決定了其采取多元共治和公眾自治是適用的。

2.2 社會(huì)生活噪聲污染防治的良好實(shí)踐

雖然前文提到的“安靜居住小區(qū)”建設(shè)效果并不理想，但卻積累了一些對(duì)寧?kù)o區(qū)域建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)探索仍在進(jìn)行。2020 年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部從改善人居生態(tài)環(huán)境出發(fā)，將噪聲污染防治融入綠色社區(qū)創(chuàng)建中，聯(lián)合5 個(gè)部門(mén)印發(fā)了《綠色社區(qū)創(chuàng)建行動(dòng)方案》，強(qiáng)調(diào)綠色社區(qū)創(chuàng)建要與加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、居民自治機(jī)制建設(shè)、社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)有機(jī)結(jié)合。要求加強(qiáng)噪聲治理，提升社區(qū)宜居水平；對(duì)噪聲擾民等問(wèn)題進(jìn)行了有效治理；噪聲達(dá)標(biāo)區(qū)覆蓋率≥90%。全國(guó)各地紛紛開(kāi)展了綠色社區(qū)建設(shè)工作。2020 年，河北省城市管理工作聯(lián)席會(huì)議辦公室印發(fā)《河北省綠色社區(qū)創(chuàng)建三年行動(dòng)方案》，提出2020 年底前各設(shè)區(qū)市要?jiǎng)?chuàng)建不少于5 個(gè)綠色社區(qū)，定州市、辛集市要?jiǎng)?chuàng)建不少于2 個(gè)綠色社區(qū)。2021 年，河北省對(duì)創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣，擴(kuò)大覆蓋面和參與度，各市30%以上的城市社區(qū)要達(dá)到創(chuàng)建要求；2022 年，創(chuàng)建行動(dòng)要取得顯著成效，各市60%以上的城市社區(qū)達(dá)到創(chuàng)建要求，基本實(shí)現(xiàn)“社區(qū)人居環(huán)境整潔、舒適、安全、美麗”的目標(biāo)。而后，山東、內(nèi)蒙古、廣西、北京等均制定了綠色社區(qū)創(chuàng)建實(shí)施方案，啟動(dòng)了綠色社區(qū)創(chuàng)建行動(dòng)，計(jì)劃到2022 年底，60%以上的城市社區(qū)參與創(chuàng)建行動(dòng)并達(dá)到創(chuàng)建要求。

地方積極探索了社區(qū)居民自治的有效性實(shí)踐，如制定并推行規(guī)約等。2014 年，上海市生態(tài)環(huán)境局會(huì)同公安局、綠化市容局、城管執(zhí)法局遵循“完善立法、慎用處罰、推進(jìn)自治、廣泛宣傳”的原則，明確了“一套規(guī)約范本”——廣場(chǎng)、公共綠地、居民小區(qū)等三項(xiàng)噪聲控制規(guī)約，“一套編制程序”——《公共場(chǎng)所噪聲控制規(guī)約工作手冊(cè)》；并且在長(zhǎng)寧、青浦、浦東、靜安、普陀、楊浦、虹口、奉賢、金山區(qū)等9 個(gè)區(qū)試點(diǎn)，推廣建立了規(guī)約管控制度。2015 年，基于原有工作成果，在全市推廣規(guī)約制度，指導(dǎo)各區(qū)縣、街鎮(zhèn)制訂轄區(qū)社會(huì)生活噪聲規(guī)約，并總結(jié)編制了案例手冊(cè)，促進(jìn)該項(xiàng)工作的深化開(kāi)展。從總體上看，規(guī)約推廣實(shí)施以來(lái)效果明顯，居民投訴明顯減少，擾民矛盾得到緩解[12]。

公眾不斷探索解決噪聲污染有效手段，如逐步推廣公共場(chǎng)所設(shè)置噪聲智能監(jiān)測(cè)設(shè)備和監(jiān)測(cè)屏等。近日，福建開(kāi)展“靜夜守護(hù)”行動(dòng)，在廣場(chǎng)舞擾民的公共場(chǎng)所安裝智能監(jiān)測(cè)設(shè)備，并與公園綜合信息管理平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)，一旦噪聲超標(biāo)，智能設(shè)備就會(huì)發(fā)出提示，工作人員通過(guò)公共廣播系統(tǒng)及時(shí)提醒[13]。定向發(fā)聲技術(shù)在廣場(chǎng)舞音響系統(tǒng)中的應(yīng)用，噪聲顯示屏“電子耳”在公園、廣場(chǎng)等公共場(chǎng)所的推廣使用，加大了公共場(chǎng)所噪聲的治理力度[14]。據(jù)新京報(bào)報(bào)道，近日，蘇州的傅岳建立了微信公眾號(hào)“安靜之家”，如今已有近一萬(wàn)五千人關(guān)注，旨在宣傳噪聲知識(shí)，促使大家理性維權(quán)，反對(duì)以暴制暴，并從自身的改變做起，早日擁有屬于自己的“安靜之家”[15]。

2.3 創(chuàng)新型社會(huì)生活噪聲污染防治體系

在環(huán)境治理實(shí)踐中，其具體模式隨著環(huán)境治理狀況的不同而不同。為了強(qiáng)化社會(huì)生活噪聲環(huán)境治理領(lǐng)域公眾參與的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保障多元共治程序的有效性，新《噪聲法》明確單位和個(gè)人依法享有獲取聲環(huán)境信息的權(quán)利。一是新增環(huán)境教育和公眾參與規(guī)定，鼓勵(lì)社會(huì)各界開(kāi)展噪聲污染防治法宣傳教育和科學(xué)普及，增強(qiáng)公眾噪聲污染防治意識(shí)，引導(dǎo)公眾依法參與噪聲污染防治工作；二是加大噪聲信息公開(kāi)力度，要求聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)適用區(qū)域范圍、噪聲敏感建筑物集中區(qū)域范圍、聲環(huán)境質(zhì)量改善規(guī)劃及其實(shí)施方案、約談和整改情況等應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)；三是要求新建住房公開(kāi)可能受噪聲影響的信息以及住宅樓內(nèi)共用設(shè)備設(shè)施的位置；四是細(xì)化了違法舉報(bào)的程序和途徑[3]。

考慮到社會(huì)生活噪聲屬性以及治理措施的可達(dá)性，在充分吸收社會(huì)治理的有效實(shí)踐基礎(chǔ)上，新《噪聲法》新增了“公眾自治”的內(nèi)容，以期發(fā)揮公眾自治能力，防止噪聲污染：要求全社會(huì)自覺(jué)減少社會(huì)生活噪聲排放，積極開(kāi)展噪聲污染防治活動(dòng)，形成人人有責(zé)、人人參與、人人受益的良好噪聲污染防治氛圍；要求家庭及其成員應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)形成減少噪聲產(chǎn)生的良好習(xí)慣，日?；顒?dòng)盡量避免產(chǎn)生噪聲對(duì)周?chē)藛T造成干擾，互諒互讓解決噪聲糾紛，共同維護(hù)聲環(huán)境質(zhì)量；要求基層群眾性自治組織指導(dǎo)業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)人、業(yè)主通過(guò)制定管理規(guī)約或者其他形式，約定本物業(yè)管理區(qū)域噪聲污染防治要求，由業(yè)主共同遵守。新《噪聲法》通過(guò)“宣傳教育+多元共治、公眾自治+基層群眾性自治組織、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)人勸解調(diào)解+行政部門(mén)干預(yù)”模式，解決噪聲敏感建筑物集中區(qū)域的社會(huì)生活噪聲糾紛。該社會(huì)生活噪聲污染防治體系將環(huán)境治理同社會(huì)治理有機(jī)結(jié)合，是環(huán)境保護(hù)公眾參與的升級(jí)版，既強(qiáng)調(diào)公眾要參與到政府主導(dǎo)的環(huán)境治理工作中去，又強(qiáng)調(diào)社會(huì)多元共治以及主體的自我管理，形成法治、德治、自治相結(jié)合的創(chuàng)新型社會(huì)生活噪聲污染防治體系，如圖1 所示。為了有效推動(dòng)創(chuàng)新型社會(huì)生活噪聲污染防治體系的落地，以點(diǎn)帶面、點(diǎn)面結(jié)合，達(dá)到逐步改善聲環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)生活環(huán)境和諧安寧的目標(biāo)，需要著眼于寧?kù)o區(qū)域的創(chuàng)建。寧?kù)o區(qū)域創(chuàng)建制度是構(gòu)建創(chuàng)新型社會(huì)生活噪聲污染防治體系的重要制度，創(chuàng)建寧?kù)o區(qū)域也是社會(huì)生活噪聲污染防治實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

圖1 創(chuàng)新型社會(huì)生活噪聲污染防治體系概念模型

3 增強(qiáng)創(chuàng)新型社會(huì)生活噪聲污染防治體系實(shí)質(zhì)有效性

社會(huì)生活噪聲治理更多地要靠居民自覺(jué)以及相互間的理解和協(xié)調(diào)，創(chuàng)新型社會(huì)生活噪聲污染防治體系的設(shè)立，一方面能夠發(fā)動(dòng)社會(huì)各界力量依法參與噪聲污染防治，另一方面能增強(qiáng)居民的主人翁意識(shí)，主動(dòng)減少和防止噪聲污染事件的發(fā)生。實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新型社會(huì)生活噪聲污染防治體系，實(shí)質(zhì)有效的形式是開(kāi)展寧?kù)o區(qū)域的創(chuàng)建工作，當(dāng)前亟須剖析問(wèn)題的原因，給出對(duì)策和建議，推動(dòng)全國(guó)范圍寧?kù)o區(qū)域創(chuàng)建工作。

3.1 明確有關(guān)部門(mén)的噪聲防治職責(zé)，聯(lián)合發(fā)布寧?kù)o區(qū)域創(chuàng)建指導(dǎo)意見(jiàn)

寧?kù)o區(qū)域意味著區(qū)域聲環(huán)境質(zhì)量總體水平的提高，室外聲環(huán)境應(yīng)滿足1 類(lèi)聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求，室內(nèi)也需要達(dá)到民用建筑隔聲設(shè)計(jì)規(guī)范中良好室內(nèi)聲環(huán)境的要求，需要加強(qiáng)室外和室內(nèi)聲環(huán)境的監(jiān)督管理。在新《噪聲法》實(shí)施之際，各地應(yīng)落實(shí)《噪聲法》第七條規(guī)定——縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)明確有關(guān)部門(mén)的噪聲污染防治監(jiān)督管理職責(zé)，進(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境、住建以及公安等部門(mén)在社會(huì)生活噪聲污染防治工作中的職責(zé)分工。明確寧?kù)o區(qū)域創(chuàng)建制度的牽頭部門(mén)，制定和實(shí)施寧?kù)o區(qū)域創(chuàng)建計(jì)劃；建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)同配合、信息共享，聯(lián)合發(fā)布寧?kù)o區(qū)域創(chuàng)建指導(dǎo)意見(jiàn)，推動(dòng)寧?kù)o區(qū)域創(chuàng)建指標(biāo)融入城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量水平提升的各個(gè)領(lǐng)域中。

3.2 落實(shí)地方政府責(zé)任，將噪聲污染防治納入考核評(píng)價(jià)體系

當(dāng)前寧?kù)o居住區(qū)域的創(chuàng)建也僅是在北京、上海、天津和重慶等城市得以落實(shí)和推廣，主要原因是這些城市噪聲污染相對(duì)嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境管理人員比較重視。此外，這些城市的房?jī)r(jià)比較高，可以采取市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)手段推動(dòng)寧?kù)o居住區(qū)域的創(chuàng)建工作。為了將良好經(jīng)驗(yàn)做法推廣至全國(guó)范圍，當(dāng)前亟須加強(qiáng)政府主導(dǎo)的環(huán)境治理體系的構(gòu)建。一是提高各級(jí)黨委政府部門(mén)對(duì)噪聲污染防治的重視程度，將寧?kù)o區(qū)域創(chuàng)建納入行政考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，加大經(jīng)費(fèi)投入，鼓勵(lì)、支持噪聲污染防治科學(xué)技術(shù)的研究開(kāi)發(fā)、成果轉(zhuǎn)化和推廣應(yīng)用，加強(qiáng)噪聲污染防治專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)。二是將噪聲作為產(chǎn)品屬性納入產(chǎn)品質(zhì)量管控的范疇，制定政策促進(jìn)低噪聲設(shè)備設(shè)施技術(shù)開(kāi)發(fā)和推廣應(yīng)用。

3.3 完善管理和技術(shù)指標(biāo)體系，提升寧?kù)o區(qū)域創(chuàng)建質(zhì)量

寧?kù)o區(qū)域的創(chuàng)建需配套構(gòu)建一套完整的管理和技術(shù)指標(biāo)體系：一是制定各類(lèi)寧?kù)o區(qū)域創(chuàng)建的管理公約范本，指導(dǎo)業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)人、業(yè)主制定適合本區(qū)域的管理公約，由業(yè)主共同遵守，互相監(jiān)督。二是將區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生噪聲的設(shè)備設(shè)施與敏感建筑物分離設(shè)置，敏感建筑物樓內(nèi)共用設(shè)備設(shè)施（電梯、水泵等）采取低噪聲或減振降噪措施，防止噪聲污染。三是區(qū)域內(nèi)應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)防噪聲距離、人車(chē)分離、禁鳴限行等有效措施，限制產(chǎn)生較大噪聲的摩托車(chē)以及非道路移動(dòng)機(jī)械的進(jìn)入和使用。四是嚴(yán)格限制區(qū)域內(nèi)建筑施工活動(dòng)，嚴(yán)格夜間施工管理，限制大型施工設(shè)備的作業(yè)時(shí)間和行進(jìn)路線；進(jìn)行室內(nèi)裝修活動(dòng)應(yīng)遵守相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格控制作業(yè)時(shí)間。五是各類(lèi)服務(wù)業(yè)排放噪聲應(yīng)優(yōu)于相應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn)，并采取防止噪聲污染的有效措施。六是區(qū)域內(nèi)進(jìn)行娛樂(lè)、健身等活動(dòng)，應(yīng)遵守相關(guān)規(guī)定，控制播放音樂(lè)和演奏樂(lè)器的音量，禁止設(shè)置高音喇叭。

3.4 加強(qiáng)宣傳教育，全面推動(dòng)社會(huì)共治

充分發(fā)揮企事業(yè)單位、公共場(chǎng)所管理者、基層群眾性自治組織、物業(yè)服務(wù)人等在噪聲污染防治中的作用，推動(dòng)多元共治；充分發(fā)揮廣大人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，推動(dòng)公眾自治。因此，一是加大宣傳教育，通過(guò)學(xué)校課程、志愿者組織、廣播電視節(jié)目、出版物和其他手段，在各個(gè)層面多個(gè)方位向公眾提供和傳播關(guān)于噪聲對(duì)公共健康和其他影響的信息和教育材料以及噪聲污染防治的有效方法和手段，廣泛開(kāi)展城市文明教育，大力弘揚(yáng)社會(huì)公德。增強(qiáng)全社會(huì)噪聲污染防治意識(shí)，形成人人有責(zé)、人人參與、人人受益的良好噪聲污染防治氛圍。二是建立技術(shù)援助平臺(tái)，利用社會(huì)組織的能力構(gòu)建噪聲污染防治技術(shù)援助平臺(tái)，提供法律法規(guī)知識(shí)、防治噪聲的有效措施和方法等信息，構(gòu)建專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)為各地噪聲污染防治工作提供技術(shù)援助，為公眾和地方政府提供噪聲污染防治交流平臺(tái)。三是總結(jié)成熟、可復(fù)制的寧?kù)o區(qū)域創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)，編制相關(guān)圖書(shū)、手冊(cè)，廣泛推廣使用。

綜上，社會(huì)噪聲污染防治需要充分發(fā)揮公眾參與制度的作用，全面推動(dòng)社會(huì)共治，以寧?kù)o區(qū)域創(chuàng)建制度為切入點(diǎn)，通過(guò)有關(guān)監(jiān)管部門(mén)聯(lián)合發(fā)布寧?kù)o區(qū)域創(chuàng)建指導(dǎo)意見(jiàn)；地方政府落地實(shí)施，完善管理和技術(shù)指標(biāo)體系；加大宣傳教育，提高德治和自治水平，以點(diǎn)帶面逐步拓展寧?kù)o區(qū)域范圍。使得法治、德治、自治相結(jié)合的創(chuàng)新型社會(huì)生活噪聲污染防治體系實(shí)質(zhì)有效，落實(shí)新《噪聲法》中關(guān)于社會(huì)生活噪聲污染防治的要求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)生活環(huán)境的和諧安寧。