武照亮

（中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100872）

引言

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國(guó)新時(shí)期一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)，環(huán)境治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容之一，環(huán)境治理現(xiàn)代化的落后勢(shì)必會(huì)影響國(guó)家治理體系的完備性、規(guī)范性和有效性[1]。黨的十九大明確提出構(gòu)建“以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局；為貫徹落實(shí)黨的十九大部署，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確堅(jiān)持多方共治的基本原則，積極推動(dòng)全社會(huì)共同參與環(huán)境治理。

然而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)形成了以政府命令控制型和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型為主的環(huán)境管理體制，常常出現(xiàn)政府和市場(chǎng)失靈問(wèn)題，迫切需要新的調(diào)節(jié)機(jī)制維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，迫切需要?jiǎng)訂T其他社會(huì)主體開(kāi)展環(huán)境保護(hù)，發(fā)揮如環(huán)境信息公開(kāi)、環(huán)境宣傳教育、環(huán)境公眾參與等方式和機(jī)制的作用，推動(dòng)環(huán)境多元共治[2]。公眾個(gè)體是環(huán)境治理的重要社會(huì)型主體之一，近年來(lái)我國(guó)公眾個(gè)體環(huán)境保護(hù)、綠色發(fā)展意識(shí)不斷提升，公眾參與逐步得到認(rèn)可，但整體來(lái)說(shuō)其在環(huán)境治理中仍處于邊緣地位及象征性參與階段，其中缺乏參與路徑與信息、對(duì)政府依賴(lài)性較強(qiáng)、參與形式單一、配套支撐措施不完善等是造成公眾參與程度偏低的重要原因[3-5]。此外，現(xiàn)有對(duì)治理理論的研究更多從宏觀視角進(jìn)行規(guī)范性討論，缺乏微觀層面的行動(dòng)和過(guò)程研究，不利于治理理論的本土化發(fā)展和現(xiàn)代環(huán)境治理體系的構(gòu)建[6,7]。因此公眾個(gè)體應(yīng)如何參與環(huán)境治理，如何優(yōu)化參與模式及促進(jìn)治理理論在微觀層面的應(yīng)用是急需解決的問(wèn)題，對(duì)豐富治理理論及提升公眾參與效果具有重要理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

1 基本概念與理論基礎(chǔ)

1.1 基本概念

1.1.1 公眾與公眾參與

《奧胡斯公約》對(duì)公眾的定義是“一個(gè)或多個(gè)自然人或法人，以及按照國(guó)家立法或?qū)嵺`組成的協(xié)會(huì)、組織或團(tuán)體”，強(qiáng)調(diào)公眾不僅指?jìng)€(gè)人，也包括各利益結(jié)合體[8]。同樣，在我國(guó)公共治理領(lǐng)域，公眾是一個(gè)法律概念，不等于公民、居民、群眾等，而是一切以解決公共事務(wù)、維護(hù)公共利益為目的的特定群體組織，包括公民、專(zhuān)家學(xué)者、社會(huì)組織、居民等主體[9]。對(duì)分散性生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，廣大公眾個(gè)體是關(guān)鍵社會(huì)主體，因此本文立足于狹義范疇，主要探討個(gè)體公民（或居民）如何參與環(huán)境治理。

公眾參與狹義上指公民參與政治生活，即投票選舉產(chǎn)生政府機(jī)構(gòu)及官員，是民主政治的體現(xiàn)；廣義上指公眾參與自己關(guān)心或涉及自身利益的公共事務(wù)并推動(dòng)決策的行動(dòng)過(guò)程[10]。國(guó)內(nèi)學(xué)者俞可平[11]認(rèn)為公眾參與更傾向于公共參與，是公眾通過(guò)某些方式和活動(dòng)，參與公共事務(wù)決策的社會(huì)活動(dòng)。蔡定劍[12]認(rèn)為公眾參與是一個(gè)過(guò)程的互動(dòng)，是公眾通過(guò)政府或其他機(jī)構(gòu)參與公共事務(wù)，促進(jìn)公共決策的互動(dòng)過(guò)程。因此，公眾參與是以公眾為主體，主動(dòng)、合法參與公共事務(wù)的過(guò)程，經(jīng)歷了從參與政治選舉、影響政府決策到參與一切公共事務(wù)的發(fā)展歷程。公眾參與環(huán)境治理亦指廣義的公眾參與，是公眾參與環(huán)境及由環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的其他社會(huì)問(wèn)題的一系列活動(dòng)。

1.1.2 治理與環(huán)境治理

“治理”（governance）一詞在古希臘西方哲學(xué)中早有論述，但基于全球治理環(huán)境下的公共治理概念起源于1989 年世界銀行報(bào)告《南撒哈拉非洲：從危機(jī)走向可持續(xù)增長(zhǎng)》中的“治理危機(jī)”（crisis in governance）一詞[6]。1992 年，聯(lián)合國(guó)成立全球治理委員會(huì)，并創(chuàng)辦《全球治理》雜志，“治理”的概念迅速成為政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科的討論熱點(diǎn)。全球治理委員會(huì)認(rèn)為治理是公共部門(mén)和私人部門(mén)通過(guò)協(xié)調(diào)彼此之間的沖突和利益最終采取合作行動(dòng)的過(guò)程，治理的基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)，核心是主體間的持續(xù)互動(dòng)。國(guó)內(nèi)學(xué)者俞可平[13]對(duì)“治理與善治”“社會(huì)治理”等開(kāi)展了深入研究，認(rèn)為治理是在各種制度關(guān)系中引導(dǎo)和規(guī)范公眾行為、維持社會(huì)秩序以最大限度維護(hù)公共利益。何曾科[14]認(rèn)為，治理的結(jié)構(gòu)是多中心的，公民社會(huì)應(yīng)在治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮重要作用。

環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性、綜合性及高風(fēng)險(xiǎn)性促使我國(guó)由傳統(tǒng)的環(huán)境管理體制向更加開(kāi)放、動(dòng)態(tài)的環(huán)境治理模式轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，環(huán)境社會(huì)治理理念在環(huán)境保護(hù)中得到重視，成為與環(huán)境政府管制和環(huán)境市場(chǎng)調(diào)節(jié)相輔相成的環(huán)境治理工具，即通過(guò)社會(huì)多元力量、采用全方位手段開(kāi)展環(huán)境保護(hù)，強(qiáng)調(diào)治理手段和治理方式的多元化。環(huán)境治理中不僅關(guān)注環(huán)境本身的治理問(wèn)題，也在于預(yù)防和化解由環(huán)境問(wèn)題引起的其他社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[15]。

1.2 理論基礎(chǔ)

1.2.1 環(huán)境權(quán)理論

20 世紀(jì)60 年代工業(yè)文明后期出現(xiàn)的全球環(huán)境危機(jī)和由此興起的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)促進(jìn)了環(huán)境權(quán)的萌芽，人們逐漸意識(shí)到，人人享有清潔、健康和充裕的環(huán)境資源是一項(xiàng)如生命權(quán)、健康權(quán)一般的基本人權(quán)。此后，各種國(guó)際性文件如《國(guó)際人權(quán)法案》《斯德哥爾摩人類(lèi)環(huán)境宣言》《里約宣言》等將環(huán)境權(quán)納入其中[16]。國(guó)際法認(rèn)為環(huán)境權(quán)是當(dāng)代和后代成員享有的有利于其生活和福祉的合格環(huán)境的基本權(quán)利，需充分考慮環(huán)境狀態(tài)、人與環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系及人類(lèi)對(duì)自然資源的依賴(lài)[17]。國(guó)內(nèi)學(xué)者孫佑海建議將環(huán)境權(quán)寫(xiě)入憲法，認(rèn)為環(huán)境權(quán)是公民享有在無(wú)害于其健康的環(huán)境中生存的權(quán)利，如清潔空氣權(quán)、水權(quán)、土地權(quán)、海洋權(quán)等[18]。環(huán)境權(quán)提升了社會(huì)公眾對(duì)爭(zhēng)取和維護(hù)自身權(quán)利的認(rèn)知，是參與環(huán)境治理的基本理論。

1.2.2 治理理論

治理理論是公眾參與環(huán)境治理最直接的理論基礎(chǔ)，其強(qiáng)調(diào)的多主體互動(dòng)、合作和協(xié)調(diào)的理論內(nèi)涵被普遍接受，推動(dòng)了公眾等社會(huì)力量參與的不斷發(fā)展。作為對(duì)政府和市場(chǎng)的重要補(bǔ)充，治理理論沖擊了傳統(tǒng)的管理理念，被視為重新認(rèn)識(shí)政府和社會(huì)及解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的一種新的分析框架[19]。關(guān)于治理理論，學(xué)術(shù)界呈現(xiàn)出社會(huì)中心論、政府主導(dǎo)論和網(wǎng)絡(luò)參與論三種主要觀點(diǎn)[20]。社會(huì)中心論肯定了社會(huì)力量的作用和沒(méi)有政府情況下實(shí)現(xiàn)治理的可能，形成“公民社會(huì)”的理論導(dǎo)向；政府主導(dǎo)論是“國(guó)家中心主義”視角下維持政府“管制”的理念，是對(duì)政府自身的革新，是形成“元治理”理論的導(dǎo)向；網(wǎng)絡(luò)參與論試圖基于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)整合社會(huì)和政府力量，形成“多元治理”的理論導(dǎo)向，且與當(dāng)代主流學(xué)界對(duì)治理理論的界定一致，被認(rèn)為是治理理論的最終走向。

2 文獻(xiàn)回顧

國(guó)外公眾參與理念和實(shí)踐經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)間，已成為環(huán)境治理體制中一個(gè)不可忽視的特點(diǎn)。Chess 等評(píng)估了公眾個(gè)體通過(guò)研討會(huì)、公眾會(huì)議和社區(qū)咨詢委員會(huì)參與環(huán)境治理的效果[21]。此外，較多文獻(xiàn)表明公眾參與形式多樣，環(huán)境教育、信息傳播、咨詢或?qū)彶槲瘑T會(huì)、非正式的小型聚會(huì)、社區(qū)組織說(shuō)明會(huì)、發(fā)放宣傳手冊(cè)、公眾聽(tīng)證會(huì)和意見(jiàn)書(shū)等是參與環(huán)境治理的重要途徑[22-24]。政府部門(mén)、非政府組織、基層社區(qū)等發(fā)揮了重要的組織作用，成為公眾個(gè)體參與環(huán)境治理的重要路徑。如美國(guó)新澤西州紐瓦克市前市長(zhǎng)Cory Booker 通過(guò)設(shè)立可持續(xù)發(fā)展辦公室來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)督環(huán)境問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公眾和管理者之間信息共享；居民可通過(guò)熱線電話舉報(bào)任何危害環(huán)境的行為，同時(shí)社區(qū)代表可監(jiān)督環(huán)境政策實(shí)施情況，并就環(huán)境問(wèn)題向市長(zhǎng)和委員會(huì)提出建議[25]。

相比國(guó)外，我國(guó)公眾參與環(huán)境治理的研究和實(shí)踐開(kāi)始較晚，對(duì)社會(huì)主體的角色研究不充分，對(duì)公眾個(gè)體應(yīng)通過(guò)哪些路徑參與沒(méi)有系統(tǒng)梳理。侯金綿[26]、郭進(jìn)等[27]肯定了公眾參與在環(huán)境治理體系中的作用，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)創(chuàng)新治理模式，落實(shí)信息公開(kāi)制度、強(qiáng)化聽(tīng)證制度及完善地方立法以提高公眾環(huán)保意識(shí)，同時(shí)應(yīng)推動(dòng)環(huán)保社會(huì)組織發(fā)揮應(yīng)有的作用。林怡菲以垃圾分類(lèi)為例，指出應(yīng)從國(guó)家、社會(huì)、公民自身三個(gè)維度提升公眾參與水平[28]。秦輝[29]指出，在我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理中應(yīng)推動(dòng)基層群眾自治體系創(chuàng)建、發(fā)展基層環(huán)保社會(huì)組織及制定獎(jiǎng)懲制度激發(fā)群眾自身主動(dòng)性等路徑推動(dòng)公眾參與。鐘悅文[30]、李政大等[31]肯定了網(wǎng)絡(luò)參與的積極作用，指出在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代下，互聯(lián)網(wǎng)已成為公眾表達(dá)思想、傳播理念、訴求意愿的新路徑，具有較強(qiáng)的互動(dòng)性和自愿性，尤其對(duì)吸引年輕人參與具有較大優(yōu)勢(shì)。此外，也有學(xué)者從其他視角分析了公眾參與的不同路徑。如趙振涵[32]將公眾參與路徑分為政治路徑、法律路徑和社會(huì)路徑，其中政治路徑包括人民代表大會(huì)制度、環(huán)境信訪、環(huán)境聽(tīng)證會(huì)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度；法律路徑包括環(huán)境公益訴訟及環(huán)境仲裁；社會(huì)路徑包括環(huán)保社會(huì)組織、輿論監(jiān)督及網(wǎng)絡(luò)參與。涂正革等[33]從公眾參與的內(nèi)容出發(fā)，探討了公眾參與的權(quán)利路徑（知情權(quán)、決策參與權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)）、項(xiàng)目路徑（公共產(chǎn)品基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益性污染處理設(shè)施建設(shè)及私人企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)）及階段路徑（項(xiàng)目審批階段、施工階段及運(yùn)營(yíng)階段）。

3 公眾個(gè)體參與環(huán)境治理的路徑分析

目前，我國(guó)公眾參與正處于逐步培育和發(fā)展階段，尚未形成系統(tǒng)的公眾參與路徑及有效地參與模式。本文從治理理論的三種研究觀點(diǎn)和社會(huì)治理主體視角出發(fā)，探求公眾個(gè)體參與環(huán)境治理的不同路徑。治理理論的研究觀點(diǎn)經(jīng)歷了“社會(huì)中心—政府主導(dǎo)—網(wǎng)絡(luò)參與”的連續(xù)變遷，我國(guó)多數(shù)學(xué)者和政策制定者對(duì)治理理論的認(rèn)知主要集中在“網(wǎng)絡(luò)參與”這一框架下。該框架一方面吸納了“社會(huì)中心論”的部分觀點(diǎn)，將公眾個(gè)體等社會(huì)主體視為環(huán)境治理的新力量；另一方面承認(rèn)了政府在環(huán)境治理體系中制定規(guī)則和協(xié)調(diào)行動(dòng)的重要作用，因此政府和社會(huì)是實(shí)現(xiàn)參與環(huán)境治理、構(gòu)建參與網(wǎng)絡(luò)的主要場(chǎng)域。在公眾可接觸范圍內(nèi)，我國(guó)環(huán)境社會(huì)治理主體主要包括社會(huì)組織、社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)媒體及個(gè)人和家庭等[34]?；诖耍妭€(gè)體參與環(huán)境治理主要通過(guò)政府和社會(huì)兩個(gè)維度實(shí)現(xiàn)，其中社會(huì)維度依托社會(huì)組織、社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)媒體及自身四種力量，進(jìn)而形成行政力量主導(dǎo)型公眾參與、第三部門(mén)力量主導(dǎo)型公眾參與、基層自治力量主導(dǎo)型公眾參與、傳播和宣傳力量主導(dǎo)型公眾參與，以及自身力量主導(dǎo)型公眾參與五種路徑。

3.1 行政力量主導(dǎo)型公眾參與

環(huán)境治理體系中，政府作為行政力量具有不可推卸的組織和協(xié)調(diào)責(zé)任，一方面需要制定、實(shí)施法律法規(guī)及相關(guān)政策并進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管；另一方面需要尊重和保障公眾環(huán)境知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，積極引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)主體參與環(huán)境治理。在政府主導(dǎo)下，公眾參與的主要表現(xiàn)形式有：①法律和制度化途徑，以憲法、一般法及環(huán)境法律法規(guī)為載體，在公共政策制定及公共事務(wù)處理中奠定公眾參與環(huán)境治理的基本框架，形成參與形式和方法的基本規(guī)范；②參與官方或半官方的政策咨詢機(jī)構(gòu)表達(dá)意見(jiàn)和建議，促進(jìn)政策制定和實(shí)施；③通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、民意調(diào)查、信訪、信息公開(kāi)、政策公示及座談會(huì)等促進(jìn)公眾與政府的互動(dòng)與信息交流。

行政力量主導(dǎo)型公眾參與是公眾個(gè)體參與的重要路徑，在公共事務(wù)治理中占有重要地位。政府公共決策事關(guān)每個(gè)人的利益，因此在涉及公共利益的決策制定中要聽(tīng)取并采納公眾的合理需求和建議，通過(guò)政府與公眾溝通和合作，最大限度保障公共利益；同時(shí)政府需及時(shí)反饋公眾意見(jiàn)落實(shí)情況，保障公眾權(quán)利，提高公眾參與程度。其中，公眾和政府的互相信任和合作是實(shí)現(xiàn)“善治”的關(guān)鍵，對(duì)公眾而言，只有政府善于聆聽(tīng)和虛心接受才能把其意見(jiàn)轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)成果，否則無(wú)法達(dá)到參與決策制定并產(chǎn)生影響的效果；對(duì)政府而言，只有尊重民意，才能得到公眾支持，否則將容易激化社會(huì)矛盾，引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 第三部門(mén)力量主導(dǎo)型公眾參與

社會(huì)組織（也稱(chēng)第三部門(mén)）是社會(huì)治理的重要主體，在環(huán)境治理中發(fā)揮著不可或缺的作用，是公眾參與的主要路徑之一。由于公眾個(gè)體的分散性、無(wú)序性和低水平特征給其參與環(huán)境治理帶來(lái)較大挑戰(zhàn)，社會(huì)組織提供了一個(gè)有秩序的、可以反映公眾利益訴求的平臺(tái)。

一般來(lái)說(shuō)，環(huán)保社會(huì)組織都有其關(guān)注的某個(gè)或多個(gè)領(lǐng)域（如水污染、青年教育、空氣污染等），但以社會(huì)組織為主導(dǎo)力量的公眾參與則更多針對(duì)某些特定問(wèn)題而采取一定的參與范式，尤其在引導(dǎo)和動(dòng)員公眾參與環(huán)境治理、開(kāi)展環(huán)境宣傳教育中具有較大優(yōu)勢(shì)，主要表現(xiàn)形式有：①及時(shí)獲取、解讀和宣傳政府文件，厘清環(huán)境發(fā)展形勢(shì)和環(huán)保政策走向；②借助網(wǎng)絡(luò)媒體倡導(dǎo)并組織開(kāi)展各類(lèi)環(huán)保公益活動(dòng)，推動(dòng)公眾生活方式和環(huán)境習(xí)慣的變化；③成為政府和公眾之間協(xié)調(diào)溝通的橋梁，把政府政策傳達(dá)給民眾，把民眾意愿反饋給政府，尤其在公眾遭受環(huán)境危害時(shí)，社會(huì)組織能夠及時(shí)提供服務(wù)，成為公眾維權(quán)的屏障；④引導(dǎo)公眾監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為，如開(kāi)展舉報(bào)、隨手拍等活動(dòng)。

第三部門(mén)力量主導(dǎo)型公眾參與是協(xié)調(diào)社會(huì)沖突，幫助公眾維護(hù)權(quán)益的路徑之一，關(guān)鍵問(wèn)題在于合理培育和引導(dǎo)社會(huì)組織，鼓勵(lì)公眾參與社會(huì)組織活動(dòng)，并通過(guò)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的社會(huì)組織影響公共事務(wù)和決策，同時(shí)要防范由此引起的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，如輿情風(fēng)險(xiǎn)，避免造成更大的社會(huì)矛盾。

3.3 基層自治力量主導(dǎo)型公眾參與

中國(guó)國(guó)情下的社區(qū)是國(guó)家權(quán)力延及基層的基礎(chǔ)單位，基層自治指社區(qū)居民通過(guò)自我管理、自我發(fā)展的方式參與公共事務(wù)、影響公共決策。同時(shí)，社區(qū)也是居民社會(huì)生活的主要場(chǎng)所，公眾個(gè)體對(duì)周?chē)h(huán)境狀況具有切身體驗(yàn)，對(duì)環(huán)境治理最具發(fā)言權(quán)。相比農(nóng)村社區(qū)，城市社區(qū)具有更加復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、生活方式和社會(huì)關(guān)系，需要更嚴(yán)格的社會(huì)制度和約束規(guī)則；而農(nóng)村社區(qū)中的文化因素（如風(fēng)俗習(xí)慣、道德倫理、宗教信仰等）在維系社區(qū)治理中發(fā)揮著更重要的作用?？傮w來(lái)說(shuō)，社區(qū)中多主體互動(dòng)并產(chǎn)生影響的可能性更大，更有利于發(fā)現(xiàn)其他居民的環(huán)境行為，降低治理成本，促進(jìn)集體行動(dòng)的達(dá)成。由此，社區(qū)主導(dǎo)型公眾參與具有強(qiáng)大的群眾基礎(chǔ)和較高的可操作性。

社區(qū)居民參與環(huán)境治理最直接的方式是通過(guò)家庭及自身行為促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，對(duì)城市居民來(lái)說(shuō)，垃圾分類(lèi)、節(jié)水節(jié)電、綠色消費(fèi)、綠色出行、參加環(huán)保宣傳活動(dòng)、保護(hù)小區(qū)綠地及水域等是常見(jiàn)的環(huán)境治理行為；對(duì)農(nóng)村居民來(lái)說(shuō)，除日常生活注重環(huán)保外，更重要的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綠色化，如減少農(nóng)藥、化肥使用，更換使用有機(jī)肥，畜禽糞便處理后排放或資源化利用等。此外，在居民共同參與下社區(qū)可作為一個(gè)整體開(kāi)展環(huán)境治理，如建設(shè)生態(tài)社區(qū)、綠色社區(qū)等；負(fù)責(zé)周邊環(huán)境的巡查、監(jiān)督和舉報(bào)工作；積極利用社區(qū)教育資源（如信息公告欄、環(huán)保宣傳手冊(cè)等）開(kāi)展環(huán)境宣傳和教育，引導(dǎo)和培育環(huán)保行為；與政府或非政府組織等定期聯(lián)合舉辦公益活動(dòng)，提高環(huán)境保護(hù)影響力等。

基層自治力量主導(dǎo)型公眾參與具有更大的直接性，關(guān)鍵在于基于居民需求，充分調(diào)動(dòng)參與積極性和自主性，同時(shí)建立完善的參與機(jī)制，使社區(qū)成為連接政府、社會(huì)組織及公眾個(gè)人和家庭的關(guān)鍵結(jié)點(diǎn)。

3.4 傳播和宣傳力量主導(dǎo)型公眾參與

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展使得人們突破時(shí)間、地點(diǎn)限制，第一時(shí)間獲取海量信息。網(wǎng)絡(luò)已成為公眾表達(dá)利益訴求、反映個(gè)人觀點(diǎn)的重要路徑。網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)下公眾參與的主要表現(xiàn)形式有：①微博，各地生態(tài)環(huán)境部門(mén)相繼開(kāi)通微博平臺(tái)，公眾端可通過(guò)文字、圖片、視頻等分享觀點(diǎn)并向政府傳達(dá)建議，政府端可識(shí)別和跟蹤民眾關(guān)心的環(huán)境問(wèn)題；②網(wǎng)絡(luò)虛擬社群，如官方網(wǎng)站，這類(lèi)網(wǎng)站政治色彩濃厚，管理較為嚴(yán)格；商業(yè)類(lèi)網(wǎng)站，如網(wǎng)易、新浪等，這類(lèi)網(wǎng)站公眾關(guān)注度較大，流動(dòng)性強(qiáng)；特定話題討論平臺(tái)，如百度貼吧，相關(guān)論壇，豆瓣網(wǎng)等，這類(lèi)網(wǎng)站多主體互動(dòng)性較強(qiáng)，對(duì)某些話題的討論較為深刻；③通信平臺(tái)，各地政府相繼建立微信平臺(tái)、微信公眾號(hào)等，成為資訊獲取、信息傳播、民意反饋的重要途徑。

網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)下的公眾參與具有較強(qiáng)的目的性、互動(dòng)性和自愿性，降低了公眾參與環(huán)境治理的門(mén)檻，使每個(gè)人都可成為自媒體源，都能平等地表達(dá)觀點(diǎn)，通過(guò)自下而上的傳播方式，形成立體化的傳播范式。例如，在新媒體影響下，“隨手拍”成為一種流行而有效的環(huán)境監(jiān)督方式，當(dāng)民眾發(fā)現(xiàn)身邊的環(huán)境問(wèn)題（如環(huán)境污染、環(huán)境群體性事件等）時(shí)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)以圖文形式發(fā)布，進(jìn)而短時(shí)間內(nèi)引起廣泛關(guān)注和討論，促進(jìn)環(huán)境問(wèn)題盡快處理。如果沒(méi)有網(wǎng)絡(luò)宣傳和傳播力量的推動(dòng)，很多環(huán)境問(wèn)題難以形成全國(guó)性甚至全球性的公共問(wèn)題，也很難及時(shí)得到解決。

傳播和宣傳力量主導(dǎo)型公眾參與的關(guān)鍵是推動(dòng)新媒體及網(wǎng)絡(luò)信息傳播的健康與良性發(fā)展，既看到網(wǎng)絡(luò)在促進(jìn)公眾參與及信息公開(kāi)等方面的重要作用，也要注意因其開(kāi)放性而導(dǎo)致的高風(fēng)險(xiǎn)，如參與者良莠不齊、容易導(dǎo)致虛假信息傳播、某些群體易被不法分子利用而形成網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)，造成更大的社會(huì)危害。

3.5 自身力量主導(dǎo)型公眾參與

公眾參與環(huán)境治理除依托政府、社會(huì)組織、社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)媒體等主體或平臺(tái)外，更多時(shí)候依靠自身力量踐行環(huán)境治理理念，其不因法律法規(guī)的強(qiáng)制、社會(huì)組織和社區(qū)的號(hào)召而存在，可能受到公眾自身行為習(xí)慣、文化、道德或教育等無(wú)形因素的影響而發(fā)生，如公眾自身的宣傳教育行為、日常生活的節(jié)約行為、綠色消費(fèi)行為等。目前自身力量主導(dǎo)的公眾參與行為多發(fā)生在個(gè)體及家庭層面，因此行為分散且效果難以衡量，且可能因受到社會(huì)大環(huán)境的沖擊而使個(gè)人行為得不到應(yīng)有的重視。但很多環(huán)境治理問(wèn)題更需從源頭和自身做起，如垃圾分類(lèi)、節(jié)水節(jié)電、綠色出行等，因此個(gè)體路徑也許是最基本的參與方式。只有從個(gè)體層面做好環(huán)境保護(hù)，其他路徑的參與行為才會(huì)有更好的發(fā)展基礎(chǔ)，因此公眾參與環(huán)境治理個(gè)體路徑需要大力提倡和重視。

4 公眾個(gè)體參與環(huán)境治理的優(yōu)化策略

公眾個(gè)體參與環(huán)境治理是環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)的必然取向，理論上可通過(guò)政府、社會(huì)等不同路徑表達(dá)意見(jiàn)及參與決策，實(shí)際上由于我國(guó)環(huán)保社會(huì)組織、社區(qū)及公眾個(gè)體等社會(huì)力量發(fā)育不足，缺乏成熟的社會(huì)基礎(chǔ)，其參與環(huán)境治理主要體現(xiàn)在以投訴、信訪為主要形式的行政力量主導(dǎo)層面。因此，需從宏觀層面進(jìn)一步完善環(huán)境治理體系，尤其應(yīng)重視環(huán)境社會(huì)治理體系的構(gòu)建，從微觀層面明確各主體關(guān)系及相關(guān)權(quán)利和職責(zé)，同時(shí)需加強(qiáng)探討公眾個(gè)體參與的優(yōu)化模式以提升參與積極性和有效性。

4.1 宏觀視角

4.1.1 完善環(huán)境公共治理體系

環(huán)境公共治理體系（圖1）包含政府、市場(chǎng)及其他社會(huì)主體，是對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境政府管制和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的升級(jí)，各主體間具有平等的法律地位，既具有獨(dú)立性又具有交融性，在環(huán)境治理中既需要發(fā)揮各主體的獨(dú)特作用，如政府管制政策的制定和實(shí)施，市場(chǎng)（企業(yè)）自身的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)等，又需要加強(qiáng)合作，實(shí)現(xiàn)多主體參與，包括①政府與社會(huì)主體、②市場(chǎng)與社會(huì)主體及③政府、市場(chǎng)與社會(huì)主體的共治（圖1）。當(dāng)前需要構(gòu)建和完善環(huán)境公共治理體系，突出環(huán)境社會(huì)治理的重要意義，使環(huán)境管理者意識(shí)到多主體參與環(huán)境治理的必要性，逐步明確各主體地位、角色、權(quán)利和職責(zé)。

圖1 環(huán)境公共治理體系

4.1.2 明確環(huán)境社會(huì)治理構(gòu)架及主體關(guān)系

基于本文分析視角，提出環(huán)境社會(huì)治理構(gòu)架（圖2），主要包含公眾（個(gè)體和家庭）、政府、社會(huì)組織、社區(qū)和媒體網(wǎng)絡(luò)，其中以公眾為中心，政府為主要推動(dòng)力量，發(fā)揮組織和協(xié)調(diào)功能，其他主體根據(jù)自身特點(diǎn)和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)進(jìn)行相互促進(jìn)和補(bǔ)充。該框架包含兩部分內(nèi)容，一是公眾參與視角下，公眾通過(guò)自身行為及政府、社會(huì)組織、社區(qū)和網(wǎng)絡(luò)路徑參與環(huán)境治理的內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)；二是其他主體相互聯(lián)系、動(dòng)態(tài)影響的外部網(wǎng)絡(luò)，政府負(fù)責(zé)相關(guān)政策制定、實(shí)施及溝通作用；社會(huì)組織具有獨(dú)特的判斷力和行動(dòng)力，便于組織群眾參與環(huán)境保護(hù)；社區(qū)具有較大的覆蓋面，能夠直接、快速地傳遞信息、發(fā)動(dòng)群眾參與環(huán)境治理；網(wǎng)絡(luò)媒體的開(kāi)放性和互動(dòng)性既為公眾參與提供了有效路徑，又為連接其他主體、促進(jìn)信息傳播發(fā)揮了重要紐帶作用。實(shí)踐中需建立各主體的平等對(duì)話機(jī)制，及時(shí)了解彼此需求，彌補(bǔ)不足，外部網(wǎng)絡(luò)主體間的有效聯(lián)系將會(huì)促進(jìn)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)的完善，同樣內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)將對(duì)外部網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生刺激，推動(dòng)外部網(wǎng)絡(luò)的提升和各主體角色定位，在各方主體的互動(dòng)中，將不斷完善公眾參與環(huán)境治理的體制機(jī)制。

圖2 環(huán)境社會(huì)治理構(gòu)架及主體關(guān)系

4.2 微觀視角

4.2.1 政府

為推動(dòng)政府在環(huán)境公共治理體系和環(huán)境社會(huì)治理框架運(yùn)行中發(fā)揮積極引導(dǎo)和規(guī)范作用，建議：①完善法律法規(guī)和相關(guān)工作制度，明晰不同主體的責(zé)任與義務(wù)邊界，促進(jìn)公眾參與程序、范圍、渠道等的精細(xì)化管理。②完善信息公開(kāi)及監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，除繼續(xù)規(guī)范政府網(wǎng)站、微博及微信平臺(tái)外，也需要加強(qiáng)與其他主體溝通、合作，推動(dòng)環(huán)境信息進(jìn)社區(qū)、機(jī)關(guān)單位、家庭、學(xué)校等，進(jìn)而形成環(huán)境治理的全社會(huì)參與、支持和監(jiān)督局面。③促進(jìn)公眾參與，保障公眾環(huán)境權(quán)益，完善政府路徑中的參與渠道，鼓勵(lì)參與問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)上征求意見(jiàn)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)和研討會(huì)，建立“事前咨詢—過(guò)程參與—事后評(píng)價(jià)”的參與機(jī)制。

4.2.2 社會(huì)組織

為推動(dòng)環(huán)保社會(huì)組織在環(huán)境宣傳與教育及環(huán)境問(wèn)題監(jiān)督工作中發(fā)揮重要參與和引領(lǐng)作用，建議：①提升專(zhuān)業(yè)化水平，科學(xué)制定參與環(huán)境治理的方案和計(jì)劃，促進(jìn)與政府、社區(qū)及公眾的對(duì)話，拓寬參與方式和途徑。②完善參與路徑，保證信息互通，通過(guò)社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)等推動(dòng)公眾和社會(huì)組織建立聯(lián)系，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境宣傳教育，參與監(jiān)督政府和企業(yè)環(huán)境行為，參與和組織環(huán)境社會(huì)調(diào)查、環(huán)保捐款、利益相關(guān)者圓桌對(duì)話等。

4.2.3 社區(qū)

為推動(dòng)社區(qū)在協(xié)調(diào)多方利益、促進(jìn)集體行動(dòng)中發(fā)揮直接優(yōu)勢(shì)作用，建議：①加強(qiáng)能力建設(shè)，在實(shí)踐中創(chuàng)新環(huán)境治理機(jī)制和手段，提高自治能力。②促進(jìn)多主體互動(dòng)，尋求政府政策支持，如資金補(bǔ)助、人才引進(jìn)等；積極與社會(huì)組織合作，共同舉辦環(huán)境治理活動(dòng)，互相學(xué)習(xí)和吸取經(jīng)驗(yàn)；有效整合區(qū)域環(huán)境治理與個(gè)人環(huán)境行為的關(guān)系，結(jié)合社區(qū)具體環(huán)境治理活動(dòng)（如垃圾分類(lèi)、廚余垃圾堆肥等），引導(dǎo)居民參與環(huán)境治理，促進(jìn)其對(duì)政府政策的理解和對(duì)社會(huì)組織活動(dòng)的接納；采用網(wǎng)絡(luò)等多渠道宣傳環(huán)境治理理念，全方位提高各主體能動(dòng)性。③基于社區(qū)居民行為方式和利益趨同的特點(diǎn)，拓寬參與渠道，借助社區(qū)宣傳欄、微信公眾號(hào)、社區(qū)聯(lián)絡(luò)員、黨員干部、社區(qū)志愿者等的積極作用建立常態(tài)化環(huán)境治理行動(dòng)，如生態(tài)社區(qū)建設(shè)、環(huán)境友好家庭評(píng)選等，盡可能提高活動(dòng)的親民性和有效性。

4.2.4 網(wǎng)絡(luò)

為推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)在宣傳與傳播環(huán)境信息及表達(dá)公眾訴求中發(fā)揮多層面技術(shù)平臺(tái)作用，建議：①政府、社會(huì)組織及社區(qū)等積極發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)作用促進(jìn)主體間信息交流與合作。②保持網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)一定的獨(dú)立性，使其成為公眾參與的重要路徑之一，無(wú)論是環(huán)保網(wǎng)站、政府網(wǎng)站、企事業(yè)單位網(wǎng)站，還是微信、微博平臺(tái)都需設(shè)立公眾參與窗口，加強(qiáng)與公眾互動(dòng)。例如，推動(dòng)公眾與工作人員、專(zhuān)家學(xué)者的對(duì)話，及時(shí)解決公眾困惑；以文字、圖片、視頻等形式科普最新研究成果，提升公眾專(zhuān)業(yè)素質(zhì)；打造便利、順暢的網(wǎng)絡(luò)綠色通道，保證公眾及時(shí)獲取環(huán)境信息、表達(dá)意見(jiàn)并采取環(huán)境治理行動(dòng)。③設(shè)立輿情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，了解公眾需求的同時(shí)，需要規(guī)范網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，避免不正當(dāng)言論或信息造成民眾恐慌，引起不必要的輿情風(fēng)險(xiǎn)。

4.2.5 公眾

為推動(dòng)公眾個(gè)體提高參與環(huán)境治理的認(rèn)知、意愿、能力與程度，發(fā)揮自主、自愿參與的主人翁作用，建議：①發(fā)揮其他四條路徑的作用，不斷提升對(duì)相關(guān)環(huán)境問(wèn)題的分析和決策能力，對(duì)公共決策程序的理解及環(huán)境影響評(píng)價(jià)能力，對(duì)環(huán)境輿情的判斷與辨別能力等。②關(guān)注不同公眾個(gè)體的特征，如年齡、宗教信仰、受教育程度等背景信息，針對(duì)不同人群設(shè)置差異化參與途徑和形式，如環(huán)境知識(shí)幫扶、退休人員環(huán)境治理分隊(duì)、家庭環(huán)境保護(hù)教育、學(xué)生志愿者等，充分發(fā)揮公眾個(gè)體及家庭優(yōu)勢(shì)，使每個(gè)人都成為環(huán)境保護(hù)的參與者和行動(dòng)者。

4.3 優(yōu)化參與模式

考慮到五種參與路徑中社區(qū)和網(wǎng)絡(luò)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，本文提出以社區(qū)及網(wǎng)絡(luò)為依托、連接其他主體的線下及線上結(jié)合的賦權(quán)型公眾個(gè)體參與環(huán)境治理模式（圖3），即以居民社區(qū)和網(wǎng)絡(luò)為載體，公眾個(gè)體可根據(jù)自身特征選擇適當(dāng)?shù)膮⑴c方式，以進(jìn)一步優(yōu)化參與路徑，提升參與效果。其中，社區(qū)作為我國(guó)基層社會(huì)治理單元和居民生活的主要場(chǎng)所，既聯(lián)系著“個(gè)人和家庭”這個(gè)基本細(xì)胞，又聯(lián)系著“國(guó)家”這個(gè)權(quán)利體系，具有連接政府、社會(huì)組織及社區(qū)居民的直接優(yōu)勢(shì)。網(wǎng)絡(luò)媒體的開(kāi)放性、匿名性、同步性及互動(dòng)性等特征，為特定人群（尤其是青年人群或宅族群體）參與環(huán)境治理提供了便利，使得眾多參與程序得以簡(jiǎn)化。該參與模式整合了五種參與路徑，更利于激發(fā)公眾個(gè)體的認(rèn)同感并發(fā)揮其主動(dòng)性。

圖3 賦權(quán)型公眾個(gè)體參與環(huán)境治理模式

線下社區(qū)參與路徑：①政府可通過(guò)社區(qū)傳達(dá)相關(guān)政策并進(jìn)行意見(jiàn)咨詢，社區(qū)可集中收集居民建議和觀點(diǎn)并反饋給政府，提高公眾參與的便捷性；②社會(huì)組織可與社區(qū)合作舉辦活動(dòng)，增強(qiáng)公眾在環(huán)境信息收集、環(huán)境問(wèn)題識(shí)別、評(píng)估與舉報(bào)及促進(jìn)政府和社會(huì)對(duì)話等方面的參與強(qiáng)度，提升公眾參與的有效性；③社區(qū)可根據(jù)居民參與情況及環(huán)境治理需求，組織系列活動(dòng)，如社區(qū)熱線和專(zhuān)欄、專(zhuān)題講座、社區(qū)志愿和黨員服務(wù)團(tuán)體、社區(qū)環(huán)境友好家庭評(píng)選活動(dòng)等，拓寬公眾參與范圍。需要注意的是：①保證社區(qū)信息公開(kāi)透明，加大政府工作人員、社會(huì)組織人員、社區(qū)組織成員及居民的信息溝通，定期舉辦座談會(huì)、討論會(huì)等，多方主體就環(huán)境治理及有效參與等達(dá)成一致目標(biāo)；②加大居民、社會(huì)組織成員及媒體等的外部監(jiān)督作用，盡力保證以社區(qū)為依托的公眾參與具有可行性、有效性；③盡可能設(shè)計(jì)有針對(duì)性和特色的環(huán)境治理活動(dòng)，需綜合考慮區(qū)域特征（包括外界環(huán)境、文化習(xí)俗等）及居民特征（性別、年齡、受教育水平等）差異，提升環(huán)境治理活動(dòng)的創(chuàng)新性。

線上網(wǎng)絡(luò)參與路徑中：①確立通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與環(huán)境治理的合法性，一是承認(rèn)公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)路徑表達(dá)的意見(jiàn)和觀點(diǎn)在環(huán)境治理決策的參考范圍內(nèi)，二是保證公眾參與在法律允許范圍內(nèi)進(jìn)行，規(guī)避惡意參與和由此引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；②形成長(zhǎng)期有效的網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)，在多主體協(xié)商下，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的微信公眾號(hào)或網(wǎng)站平臺(tái)，政府、社會(huì)組織及社區(qū)可共同發(fā)布宣傳信息及相關(guān)實(shí)踐活動(dòng)信息，居民可反饋意見(jiàn)，逐步培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)路徑下的公眾參與主體；③營(yíng)造網(wǎng)絡(luò)參與的文化氛圍，形成系列欄目，設(shè)計(jì)不同專(zhuān)題（科普類(lèi)、調(diào)查類(lèi)、反饋類(lèi)、學(xué)習(xí)類(lèi)、答題類(lèi)等）、通過(guò)不同形式（推文、視頻、圖片、音頻等）達(dá)到宣傳及推動(dòng)參與的作用。需要注意的是：①保證政府、社會(huì)組織及社區(qū)等主體信息公開(kāi)的及時(shí)性、全面性及準(zhǔn)確性；②加強(qiáng)互相監(jiān)督，避免多主體沖突，規(guī)避輿情風(fēng)險(xiǎn)；③加強(qiáng)線上參與的實(shí)質(zhì)性與有效性，既要充分利用網(wǎng)絡(luò)傳播信息的便捷性，也要逐漸提升公眾意見(jiàn)表達(dá)的實(shí)質(zhì)性，需設(shè)置專(zhuān)門(mén)人員監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)和分析公眾觀點(diǎn)，及時(shí)捕捉公眾需求和期望。

5 結(jié)論與展望

“治理”是解釋人與環(huán)境互動(dòng)中出現(xiàn)不同結(jié)果的另一個(gè)重要因素，一個(gè)良好的治理體系對(duì)推進(jìn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。我國(guó)自20 世紀(jì)90 年代引入治理的概念和理論后，其逐步成為學(xué)術(shù)界和政府體制改革中的熱點(diǎn)話題。但我國(guó)公眾個(gè)體參與滯后、參與效果不理想、缺乏參與路徑等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題阻礙了環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，也引發(fā)了學(xué)者對(duì)治理理論的適應(yīng)性思考。公眾個(gè)體是環(huán)境治理體系中最微觀也最重要的社會(huì)主體，其可以通過(guò)政府和社會(huì)兩個(gè)維度參與環(huán)境治理，形成行政力量主導(dǎo)型公眾參與，第三部門(mén)力量主導(dǎo)型公眾參與，基層自治力量主導(dǎo)型公眾參與，傳播和宣傳力量主導(dǎo)型公眾參與，以及自身力量主導(dǎo)型公眾參與五種路徑。然而，在“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”的背景下，我國(guó)社會(huì)組織、社區(qū)等社會(huì)力量發(fā)育不完善、缺乏獨(dú)立性和自主性，且公眾個(gè)體未完全成長(zhǎng)為獨(dú)立的行為主體，難以形成多維度、全方位的參與路徑。因此在明確各主體責(zé)任和義務(wù)邊界的同時(shí)，應(yīng)重視環(huán)境社會(huì)治理，構(gòu)建完善的環(huán)境公共治理體系?，F(xiàn)階段，為激發(fā)公眾個(gè)體的認(rèn)同感并提高主動(dòng)性，建議集中發(fā)揮社區(qū)和網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，嘗試構(gòu)建以社區(qū)和網(wǎng)絡(luò)為依托、連接其他主體的線下及線上結(jié)合的賦權(quán)型參與模式。

本文聚焦于公眾個(gè)體參與環(huán)境治理的理論與實(shí)踐，探究其參與路徑，對(duì)推進(jìn)公眾參與和治理理論發(fā)展具有一定借鑒意義。未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)公眾參與和治理理論的精細(xì)化及定量化研究，如公眾參與行為與效果評(píng)估，治理網(wǎng)絡(luò)形成的可能性等，進(jìn)而為治理理論的有效落地、環(huán)境治理體系的良性運(yùn)行提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。