和夏冰，殷培紅，王卓玥，楊生光，張蒙

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京 100029）

引言

構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系，是完善生態(tài)文明制度體系、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容[1]。習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)，要加快建立健全以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系，確保到2035 年，生態(tài)環(huán)境領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)，美麗中國建設目標基本實現(xiàn)；到21 世紀中葉，生態(tài)環(huán)境領域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化全面實現(xiàn)，建成美麗中國[2]。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》對“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”作出了系統(tǒng)部署[3]，為推進環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了基本遵循，為生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護指明了方向[4]。2020 年3 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》（以下簡稱《意見》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實[5]。

《意見》印發(fā)后，各地結(jié)合實際，相繼制定實施意見，采取相應措施，細化落實目標任務。本文主要從落實《意見》的角度，一是比較各地出臺的實施意見文本與《意見》的差異，二是通過實地調(diào)研座談和資料整理，跟蹤各地實踐案例，總結(jié)推進現(xiàn)代環(huán)境治理體系的地方實踐，發(fā)現(xiàn)需要關(guān)注的問題，提出相關(guān)建議。

1 各地實施意見的基本框架比較

基于信息公開情況統(tǒng)計，截至2021 年6 月，已有22 個省份公開了實施意見全文。各地出臺的實施意見基本涵蓋了《意見》提出的領導責任體系、企業(yè)責任體系、全民行動體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系、法規(guī)政策體系等七大體系。其中，貴州、遼寧、河南、青海、黑龍江、福建、重慶、新疆、江西、新疆生產(chǎn)建設兵團、云南、湖南、內(nèi)蒙古等13個省份的實施意見的體系框架與《意見》保持一致。

各地對于現(xiàn)代環(huán)境治理體系基本框架和邏輯結(jié)構(gòu)的理解存在差異，關(guān)注的重點領域有所不同，部分省份結(jié)合地方實際突破了《意見》的七大體系。其中，吉林、江蘇、浙江、廣西增加了治理能力支撐體系，浙江、四川、廣西、北京增加了風險防控體系，山東、天津增加了科技創(chuàng)新體系，上海、北京增加了區(qū)域協(xié)作體系，浙江還增加了政府服務體系，天津?qū)⑿庞皿w系并入到市場體系中。

此外，各地對具體任務在現(xiàn)代環(huán)境治理體系中的歸類也與《意見》存在差異。比如，《意見》將強化監(jiān)測能力建設納入監(jiān)管體系，吉林、浙江將其納入治理能力支撐體系；《意見》將加強財稅支撐納入法律政策體系，浙江、廣西將其納入治理能力支撐體系，天津?qū)⑵浼{入市場體系；《意見》將完善法規(guī)標準納入法律政策體系，北京將其納入監(jiān)管體系。

2 地方實踐的特色路徑

比較各地實施意見文本和實踐案例發(fā)現(xiàn)，地方在推動企業(yè)落實主體責任、優(yōu)化政府監(jiān)管服務、規(guī)范市場化建設、協(xié)同推進區(qū)域共建共保、激活基層治理效能、增強科學精準治理能力等六個方面，探索形成了一些富有特色的實踐經(jīng)驗。

2.1 規(guī)范企業(yè)環(huán)保行為，推動企業(yè)落實環(huán)境治理主體責任

健全環(huán)境治理企業(yè)責任體系，其核心在于激發(fā)市場主體履行生態(tài)環(huán)境保護主體責任的內(nèi)生動力，不斷改善當前企業(yè)和生態(tài)環(huán)境部門在環(huán)境治理責任承擔方面的錯位狀態(tài)。通過過去幾年不斷強化監(jiān)督，加強執(zhí)法力度，企業(yè)的環(huán)保意識普遍提高，對“環(huán)保標準是什么”“環(huán)保工作具體怎么做”“要做到什么效果”等方面的需求明顯提升。

針對這種情況，上海市生態(tài)環(huán)境部門強化環(huán)境公共服務意識，分批制定了飲食服務、生物制藥、石油化工、集成電路、鋼鐵等行業(yè)的環(huán)保守則，使企事業(yè)單位和社會組織及時準確掌握生態(tài)環(huán)保領域相關(guān)法律、法規(guī)、標準和技術(shù)規(guī)范，明確環(huán)境管理要求，并幫助指導企業(yè)落實主體責任。成都青白江區(qū)開展企業(yè)環(huán)保標準化建設，從13 個大項33 個小項明確工業(yè)企業(yè)環(huán)保管理工作細則，將企業(yè)需要履行的環(huán)保管理規(guī)范和管理標準編輯成表，發(fā)放到企業(yè)手中，指導企業(yè)對標整改。

2.2 優(yōu)化政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管服務，助力企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展

推動現(xiàn)代監(jiān)管體系建設的過程就是廓清政府與市場的關(guān)系，明確政府職能、改進政府行為和提高市場效率的過程[6]。有效的環(huán)境監(jiān)管是環(huán)境治理的基礎，優(yōu)化政府監(jiān)管方式有助于健全企業(yè)責任體系。

行政審批是政府的一項重要職能，也是政府監(jiān)管的重要手段。政府主動“靠前”服務企業(yè)，可以降低企業(yè)辦事的制度性成本。以上海金山區(qū)為例，企業(yè)和個人可以直接至金山區(qū)生態(tài)環(huán)境局行政審批部門辦理窗口，或者登入本區(qū)一網(wǎng)通平臺的提前服務網(wǎng)上辦理功能區(qū)域申請相關(guān)行政審批提前服務，得到的行政審批提前服務指導意見書可以作為正式申請相關(guān)行政審批時予以參考的指導性意見，不具有行政強制力。

創(chuàng)新環(huán)評審批機制，提升企業(yè)投資項目審批效率，是優(yōu)化政府監(jiān)管方式的重要舉措。浙江進行“規(guī)劃環(huán)評+環(huán)境標準”改革試點，對省級特色小鎮(zhèn)和省級以上各類開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等特定區(qū)域，加強規(guī)劃環(huán)評宏觀管理，制定空間準入標準、污染物排放標準、環(huán)境質(zhì)量管控標準及行業(yè)準入標準等項目準入環(huán)境標準，編制環(huán)評審批負面清單，加強規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評聯(lián)動[7]。在改革區(qū)域內(nèi)，新建項目落地減少80%的環(huán)評審批事項，減少60%的申報材料，壓縮50%以上辦事流程，為企業(yè)減少50%以上的環(huán)評費用[8]。

2.3 規(guī)范環(huán)境治理市場化建設，優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境

規(guī)范開放市場、創(chuàng)新治理模式，有利于激發(fā)市場活力。第三方機構(gòu)為企業(yè)、園區(qū)等提供污染治理服務的方式逐漸興起。為加快形成公開透明、規(guī)范有序的環(huán)境治理市場環(huán)境，護航企業(yè)發(fā)展經(jīng)營，上海出臺《第三方環(huán)保服務規(guī)范》（DB31/T 1179—2019），規(guī)定了第三方環(huán)保服務的適用范圍、服務單位基本要求、服務內(nèi)容與要求、服務成效評價、合同簽訂要求等事項。在此基礎上，松江區(qū)針對各個行業(yè)不同特點和管理要求，出臺了環(huán)評類、排污許可類、自助驗收類第三方服務機構(gòu)管理實施細則。

積極探索運用綠色金融和綠色保險等經(jīng)濟手段，可以解決企業(yè)研發(fā)綠色產(chǎn)品、實施綠色技術(shù)改造融資與降低治污成本等實際問題。上海通過部分龍頭企業(yè)的帶動，幫助中小供應商進行銀行擔保，或者由生態(tài)環(huán)境部門進行擔保，向銀行推薦環(huán)境績效表現(xiàn)較好的供應商，解決中小供應商環(huán)保改造融資難融資貴的問題。浙江在重污染高風險行業(yè)和園區(qū)推行環(huán)境污染責任保險，企業(yè)在購買環(huán)境污染責任保險后，保險公司會為企業(yè)聘請第三方公司（即“環(huán)保管家”）為其在污染防治方面提供全方位服務?！碍h(huán)保管家”通過常態(tài)化走訪發(fā)現(xiàn)并告知企業(yè)存在的問題，并同步提交至生態(tài)環(huán)境部門備案。企業(yè)可立即采取相關(guān)措施，避免環(huán)境事故的發(fā)生。

2.4 協(xié)同推進區(qū)域生態(tài)共建、環(huán)境共保，服務國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

為了適應環(huán)境問題的復雜性、整體性、跨領域性和跨界性，環(huán)境治理需要構(gòu)建橫向協(xié)作、上下聯(lián)動和區(qū)域協(xié)同的網(wǎng)絡式環(huán)境治理體系，以提高環(huán)境治理的整體效能。相對于區(qū)域協(xié)同治理的體制進展而言，區(qū)域治理的法治體系建設取得明顯進展。

在協(xié)同立法上，截至2021 年底，全國已完成至少9 個協(xié)同立法項目。京津冀三地分別發(fā)布《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，于2020 年5月1 日起同步實施，在核心條款、基本標準、關(guān)鍵舉措方面保持一致。例如，三地共同建立京津冀機動車超標排放信息共享平臺，建立新車抽檢抽查協(xié)同機制，共同實行非道路移動機械使用登記管理制度等[9-11]。2021 年，漳州、泉州、廈門、龍巖四市，滬蘇浙皖三省一市，云貴川三省，川渝兩地，山東膠東五市，先后出臺區(qū)域協(xié)同治理的政策法規(guī)或啟動相關(guān)項目。

在司法協(xié)作上，四川瀘州中院、宜賓中院，重慶一、二、三、五中院共同簽署框架協(xié)議，建立環(huán)境司法日常聯(lián)絡、環(huán)資案件訴訟服務、環(huán)資案件調(diào)研交流、環(huán)資案件執(zhí)行合作、“司法+行政”生態(tài)環(huán)境資源協(xié)同治理、環(huán)資人才共享、環(huán)資信息互通、環(huán)境司法聯(lián)合宣傳等8 項成渝地區(qū)跨區(qū)域環(huán)境司法協(xié)作機制，形成環(huán)境資源司法訴訟服務“同城標準”、執(zhí)法辦案“同城效應”[12]。遼寧、青海、福建、江西、湖南、寧夏、甘肅等省份已開展或啟動環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄。

2.5 豐富基層社會治理手段，激活地方環(huán)境治理新效能

一些地方在黨建引領、人大監(jiān)督、公眾參與新機制等方面，進行了積極探索，夯實基層社會治理基礎。

上海漕涇鎮(zhèn)將黨建與鄉(xiāng)村社會治理、人居環(huán)境整治等重點工作相結(jié)合，實施鄉(xiāng)村“程序、責任、制度、考核”四張清單工作模式，深化了基于制度的信任，村民自治進入良性循環(huán)。為全力打贏垃圾分類攻堅戰(zhàn)，護塘村黨總支以網(wǎng)格為單位，通過定崗、定責、定考核，明確各自責任塊區(qū)、責任事項等，通過黨員先鋒作用帶動一個埭、一個片的村民，使村民們養(yǎng)成了垃圾分類的好習慣。

杭州富陽區(qū)在區(qū)轄24 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展生態(tài)環(huán)境質(zhì)量報告制度，并建立了配套制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大聽取環(huán)保專題報告，開展問題質(zhì)詢和滿意度測評，將生態(tài)環(huán)保責任下移，落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委和政府身上。廣東省人大環(huán)資委制定了《關(guān)于在茅洲河、練江流域建立省、市、區(qū)（市）、鎮(zhèn)（街）四級人大聯(lián)動監(jiān)督機制的工作方案》，開展四級人大聯(lián)動監(jiān)督。

廣州上線城市碳普惠平臺，通過獎勵碳幣（碳幣可兌換商品），激勵公眾綠色出行、節(jié)水節(jié)電等低碳行為。在成都“碳惠天府”微信小程序中，步行、使用共享單車、燃油車自愿停駛、駕駛新能源汽車等行為可獲取相應的低碳積分，積分可用于兌換騎行卡、話費抵用券等服務和商品。

2.6 科技賦能生態(tài)環(huán)境智慧監(jiān)管，增強科學精準的環(huán)境治理能力

人工智能、區(qū)塊鏈、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、5G 等技術(shù)的發(fā)展及應用，為環(huán)境治理創(chuàng)造了更多的應用場景。成都打通數(shù)據(jù)“孤島”，強化多源、異構(gòu)和海量數(shù)據(jù)融合，收集環(huán)境質(zhì)量、固定源、移動源、環(huán)境管理、外部數(shù)據(jù)等5 大類38 小類數(shù)據(jù)資源，接入共享氣象、經(jīng)信、住建、交通、工商等10 余個部門的40 余個類別數(shù)據(jù)134 億余條，打造共享大數(shù)據(jù)庫，并建立聯(lián)席會議制度，及時研究解決工作中出現(xiàn)的新問題，及時更新共享數(shù)據(jù)。同時，成都充分借助信息網(wǎng)絡技術(shù)和手機終端App，形成了市級系統(tǒng)指揮派遣，區(qū)級平臺分發(fā)交辦，部門、街道和網(wǎng)格員處置反饋的環(huán)境監(jiān)管工作閉環(huán)。

上海揚塵在線監(jiān)測在2020 年升級為100 個固定監(jiān)測點和20 輛公交車、110 輛出租車搭載移動監(jiān)測設備共同組成的環(huán)境空氣質(zhì)量“點線融合”移動監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)對環(huán)境空氣質(zhì)量的移動監(jiān)測，彌補固定點監(jiān)測盲區(qū)。車輛每5 秒鐘上傳一次監(jiān)測數(shù)據(jù)，包括PM2.5、PM10、NO、NO2、CO 及輔助指標等數(shù)據(jù)，由系統(tǒng)自動對數(shù)據(jù)進行分析和評價[13]。一旦判定監(jiān)測點位數(shù)據(jù)已臨近標準限值或出現(xiàn)超標情況，系統(tǒng)會自行提示報警，推送到管理人員手機中。同時將對揚塵污染“嫌疑犯”采集證據(jù)，以備后續(xù)監(jiān)管和溯源應用。

3 地方實踐存在的問題

為了適應環(huán)境問題利益主體和行為主體的普遍性、廣泛性特點，有效解決生產(chǎn)過程，特別是消費過程的環(huán)境問題，尤其需要政府、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與。通過不斷完善政府管理、市場機制和社會治理三大機制，協(xié)同推進三大治理主體形成合力，改變政府和生態(tài)環(huán)境部門單打獨斗的局面，形成多方共治的治理結(jié)構(gòu)，這是實現(xiàn)環(huán)境治理現(xiàn)代化的基本特征和根本要求。

但是在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于各地對現(xiàn)代環(huán)境治理體系內(nèi)涵和基本特征的理解，以及推進環(huán)境管理向環(huán)境治理轉(zhuǎn)型的重要作用的認識存在差異，《意見》中七大體系建設的實踐推進程度不均衡，政府、企業(yè)、社會組織和公眾三大治理主體的力量結(jié)構(gòu)失衡狀態(tài)改善不明顯，突出體現(xiàn)為“三多三少”：政府責任體系和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系建設較多，企業(yè)環(huán)境責任體系建設很少；環(huán)境治理市場體系建設方面，關(guān)注政府和社會資本合作（PPP）方式完善，規(guī)范第三方環(huán)境服務、落實“放管服”多，充分運用市場自身的運行調(diào)節(jié)機制來推動環(huán)境治理市場化建設的案例還很少；推進社會治理體系方面，介紹各種宣傳活動和網(wǎng)格員機制多，踐行綠色生活的全民行動體系制度化機制化建設成果少。出現(xiàn)這些問題的主要原因有以下幾個方面：

（1）資本市場引導企業(yè)綠色發(fā)展、主動履行環(huán)境責任的內(nèi)生動力不足。當前，綠色在金融體系中的滲透率約為4%，市場占有率將會增加[14]。綠色金融市場已完成規(guī)模趕超，具備制度引領的基礎和條件。然而，綠色金融標準體系缺乏統(tǒng)一性，激勵約束機制還難以有效彌補綠色金融收益低、風險大等初期弱勢，且激勵機制的力度和覆蓋范圍還不夠。綠色金融產(chǎn)品和市場體系不夠豐富，創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品供給不足，碳排放交易市場金融化程度偏低，碳減排任務目標的設定對企業(yè)減排成本效益考慮不足，未能充分引導資金和技術(shù)投向低碳環(huán)保領域。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑仍處于探索階段，生態(tài)環(huán)境價值核定由政府主導，未與市場機制接軌，相關(guān)市場定價機制還不健全。

（2）依托社會力量開展環(huán)境治理的能力較弱。各社會主體參與環(huán)境治理的途徑有限，參與方式單一，良性互動機制尚未形成，影響相對比較弱。生態(tài)環(huán)境部門借社會力量開展環(huán)境治理的能力較弱，缺乏制度化、規(guī)范化的動員組織流程，無法形成社會參與環(huán)境治理的合力。雖然目前已有行業(yè)協(xié)同制定并實施行業(yè)自律公約來規(guī)范全行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，但參與政府制修訂標準政策、幫助企業(yè)制訂員工環(huán)境保護教育培訓計劃、協(xié)助開展培訓等情況較少，橋梁紐帶作用沒有充分發(fā)揮。

此外，越往基層下沉，地方的關(guān)注重點越聚焦在提升依法科學精準的環(huán)境治理能力上，加強基層環(huán)境治理能力也是基層工作人員的迫切希望。

4 對策建議

基于上述情況，為了協(xié)調(diào)推進現(xiàn)代環(huán)境治理體系建設，補短板、強弱項，優(yōu)化環(huán)境治理結(jié)構(gòu)，本文提出如下建議：

（1）針對環(huán)境治理薄弱環(huán)節(jié)加強指導幫扶。加強現(xiàn)代環(huán)境治理體系科學內(nèi)涵、基本特征與治理理論的研究和宣貫培訓，幫助地方干部提高理論認識水平和實踐能力。盡快建立現(xiàn)代環(huán)境治理體系的評價體系，明確建設標準，發(fā)揮評價體系和標準的導向作用，確保《意見》重點任務及時落地見效，防止執(zhí)行偏差。

（2）充分發(fā)揮資本市場的先導作用。以綠色產(chǎn)品標準和環(huán)保信用評價制度為基礎，激發(fā)企業(yè)主動履行環(huán)境治理責任的內(nèi)生動力，完善綠色債券及綠色資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的配套政策，建立綠色信貸服務體系和評級體系，強化金融支持綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推進綠色標準開發(fā)，配套鼓勵綠色產(chǎn)品生產(chǎn)和消費經(jīng)濟政策，擴大綠色產(chǎn)業(yè)需求。

（3）深化社會參與機制改革。借力基層群團改革深化基層治理，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會在規(guī)范環(huán)境治理中的橋梁紐帶作用。建立社會組織孵化基地，加快培養(yǎng)與現(xiàn)代化社會治理結(jié)構(gòu)相適應的公益性、互助性、樞紐性社會組織，拓寬社區(qū)群眾參與社會治理的渠道。加強歸口部門對社會力量開展環(huán)境治理的規(guī)范化管理，提高社會力量參與環(huán)境治理的有效性。

（4）多措并舉夯實基層環(huán)境治理能力。在推進環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉的同時，將環(huán)境技術(shù)和培訓同步向基層下沉和流動。通過科技賦能基層的方式，將大數(shù)據(jù)“觸角”伸向基層“神經(jīng)末梢”，加強基層發(fā)現(xiàn)問題的精準性。健全生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)基層培訓體系，解決現(xiàn)有分級培訓質(zhì)量逐級遞減的問題；選派優(yōu)秀后備干部到基層任職，幫助解決基層環(huán)境治理的實際問題。