文／王 濤 姜 勇

我國應(yīng)以經(jīng)濟(jì)與法治手段為抓手，制定CO2管道運(yùn)輸相關(guān)政策與法律。

中國正在減少碳排放并推動(dòng)碳中和，力求實(shí)現(xiàn)CO2的凈零排放。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，除大規(guī)模實(shí)施可再生能源替代以及挖掘可再生能源制氫等節(jié)能降碳技術(shù)潛力外，還需要在碳捕獲與碳封存（CCS）上下功夫。

2022 年4 月，中國石油工程建設(shè)有限公司西南公司申報(bào)的《二氧化碳管道輸送工程設(shè)計(jì)規(guī)范》成功立項(xiàng)，標(biāo)志著我國自主研發(fā)CO2管道運(yùn)輸技術(shù)上的成熟。

CO2運(yùn)輸法律制度，是碳捕集后的CO2能夠安全、快捷、穩(wěn)定地運(yùn)往封存地點(diǎn)進(jìn)行封存或利用的制度保障。2022 年2月16日，美國總統(tǒng)環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)在《聯(lián)邦公報(bào)》（Vol. 87, No. 32）發(fā)布了最新版本“碳捕獲、利用和封存（CCUS）指南征求意見稿”。

反觀我國，至今尚未制定有關(guān)CO2管道運(yùn)輸?shù)木唧w政策與法律。缺乏法治保障，已經(jīng)成為制約我國CCS 項(xiàng)目的關(guān)鍵性制度瓶頸。尤其在與CO2管道管理相類似的油氣管網(wǎng)領(lǐng)域，我國油氣管網(wǎng)管理體制改革中最大的缺漏之一是“監(jiān)管不到位”，難以確保第三方市場主體（如民營企業(yè)）獲得平等運(yùn)輸服務(wù)。因此，針對(duì)油氣基礎(chǔ)設(shè)施所具有的自然壟斷屬性，必須在充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，充分將市場與法治手段相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)油氣儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施是國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)對(duì)所有符合條件的市場主體公平、公開、無歧視地開放使用。

●攝影/沈志軍

美國開創(chuàng)CCS技術(shù)法律制度

美國不僅是CCS 技術(shù)的發(fā)源地，而且是全球第一個(gè)建立起CCS 技術(shù)法律制度的國家。2007 年，美國聯(lián)邦最高法院對(duì)“馬薩諸塞州訴聯(lián)邦環(huán)保署”一案正式確立了美國聯(lián)邦環(huán)保署負(fù)有對(duì)CCS 技術(shù)進(jìn)行監(jiān)管的職責(zé)。聯(lián)邦環(huán)保署于2010年正式將包括管道運(yùn)輸在內(nèi)的CCS 技術(shù)納入監(jiān)管范圍，并制定、完善了完整的法律制度。

美國油氣管網(wǎng)管理體制改革的最大成果之一，是構(gòu)建了任何下游客戶都可以根據(jù)自己的意志與上游油氣供應(yīng)商進(jìn)行交易，并通過無歧視開放的油氣管網(wǎng)運(yùn)輸油氣。油氣管道公司本身并不買賣油氣，只是上下游客戶之間的承運(yùn)人。

CO2管道運(yùn)輸公共承運(yùn)人制度的要求亦是如此。即使在CO2捕集與封存項(xiàng)目通常由上下游一體化油氣企業(yè)運(yùn)營的情況下，運(yùn)輸管道也會(huì)以財(cái)務(wù)獨(dú)立核算的形式從企業(yè)內(nèi)部與上游CO2捕集和下游CO2封存環(huán)節(jié)相區(qū)分。在美國CO2管道運(yùn)輸監(jiān)管的語境下，公共承運(yùn)人制度是向所有用戶開放CO2運(yùn)輸管道，無歧視地為上游和下游客戶提供CO2運(yùn)輸服務(wù)。

我國在經(jīng)濟(jì)手段層面的借鑒

經(jīng)濟(jì)手段層面，針對(duì)CO2管道運(yùn)輸運(yùn)行中具有的自然壟斷屬性，我國需要在監(jiān)管中采用激勵(lì)監(jiān)管的手段解決信息不對(duì)稱、不充分，因巨大的投入而導(dǎo)致缺少競爭等問題。以激勵(lì)監(jiān)管中“社會(huì)契約”這一主要手段，與針對(duì)信息不對(duì)稱不充分、因巨大的投入而導(dǎo)致缺少競爭等具體措施相結(jié)合，以一定的政策優(yōu)惠激勵(lì)運(yùn)營者按照監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求為社會(huì)公眾提供良好的服務(wù)。具體而言，可以由監(jiān)管機(jī)構(gòu)與運(yùn)營者在項(xiàng)目申請和審批階段簽訂監(jiān)管協(xié)議。針對(duì)信息不對(duì)稱不充分的問題，要求項(xiàng)目運(yùn)營者全面、充分、客觀地向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供披露與項(xiàng)目運(yùn)營相關(guān)的各種信息（包括成本信息），并由監(jiān)管機(jī)構(gòu)向社會(huì)公眾披露與項(xiàng)目運(yùn)營相關(guān)但不涉及商業(yè)機(jī)密的信息。

針對(duì)因投入巨大而限制競爭的問題，我國可以采取“模擬市場競爭”“所有權(quán)分割”“財(cái)務(wù)分割”相結(jié)合三種方式。第一種，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過頒發(fā)特許經(jīng)營許可證的方式許可少數(shù)幾家運(yùn)營商，根據(jù)運(yùn)營者提供的成本信息采取模擬市場定價(jià)的方法進(jìn)行符合市場規(guī)律的監(jiān)管，要求運(yùn)營商的收費(fèi)費(fèi)率公正、不得存在不合理歧視，不得對(duì)特定企業(yè)提供不當(dāng)優(yōu)惠。第二種，考慮到取得特許經(jīng)營許可證的企業(yè)均為大型一體化企業(yè)的客觀情況，在拆分不會(huì)造成資源浪費(fèi)的情況下，對(duì)自然壟斷企業(yè)按照管道運(yùn)輸技術(shù)的不同環(huán)節(jié)進(jìn)行拆分，經(jīng)過拆分之后每個(gè)企業(yè)負(fù)責(zé)一個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行。第三種，對(duì)于拆分會(huì)造成嚴(yán)重資源浪費(fèi)的情況下，可以允許由大型一體化企業(yè)運(yùn)營，但必須將自然壟斷業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)在財(cái)務(wù)上相分離，進(jìn)行獨(dú)立核算。

這三種監(jiān)管方式的關(guān)系是無論采用第二種還是第三種拆分方式，都必須適用第一種監(jiān)管方式中的模擬市場競爭。三種監(jiān)管方式都是運(yùn)營者必須遵守的規(guī)定。如果運(yùn)營者遵守了監(jiān)管協(xié)議中的這些規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以向運(yùn)營者提供包括稅收、補(bǔ)貼、低息貸款等激勵(lì)措施；如果運(yùn)營者不遵守監(jiān)管協(xié)議中的規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以采取處罰措施予以懲戒。

我國在法治手段層面的借鑒

法治手段層面，在制定《CO2運(yùn)輸管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》時(shí)，我國可以參考美國CO2管道運(yùn)輸公共承運(yùn)人制度和我國《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》的相關(guān)成果。建議將CO2管道運(yùn)輸納入《石油天然氣管道保護(hù)法》的適用范圍，將管道運(yùn)營商從法律層面確立為公共承運(yùn)人。借鑒《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》的體例，《CO2運(yùn)輸管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》可以從公平開放基礎(chǔ)條件、公平開放服務(wù)基本要求、運(yùn)力信息公開、公平開放服務(wù)申請與受理、公平開放服務(wù)合同簽訂及履行等 方 面， 對(duì)中 國 的CO2管道運(yùn)輸公共承運(yùn)人實(shí)施監(jiān)管。

總之，建議兩種可能的預(yù)防性制度路徑。第一種路徑，是將CO2運(yùn)輸管網(wǎng)設(shè)施在一體化油氣企業(yè)內(nèi)部單獨(dú)核算。建議《CO2運(yùn)輸管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》明確規(guī)定CO2管道運(yùn)輸環(huán)節(jié)必須與CO2捕集、封存環(huán)節(jié)在業(yè)務(wù)上分開，即保持一體化油氣企業(yè)的構(gòu)架但在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)CO2管道運(yùn)輸公司財(cái)務(wù)方面單獨(dú)核算。第二種路徑，是將CO2運(yùn)輸管網(wǎng)設(shè)施與一體化油氣企業(yè)相互獨(dú)立。建議將CO2運(yùn)輸管網(wǎng)設(shè)施納入各管道運(yùn)營公司的業(yè)務(wù)范圍，由各管道運(yùn)營公司參照天然氣管道的運(yùn)營模式修建和運(yùn)營CO2運(yùn)輸管道。不論是將CO2運(yùn)輸管網(wǎng)設(shè)施在一體化油氣企業(yè)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)單獨(dú)核算還是與一體化油氣企業(yè)相互獨(dú)立，CO2管道運(yùn)輸與捕集、封存環(huán)節(jié)相分離，才能確保CO2運(yùn)輸管道為不同的捕集源和封存地提供開放和非歧視的運(yùn)輸服務(wù)，從而使油氣儲(chǔ)運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施成為真正的公共“交通”運(yùn)輸設(shè)施。