丁 鵬

隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化程度的不斷加深，人才對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用進(jìn)一步凸顯，很多國家因地制宜地出臺(tái)了人才優(yōu)惠政策，吸引國際人才參與本國建設(shè)。我國在實(shí)施海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃后，許多地方政府制定了適應(yīng)本地區(qū)的引才政策。[1]針對(duì)政策執(zhí)行過程中存在的問題提出改進(jìn)建議，以進(jìn)一步提升引才政策的效果。

一、理論框架

1973年，政策執(zhí)行理論研究的代表人物史密斯（T.B.Smith）在《政策執(zhí)行過程》一文中，最早構(gòu)建了影響政策執(zhí)行因素及過程的模型，即“史密斯模型”。該模型反映了政策執(zhí)行的影響因素及關(guān)系，并進(jìn)行了分析。[2]

（一）史密斯政策執(zhí)行理論的內(nèi)涵

史密斯模型提出影響政策執(zhí)行的因素主要有政策本身、執(zhí)行主體、政策對(duì)象及執(zhí)行環(huán)境等四個(gè)方面，并對(duì)各因素的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和影響機(jī)制進(jìn)行了闡述。

1.理想化政策。這是政策執(zhí)行的基本條件，決定成敗。其制定過程應(yīng)呈現(xiàn)民主、內(nèi)容篩選科學(xué)、符合社會(huì)公德期待和法律約束要求、操作具有可行性及目標(biāo)清晰等。

2.執(zhí)行機(jī)關(guān)。一般指負(fù)責(zé)政策執(zhí)行工作的機(jī)構(gòu)，其權(quán)威性、合法性、合理性、穩(wěn)定性，以及工作人員的數(shù)量和素質(zhì)是否符合標(biāo)準(zhǔn)，成為影響政策執(zhí)行效果的重要變量因素。

圖1 史密斯政策執(zhí)行模型

3.目標(biāo)群體。其組織化程度、決策機(jī)構(gòu)的認(rèn)知程度、政策理解及認(rèn)可程度等，并對(duì)政策的執(zhí)行產(chǎn)生較大影響。

4.環(huán)境因素。這是政策的執(zhí)行空間，影響和制約政策執(zhí)行，決定執(zhí)行路徑，并對(duì)執(zhí)行效果產(chǎn)生很大影響。

（二）執(zhí)行框架

史密斯模型中闡述影響政策執(zhí)行的四個(gè)因素，與我國地方政府引才政策執(zhí)行的影響因素非常契合。

第一，如何出臺(tái)切實(shí)落地的人才政策，是政策執(zhí)行達(dá)到預(yù)期效果的基礎(chǔ)。筆者對(duì)主要地方政府實(shí)施的引才政策及其配套和提升文件進(jìn)行了梳理。

第二，執(zhí)行主體能否統(tǒng)一思想，是否具有較高的能力和水平。筆者通過問卷和訪談的形式了解執(zhí)行主體的基本情況。

第三，人才對(duì)政策執(zhí)行的滿意度決定執(zhí)行效果。通過大范圍的調(diào)研和訪談，了解政策對(duì)象的情況和反饋。

第四，對(duì)一般地方城市的引才載體和配套資源環(huán)境進(jìn)行研究，針對(duì)通過高層次人才反饋的政策執(zhí)行狀況發(fā)現(xiàn)的問題，用整理一些權(quán)威機(jī)構(gòu)和政府部門發(fā)布的公開數(shù)據(jù)進(jìn)行驗(yàn)證。

史密斯模型是公共政策執(zhí)行的經(jīng)典模型，受到學(xué)界的廣泛認(rèn)可。按照模型的四個(gè)因素對(duì)地方政府引才政策執(zhí)行問題進(jìn)行剖析，理論與實(shí)際結(jié)合，有助于厘清現(xiàn)狀、發(fā)現(xiàn)問題，從政策文本、執(zhí)行主體、政策對(duì)象、執(zhí)行環(huán)境的角度給出建議。

二、存在的問題

（一）政策文本：部分內(nèi)容執(zhí)行困難

有些地方暴露出文本過于寬泛、缺乏協(xié)調(diào)性等問題。一是力求全面，導(dǎo)致執(zhí)行過程十分復(fù)雜，加大了協(xié)調(diào)難度。二是許諾人才很多政策預(yù)期，因受條件的限制，有些無法實(shí)現(xiàn)。三是執(zhí)行資源不足，一些內(nèi)容出現(xiàn)“打架撞車”的情況，導(dǎo)致政策執(zhí)行困難。

（二）執(zhí)行主體：存在“執(zhí)行乏力”

執(zhí)行主體是執(zhí)行政策的組織機(jī)構(gòu)和工作人員。組織機(jī)構(gòu)的管理存在不合理的地方，引進(jìn)人才工作的涉及面較廣，如果沒有高效的人才信息共享平臺(tái)聯(lián)動(dòng)多部門協(xié)同作業(yè)，相關(guān)審批的業(yè)務(wù)就會(huì)拖延；工作人員的認(rèn)識(shí)水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)及個(gè)人利益等在很大程度上影響引才政策的執(zhí)行效果，[1]如專業(yè)化程度較低，缺乏相關(guān)領(lǐng)域的知識(shí)培訓(xùn)，對(duì)科技創(chuàng)新和人才發(fā)展的政策了解不足，對(duì)引才政策執(zhí)行的思想認(rèn)識(shí)不夠，缺乏有效的監(jiān)督反饋機(jī)制等。

（三）政策對(duì)象：組織松散缺乏有效互動(dòng)

1.政策對(duì)象群體龐大，組織松散。引進(jìn)的海外人才數(shù)量多，工作領(lǐng)域、學(xué)科方向、年齡、性別、國籍身份、工作角色等差異較大，個(gè)人訴求與政策執(zhí)行的滿意度離散較大，地方政府缺少一個(gè)有能力和號(hào)召力及具備高層次人才特點(diǎn)的社會(huì)組織與部門和他們溝通。雖然許多地方政府設(shè)立了一些高層次人才聯(lián)誼會(huì)等社會(huì)組織，但缺乏穩(wěn)定的資源支持，人才組織化程度低，政策參與度低。

2.對(duì)人才缺乏政策調(diào)研。政策制定過程中，對(duì)人才群體的調(diào)研不夠深入，對(duì)實(shí)際需求研究不足，導(dǎo)致認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)問題。例如，有的地方規(guī)定可為國家特聘的專家協(xié)調(diào)子女入幼兒園，而這些專家基本是在海外任職正教授或相當(dāng)級(jí)別的職務(wù)，極少有子女入園的需求。

（四）政策環(huán)境：政策執(zhí)行受制約

經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海城市，一般政府工作人員務(wù)實(shí)肯干，形成了人才政策執(zhí)行的有利環(huán)境，而很多城市在醫(yī)療條件、教育資源、人才載體建設(shè)等方面相對(duì)落后，制約政策的執(zhí)行。復(fù)旦大學(xué)醫(yī)院管理研究所2018年發(fā)布的中國醫(yī)院排行榜（綜合）顯示，北京、上海、廣州分別有21、16、9所醫(yī)院進(jìn)入全國綜合性醫(yī)院前100名，許多城市為0所，差距非常大。[1]一般的地方城市缺少優(yōu)質(zhì)的教學(xué)資源，2020年QS世界大學(xué)排名百強(qiáng)榜單上，中國大學(xué)有12所，其中香港地區(qū)有6所，北京和上海各2所，[2]其他城市鮮有入圍。

三、改進(jìn)建議

（一）優(yōu)化引進(jìn)政策體系

1.完善對(duì)引進(jìn)人才的個(gè)人生活補(bǔ)貼和專項(xiàng)資助政策。提供良好的生活待遇和工作條件，是吸引人才非常重要的手段。[3]新加坡引才政策非常重視提供優(yōu)良的生活待遇和工作條件，通過高薪、住房等政策吸引人才，并將國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.5%投到科研領(lǐng)域，引才成效顯著。地方政府還應(yīng)加大對(duì)人才引進(jìn)的投入力度，對(duì)較大范圍的人才實(shí)施專項(xiàng)、較高額度的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼。

2.優(yōu)化和創(chuàng)新現(xiàn)有的政策工具。主要體現(xiàn)在報(bào)酬性和職能拓展性上，實(shí)事求是地對(duì)現(xiàn)行的政策優(yōu)惠點(diǎn)進(jìn)行梳理，去偽存真。

3.抓住機(jī)遇爭取政策試點(diǎn)。發(fā)達(dá)國家海外高層次人才隊(duì)伍建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示我們，簽證、居留、稅收等政策在人才引進(jìn)中具有非常重要的作用。[4]2014年，北京中關(guān)村人才特區(qū)出臺(tái)《外籍高端人才永久居留資格程序便利化試點(diǎn)》政策，試行了20項(xiàng)出入境便利政策措施，為中關(guān)村海外高層次人才簽證、居留提供了便利，一批優(yōu)秀人才獲得了在華永久或長期居留權(quán)，受到他們的高度評(píng)價(jià)。[5]地方政府應(yīng)抓住歷史機(jī)遇，積極推動(dòng)政策先行先試，在簽證、居留、稅收等方面爭取政策突破。

（二）提高政策執(zhí)行主體的效率和效能

1.健全人才工作機(jī)制，保障多部門有效協(xié)同。由獨(dú)立的專家機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人才評(píng)價(jià)和評(píng)估，政府職能部門負(fù)責(zé)政策落實(shí)，明確職權(quán)和責(zé)任。培育和規(guī)范人才專業(yè)團(tuán)體（如大律師工會(huì)等），提升這一類團(tuán)體自治自律和自我服務(wù)的能力，發(fā)揮其在工作中的積極作用。[6]香港作為同處粵港澳大灣區(qū)的世界知名都市，在促進(jìn)多部門協(xié)同，執(zhí)行引才政策方面有較好的經(jīng)驗(yàn)，可適當(dāng)借鑒。一是優(yōu)化政府職能部門間的組織協(xié)同設(shè)計(jì)，建立統(tǒng)一的人才引進(jìn)服務(wù)平臺(tái)。在治理機(jī)制框架內(nèi)，強(qiáng)化部門協(xié)同能力，整合分散在各部門的人才引進(jìn)服務(wù)職能，形成更有執(zhí)行權(quán)威的一站式服務(wù)平臺(tái)。二是將行業(yè)協(xié)會(huì)和用人單位納入政策執(zhí)行主體。向行業(yè)協(xié)會(huì)和用人單位放權(quán)，加強(qiáng)組織建設(shè)，發(fā)揮他們?cè)谌瞬乓M(jìn)上的作用；規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)和用人單位的行為，保障其科學(xué)性和合法性。三是加強(qiáng)信息化平臺(tái)建設(shè)。推動(dòng)多部門信息共享，提升跨部門協(xié)作效率和效能，避免業(yè)務(wù)事項(xiàng)停滯，減少引進(jìn)人才重復(fù)提交資料。

2.賦能人才工作者，提高執(zhí)行隊(duì)伍政策認(rèn)同。人才工作者是人才直接面對(duì)的對(duì)象，是人才政策執(zhí)行好壞的關(guān)鍵。改變觀念，將用人單位的人才工作者、人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)和政府人才工作人員都納入人才工作隊(duì)伍，形成政府、用人單位、中介機(jī)構(gòu)三位一體的服務(wù)隊(duì)伍局面。

（三）加強(qiáng)與政策對(duì)象的互動(dòng)機(jī)制建設(shè)

1.完善政策宣傳窗口，暢通解讀渠道。充分發(fā)揮高層次人才民間組織的作用和領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系人才制度的渠道優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)政策的宣傳解釋。

2.發(fā)展人才自治組織，搭建互動(dòng)平臺(tái)。按照多元治理的理念，發(fā)展各學(xué)科行業(yè)協(xié)會(huì)等自治組織，充分發(fā)揮其自我服務(wù)和管理的作用，支持制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、組織人才評(píng)價(jià)、頒授職業(yè)許可，規(guī)范治理行為，通過立法等形式，指導(dǎo)章程制定，約束協(xié)會(huì)合法行使權(quán)利等。

（四）加強(qiáng)人才環(huán)境建設(shè)，供給良好配套資源

1.加強(qiáng)醫(yī)療、教育等資源布局，打造國際一流人居環(huán)境。引才政策要加大對(duì)醫(yī)療、教育等涉及民生領(lǐng)域的資源投入，在建筑施工、維修、城市清潔、公園建設(shè)等方面堅(jiān)持綠色發(fā)展，做好城市環(huán)境整體治理規(guī)劃，營造良好的環(huán)境。重點(diǎn)扶持文化藝術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)設(shè)濃厚的藝術(shù)氛圍和充滿活力的城區(qū)生活環(huán)境。

2.營造全社會(huì)尊才重才，人才優(yōu)先發(fā)展的氛圍。馬斯洛需求層次理論指出，在滿足基本需求的基礎(chǔ)上，被尊重和自我實(shí)現(xiàn)是人的高層次需求。尊重是人才對(duì)成就或自我價(jià)值的個(gè)人感覺，也表現(xiàn)為外界對(duì)人才業(yè)績貢獻(xiàn)的認(rèn)可，激勵(lì)方式主要為公開獎(jiǎng)勵(lì)與表揚(yáng)。海外高層次人才具有較高的社會(huì)貢獻(xiàn)力，在基本需求得到滿足的基礎(chǔ)上，對(duì)高層次的需求也十分迫切。厚植全社會(huì)尊才重才的土壤，加強(qiáng)對(duì)海外高層次人才的人文關(guān)懷，回應(yīng)其需求，建設(shè)良好的人才綜合環(huán)境。一是繼續(xù)發(fā)揮科技表彰獎(jiǎng)勵(lì)的激勵(lì)作用，對(duì)求真務(wù)實(shí)、取得創(chuàng)新成果的人才予以公開表彰獎(jiǎng)勵(lì)。二是營造全社會(huì)尊重人才的氛圍。利用公共場所和媒體平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)取得實(shí)際成效人才的宣傳，弘揚(yáng)他們創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的奮斗精神，將優(yōu)秀的人才樹立為全社會(huì)的學(xué)習(xí)楷模。