⊙ 本刊記者 張衛(wèi)

8月1日，《中華人民共和國黑土地保護(hù)法》正式實(shí)施，這是我國首次、全球唯一在國家層面專門針對黑土地實(shí)施的立法保護(hù)。這部法律吹響了黑土地保護(hù)的法治號角，在我國耕地保護(hù)史上具有里程碑意義，對確保國家糧食安全和生態(tài)安全具有重要貢獻(xiàn)。

堪稱耕地中的“大熊貓”每塊黑土地都是當(dāng)?shù)丶Z倉

“黑土地肥到家，捏把泥土冒油花，一兩黑土二兩油，插根筷子也發(fā)芽?！边@個(gè)在東北地區(qū)流傳的順口溜，形象地描述了黑土地的肥沃。

黑土地是大自然在漫長的歷史中形成的寶藏，它只在溫帶濕潤氣候草原草甸植被條件下形成，青草一年年枯榮往復(fù)，在表層積累成厚厚的有機(jī)質(zhì)，千萬年后才形成了黑土地。

黑土地之所以“黑”，就是因?yàn)楦采w著一層黑色或暗黑色的腐殖質(zhì)，土質(zhì)疏松，富含有機(jī)質(zhì)，最宜耕作。有研究表明，形成1厘米厚度的黑土層需要數(shù)百年。因此，把黑土地稱為耕地中的“大熊貓”一點(diǎn)也不為過。

目前，全球僅有四大塊黑土地，分別是北美的密西西比平原、中國的東北平原、烏克蘭的烏克蘭平原以及南美的潘帕斯平原，總面積不到500萬平方公里。根據(jù)《中華人民共和國黑土地保護(hù)法》，黑土地是指黑龍江省、吉林省、遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)的相關(guān)區(qū)域范圍內(nèi)具有黑色或者暗黑色腐殖質(zhì)表土層，性狀好、肥力高的耕地。

由于土質(zhì)好，每一塊黑土地都是當(dāng)?shù)氐募Z倉。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)提供的數(shù)據(jù)顯示，全球最大的黑土地位于東歐烏克蘭大平原，面積為3.3億公頃，其中俄羅斯南部有1.48億公頃、烏克蘭有0.34億公頃。這一區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展較早，在20世紀(jì)初已形成規(guī)模，一直有“歐洲糧倉”之稱。在蘇聯(lián)時(shí)代，該地區(qū)的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全蘇的1/4，甜菜和土豆產(chǎn)量均占全蘇的一半以上。

第二大面積的黑土地位于北美密西西比平原，其中美國境內(nèi)有2億公頃、加拿大境內(nèi)有0.4億公頃、墨西哥境內(nèi)有0.5億公頃。以美國為例，黑土地囊括了大部分玉米帶和小麥帶，是重要的“商品谷物農(nóng)業(yè)”區(qū)，被稱為美國的“面包籃”。

第三大黑土地位于亞洲，面積為1.2億公頃，主要位于中國的東北平原，涉及呼倫貝爾草原、大小興安嶺地區(qū)、三江平原、松嫩平原、松遼平原部分地區(qū)和長白山地區(qū)。東北黑土區(qū)的糧食產(chǎn)量占全國的四分之一，調(diào)出量占全國的三分之一，是最大的商品糧基地、名副其實(shí)的我國糧食安全壓艙石。雖然一年只能種一季，但肥沃的黑土地改變了延續(xù)千年的糧食生產(chǎn)流通格局，使得北方在糧食格局中的地位穩(wěn)超南方，全國從南糧北運(yùn)變?yōu)楸奔Z南運(yùn)。

第四大黑土地位于南美潘帕斯平原，面積1.05億公頃，其中阿根廷境內(nèi)有8900萬公頃、烏拉圭境內(nèi)有1300萬公頃、巴西南部大約有430萬公頃。阿根廷所占的黑土面積最大，是全球糧倉的重要組成部分。該區(qū)黑土開墾達(dá)120年之久，大多用于種植小麥、玉米、高粱、大麥、大豆和向日葵等農(nóng)作物，以及果樹、飼料和纖維作物，烏拉圭黑土區(qū)則主要用于放牧牛羊。

呈現(xiàn)亞健康狀態(tài) 保護(hù)黑土地已迫在眉睫

在國外，由于黑土地的開發(fā)普遍較早，因此也更早遭遇了黑土地退化的問題。

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)提供的資料顯示，在20世紀(jì)20-30年代，由于過度毀草開荒、破壞地表植被，黑土地水土流失嚴(yán)重，烏克蘭大平原和美國密西西比河流域相繼發(fā)生了破壞性極強(qiáng)的“黑風(fēng)暴”。1928年，“黑風(fēng)暴”幾乎席卷了整個(gè)烏克蘭，一些地方的土層被毀壞了5-12厘米，最嚴(yán)重的達(dá)20厘米。

在北美，由于歐洲移民開墾土地，也很快發(fā)生了土壤退化。美國的第一場沙塵暴始于1933年11月，吹走了5厘米以上的表土。1934年的一場“黑風(fēng)暴”卷走3億立方米黑土，當(dāng)年小麥減產(chǎn)51億公斤。

在之后的時(shí)間內(nèi)，“黑風(fēng)暴”時(shí)常肆虐。1935年，一項(xiàng)美國野外侵蝕調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，約0.2億公頃的土地在“黑風(fēng)暴”中失去了生產(chǎn)能力。同時(shí)，風(fēng)蝕土壤與有覆蓋的土壤相比，其團(tuán)粒結(jié)構(gòu)破壞嚴(yán)重。

南美的黑土地同樣沒有躲過危機(jī)，資料顯示，早在16世紀(jì)初，歐洲列強(qiáng)就開始了對南美洲的殖民，此后數(shù)百年中，人口數(shù)量增加、農(nóng)業(yè)大開發(fā)、牧場快速發(fā)展等，都加速了黑土地被侵蝕的現(xiàn)象。直到今天，南美黑土區(qū)的土壤侵蝕一直比較嚴(yán)重。

相比國外，我國黑土地開發(fā)時(shí)間較短，開墾歷史不過百余年，但開墾強(qiáng)度過大，退化危機(jī)也早已顯現(xiàn)。

我國的黑土地都為漫山漫崗坡地，一旦失去植被，土地裸露，極易跑土跑肥。20世紀(jì)90年代前，農(nóng)民會習(xí)慣性地將農(nóng)田里殘留的秸稈、根茬通通刨出來，用作取暖燃料。這樣一來，冬季的農(nóng)田地表就會裸露，風(fēng)就會把土卷走。就算有雪覆蓋，春季雪融，凍融水和雨水沖水同樣會把土沖走。若遇上大量降水，還會形成沖溝，黑土地就被分割得支離破碎。黑龍江省水保所的定位觀測顯示，坡耕地年土壤流失厚度為0.6-1厘米。

目前，我國的黑土地正在變薄、變瘦、變硬。變薄，墾殖前六七十厘米的黑土層，現(xiàn)在普遍在40厘米以內(nèi)，水土流失嚴(yán)重的區(qū)域只剩下二三十厘米，甚至裸露出了黃色的母質(zhì)。變瘦，《東北黑土地白皮書（2020）》指出，近60年黑土耕作層有機(jī)質(zhì)含量下降了三分之一，部分地區(qū)下降了50%，肉眼可見的改變是，黑土地沒那么黑了。變硬，黑土的土壤結(jié)構(gòu)變差了，土壤板結(jié)、犁底層增厚、孔隙度下降，降一場雨，水滲不下去，甚至在地表形成徑流。

而造成黑土區(qū)土壤健康長期透支的原因在于個(gè)別地區(qū)的過度墾殖、重用輕養(yǎng)、大水大肥及農(nóng)化用品的過量施用。以收益較高的花生種植為例，春天干旱多大風(fēng)，翻土?xí)觿⊥寥赖膩G失，而農(nóng)民又必須通過翻土才能收獲花生。據(jù)統(tǒng)計(jì)，一塊種植花生的土地會由于春季風(fēng)蝕損失5-10厘米的表土層，若常年種植會對土壤產(chǎn)生極大損耗。

另外，盜挖、濫挖黑土，非法出售黑土等行為也是造成黑土地流失的一個(gè)重要原因。比如，東北某市就有9萬多平方米的黑土地被非法開挖，已經(jīng)形成一條黑色產(chǎn)業(yè)鏈，在電商平臺上以每公斤0.5元到幾元的價(jià)格公開出售，部分商家還美其名曰“大自然的搬運(yùn)工”。

薄、瘦、硬的黑土，生產(chǎn)潛力自然會下降。之所以糧食沒有減產(chǎn)，靠的是對土地高強(qiáng)度利用和農(nóng)業(yè)資源的高強(qiáng)度投入?！拔覀冊跂|北吉林梨樹做過實(shí)驗(yàn)，如果不做有效的田間管理或化肥投入，糧食最高產(chǎn)量只有現(xiàn)在的三分之一?！敝袊r(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院院長李保國說。中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所研究員張斌也算過賬——過去黑土地投入1斤化肥可以生產(chǎn)60斤糧食，現(xiàn)在只能生產(chǎn)21斤糧食，未來可能只有14斤糧食。

如果不重視黑土地保護(hù)，那天鵝絨一般的黑土層在不久的將來就可能被消耗殆盡。糧食安全，屆時(shí)也將敲響警鐘。

有法可依 黑土地保護(hù)邁入新紀(jì)元

為了保護(hù)好耕地中的“大熊貓”，近年來，國家出臺了一系列相關(guān)政策文件，包括《東北黑土地保護(hù)規(guī)劃綱要（2017-2030年）》《東北黑土地保護(hù)性耕作行動計(jì)劃（2020-2025年）》《國家黑土地保護(hù)工程實(shí)施方案（2021-2025年）》等。

同時(shí)，東北三省及內(nèi)蒙古自治區(qū)為更好地落實(shí)國家黑土地保護(hù)政策，也先后出臺了《吉林省黑土地保護(hù)條例》《黑龍江省黑土地保護(hù)利用條例》等地方法律法規(guī)和文件。近年來在東北地區(qū)推廣應(yīng)用的“梨樹模式”“龍江模式”等技術(shù)模式，均取得不錯(cuò)的成績。

黑龍江省佳木斯市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局農(nóng)田建設(shè)管理科科長孫國杰介紹說，2015年，佳木斯市開始建立黑土地保護(hù)試點(diǎn)，截至今年已落實(shí)黑土地保護(hù)利用示范區(qū)面積540.1萬畝。同時(shí)推廣應(yīng)用了以水稻秸稈翻埋、旋耕、原茬攪漿為核心技術(shù)的黑土地保護(hù)“三江模式”，利用豐富的秸稈資源培肥土壤、提高耕地質(zhì)量?！?021年，全市農(nóng)作物秸稈還田綜合利用率達(dá)到95.17%，成為農(nóng)作物秸稈綜合利用的主推模式?！?/p>

據(jù)孫國杰介紹，在推廣秸稈還田過程中，佳木斯市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局還積極引進(jìn)和研究了利用高效快速秸稈發(fā)酵劑，解決氣溫低影響秸稈腐爛問題，從而進(jìn)一步改良土壤結(jié)構(gòu)，增加土地有機(jī)質(zhì)含量，增強(qiáng)土壤蓄水保肥能力。在該模式的應(yīng)用之下，佳木斯市試驗(yàn)示范區(qū)耕地土壤有機(jī)質(zhì)含量比2017年提高3%以上，旱田耕層厚度達(dá)到30厘米以上，水田耕層厚度達(dá)到20厘米以上，耕地質(zhì)量平均比2017年提高0.5個(gè)等級以上。

6月24日，在十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十五次會議上通過了《中華人民共和國黑土地保護(hù)法》，為今后依法加強(qiáng)黑土地保護(hù)利用指明了方向，充分彰顯出我國對黑土地保護(hù)的堅(jiān)定態(tài)度和決心。

黑土地保護(hù)法不分章，共三十八條，從內(nèi)容上看包括立法目的、適用范圍、保護(hù)要求和原則、政府責(zé)任和協(xié)調(diào)機(jī)制、制定規(guī)劃、資源調(diào)查和監(jiān)測、科技支撐、數(shù)量保護(hù)措施、質(zhì)量提升措施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的責(zé)任、資金保障、獎(jiǎng)補(bǔ)措施、考核與監(jiān)督、法律責(zé)任與追究以及與林草濕地等相關(guān)法律的銜接。

本法明確，國家實(shí)行科學(xué)、有效的黑土地保護(hù)政策。保障黑土地保護(hù)財(cái)政投入，綜合采取工程、農(nóng)藝、農(nóng)機(jī)、生物等措施，保護(hù)黑土地的優(yōu)良生產(chǎn)能力，確保黑土地總量不減少、功能不退化、質(zhì)量有提升、產(chǎn)能可持續(xù)。黑土地應(yīng)當(dāng)用于糧食和油料作物、糖料作物、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，黑土層深厚、土壤性狀良好的黑土地應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)劃入永久基本農(nóng)田，重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)。

值得注意的是，本法充分考慮到相關(guān)法律規(guī)定的有效銜接，明確規(guī)定林地、草原、濕地、河湖等范圍內(nèi)黑土的保護(hù)，適用森林法、草原法、濕地保護(hù)法、水法等有關(guān)法律。盜挖、濫挖黑土的，依照土地管理等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定從重處罰。非法出售黑土的，沒收非法出售的黑土和違法所得，并處每立方米五百元以上五千元以下罰款；明知是非法出售的黑土而購買的，沒收非法購買的黑土，并處貨值金額一倍以上三倍以下罰款。

為貫徹落實(shí)黑土地保護(hù)法，自然資源部辦公廳又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)黑土耕地保護(hù)的通知》（以下簡稱《通知》），要求內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江等四省（區(qū)）自然資源廳開展黑土耕地調(diào)查、強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對黑土耕地的特殊管控等，強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)控制建設(shè)項(xiàng)目占用黑土耕地，確需占用黑土耕地的，實(shí)行“占黑土補(bǔ)黑土”。

《通知》強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對黑土耕地的特殊管控。當(dāng)前，各地正在開展國土空間規(guī)劃編制和“三區(qū)三線”劃定工作，劃定耕地和永久基本農(nóng)田紅線，明確耕地保護(hù)任務(wù)。黑土耕地土壤性狀好、肥力高、水肥氣熱協(xié)調(diào)，糧食產(chǎn)量高、品質(zhì)好，應(yīng)當(dāng)納入耕地保護(hù)任務(wù)實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。四省（區(qū)）各級自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)將黑土耕地全部帶位置納入耕地保護(hù)紅線任務(wù)，黑土層深厚、土壤性狀良好的黑土耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田，逐地塊上圖入庫，嚴(yán)格實(shí)行特殊保護(hù)。同時(shí)，為減少工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)對黑土耕地的占用，要以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，分類劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，從嚴(yán)約束城鄉(xiāng)建設(shè)無序蔓延對黑土耕地的侵蝕。

同時(shí)，要從嚴(yán)控制建設(shè)項(xiàng)目占用黑土耕地。建設(shè)項(xiàng)目不得占用黑土耕地，確實(shí)難以避讓的，在可行性研究階段必須進(jìn)行嚴(yán)格論證，納入耕地踏勘論證報(bào)告。確需占用黑土耕地的，實(shí)行“占黑土補(bǔ)黑土”，原則上在本縣域落實(shí)補(bǔ)充耕地，縣域內(nèi)確實(shí)無法補(bǔ)充的，在省域內(nèi)其他黑土區(qū)落實(shí)。

耕作層是耕地的精華，是糧食生產(chǎn)之本。黑土耕地耕作層有機(jī)質(zhì)含量高、土壤肥沃、土質(zhì)疏松，尤為珍貴，建設(shè)占用后如不搶救，就將永久損失，對糧食生產(chǎn)能力影響巨大?！锻ㄖ芬?，四?。▍^(qū)）要加快制定、完善建設(shè)占用黑土耕地耕作層土壤剝離再利用管理辦法。同時(shí)，為合理有效利用剝離的黑土耕地耕作層，《通知》要求，在黑土區(qū)實(shí)施補(bǔ)充耕地項(xiàng)目，應(yīng)充分利用建設(shè)占用剝離的黑土耕地耕作層土壤，原則上補(bǔ)充耕地土壤類型應(yīng)為七類黑土地土壤。

黑土地保護(hù)要突出用養(yǎng)結(jié)合

近年來，中央有兩次用大熊貓來比喻耕地保護(hù)。一是“像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地”，指耕地整體如大熊貓一樣寶貴；二是“保護(hù)好耕地中的大熊貓”，專指黑土地尤其珍惜。從另一個(gè)角度看，前者側(cè)重說的是數(shù)量，針對的是人多地少的國情；后者側(cè)重說的是質(zhì)量，針對的是黑土地質(zhì)量退化問題。當(dāng)然，數(shù)量保護(hù)和質(zhì)量保護(hù)是有機(jī)統(tǒng)一的，都是“藏糧于地”戰(zhàn)略的具體要求，也是農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的重要內(nèi)容。由此來看，黑土地保護(hù)事關(guān)國家糧食安全和生態(tài)安全這兩個(gè)“國之大者”。

黑土退化并不是中國獨(dú)有現(xiàn)象，但我國卻是唯一在國家層面對黑土地進(jìn)行專門立法保護(hù)的國家。這部法律制定過程也很有特點(diǎn)，顯示了把黑土地保護(hù)上升為國家意志的堅(jiān)定決心。在全國人大代表提出議案后，當(dāng)年啟動立法，當(dāng)年完成起草，當(dāng)年提請審議，此后在7個(gè)月內(nèi)完成3次審議并獲得通過，這是很少見的。該法不分章節(jié)，只有38條，但并不影響其嚴(yán)謹(jǐn)性，特別是對禁止盜挖、濫挖和非法買賣黑土做出明確規(guī)定，會極大威懾明目張膽破壞黑土地的行為。

所有涉及農(nóng)業(yè)自然資源的法律，處理好保護(hù)與利用的關(guān)系、統(tǒng)籌公益性和經(jīng)濟(jì)性的關(guān)系都是立法的重點(diǎn)，也是執(zhí)行的難點(diǎn)，黑土地保護(hù)也如此。耕地質(zhì)量是諸多因素作用的結(jié)果，質(zhì)量下降容易但再起來則很難，治理效果短期也不易顯現(xiàn)。以往由于不容易出政績，不少地方政府的投入普遍不足；由于增產(chǎn)的糧食對應(yīng)增加的收入有限，很多小農(nóng)戶也缺乏積極性；由于缺乏剛性約束，一些市場主體流轉(zhuǎn)耕地，不想提升地力，只想最大化產(chǎn)出，甚至是掠奪式使用。因此，很有必要在突出保護(hù)的基礎(chǔ)上引導(dǎo)對黑土地的科學(xué)合理利用。

這部法律啟示我們，要完善激勵(lì)型政策工具，強(qiáng)調(diào)用養(yǎng)結(jié)合、效果導(dǎo)向。我國已形成耕地保護(hù)的管控型和激勵(lì)型工具箱，比較而言，管控型工具箱火力越來越猛，激勵(lì)型工具箱則是明顯短板。與數(shù)量問題不同，耕地質(zhì)量問題具有隱蔽性，更要找對方法。用養(yǎng)結(jié)合，就是既用地也養(yǎng)地，既利用也保護(hù)，通過循環(huán)農(nóng)業(yè)的辦法解決耕地質(zhì)量問題。效果導(dǎo)向就是以產(chǎn)能是否提高作為評判標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上，既要用好財(cái)政地力補(bǔ)貼，也要探索耕地地力保險(xiǎn)，夯實(shí)政府責(zé)任和用好市場手段，讓保護(hù)耕地者得實(shí)惠?？傊?，只有建立政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、多元參與的保護(hù)格局，才能讓寶貴的黑土地成為全國的鐵飯碗。（喬金亮）