劉偉麗 方曉萌

經(jīng)濟(jì)特區(qū)(special economic zones) 是改革開(kāi)放和制度創(chuàng)新的特定區(qū)域。 經(jīng)濟(jì)特區(qū)廣義概念是位于主權(quán)領(lǐng)土上一國(guó)海關(guān)邊界以外的地區(qū), 是明確界定的“免稅飛地”, 這些區(qū)域可作為促進(jìn)貿(mào)易和金融自由化、 提高資源利用、 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)變革的政策手段(Ge, 1999)。 中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為世界經(jīng)濟(jì)特區(qū)的重要組成部分, 是在改革開(kāi)放的時(shí)代環(huán)境下孕育而生, 通過(guò)實(shí)行特殊經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)體制實(shí)現(xiàn)吸引外資、 引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、 走向國(guó)際市場(chǎng)的一個(gè)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域, 從借鑒試驗(yàn)到自我探索, 由進(jìn)出口貿(mào)易為主到全方位高水平對(duì)外開(kāi)放, 中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)被賦予改革開(kāi)放的重要窗口、 實(shí)驗(yàn)平臺(tái)、開(kāi)拓者, 以及實(shí)干家的戰(zhàn)略定位(習(xí)近平, 2018),詮釋了中國(guó)道路的重要內(nèi)涵。

從20 世紀(jì)80 年代中期以來(lái), 世界經(jīng)濟(jì)特區(qū),尤其是發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)特區(qū), 在數(shù)量上急速增加,當(dāng)前已有近3/4 的國(guó)家設(shè)有經(jīng)濟(jì)特區(qū) (Grant,2020)。 本文以動(dòng)態(tài)視角描繪經(jīng)濟(jì)特區(qū)演進(jìn)機(jī)理與演進(jìn)路徑, 為尋找經(jīng)濟(jì)特區(qū)的普遍發(fā)展規(guī)律與更好發(fā)揮中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)提供參考。

一、 世界經(jīng)濟(jì)特區(qū)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的歷史演進(jìn)異同點(diǎn)

(一) 世界經(jīng)濟(jì)特區(qū)的演進(jìn)

13 世紀(jì)初, 在地中海沿岸出現(xiàn)的一種可自由通行和關(guān)稅豁免的自由港口(free harbors) 是經(jīng)濟(jì)特區(qū)的雛形(陳喬之, 1994)。 在18—19 世紀(jì)殖民擴(kuò)張行為的影響下, 新加坡、 中國(guó)香港、 吉布提等地陸續(xù)開(kāi)辟自由港(Easterling, 2012), 并且以自由港為基礎(chǔ), 紐約自由貿(mào)易區(qū)和科隆自由貿(mào)易區(qū)等早期自由貿(mào)易區(qū)開(kāi)始建立發(fā)展。 隨著資本輸出成為常態(tài), 也帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)新形式的產(chǎn)生和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。 20 世紀(jì)50—70 年代, 愛(ài)爾蘭香農(nóng)、 中國(guó)臺(tái)灣高雄和韓國(guó)馬山出口加工區(qū)的成功案例證明出口加工區(qū)是地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可行政策工具。 隨后東南亞國(guó)家設(shè)立的出口加工區(qū)也驗(yàn)證了不僅可以通過(guò)出口增加外匯, 更重要的是廉價(jià)勞動(dòng)力過(guò)剩的國(guó)家或地區(qū)可以利用出口加工區(qū)來(lái)增加就業(yè)和吸引外國(guó)直接投資。 20 世紀(jì)80—90 年代, 伴隨著新科技革命步入發(fā)展階段, 世界經(jīng)濟(jì)特區(qū)由來(lái)料出口加工模式向科技工業(yè)模式轉(zhuǎn)型。 科技型經(jīng)濟(jì)特區(qū)成為出口加工區(qū)的2.0 版本。 21 世紀(jì)初至今, 世界經(jīng)濟(jì)特區(qū)在全球經(jīng)濟(jì)和國(guó)際政治形勢(shì)發(fā)生重大變化的背景下激發(fā)出強(qiáng)大活力, 外國(guó)直接投資、 土地、 勞動(dòng)力甚至價(jià)格政策在經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)擴(kuò)展, 并開(kāi)始步入貿(mào)易、 金融、技術(shù)、 管理和溝通交互的綜合發(fā)展階段(Farole & Akinci, 2011)。 縱觀世界經(jīng)濟(jì)特區(qū)的歷史演進(jìn), 其發(fā)展是漸進(jìn)的演變過(guò)程, 完善經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策制度建設(shè)是各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略。

縱觀經(jīng)濟(jì)特區(qū)的歷史演進(jìn), 其發(fā)展是漸進(jìn)的演變過(guò)程, 完善經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策制度建設(shè)已成為各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵戰(zhàn)略。 其發(fā)展成效呈現(xiàn)兩種情況:一些國(guó)家獲得了好處, 但也有一些國(guó)家因經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立而產(chǎn)生了一些問(wèn)題和復(fù)雜情況, 如面臨建設(shè)資本支出高但業(yè)績(jī)預(yù)期差、 勞工權(quán)益保護(hù), 以及缺乏統(tǒng)籌管理等常見(jiàn)障礙 (Chhachhi, 1999; Sosnovskikh, 2017)。

(二) 中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)的演進(jìn)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)歷了40 多年的建設(shè)與發(fā)展, 呈現(xiàn)出明顯的階段性特征, 主要?jiǎng)澐譃橐韵挛鍌€(gè)階段:

一是決策和試建階段(1979—1980 年)。 這段時(shí)期, 對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的選址、 范圍、 條例和規(guī)劃等進(jìn)行了充足準(zhǔn)備, 但在深圳、 珠海、 汕頭和廈門(mén)四地的具體試建中仍阻力重重, 除了要克服資金不足、缺乏經(jīng)驗(yàn)等直接困難, 還面臨舊體制、 舊觀念的思想阻力。

二是初步建設(shè)階段(1980—1985 年)。 在第二階段中, 經(jīng)濟(jì)特區(qū)加快“五通一平” 基礎(chǔ)工程建設(shè), 依據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事, 發(fā)展外向型工業(yè), 并重視解決政策紅利與法規(guī)、 管理的脫鉤問(wèn)題。

三是提速發(fā)展階段(1986—2000 年)。 這一階段, 經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)回歸企業(yè)屬性, 大力發(fā)展技術(shù)密集型和資金密集型企業(yè)。 在此期間, 海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)、上海浦東國(guó)家級(jí)新區(qū)的建立發(fā)展, 成為中國(guó)新一輪改革開(kāi)放的重要標(biāo)志。

四是騰飛與推廣階段(2001—2018 年)。 這段時(shí)期, 為解決區(qū)域不平衡發(fā)展問(wèn)題, 霍爾果斯、 喀什設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)。 此外, 中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的相繼設(shè)立, 進(jìn)一步提升了貿(mào)易自由化與便利化。

五是探索先行示范階段(2019 年至今)。 這一階段, 中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)憑借不同的戰(zhàn)略定位與政策優(yōu)勢(shì)乘勢(shì)而上, 自由貿(mào)易港、 先行示范區(qū)、 粵港澳大灣區(qū)等經(jīng)濟(jì)特區(qū)的拓展形式被賦予更高水平發(fā)展目標(biāo), 在改革措施上“先行先試”, 在改革成果上“推廣示范” (習(xí)近平, 2020), 對(duì)于中國(guó)參與境外經(jīng)貿(mào)合作和推動(dòng)新時(shí)期全面開(kāi)放、 構(gòu)建共商共建共享共贏新格局具有重要意義(余淼杰和梁慶豐,2019)。

(三) 世界經(jīng)濟(jì)特區(qū)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的異同點(diǎn)

中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)與世界經(jīng)濟(jì)特區(qū)具有緊密的聯(lián)系。 在發(fā)展初期, 中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建立發(fā)展繼承了出口加工區(qū)的一些基本特征, 即致力于打造從事商品制造、 加工、 裝備和出口的基地。 并且基本目標(biāo)與世界一般發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)特區(qū)類(lèi)似, 即提供必備的建設(shè)條件, 采用更加開(kāi)放的政策, 以實(shí)現(xiàn)吸引外資、 增加就業(yè)、 拓展對(duì)外貿(mào)易等目標(biāo)。 并且中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)是世界經(jīng)濟(jì)特區(qū)的重要組成部分,中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)在推動(dòng)工業(yè)化和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型上的成功案例, 也激發(fā)了東南亞和非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法和建設(shè)步伐(UNCTAD, 2019)。

對(duì)比世界經(jīng)濟(jì)特區(qū)的歷史演進(jìn), 中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)具有如下三個(gè)方面的差異: 一是發(fā)展背景不同。中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)興辦于20 世紀(jì)70 年代末至80 年代初, 與早期發(fā)揮商品集散功能的自由港相差幾個(gè)世紀(jì), 而且與早期出口加工區(qū)相比也延遲了20 多年, 在其發(fā)展初期面臨著更加激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境, 并且當(dāng)時(shí)世界經(jīng)濟(jì)受到兩次石油危機(jī)的影響, 投資環(huán)境與貿(mào)易條件不利于發(fā)展中國(guó)家。 二是建設(shè)基礎(chǔ)不同。 與大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)時(shí)處于工業(yè)化起步階段相比, 中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)是基于一個(gè)相對(duì)完整的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)體系, 并且依托國(guó)家相關(guān)技術(shù)引進(jìn)與技術(shù)轉(zhuǎn)移政策, 經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展與首批14 個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)齊頭并進(jìn), 為探索中國(guó)工業(yè)現(xiàn)代化服務(wù)。 三是歷史使命不同。 中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展演進(jìn)強(qiáng)調(diào)將經(jīng)濟(jì)特區(qū)與中國(guó)特色社會(huì)主義道路相結(jié)合, 承擔(dān)著政策創(chuàng)新和試驗(yàn)的責(zé)任(Simon et al., 2016), 肩負(fù)著探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史使命。

二、 世界經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)及發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

世界經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展伴隨著國(guó)家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易的發(fā)展持續(xù)完善并不斷拓展, 在空間和模式選擇上呈現(xiàn)出更高層次的發(fā)展趨勢(shì), 并積累了豐富的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。

(一) 經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)量持續(xù)增加

如圖1 所示, 1997 年至2002 年世界經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)量增幅明顯, 由1997 年的845 個(gè)增加到2002 年的3000 個(gè)。 步入21 世紀(jì)后, 在2002 年至2016 年十余年間, 世界經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)量與外國(guó)直接投資流入量均保持上升的潛在趨勢(shì)。 截至2020 年年末, 在全球70 個(gè)國(guó)家及地區(qū)內(nèi)已有約7500 個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)。 2017—2020年間, 全球外國(guó)直接投資流入總額呈現(xiàn)下降趨勢(shì), 但各國(guó)仍積極通過(guò)建設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)來(lái)試圖吸引外資。

(二) 空間選擇依托港口優(yōu)勢(shì)

港口是經(jīng)濟(jì)特區(qū)在空間區(qū)位上的優(yōu)先選擇(Madani, 1999)。 從20 世紀(jì)60 年代開(kāi)始亞洲四小龍迅速發(fā)展很大程度上依靠港口起步, 英國(guó)政府在2019 年至2021 年設(shè)立多個(gè)自由港, 以保護(hù)其退出歐盟后的貿(mào)易聯(lián)系。 經(jīng)濟(jì)特區(qū)在充分發(fā)揮港口優(yōu)勢(shì)方面更加強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)與綠色發(fā)展, 從全球來(lái)看, 各國(guó)積極打造海運(yùn)中心, 作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略基地, 逐漸形成了全球港口網(wǎng)絡(luò)。 此外, 作為歐洲先驅(qū)港口的鹿特丹、安特衛(wèi)普和亞洲的新加坡等也以不同的方式積極建設(shè)“綠色港口” (Lam & Notteboom, 2004)。

(三) 模式選擇向綜合型發(fā)展

從功能角度看, 綜合型經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展是由核心功能帶動(dòng)的集加工工業(yè)、 轉(zhuǎn)口貿(mào)易、 商貿(mào)服務(wù)、金融保險(xiǎn)、 旅游和文教科技等為一體的多功能發(fā)展模式。 此外, 綜合型經(jīng)濟(jì)特區(qū)往往表現(xiàn)為一個(gè)大型區(qū)域, 較大的區(qū)域面積在增長(zhǎng)潛力方面具有優(yōu)勢(shì)(Frick et al., 2019)。 如表1 所示, 從世界整體來(lái)看, 綜合型經(jīng)濟(jì)特區(qū)占所有類(lèi)型經(jīng)濟(jì)特區(qū)的比重已超三成。 在不同地理區(qū)域, 經(jīng)濟(jì)特區(qū)的類(lèi)型具有較大差異。 其中在非洲, 出口加工區(qū)最為常見(jiàn); 在美洲和大洋洲, 更多的經(jīng)濟(jì)特區(qū)將其功能定位為自由貿(mào)易區(qū); 在亞洲, 綜合型經(jīng)濟(jì)特區(qū)占比最高, 此外,聚焦于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的專(zhuān)業(yè)型經(jīng)濟(jì)特區(qū)占比明顯高于其余四大洲; 在歐洲, 通過(guò)政府制定經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃改善貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)類(lèi)型最多。

(四) 世界經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

圖1 1970—2020 年世界經(jīng)濟(jì)特區(qū)與外國(guó)直接投資流入趨勢(shì)

表1 不同類(lèi)型經(jīng)濟(jì)特區(qū)的分布情況(截至2020 年年末)

一是重視區(qū)位優(yōu)勢(shì)和選擇。 經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策往往具有明確的空間范圍, 靠近海港與空港、 消費(fèi)市場(chǎng)、 勞動(dòng)力池的戰(zhàn)略位置是大部分企業(yè)在決定地點(diǎn)時(shí)積極考慮的因素。 二是重視營(yíng)商環(huán)境建設(shè)。 隨著經(jīng)濟(jì)特區(qū)的深入發(fā)展, 其建設(shè)計(jì)劃的重心由減免稅費(fèi)等財(cái)政激勵(lì)措施轉(zhuǎn)向努力提供有利于企業(yè)的環(huán)境(Zeng, 2019),這些計(jì)劃包括提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施和高效的一站式服務(wù)等。 三是健全法律法規(guī)。 大多數(shù)國(guó)外典型經(jīng)濟(jì)特區(qū)頒布了全面指導(dǎo)規(guī)范經(jīng)濟(jì)特區(qū)的《經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》, 明晰各方權(quán)力責(zé)任, 為區(qū)內(nèi)企業(yè)和投資商提供政策確定性, 幫助企業(yè)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范, 并且其具有較強(qiáng)的效力等級(jí), 通過(guò)結(jié)合自身的實(shí)際情況與發(fā)展需求制定法規(guī), 具有很大的變通性與自主權(quán)。 四是積極與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建立聯(lián)系。 在前向聯(lián)系上, 地區(qū)政府和經(jīng)濟(jì)特區(qū)的管理者需要幫助當(dāng)?shù)仄髽I(yè)通過(guò)供應(yīng)鏈或分包關(guān)系與區(qū)域投資者建立聯(lián)系; 在后向聯(lián)系上, 經(jīng)濟(jì)特區(qū)在發(fā)展優(yōu)先部門(mén)時(shí)需要考慮當(dāng)?shù)氐谋容^優(yōu)勢(shì)。 五是促進(jìn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。 越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)將生態(tài)工業(yè)園區(qū)(eco-industrial parks)概念納入其經(jīng)濟(jì)特區(qū)的規(guī)劃中, 通過(guò)實(shí)施一系列的改造項(xiàng)目, 實(shí)現(xiàn)減少能源消耗、 溫室氣體減排、 廢料處理目標(biāo)。

三、 中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)的演進(jìn)機(jī)理及其發(fā)展面臨的問(wèn)題

(一) 政府與企業(yè)間的博弈

通過(guò)政府與企業(yè)間的博弈, 解決經(jīng)濟(jì)特區(qū)制度演進(jìn)中的兼容性問(wèn)題。 外商投資企業(yè)的需求與政府的制度演進(jìn)存在如下兩種關(guān)系:

1. 經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府的行政效率影響外商直接投資的區(qū)位選擇

隨著各國(guó)在吸引外資方面的競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇, 各國(guó)政府已不再單純依靠?jī)?yōu)惠政策的手段, 而是更多依靠改善營(yíng)商環(huán)境來(lái)影響企業(yè)投資模式的選擇(王剛等,2021)。 例如在非經(jīng)濟(jì)特區(qū), 外商投資企業(yè)的設(shè)立程序更為復(fù)雜, 商務(wù)備案、 工商登記需要填寫(xiě)多套表格,反觀深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)構(gòu)建了線下外資項(xiàng)目專(zhuān)班和線上投資促進(jìn)服務(wù)信息平臺(tái), 便利化的政府行政辦事水平也讓更多外商選擇投資深圳。 根據(jù)《深圳統(tǒng)計(jì)年鑒(2021) 》 公布的數(shù)據(jù), 自1981 年中國(guó)大陸第一張外資企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照在深圳發(fā)出以來(lái), 截至2020 年年底,深圳期末實(shí)有外商投資企業(yè)工商登記68622 戶(hù) 。

2. 外商直接投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)濟(jì)制度的變遷

外商直接投資的影響效應(yīng)首先體現(xiàn)在衍生出多樣的企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)方面。 例如, 外商投資股權(quán)投資企業(yè)(主要為QFLP) 模式已在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)中的前海合作區(qū)設(shè)點(diǎn)運(yùn)營(yíng)。 此外, 外商直接投資將促進(jìn)地區(qū)外匯管理和勞工用工管理等制度創(chuàng)新。 例如,1985 年11 月, 全國(guó)范圍內(nèi)首家外匯調(diào)劑中心在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)正式掛牌營(yíng)業(yè), 這也是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)演進(jìn)過(guò)程中一項(xiàng)成功的金融體制創(chuàng)新案例。

(二) 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極到均衡發(fā)展趨勢(shì)

中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)已具備成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的潛力與實(shí)力。 自1980 年深圳、 珠海、 汕頭、 廈門(mén)四地率先實(shí)施經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策以來(lái)(海南為1988 年), 貿(mào)易規(guī)模整體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)(見(jiàn)圖2), 特別是在我國(guó)加入WTO 后, 經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)出口貿(mào)易開(kāi)始快速增長(zhǎng)。從GDP 與人均GDP 來(lái)看, 根據(jù)相關(guān)省市2021 年統(tǒng)計(jì)年鑒和2021 年政府工作報(bào)告發(fā)布的數(shù)據(jù), 2020年, 深圳、 珠海、 廈門(mén)三市人均GDP 超過(guò)10 萬(wàn)元,高于全國(guó)平均水平; 廈門(mén)人均GDP 在福建省內(nèi)排名第1 位; 深圳與珠海兩市人均GDP 分別排名廣東省第1 位和第2 位; 2020 年深圳市地區(qū)生產(chǎn)總值為2.77 萬(wàn)億元, 排名亞洲城市第5 位。

在經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展初期, 隨著進(jìn)出口貿(mào)易的增加,經(jīng)濟(jì)特區(qū)與本國(guó)其余地區(qū)的金融發(fā)展水平、 經(jīng)濟(jì)差距等進(jìn)一步擴(kuò)大, 但隨著經(jīng)濟(jì)特區(qū)在 “量” 與“質(zhì)” 上達(dá)到較為成熟的發(fā)展階段, 其擴(kuò)散效應(yīng)與示范效應(yīng)將開(kāi)始顯現(xiàn), 突破倒“U” 型的拐點(diǎn), 以縮小經(jīng)濟(jì)差距實(shí)現(xiàn)區(qū)域的均衡發(fā)展(Crane et al.,2018)。 世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織發(fā)布的《2021 全球創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告》 顯示, 2021 年深圳—香港—廣州科技集群在全球科技集群中排名第2 位, 僅次于日本的東京—橫濱科技集群(WIPO, 2021)。 此外, 國(guó)家發(fā)展改革委于2021 年7 月27 日發(fā)布了一項(xiàng)在全國(guó)推廣深圳創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的通知, 鼓勵(lì)其他地區(qū)在自身發(fā)展基礎(chǔ)與特色的基礎(chǔ)上借鑒深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體經(jīng)驗(yàn),助力其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與體制創(chuàng)新釋放改革活力,為實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展做出努力。

(三) 實(shí)行開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向

圖2 1980—2020 年中國(guó)五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)出口總額

中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)發(fā)展與開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)密不可分。 在空間布局上, 它是開(kāi)放活動(dòng)的場(chǎng)所, 維系著開(kāi)放活動(dòng)主體之間的契約關(guān)系; 在開(kāi)放活動(dòng)的內(nèi)容上, 它發(fā)揮商品、 要素、 服務(wù)流動(dòng)的“窗口”作用(裴長(zhǎng)洪, 2016); 在區(qū)域合作上, 它實(shí)現(xiàn)雙邊投資模式的創(chuàng)新與貿(mào)易結(jié)構(gòu)的改善。 在中國(guó),“開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)” 一詞最早出現(xiàn)于1993 年中央發(fā)布的有關(guān)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政策文件中。 隨后中央于2003年和2020 年就經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)一步出臺(tái)政策文件。政策的不斷出臺(tái)也帶動(dòng)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)在范圍、 水平、創(chuàng)新上不斷發(fā)展演進(jìn), 由初步探索開(kāi)放的發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì), 向?qū)崿F(xiàn)對(duì)外開(kāi)放水平的整體全面提高努力,再向體制建設(shè)上的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)更高水平邁進(jìn)。

圖3 2012—2020 年中國(guó)企業(yè)大型對(duì)外投資項(xiàng)目投資總額中“一帶一路” 七大地區(qū)占比

中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)的成功不僅歸功于中國(guó)整體社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè), 也與中國(guó)如何與世界其他國(guó)家互動(dòng)緊密相關(guān)。 在共建“一帶一路” 倡議背景下, 境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)已成為中國(guó)企業(yè)實(shí)現(xiàn)高水平“走出去”與推動(dòng)?xùn)|道國(guó)貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要平臺(tái)。 當(dāng)前, 中國(guó)企業(yè)參與建設(shè)“一帶一路” 沿線園區(qū)共80 家,占商務(wù)部納入統(tǒng)計(jì)范圍的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)總數(shù)的73.39%。 如圖3 所示, 自2013 年“一帶一路” 倡議提出后, 中國(guó)企業(yè)大型對(duì)外投資項(xiàng)目投資總額中“一帶一路” 地區(qū)整體比重顯著提高, 2020 年達(dá)到1/3。 其中, 中國(guó)與東盟10 國(guó)在共建“21 世紀(jì)海上絲綢之路” 戰(zhàn)略下合作越發(fā)緊密。 2016—2020 年間, 依托中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū), 中國(guó)企業(yè)對(duì)東盟地區(qū)的大型投資項(xiàng)目的投資比重逐年增長(zhǎng), 2020 年中國(guó)企業(yè)在東盟10 國(guó)中超過(guò)1 億美元的投資項(xiàng)目投資總額為56.4 億美元, 占中國(guó)企業(yè)所有大型對(duì)外投資項(xiàng)目投資總額的18.47%。 此外, 在“一帶一路”七大地區(qū)中, 中國(guó)企業(yè)對(duì)南亞地區(qū)的投資, 中國(guó)企業(yè)在南亞地區(qū)的投資額也呈現(xiàn)整體上升趨勢(shì), 南亞地區(qū)涉及參與“一帶一路” 6 條經(jīng)濟(jì)走廊中的3 條,其中“中巴經(jīng)濟(jì)走廊” 成為兩國(guó)共享“一帶一路”紅利的建設(shè)樣本(Albrechts & Tasan-Kok, 2019),當(dāng)前中國(guó)已在巴基斯坦境內(nèi)投資參與建設(shè)巴基斯坦海爾—魯巴經(jīng)濟(jì)區(qū)和瓜達(dá)爾自由貿(mào)易區(qū)。

(四) 中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展面臨的問(wèn)題

中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)歷40 多年改革開(kāi)放, 在其建設(shè)發(fā)展過(guò)程中主要面臨的問(wèn)題有如下三個(gè): 一是經(jīng)濟(jì)特區(qū)的資源約束趨緊, 影響經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)步伐。 不斷增加的人口數(shù)量、 基礎(chǔ)設(shè)施以及資本發(fā)展導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)特區(qū)的水資源、 土地空間、 能源等資源緊張以及環(huán)境承載力降低(劉偉麗和方曉萌, 2021)。 深圳市人民政府網(wǎng)發(fā)布的公開(kāi)信息顯示, 深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)目前陸域開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已達(dá)50%, 發(fā)展空間不足是其面臨的重要挑戰(zhàn)。 二是經(jīng)濟(jì)特區(qū)外貿(mào)依存度較高, 使其面臨的外部沖擊風(fēng)險(xiǎn)加大。 根據(jù)深圳與廈門(mén)2021年統(tǒng)計(jì)年鑒公布的數(shù)據(jù), 2020 年, 這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的外貿(mào)依存度均超過(guò)100%, 分別為110.2%和108.3%, 而且兩個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的GDP 增速較2019 年均明顯放緩, 深圳GDP 增速下降了3.6 個(gè)百分點(diǎn),廈門(mén)GDP 增速下降了2.2 個(gè)百分點(diǎn)。 三是投資增速與消費(fèi)增速的差距拉大, 消費(fèi)潛力有待釋放。 如圖4 所示, 以深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)為例, 2020 年固定資產(chǎn)投資增速與社會(huì)消費(fèi)品零售總額增速放緩, 且二者差距較2019 年變大。 此外, 2016—2020 年間, 深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)投資增速明顯高于全國(guó)整體水平, 但消費(fèi)增速與全國(guó)整體水平基本保持一致, 經(jīng)濟(jì)特區(qū)的消費(fèi)亟需更有效的刺激升級(jí)。

圖4 2016—2020 年深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)投資增速和消費(fèi)增速與全國(guó)對(duì)比

四、 中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展路徑選擇

綜合來(lái)看, 中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)秉承了世界經(jīng)濟(jì)特區(qū)的一些基本特征, 但在發(fā)展背景、 建設(shè)基礎(chǔ)、歷史使命等方面具有特殊性。 雖然中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)起步較晚, 但卻展現(xiàn)出超常的發(fā)展速度。 中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)能夠在世界經(jīng)濟(jì)特區(qū)群體中創(chuàng)造優(yōu)勢(shì)地位, 與其自身獨(dú)特的演進(jìn)機(jī)理密切相關(guān)。 隨著新工業(yè)革命的快速發(fā)展, 經(jīng)濟(jì)特區(qū)的傳統(tǒng)區(qū)域優(yōu)勢(shì)的重要性有所減弱, 這要求經(jīng)濟(jì)特區(qū)朝著更加現(xiàn)代化的方向努力。 中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)的未來(lái)發(fā)展路徑不僅需要借鑒世界經(jīng)濟(jì)特區(qū)行之有效的經(jīng)驗(yàn), 更重要的是從解決現(xiàn)實(shí)發(fā)展難題著手, 并在實(shí)踐中發(fā)揮改革的“試驗(yàn)田” 和對(duì)外開(kāi)放的“窗口” 作用。

(一) 充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

實(shí)施有效的制度創(chuàng)新與提供足夠的改革激勵(lì)。建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革成效的評(píng)估與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制, 以及加強(qiáng)對(duì)特區(qū)改革實(shí)施者的知識(shí)、 信息、 決策等能力培養(yǎng); 給予行政管理領(lǐng)域更大改革自主權(quán), 推動(dòng)容缺審批項(xiàng)目清單化、 流程化, 并與容錯(cuò)機(jī)制有機(jī)結(jié)合,以及全面推行證明事項(xiàng)告知承諾制。 此外, 以功能定位為抓手持續(xù)擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。 加快發(fā)展上海、 廣東、 福建、 海南等21 個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的服務(wù)貿(mào)易以提高全球影響力; 不斷提高深圳先行示范區(qū)的創(chuàng)新氛圍, 孕育獨(dú)特的雁陣型企業(yè)梯隊(duì)來(lái)創(chuàng)造可持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力; 依托泰中羅勇工業(yè)園、 中白工業(yè)園、 埃及蘇伊士經(jīng)貿(mào)合作區(qū)等80 家“一帶一路” 沿線境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)的建設(shè)發(fā)展助力企業(yè)抱團(tuán)出海, 打造“一帶一路” 標(biāo)桿項(xiàng)目, 增強(qiáng)全球競(jìng)爭(zhēng)力。

(二) 探索經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐模式

利用經(jīng)濟(jì)特區(qū)優(yōu)勢(shì)反哺“內(nèi)循環(huán)”, 借助上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)跨國(guó)企業(yè)與港口物流優(yōu)勢(shì)以及海南自由貿(mào)易港“國(guó)際旅游消費(fèi)中心” 定位, 發(fā)揮進(jìn)博會(huì)、 消博會(huì)等展會(huì)平臺(tái)產(chǎn)品變商品的功能, 持續(xù)釋放中國(guó)內(nèi)需市場(chǎng)潛力; 同時(shí)對(duì)引入外資的質(zhì)量與利用效率以及對(duì)外直接投資模式的選擇等進(jìn)行評(píng)估,助力“引進(jìn)來(lái)” 與“走出去” 的雙向平衡; 堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng), 發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)新人才的集聚與融合效益,進(jìn)一步由引資向引智發(fā)展; 通過(guò)完善企業(yè)備案制度、提高海關(guān)稅收監(jiān)管能力、 多部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)合執(zhí)法等手段提高經(jīng)濟(jì)特區(qū)監(jiān)管水平, 同時(shí)創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)特區(qū)運(yùn)行績(jī)效評(píng)估系統(tǒng), 定期監(jiān)測(cè)和反饋調(diào)節(jié), 以此增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的韌性。

(三) 提升經(jīng)濟(jì)特區(qū)協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展水平

通過(guò)制度創(chuàng)新加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)之間的協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展, 尤其是利用新興技術(shù)推動(dòng)跨國(guó)家、 跨區(qū)域特區(qū)之間的資源共享、 技術(shù)共享、 數(shù)據(jù)共享、 人才共享和信息共享等。 利用區(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建面向全球的自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò), 解決跨地區(qū)、 跨部門(mén)流動(dòng)壁壘問(wèn)題,助推自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)之間的數(shù)據(jù)開(kāi)放共享, 并為試行數(shù)字人民幣創(chuàng)造條件和提供安全保障(陳淑梅,2020); 推進(jìn)“5G+智慧港口” 項(xiàng)目建設(shè), 通過(guò)貨物裝卸遠(yuǎn)程控制、 港口無(wú)人運(yùn)輸、 港區(qū)視頻監(jiān)控和AI識(shí)別等方式助力經(jīng)濟(jì)特區(qū)港口群建設(shè); 聯(lián)動(dòng)建設(shè)沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)國(guó)際貿(mào)易組合港, 學(xué)習(xí)國(guó)外組合港模式,貨物在各碼頭直接水路調(diào)撥, 并且企業(yè)只需“一次申報(bào)、 一次查驗(yàn)、 一次放行”, 通過(guò)簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)關(guān)手續(xù)提高通關(guān)效率。

(四) 推進(jìn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)營(yíng)商環(huán)境制度化建設(shè)

一是利用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法, 完善經(jīng)濟(jì)特區(qū)營(yíng)商環(huán)境, 對(duì)接國(guó)家營(yíng)商環(huán)境試點(diǎn)政策, 從市場(chǎng)、 法制、開(kāi)放、 政務(wù)等方面制定優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的相關(guān)條例與實(shí)施方案。 二是保持政府、 市場(chǎng)、 社會(huì)在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境上的協(xié)同。 堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo), 以企業(yè)需求為核心,強(qiáng)化資源配置效率, 加大對(duì)企業(yè)、 企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度等; 做好政府引導(dǎo), 降低企業(yè)用電成本和用地用房租金, 以及通過(guò)補(bǔ)貼方式助力企業(yè)發(fā)展等; 提供社會(huì)支撐, 吸納知識(shí)產(chǎn)權(quán)代理、 企業(yè)無(wú)形資產(chǎn)評(píng)估、 資信評(píng)估、 審計(jì)服務(wù)、 法務(wù)服務(wù)等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)特區(qū), 并推動(dòng)中介服務(wù)規(guī)范化。 三是促進(jìn)各部門(mén)制度互補(bǔ), 尤其是許可服務(wù)大廳和“一網(wǎng)通辦”,以“信息技術(shù)+制度創(chuàng)新” 推動(dòng)政務(wù)流程再造。

(五) 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展

將“雙碳” 目標(biāo)、 “無(wú)廢城市” 管理理念納入經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)發(fā)展中, 構(gòu)建包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、 產(chǎn)品禁令、 技術(shù)規(guī)范、 排污費(fèi)、 碳排放權(quán)交易、 用能權(quán)交易和環(huán)境信息披露等多樣化的環(huán)境政策體系, 并通過(guò)考察不同類(lèi)型環(huán)境政策工具對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)企業(yè)的碳排放、 三廢排放的約束效力, 動(dòng)態(tài)調(diào)整政策強(qiáng)度。學(xué)習(xí)國(guó)外生態(tài)工業(yè)園區(qū)、 低碳區(qū)、 循環(huán)經(jīng)濟(jì)區(qū)等的建設(shè)模式, 建立綠色建筑產(chǎn)品名錄, 以財(cái)政補(bǔ)貼和綠色金融支持等方式鼓勵(lì)優(yōu)先使用綠色建材, 以及鼓勵(lì)末端治理、 清潔生產(chǎn)、 綠色產(chǎn)品設(shè)計(jì)等技術(shù)創(chuàng)新運(yùn)用。