李光輝 程仕杰

自2012 年設立首批沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)以來, 我國試驗區(qū)建設已有十年歷程。 目前, 我國已經(jīng)設立了東興、 憑祥、 百色、 瑞麗、 勐臘(磨憨)、滿洲里、 二連浩特、 綏芬河—東寧和塔城九個試驗區(qū)。 在十年的建設過程中, 我國沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展, 對外合作不斷深化, 產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級, 取得了重大成就。 2021 年, 我國“十四五” 規(guī)劃明確指出, 要全面提高對外開放水平,擴展對外開放的范圍與領域, 提高對外開放層次,不斷完善沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)等各類對外開放平臺的功能。 新形勢下, 沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)已經(jīng)成為我國加快推進“一帶一路” 建設、 推動沿邊地區(qū)開放型經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、 構建新發(fā)展格局的重要載體。 基于此, 本文總結了我國沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)十年來的建設成就, 分析了其存在的問題, 并提出了相應的策略建議, 希冀為推動我國沿邊地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

一、 我國沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設成就

(一) 經(jīng)濟與貿(mào)易快速發(fā)展

自2012 年啟動建設以來, 各試驗區(qū)緊緊圍繞其建設方案所提出的部署與指導, 把經(jīng)濟與對外貿(mào)易作為工作的重中之重, 為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與貿(mào)易增長提供了重要動力。 所取得的成就主要體現(xiàn)在以下三個方面:

1. 總體經(jīng)濟規(guī)模擴大

如圖1 所示, 2020 年我國沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)所在的七個市縣中, GDP 最高的是防城港與瑞麗, 合計占比高達66.56%, 可見防城港與瑞麗在我國試驗區(qū)建設中占有重要地位。 從增長率來看, 與各試驗區(qū)建立初期相比, GDP 實現(xiàn)了正增長的是云南的瑞麗、 勐臘以及廣西的防城港與憑祥, 尤其是瑞麗, 2020 年GDP 較2012 年增長321.29%。 由此可見, 廣西與云南在全國沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)經(jīng)濟建設中成就較為顯著, 且發(fā)展勢頭較為強勁。

2. 對外貿(mào)易快速發(fā)展

近年來, 我國沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)對外貿(mào)易額穩(wěn)步攀升。 其中, 廣西與云南充分發(fā)揮毗鄰東盟的區(qū)位優(yōu)勢, 以中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)為載體深入開展國際經(jīng)濟合作, 對外貿(mào)易增長最為迅速。 如圖1 所示, 有“中國南大門” 之稱的憑祥積極發(fā)展口岸經(jīng)濟, 與越南大規(guī)模開展農(nóng)產(chǎn)品、 機電產(chǎn)品等重要產(chǎn)品的進出口貿(mào)易, 2020 年對外貿(mào)易額高達1238.35 億元, 在七個市縣中排名第一, 遠超其他市縣。 瑞麗擁有中國唯一實行“境內(nèi)關外” 特殊政策的姐告邊境貿(mào)易區(qū), 基于此, 瑞麗充分發(fā)揮政策優(yōu)勢與緬甸開展貿(mào)易往來, 對外開放水平顯著提升,2020 年對外貿(mào)易額較2012 年增長了484.17%, 在七個市縣中增幅最大。

圖1 2020 年各試驗區(qū)所在市縣經(jīng)濟規(guī)模及對外貿(mào)易情況

圖2 2020 年各試驗區(qū)所在市縣三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況

3. 產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級

近年來, 各試驗區(qū)所在市縣第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速, 產(chǎn)業(yè)結構不斷優(yōu)化。 2020 年防城港等七個市縣整體三次產(chǎn)業(yè)增加值占比分別為15.07%、37.70%與47.23%, 第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中的支柱地位更為穩(wěn)固①數(shù)據(jù)來源: 根據(jù)防城港市等七市縣歷年國民經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)計公報整理計算。。 如圖2 所示, 分地區(qū)來看, 由于大力發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè), 防城港目前的主導產(chǎn)業(yè)為第二產(chǎn)業(yè), 其他市縣均為第三產(chǎn)業(yè)占主導地位。 從三次產(chǎn)業(yè)增加值增長率來看, 瑞麗第二、 第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展最為迅速, 2020 年瑞麗第二、 第三產(chǎn)業(yè)增加值較2012 年分別增長了235.48%與422.66%, 在七個市縣中排名第一; 除此之外, 勐臘與防城港第二、 第三產(chǎn)業(yè)增加值增長率同樣較為可觀。

值得注意的是, 受到新冠疫情的不利影響, 部分市縣也出現(xiàn)了經(jīng)濟與貿(mào)易下滑的現(xiàn)象, 這說明我國部分試驗區(qū)所在市縣經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定性不足, 在面對疫情等重大外部沖擊時抗風險能力較差。 因此,提升試驗區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定性是未來我國沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的一大重要任務。

(二) 營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化

1. 創(chuàng)新口岸通關便利化模式

口岸經(jīng)濟是試驗區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分。近年來, 各試驗區(qū)主要從簡化通關程序、 建立一體化智慧通關平臺等方面入手創(chuàng)新口岸通關便利化模式, 如2016 年9 月, 憑祥建立了全國第一個國檢試驗區(qū)——中國—東盟邊境貿(mào)易憑祥(卡鳳) 國檢試驗區(qū), 最大程度促進了口岸貿(mào)易的“快驗快放” 與“優(yōu)進優(yōu)出”②資料來源: 《第五屆中國—東盟質(zhì)檢部長會議在南寧召開》, 當代廣西網(wǎng), 2016 年9 月11 日, https: / /www.ddgx.cn/show/9946.html。。 2016 年, 東興試驗區(qū)率先在全國采用邊民互市“一指通” 系統(tǒng), 投入使用智慧監(jiān)管一體化平臺, 推行無紙化作業(yè), 平均邊民申報時間縮短至原來的1/3, 僅需要10 分鐘①資料來源: 《東興市堅持開放先試推動縣域經(jīng)濟加快轉型發(fā)展》, 防城港市人民政府門戶網(wǎng)站, 2017 年7 月19 日, http: / /www.fcgs.gov.cn/zxzx/syqzc/jj/201707/t20170719_ 43753.html。。

2. 建立新型金融服務體制機制

作為首批設立的三個全國沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)之一, 東興試驗區(qū)率先提出沿邊金融綜合改革與金融業(yè)集聚區(qū)建設, 建立了廣西中越雙方本幣回流機制, 搭建了中國(東興試驗區(qū)) 東盟貨幣服務平臺, 實現(xiàn)了人民幣對越南盾“抱團定價” 以及“輪值定價” 的“東興模式”。 “十三五” 期間, 東興市沿邊金融改革創(chuàng)造了三個全國第一, 跨境人民幣結算總量超1800 億元, 是“十二五” 時期的1.6 倍, 年均增長率達10%②資料來源: 東興市《政府工作報告(2021 年) 》, 東興市人民政府門戶網(wǎng)站, 2021年4月30日,http:/ /www.dxzf.gov.cn/zwgk/jcxxgk/ghjh/ndjh/202105/t20210512_200813.html。, 為我國試驗區(qū)建立新型金融服務體制機制提供了樣板。 類似于“東興模式”, 2015 年瑞麗建立了全國首個中緬貨幣兌換中心, 出臺了 “瑞麗指數(shù)”, 有效打通了中緬銀行間雙向匯兌渠道。

(三) 特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不斷壯大

產(chǎn)業(yè)是沿邊經(jīng)濟發(fā)展的支撐, 特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群的構建、 產(chǎn)業(yè)發(fā)展新業(yè)態(tài)與新模式的打造為試驗區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供了重要引擎, 這主要體現(xiàn)在以下三類產(chǎn)業(yè)上:

1. 落地加工業(yè)

試驗區(qū)作為互市貿(mào)易進口的重要通道, 互市商品進口量大、 金額可觀, 但互市商品不經(jīng)試驗區(qū)停留、 直接運向其他省份的現(xiàn)象卻長期存在。 這種“通道式” 的“過路經(jīng)濟” 并不利于試驗區(qū)增加稅收、 拉動就業(yè)與聚集人口。 為扭轉這種態(tài)勢, 各試驗區(qū)牢牢把握自身優(yōu)勢, 大力發(fā)展落地加工業(yè), 有效緩解了這一問題, 如憑祥大力發(fā)展名貴木材進口加工業(yè), 2016—2020 年紅木銷售額達年均50 億元人民幣, 形成了實力雄厚的紅木進口加工產(chǎn)業(yè)集群③資料來源: 《憑祥市邊貿(mào)加工業(yè)發(fā)展情況匯報》, 憑祥市人民政府網(wǎng)站, 2020 年9 月30 日, http:/ /www.pxszf.gov.cn/govinfo/gzbm/pxsgyxxhj/zfxxgkml/zygwhd/t6505077.shtml。。 東興實施 “貿(mào)工互動” 戰(zhàn)略, 截至2021 年11月, 東興市落地加工企業(yè)由2015 年的6 家發(fā)展至37家, 增加就業(yè)崗位4600 多個, 推動了“通道經(jīng)濟”向“口岸經(jīng)濟” 的快速轉變④資料來源: 《東興市推進邊民互市商品落地加工成果顯著》, 人民網(wǎng), 2021 年12 月7 日, http:/ /gx.people.com.cn/n2/2021/1207/c390645-35039715.html。。

2. 跨境電商產(chǎn)業(yè)

跨境電商作為經(jīng)濟發(fā)展的一種新業(yè)態(tài)與新模式,已經(jīng)成為我國沿邊地區(qū)外貿(mào)發(fā)展的新動能、 轉型升級的新渠道。 試驗區(qū)積極構建具有沿邊特色的跨境電商發(fā)展促進體系, 如滿洲里建立了跨境電商公共服務平臺, 2019 年全市電子商務交易額達22.96 億元, 2020 年5 月成功獲批全國跨境電商綜合試驗區(qū)⑤資料來源: 《中國(滿洲里) 跨境電子商務綜合試驗區(qū)獲批》, 載《滿洲里日報》, 2020 年5 月9 日, http:/ /www.mzlnews.com.cn/cms/web/MZLpaper/2020-05/09/content_66072.html。。 瑞麗投資4 億元建立了跨境電商產(chǎn)業(yè)園, 并于2022 年4 月與天貓國際簽約, 打造了以跨境貿(mào)易為引擎的多產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈⑥資料來源: 《瑞麗市與天貓國際簽約 助推跨境電商創(chuàng)新發(fā)展》, 瑞麗市人民政府網(wǎng)站, 2022 年4 月19 日, http:/ /www.rl.gov.cn/Web/_F0_0_4YA7DAAG30D7E739419C435690.htm。。

3. 跨境物流業(yè)

隨著“一帶一路” 倡議的深入推進, 我國沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)跨境物流產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展, 如憑祥引進了捷遞、 富士康“準時達” 等國際物流品牌行業(yè)巨頭, 開行了中越、 中泰跨境冷鏈物流班列, 開通了憑祥至越南、 新加坡等黃金物流線路, 跨境物流產(chǎn)業(yè)不斷集聚, 跨境物流體系日益完善。 東興“十三五” 期間物流企業(yè)發(fā)展到200 多家, 經(jīng)東興口岸出入境貨運量達280.2 萬噸, 是“十二五” 時期的2.4 倍⑦資料來源: 東興市《政府工作報告(2021 年) 》, 東興市人民政府門戶網(wǎng)站, 2021 年4 月30 日, http:/ /www.dxzf.gov.cn/zwgk/jcxxgk/ghjh/ndjh/202105/t20210512_200813.html。。

4. 特色旅游業(yè)

近年來我國多個試驗區(qū)所在市縣同時獲批為跨境旅游合作區(qū), 為沿邊特色旅游業(yè)發(fā)展帶來了新機遇。 二連浩特與蒙古簽訂了《中蒙跨境旅游合作協(xié)議》, 圍繞“北疆之門、 茶葉之路、 千年驛站、 恐龍故里” 和“千年古商道、 現(xiàn)代買賣城” 旅游形象定位, 大力發(fā)展邊境特色文化旅游業(yè), 提升了當?shù)芈糜纹放频闹取?東興塑造了“邊海之城, 國門東興” 的旅游形象, 商貿(mào)旅游一體化的“東興模式” 推動了東興開放型旅游經(jīng)濟的快速發(fā)展。

(四) 基礎設施建設不斷完善

隨著“一帶一路” 倡議、 西部大開發(fā)戰(zhàn)略、 “興邊富民” 行動的深入推進, 基礎設施建設在我國沿邊開發(fā)開放中的承載作用愈加突出。 在此背景下, 各試驗區(qū)把加強基礎設施建設列入總體規(guī)劃之中, 地區(qū)基礎設施建設不斷完善, 主要體現(xiàn)在以下兩個方面:

1. 交通基礎設施建設

十年間, 各試驗區(qū)不斷完善基礎設施建設, 互聯(lián)互通水平大幅提升, 立體性綜合交通網(wǎng)絡基本建成。如滿洲里市積極推動濱洲鐵路電氣化改造以及滿洲里—阿拉坦額莫勒公路建設, 滿洲里市“一環(huán)、 三橫、 四縱、 五出口” 的城市新格局基本形成。 綏芬河—東寧試驗區(qū)對接俄羅斯“濱海1 號” 國際運輸走廊, 大力發(fā)展跨境陸海聯(lián)運, 運輸效率不斷提高。

2. 口岸基礎設施建設

口岸通關效率的提升直接關系到通關便利化水平, 因此試驗區(qū)多把加強口岸基礎設施建設作為地區(qū)整體基礎設施建設的主要任務之一。 例如, 東興市著力打造“一口岸多通道” 的互聯(lián)互通發(fā)展新格局, 推動東興國門大道擴建, 將中越北侖河一橋查驗通道擴建至48 條, 開通了中越北侖河二橋, “十三五” 期間經(jīng)東興口岸進出口的貨物運輸量增長18.7%, 出入車輛數(shù)量增長25.6%①資料來源: 東興市《政府工作報告(2021 年) 》, 東興市人民政府門戶網(wǎng)站, 2021 年4 月30 日, http:/ /www.dxzf.gov.cn/zwgk/jcxxgk/ghjh/ndjh/202105/t20210512_ 200813.html。。 滿洲里市提升口岸承載能力, 大力推動中歐班列開通運行, 截至2022 年4 月, 滿洲里口岸進出境中歐班列線路累計開行15051 列, 發(fā)送貨物139 萬標箱②資料來源: 《滿洲里站開行中歐班列突破15000 列》, 內(nèi)蒙古新聞網(wǎng), 2022 年4 月19 日, http:/ /inews.nmgnews.com.cn/system/2022/04/19/013293043.shtml。。

二、 我國沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設存在的問題

(一) 生產(chǎn)要素配套能力不足

生產(chǎn)要素是實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略、 培育壯大經(jīng)濟發(fā)展新動能的基礎。 “十四五” 規(guī)劃強調(diào), 要提高生產(chǎn)要素水平, 大力實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略以塑造經(jīng)濟發(fā)展新優(yōu)勢。 這對試驗區(qū)加強配套生產(chǎn)要素建設提出了新要求, 但目前我國試驗區(qū)生產(chǎn)要素配套能力仍較為低下, 主要存在資金、 人才、 技術等方面的問題。

一是資金要素問題。 一方面, 試驗區(qū)在培育產(chǎn)業(yè)、 引進人才、 開展基礎設施建設等方面均需要大量的投資與財政補貼, 但另一方面, 試驗區(qū)經(jīng)濟發(fā)展基礎普遍薄弱, 財政稅收來源渠道少、 體量小,自給自足能力較差, 如2021 年百色市財政自給率僅為23.82%, 70%以上的財政支出依靠轉移支付③數(shù)據(jù)來源: 《百色財政收入新跨越 實現(xiàn)“十四五” 開門紅》, 百色市財政局網(wǎng)站, 2022 年1 月17 日, http:/ /czj.baise.gov.cn/gzdt/xwdt/t11149919.shtml。,這嚴重阻礙了試驗區(qū)建設的推進。 并且, 目前中央財政給予部分試驗區(qū)的綜合財力補助已經(jīng)到期停止,試驗區(qū)建設面臨資金需求與供給的雙重壓力。

二是人才要素問題。 人才是驅動沿邊經(jīng)濟發(fā)展的核心要素。 目前我國試驗區(qū)在人才要素建設方面還存在較多不足之處, 主要表現(xiàn)在: 人才流動活力不足; 制約高素質(zhì)人才流動的體制機制有待進一步改革; 政府、 企業(yè)人力資源管理制度缺乏創(chuàng)新性;缺乏支持人才創(chuàng)新的重點實驗室、 工程研究中心、企業(yè)技術中心等科研平臺。

三是技術要素問題。 技術要素始終是阻礙試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、 動能提升的關鍵因素之一。 當前我國試驗區(qū)技術要素建設的不足之處表現(xiàn)在與高校、 科研機構合作水平較低, 科研成果轉化周期長, 技術交易市場不完善, 產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力欠缺, 與物聯(lián)網(wǎng)、云計算、 5G 移動通信等融合發(fā)展程度較低。

(二) 基礎設施建設仍較為落后

雖然在西部大開發(fā)、 “興邊富民” 行動等國家戰(zhàn)略與政策的支持下, 我國沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)基礎設施建設已經(jīng)取得了長足的進步, 但是沿邊地區(qū)地理位置偏遠, 貧困發(fā)生率高, 山區(qū)分布廣泛,公路、 鐵路、 航空等交通設施發(fā)展基礎薄弱, 再加上地方政府財力支持有限, 受政策、 資金和區(qū)位條件等因素影響, 試驗區(qū)基礎設施建設與東部沿海地區(qū)相比仍有較大差距。 這主要體現(xiàn)在兩個方面:

一是當前我國試驗區(qū)公路、 鐵路通行里程較短,航空港建設規(guī)模較小, 運輸能力不足, 尤其是事關蔬菜、 水果等農(nóng)產(chǎn)品的冷鏈運輸建設不完善, 無法為我國與相鄰國家之間日益增長的貨物貿(mào)易提供更為全面的運輸保障。

二是試驗區(qū)在口岸建設方面仍存在不足之處,口岸驗貨場、 儲貨倉建設規(guī)模小, 缺乏大型貨物查驗、 裝卸等場地, 貨物查驗設施落后, 不利于提高通關效率。

(三) 特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)體系尚未形成

近年來各試驗區(qū)大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構, 著力發(fā)展機械制造、 特色農(nóng)業(yè)、 跨境旅游、 跨境電商等特色產(chǎn)業(yè), 已經(jīng)取得了巨大的經(jīng)濟效益。 但許多試驗區(qū)尚未構建起較為完備的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)體系, 這表現(xiàn)在兩個方面:

一是特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展競爭力不強。 試驗區(qū)大多工業(yè)基礎薄弱, 對經(jīng)濟發(fā)展的支撐能力較為欠缺, 農(nóng)業(yè)、 商貿(mào)物流、 旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、 體量不足,產(chǎn)業(yè)鏈與價值鏈有待拓展。 同時, 試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)配套基礎設施相對落后、 產(chǎn)業(yè)政策體系不夠健全, 在承接國內(nèi)發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移過程中競爭力較弱。

二是特色產(chǎn)業(yè)抗風險能力較低。 受到新冠疫情等外部沖擊的影響, 近年來邊境貿(mào)易監(jiān)管更為嚴格, 試驗區(qū)部分傳統(tǒng)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)鏈、 供應鏈不穩(wěn)定的現(xiàn)象, 進出口貿(mào)易額大幅下滑, 進口原料短缺,產(chǎn)品出口受阻, 對試驗區(qū)經(jīng)濟發(fā)展造成了重大影響。

(四) 與周邊國家聯(lián)動發(fā)展水平有待提高

沿邊地區(qū)與周邊國家在政策、 文化、 自然條件等要素方面存在很多的相同點, 因此在經(jīng)濟發(fā)展、貿(mào)易往來、 國際合作等方面也有著較多的共同的聯(lián)動發(fā)展條件。 但目前我國試驗區(qū)與周邊國家聯(lián)動發(fā)展的水平并不高, 而且有利于加強雙方合作的區(qū)域互助機制、 區(qū)域利益補償機制尚不健全。

一是涉及試驗區(qū)與周邊國家合作的部分國家層面之間的協(xié)定、 協(xié)議尚未簽署。 如“貨物運輸協(xié)定” “司法協(xié)定” “金融合作協(xié)議” “貨幣清算協(xié)議” 等, 這些協(xié)定或協(xié)議關系到貿(mào)易合作、 旅游合作、 司法合作、 金融合作、 投資合作、 跨境經(jīng)濟合作區(qū)建設等多方面的內(nèi)容, 是實現(xiàn)試驗區(qū)與周邊國家聯(lián)動發(fā)展的重要前提。 相關合作的滯后, 嚴重阻礙了試驗區(qū)對外開放水平的提升。

二是試驗區(qū)權能范圍有限, 影響了合作進程。當前沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)許多跨國合作事項需要經(jīng)過雙方國家部委的政策支持, 導致部分跨境合作領域進展緩慢。 如目前持《邊境旅游通行證》 赴越南河內(nèi)、 下龍灣旅游業(yè)務尚未完全恢復, 憑祥—下龍灣—東興的中越跨境自駕游旅游環(huán)線尚未商討開通, 中越跨境自駕游車輛尚未納入《中越汽車運輸協(xié)定》 管理范圍等事項, 均因雙方國家部委尚未達成共識而無法解決。

三、 加強我國沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設的策略建議

(一) 創(chuàng)新管理體制機制, 完善政策支持體系

1. 創(chuàng)新管理體制機制

當前, 試驗區(qū)發(fā)展仍然受到體制機制改革相對滯后的困擾, 探索符合試驗區(qū)發(fā)展特點的管理體制機制已刻不容緩。 這需要從以下兩個方面進行: 一是根據(jù)沿邊地區(qū)近年來開發(fā)開放的具體實踐經(jīng)驗, 賦予試驗區(qū)更多先行先試的權利, 加快轉變政府職能, 通過簡政放權更好地發(fā)揮市場的作用, 強化政府對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的監(jiān)管功能, 充分發(fā)揮市場主體活力以及經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力; 二是按照放寬市場準入的原則加快推進行政體制改革, 建立市場化、 法治化和國際化的營商環(huán)境, 促進試驗區(qū)制造業(yè)、 服務業(yè)等行業(yè)的有序對外開放, 營造良好的市場創(chuàng)新氛圍與創(chuàng)新環(huán)境, 形成可復制的沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設推廣經(jīng)驗。

2. 完善政策支持體系

政策支撐是試驗區(qū)健康發(fā)展的重要保障, 也是提升生產(chǎn)要素配套能力的關鍵。 目前試驗區(qū)雖然已經(jīng)出臺了多種多樣的支持政策, 但這些政策較為分散, 尚未形成體系, 且重點不夠突出。 針對試驗區(qū)在資金、 人才、 技術等生產(chǎn)要素配套方面存在的問題, 建議從以下三個方面完善政策支持體系:

一是完善投融資政策支持體系。 從發(fā)達城市的經(jīng)驗來看, 資金要素的聚集需要充分發(fā)揮銀行、 政府和企業(yè)三者之間的作用。 試驗區(qū)可以嘗試探索建立三者之間較為穩(wěn)定的投資、 融資合作機制, 同時降低以中小微企業(yè)為主體的市場融資門檻, 倡導民間資本進入投資市場, 引導沿邊地區(qū)投資與融資向基礎設施建設、 產(chǎn)業(yè)轉型升級等方面聚集, 以此夯實試驗區(qū)開放發(fā)展的基礎, 助推產(chǎn)業(yè)升級。

二是完善人才政策支持體系。 目前阻礙沿邊地區(qū)人才引進的體制機制障礙尚未完全破除, 人才短缺尤其是新興產(chǎn)業(yè)重點領域的人才短缺現(xiàn)象較為明顯。 這需要出臺更加開放的人才引進政策, 優(yōu)化人才工作環(huán)境, 建立人才工作科研基地與創(chuàng)新平臺,做好住房、 子女就學等人才引進配套工作。

三是完善科技創(chuàng)新政策支持體系。 長期以來, 沿邊地區(qū)科技創(chuàng)新對經(jīng)濟發(fā)展的支撐能力較為薄弱, 這直接制約了試驗區(qū)進一步拓展產(chǎn)業(yè)鏈與價值鏈, 推動產(chǎn)業(yè)結構的轉型升級。 當前需要進一步建立健全科技創(chuàng)新評價機制, 加強科技創(chuàng)新領域“放管服” 改革, 研究布局一批重點實驗室、 企業(yè)技術中心等研究研發(fā)中心, 整合技術創(chuàng)新領域財政投入體制, 不斷提高科技創(chuàng)新對沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的支撐能力。

(二) 加強基礎設施建設, 提升發(fā)展能級

基礎設施建設水平落后仍然是新時期阻礙試驗區(qū)發(fā)展的重要因素之一。 “十四五” 規(guī)劃指出, 要統(tǒng)籌推進傳統(tǒng)基礎設施和新型基礎設施建設, 建立系統(tǒng)完備、 高效實用、 智能綠色、 安全可靠的現(xiàn)代化基礎設施體系。 因此, 提升試驗區(qū)經(jīng)濟發(fā)展能級可以從以下兩個方面入手:

1. 加強傳統(tǒng)基礎設施建設

一是加快互聯(lián)互通基礎設施境外段項目建設。在“一帶一路” 倡議背景下, 我國與周邊國家合作不斷深化, 這為加快基礎設施境外段項目建設提供了良好機遇。 當前, 可以充分發(fā)揮“一帶一路” 基金、 亞投行等援助資金和銀行優(yōu)惠貸款的支持作用,加快打通中蒙俄跨境運輸通道、 中南半島通道、 孟中印緬國際大通道、 東北亞多式聯(lián)運通道等國際貿(mào)易與運輸大通道, 確保貨物運輸暢通無阻, 進一步提升試驗區(qū)外開放水平。

二是加強基礎設施境內(nèi)段項目建設。 近年來,在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的引領下, 西部大開發(fā)、 “興邊富民” 行動等均把加強包括公路、 鐵路、 航空、口岸在內(nèi)的沿邊基礎設施體系建設列為主要工作內(nèi)容之一。 試驗區(qū)可以以此為契機, 整合各項政策資源, 結合發(fā)展實際, 加快推進鐵路網(wǎng)與公路網(wǎng)建設,提升航空口岸承載能力, 大力發(fā)展沿邊口岸多式聯(lián)運物流, 全面提升交通與貿(mào)易往來便利化水平。

2. 加強新型基礎設施建設

目前, 社會發(fā)展正在步入智慧經(jīng)濟時代。 新型基礎設施建設具有創(chuàng)新性、 整體性、 綜合性、 系統(tǒng)性的特征, 是貫徹新發(fā)展理念, 吸收科技轉化成果,實現(xiàn)國家生態(tài)化、 數(shù)字化、 智能化、 高速化、 新舊動能轉換的重要實踐, 是對新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的提前部署, 是培育未來新興增長極的重要支撐。 在這一背景下, 試驗區(qū)更需要把握機遇, 提前謀劃, 為新一輪“產(chǎn)業(yè)革命” 的到來做好準備。 為此, 針對試驗區(qū)具體特點, 需要做好兩個方面: 一是要加強信息基礎設施建設, 推行試驗區(qū)基礎網(wǎng)絡完善工程, 深化5G 在智能制造、 智慧醫(yī)療等領域的應用范圍和應用深度, 探索物聯(lián)網(wǎng)在重點行業(yè)的規(guī)?；瘧?建設行業(yè)物聯(lián)網(wǎng)公共服務平臺, 提升信息技術對試驗區(qū)和沿邊地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐能力; 二是要加強新型能源基礎設施建設, 推動能源基礎設施現(xiàn)代化, 提高信息技術與能源系統(tǒng)融合發(fā)展水平, 建設智慧能源基礎設施體系, 構建可承載沿邊地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)代化能源基礎設施體系。

(三) 加強重點產(chǎn)業(yè)培育, 構建特色產(chǎn)業(yè)體系

“十四五” 規(guī)劃指出, 要加強產(chǎn)業(yè)基礎能力建設, 提高產(chǎn)業(yè)鏈與供應鏈現(xiàn)代化水平。 試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)轉型升級需要特色產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展支撐, 針對試驗區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)體系構建中遇到的問題, 建議試驗區(qū)立足于既有產(chǎn)業(yè)基礎, 大力發(fā)展以下四類產(chǎn)業(yè):

1. 加工制造業(yè)

加工制造業(yè)是試驗區(qū)發(fā)展的傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。 當前, 試驗區(qū)可以重點發(fā)展面向周邊國家市場的食品、服裝紡織、 家電、 汽車等傳統(tǒng)加工制造行業(yè), 以及包括高端裝備制造、 新能源、 新材料等在內(nèi)的戰(zhàn)略性新興行業(yè), 同時深入實施“貿(mào)工互動” 戰(zhàn)略, 建立一批加工制造業(yè)產(chǎn)業(yè)基地與進出口貿(mào)易加工園區(qū),發(fā)展互市貿(mào)易進口商品落地加工與增值再銷售, 推廣“互市貿(mào)易+落地加工+電子商務” 等新模式, 推動“通道經(jīng)濟” 向“口岸經(jīng)濟” 轉變, 加快加工貿(mào)易由組裝加工向上下游產(chǎn)業(yè)鏈拓展延伸。

2. 現(xiàn)代物流業(yè)

試驗區(qū)作為打造國內(nèi)國際雙循環(huán)的重要節(jié)點、 天然的國際物流大通道, 具有發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)的獨有優(yōu)勢。 試驗區(qū)需要進一步提升物流業(yè)對其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐能力, 推進物流業(yè)與制造業(yè)、 商貿(mào)業(yè)、 農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)融合, 建設現(xiàn)代化的物流供應鏈體系, 打造電子信息、 高端裝備制造、 新能源汽車產(chǎn)業(yè)等重點行業(yè)的供應鏈服務平臺。 同時, 要深化沿邊地區(qū)與周邊國家的國際物流合作, 加強口岸物流基礎設施建設, 深度融入“一帶一路” 建設, 探索國際物流合作新模式。

3. 特色旅游業(yè)

跨境旅游是沿邊地區(qū)最具潛力的國際合作產(chǎn)業(yè)之一。 試驗區(qū)可以借鑒中越跨境旅游“六聯(lián)合” 模式, 與周邊國家深入合作, 聯(lián)合打造跨境旅游精品線路、 聯(lián)合開發(fā)跨境旅游拳頭產(chǎn)品、 聯(lián)合開展跨境旅游推廣宣傳、 聯(lián)合開展跨境旅游領域市場執(zhí)法、聯(lián)合做好跨境旅游演藝交流、 聯(lián)合開展跨境旅游培訓①資料來源: 《邊境旅游新試點 東興—越南跨境旅游“六聯(lián)合” 》, 央視網(wǎng), 2018年10月24日,http:/ /news.cctv.com/2018/10/24/ARTIXNVgB4GWuVXrfWqHnvti181024.shtml。, 抓好重大文旅項目建設, 定期開展旅游推介活動, 打造精品跨境旅游品牌。

4. 戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制高點。 試驗區(qū)可以探索布局5G 信息技術、 人工智能、 生物醫(yī)藥、 新能源汽車、 新材料等新興產(chǎn)業(yè)鏈, 加快突破核心關鍵技術, 實施戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展工程, 推動新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展, 促進產(chǎn)業(yè)結構轉型升級。

(四) 加強國際交流合作, 提升聯(lián)動發(fā)展水平

與周邊國家聯(lián)動發(fā)展水平不足是新時期影響我國試驗區(qū)開放發(fā)展的另一重要因素。 加強國際交流合作,提升政治互信, 推動在重點領域達成共識并簽署合作協(xié)議, 才能有效提高試驗區(qū)與周邊國家聯(lián)動發(fā)展水平。為此, 試驗區(qū)可以從以下四個方面著手:

一是加快建立多層級協(xié)商溝通合作機制, 與周邊國家的地方機構或部門建立長效互訪與協(xié)調(diào)聯(lián)絡機制, 推動在交通、 執(zhí)法、 政府合作等方面簽署更多協(xié)議, 深化雙方多層次交往合作, 建立官商聯(lián)動的對外合作機制, 實現(xiàn)企業(yè)、 政府部門、 商務部門之間定期會晤與信息共享。

二是加強與周邊國家重點城市政府之間的溝通交流, 簽署協(xié)議締結友好城市, 積極舉辦跨國合作論壇, 加強經(jīng)濟合作, 并以此為基礎, 以點帶面帶動雙方國家層面之間的合作往來, 助力拓展海外市場, 提升聯(lián)動發(fā)展水平。

三是推動設立國際性展會平臺, 提高宣傳力度,提升試驗區(qū)海外知名度, 舉辦試驗區(qū)專場推介會,吸引更多企業(yè)入駐試驗區(qū), 爭取專項投資。

四是加強人文交流合作, 推動簽署合作辦學協(xié)議,互派留學生、 訪學代表團, 探索建立中外人文交流中心, 探索沿邊地區(qū)中醫(yī)藥、 武術、 美食、 傳統(tǒng)節(jié)日等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)對外合作新模式, 豐富文化交流內(nèi)涵,促進優(yōu)質(zhì)文化交流互鑒, 進一步實現(xiàn)民心相通。