孫久文 崔雅琪

(1.隴東學院 經濟管理學院，甘肅 慶陽 745000； 2.中國人民大學 應用經濟學院，北京 100872)

提要： 進入“十四五”時期，我國生產力由原來的沿海單向布局逐步向沿海內陸雙向布局轉變，新時代國家發(fā)展戰(zhàn)略明確了邊境城鎮(zhèn)作為內陸對外開放直接窗口的重要作用，提出從區(qū)域協(xié)調發(fā)展的理論高度強化邊境地區(qū)城鎮(zhèn)功能的需要。研究認為，邁向現(xiàn)代化的我國邊境城鎮(zhèn)體系建設的基本戰(zhàn)略要同國家戰(zhàn)略緊密相扣，優(yōu)化職能定位、空間結構和組織形態(tài)，主要任務是加快邊境城鎮(zhèn)對外開放發(fā)展、產業(yè)市場化發(fā)展、體系現(xiàn)代化發(fā)展和社會全面發(fā)展。未來建設我國邊境城鎮(zhèn)體系的政策措施，要考慮民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的特殊要求，城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設并重，增強節(jié)點城市引領作用，通過建設邊境自由貿易區(qū)和邊境開放經濟帶構建跨境合作機制，拓展邊境城鎮(zhèn)參與國際合作的領域。

自“一帶一路”倡議提出以來，國務院先后印發(fā)了《關于支持邊境重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》等一系列文件，明確新時代邊境城鎮(zhèn)作為內陸對外開放直接窗口的重要作用，以及從國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的高度加快邊境城鎮(zhèn)體系建設的需要。邁入新時代，《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》提出要強化邊境地區(qū)城鎮(zhèn)功能。邊境城鎮(zhèn)將以此為指導，優(yōu)化職能定位、空間結構和組織形態(tài)，作為對外開放的排頭兵參與邊境自由貿易區(qū)和邊境開放經濟帶的建設，拓展邊境城鎮(zhèn)參與國際合作的領域。在國家“十四五”規(guī)劃當中，進一步把邊境地區(qū)的發(fā)展提高到一個新的高度，提出“推進興邊富民、穩(wěn)邊固邊，大力改善邊境地區(qū)生產生活條件，完善邊境城鎮(zhèn)體系，支持邊境口岸建設，加快抵邊村鎮(zhèn)和抵邊通道建設，推動邊境貿易創(chuàng)新發(fā)展，加大對重點邊境地區(qū)發(fā)展精準支持力度”，邊境地區(qū)的建設與發(fā)展進入一個新的時期。

在此背景下，圍繞我國邊境城鎮(zhèn)體系建設方面的主要歷程與發(fā)展目標，貫徹國家“十四五”規(guī)劃，需要系統(tǒng)梳理我國邊境城鎮(zhèn)體系現(xiàn)狀及特征，研究邊境城鎮(zhèn)體系建設的總體戰(zhàn)略、重點任務和政策舉措，不僅對邊境地區(qū)加快城鎮(zhèn)體系建設、強化城鎮(zhèn)功能、保證“十四五”時期實現(xiàn)共同富裕和區(qū)域協(xié)調發(fā)展具有重要意義，而且對我國依托“一帶一路”經濟走廊建立對外開放的戰(zhàn)略高地，開啟同中亞、南亞、西亞、東北亞、東南亞地區(qū)的亞洲國家的經貿平臺，加快形成面向東歐國家的商貿物流樞紐，進一步發(fā)展高質量外向型經濟，應對貿易保護主義，提高中國在經濟全球化和世界舞臺的影響力，具有深遠戰(zhàn)略意義。

一、我國邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設的特征與條件

面向“十四五”時期，國家大力實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，推動國民經濟高質量發(fā)展。在這個新的發(fā)展階段，中國高質量發(fā)展離不開各個地區(qū)的協(xié)同并進。作為一個海陸兼?zhèn)涞膰?，中國擁有長約2.28萬千米的陸上邊境線。若將省級行政單位作為研究的空間尺度，邊境地區(qū)包括黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古、新疆、西藏、云南、廣西以及甘肅共9個省(自治區(qū))，總面積約為595.1萬平方千米，同朝鮮、俄羅斯、哈薩克斯坦、印度、越南等14個國家接壤，具有得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢[1]。新時代背景下，構建科學合理的邊境城鎮(zhèn)體系對2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、2050年建成社會主義現(xiàn)代化強國的戰(zhàn)略意義重大。

(一)邊境城鎮(zhèn)體系及其特征分析

中國陸上邊境線漫長，邊境各省份分別處于不同的國際經濟圈：東北三省與內蒙古東部面向東北亞，內蒙古西部和新疆溝通中亞，西藏朝向南亞，云南、廣西以東南亞為重點發(fā)展對象。結合現(xiàn)有文獻，將邊境省份一分為五[1]，劃分為五個地區(qū)展開對城鎮(zhèn)體系的分析具有合理性。

1．東北邊境地區(qū)

遼中南城市群和哈長城市群是東北邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系的核心。遼中南城市群位于東北邊境地區(qū)南部，規(guī)劃范圍包括以沈陽和大連為中心的9個市，分別是遼寧省的沈陽市、大連市、鞍山市、撫順市、本溪市、丹東市、遼陽市、營口市、盤錦市?？偯娣e為8.38萬平方千米。2020年常住人口為2821萬人，GDP為1.90萬億元，分別占全國的2.04%、2.55%。哈長城市群由11個市州構成，具體包括黑龍江省哈爾濱市、大慶市、齊齊哈爾市、綏化市、牡丹江市，吉林省長春市、吉林市、四平市、遼源市、松原市、延邊朝鮮族自治州，總面積為27.85萬平方千米。常住人口總數(shù)為4693萬人，GDP為2.56萬億元，分別占全國的3.39%、3.44%，是東北邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系的關鍵組成部分，處于京哈廣大動脈的北段，對推進新型城鎮(zhèn)化、拓展區(qū)域發(fā)展新空間起著關鍵作用。

2.內蒙古邊境地區(qū)

呼包鄂榆城市群是內蒙古邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系的軸心。呼包鄂榆城市群橫跨內蒙古自治區(qū)和陜西省，規(guī)劃范圍包括：內蒙古自治區(qū)的呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市，陜西省的榆林市。呼包鄂榆城市群的總面積為13.17萬平方千米。2020年常住人口總數(shù)為1006萬人，GDP為1.42萬億元，分別占全國的0.73%、1.91%。內蒙古地域狹長，除呼包鄂榆城市群外，蒙東的呼倫貝爾市、興安盟、錫林郭勒盟、赤峰市、通遼市也是內蒙古邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系的關鍵組成部分。與內蒙古邊境地區(qū)相連的還有一段甘肅邊境地區(qū)，邊境線長65千米，屬酒泉市肅北蒙古族自治縣①。

3.新疆邊境地區(qū)

新疆是我國面積最大的邊境省份，形成“一圈多群三軸”的城鎮(zhèn)總體空間格局?！耙蝗Α敝笧豸斈君R都市圈，是我國西北邊境地區(qū)建成的重要經濟增長極，發(fā)揮對外交流通道、重要能源工業(yè)基地和人文旅游交流中心的作用。“多群”指喀什-阿圖什、伊犁河谷、庫爾勒、克奎烏、阿克蘇、庫車、麥蓋提-莎車-澤普-葉城、和田-墨玉-洛浦、阿勒泰-北屯、博樂-阿拉山口-精河等綠洲城鎮(zhèn)組群[3]，是新疆新型城鎮(zhèn)化的核心空間構成?！叭S”指蘭新線城鎮(zhèn)發(fā)展軸、南疆鐵路城鎮(zhèn)發(fā)展軸、喀什-和田新興城鎮(zhèn)發(fā)展軸。

4.西藏邊境地區(qū)

西藏是我國人口密度最低的省區(qū)，農牧民居住分散，廣大邊境地區(qū)的發(fā)展面臨諸多困難。在此背景下，加快特色中小型邊境城鎮(zhèn)建設對西藏繁榮穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮著不可替代的作用。近年來，西藏在邊陲小城鎮(zhèn)的空間布局與組織形態(tài)架構中進一步強化中心節(jié)點城市——拉薩的帶動作用，日喀則作為副中心城市的拱衛(wèi)輔助作用也得到發(fā)揮，從而構成藏南寬谷山原城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、藏東南山地城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、藏東“三江”流域城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、藏北高原城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)和藏西高原城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)五個特色城鎮(zhèn)區(qū)域。

5.西南邊境地區(qū)

西南邊境地區(qū)主要包括云南和廣西兩省區(qū)。云南省依據(jù)“強區(qū)、富帶、興群、促廊”的空間體系建設路線，開發(fā)“一區(qū)、一帶、五群”為主體的點線面結合總體空間結構。“一區(qū)”指的是滇中城市集聚區(qū)，“一帶”即邊境開放城鎮(zhèn)帶，“五群”即滇西城市群、滇東南城市群、滇東北城市群、滇西南城市群、滇西北城市群，使得全省空間獲得點軸擴散、帶狀輻射的充分開發(fā)。廣西則按照協(xié)同發(fā)展、以大促小的邊境城鎮(zhèn)組織形態(tài)建設方針，憑借交通基礎設施的橋梁作用，發(fā)展增長極集聚能力強、周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)優(yōu)勢互補的城市群與城鎮(zhèn)群，形成北部灣城市群和桂中、桂北、桂東南城鎮(zhèn)群，涵蓋全省約五分之四的城鎮(zhèn)人口。

(二)邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設的現(xiàn)實條件

1.邊境地區(qū)特殊的地緣政治環(huán)境

復雜多變的地緣政治問題始終制約著我國邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設。首先，邊境地區(qū)與鄰國接壤，扮演著抵御外部風險的角色，處于國家核心的戰(zhàn)略地位，是維護國家安全的重要空間。因此，鞏固和發(fā)展與鄰國的政治關系，邊境地區(qū)首當其沖?；谶@一特殊的職能，邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系的建設形勢愈加復雜，在建設過程中須因地制宜地進行合理規(guī)劃與布局。其次，隨著對外開放范圍不斷擴大、程度不斷加深，特別是“一帶一路”倡議的提出，國與國之間的交流愈加頻繁，在邊境地區(qū)形成全方位、多層次、寬領域開放格局的同時，也易滋生不穩(wěn)定因素，進而阻礙邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設。再次，邊境地區(qū)地形沿國境線狹長，城鎮(zhèn)分布少，致使區(qū)域結構不穩(wěn)定，城鎮(zhèn)體系構建起來有難度?？傊?，囿于復雜多變的地緣政治環(huán)境，深化邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設任重道遠。

2.邊境地區(qū)多元的民族文化背景

我國邊境八個省(自治區(qū))面積約占全國總面積的57%(甘肅省面積未計算在內)，但2020年第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示邊境地區(qū)常住人口不足全國總人口的18%，東北區(qū)、內蒙古區(qū)在2012—2020年還存在人口流出趨勢，因此邊境地區(qū)人口密度低，邊境城鎮(zhèn)體系中不易形成超大型城市。同時，邊境地區(qū)大多為多民族聚居地，有著多元的民族文化。由于不同民族在風俗習慣、生產生活等各個方面具有獨特性和差異性，即“十里不同風，百里不同俗”，導致邊境地區(qū)的不同區(qū)域、不同民族間難以進行分工合作，制約著我國邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系的形成與發(fā)展。進一步，由于跨境民族的大量存在，加之部分邊境線缺乏天然屏障，使得邊境地區(qū)易受境外宗教文化和思想的沖擊，出現(xiàn)民族分裂主義、恐怖主義、宗教極端主義等危害邊境安全的成分，加劇邊境空間分布的碎片化、分散化，嚴重影響邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系的建設。

3.邊境地區(qū)失衡的經濟發(fā)展水平

從不同的空間層次考慮，邊境地區(qū)經濟發(fā)展水平失衡體現(xiàn)為三個方面。其一，邊境地區(qū)與其他地區(qū)的經濟發(fā)展失衡。五大邊境地區(qū)經濟發(fā)展水平相對落后，主要表現(xiàn)在城鎮(zhèn)化率低、人均收入少、教育水平落后、基礎設施建設不完善、失業(yè)率高等方面，導致邊境地區(qū)的城鎮(zhèn)化體系建設落后于國家平均水平以及沿海地區(qū)。2020年我國常住人口的城鎮(zhèn)化率已逾60%，新疆區(qū)、西南區(qū)、西藏區(qū)均在全國平均線以下，五大地區(qū)中最低的西藏區(qū)不足36%。其二，七大城市群和其他邊緣城市經濟發(fā)展水平失衡。五大邊境地區(qū)先后建成哈長城市群、遼中南城市群、呼包鄂榆城市群、天山北坡城市群、藏中南城市群、北部灣城市群、滇中城市群等七大邊境城市群。作為邊境城鎮(zhèn)體系建設的主要承載空間，七大城市群內并未包含邊境地區(qū)內的部分“老、少、邊、山、窮”的邊緣城市。若城市群的極化效應大于涓滴效應，則城市群與邊緣城市經濟發(fā)展水平差距將持續(xù)擴大。其三，七大城市群內部經濟發(fā)展水平失衡。核心城市集聚城市群或邊境地區(qū)內的優(yōu)勢資源，可能對城市群內其他城市產生阻礙作用或不利影響，使得城市群內部一體化程度低，并隨著不斷的累積因果循環(huán)效應，加劇城市群內部的不平衡，阻礙城市群發(fā)揮其帶動作用，不利于邊境地區(qū)形成具有完整性、層次性、動態(tài)性的邊境城鎮(zhèn)體系。

二、我國邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設的評價

經過幾十年的發(fā)展與建設，我國邊境地區(qū)的城鎮(zhèn)體系已經初具規(guī)模，對邊境地區(qū)的經濟社會發(fā)展起到了支撐的作用。具體來講，我們從三個方面來評價這些作用。

(一)邊境城鎮(zhèn)體系建設對“一帶一路”的價值評價

隨著“一帶一路”倡議的推進，中國與“一帶一路”國家的國際區(qū)域合作，逐漸成為我國對外經濟貿易的基本盤。國家在遼寧、黑龍江、云南、廣西等4個邊境省區(qū)共12個片區(qū)進行自由貿易區(qū)試點，試點面積覆蓋479.59平方千米。邊境地區(qū)由此迎來對外開放的新局面：一方面吸引外商投資能力增強，另一方面對外投資規(guī)模和質量提升。邁入新時代后，2020年邊境地區(qū)外商投資企業(yè)數(shù)相比2012年增加13.5%②，促使外商投資總額幾何式增長，2020年的投資額是2012年的3.7倍(見圖1)。邊境地區(qū)外商投資總額大致以2012年、2016年和2019年為重要時間節(jié)點，增長速率出現(xiàn)轉折。2012年黨的十八大召開，社會主義邁入新時代，“一帶一路”倡議提出后外資企業(yè)進駐條件進一步放寬，投資總額穩(wěn)步上升；2016年是“十三五”開局之年，“十三五”時期將加快民族地區(qū)發(fā)展置于戰(zhàn)略高地，習近平總書記提出構建人類命運共同體的新思想，邊境地區(qū)外商投資額“引進來”的速率進一步加快；2019年全國兩會審議通過了《外商投資法》，通過完善政策法規(guī)更好地為外商投資企業(yè)提供服務與便利，投資額增速繼續(xù)上揚。

圖1 2012—2020年邊境地區(qū)外資企業(yè)數(shù)及投資總額

對外經濟合作“走出去”戰(zhàn)略取得豐碩成果。進入新時代以來，全球經貿摩擦加劇、新冠肺炎疫情暴發(fā)、投資增長乏力，我國邊境地區(qū)依托制度與政策優(yōu)勢，對外直接投資總額逆勢增長，2012—2020年基本保持年均13.8%的增速(見圖2)。分區(qū)域來看，東北區(qū)、內蒙古區(qū)、新疆區(qū)、西藏區(qū)、西南區(qū)對外直接投資總額的年平均增長率分別達到8.9%、23.1%、20.2%、81.1%、17.0%，形成對外開放發(fā)展的新動力。城鎮(zhèn)體系是邊境地區(qū)對外開放的重要空間依托，建立完善的邊境城鎮(zhèn)體系是推進邊境地區(qū)連接“一帶一路”戰(zhàn)略的關鍵一環(huán)。具體地，要調整和優(yōu)化邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系，推動邊境地區(qū)形成中心城鎮(zhèn)，在“一帶一路”倡議的推進下，不斷拓展對外開放的新空間。

圖2 2012—2020年邊境地區(qū)對外直接投資存量

(二)邊境城鎮(zhèn)體系建設對區(qū)域協(xié)調發(fā)展的作用評價

我國正在大力實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，推動經濟高質量發(fā)展。在這個新的發(fā)展階段上，結合“十四五”規(guī)劃對高水平區(qū)域協(xié)調發(fā)展的要求，明確邊境地區(qū)戰(zhàn)略定位，助推邊境地區(qū)構建完善城鎮(zhèn)體系，有利于優(yōu)化生產力布局，開創(chuàng)邊境城鎮(zhèn)體系與“十四五”生產力布局耦合發(fā)展的新局面。

判定中國內部區(qū)域協(xié)調發(fā)展水平的理論研究日趨完善。馬濤等構造了“十四五”時期產業(yè)分工、基礎設施、環(huán)境治理、公共服務四者協(xié)同聯(lián)動的高質量區(qū)域協(xié)調發(fā)展機制[4]，謝寶劍[5]、王佃利[6]、羅富政[7]等學者分別從市場、政府或社會組織的角度與互動關系討論了構建區(qū)域經濟協(xié)調關系的動能，還有學者從公共服務、權力信任等特定方面研究提升區(qū)域經濟協(xié)調的有效路徑。這些研究為邊境城鎮(zhèn)融入全國高水平區(qū)域協(xié)調發(fā)展的局面提供了理論依據(jù)。但是，邊境地區(qū)具有獨特的經濟地理特征，如產業(yè)單一，地緣狹長跨省，中小城鎮(zhèn)數(shù)量眾多，必須具體問題具體分析。

2020年，邊境五大區(qū)域第三產業(yè)所占比重均提升至50%左右，整個邊境地區(qū)第二產業(yè)占比降低至34.40%(見表1)，產業(yè)結構單一、以外貿服務業(yè)為主的現(xiàn)象依然存在，先進制造業(yè)發(fā)展遭遇掣肘。因此“十四五”時期邊境城鎮(zhèn)須著眼于產業(yè)高級化發(fā)展，選擇若干邊境核心城市進行重點開發(fā)，合理規(guī)劃完整、特色、富有競爭力的產業(yè)布局，積極承接沿海地區(qū)制造業(yè)轉移，使之成為帶動邊境地區(qū)經濟發(fā)展、平衡全國生產力布局的重要區(qū)域增長極；促進這些區(qū)域增長極與其所在區(qū)域的邊境中小城鎮(zhèn)互聯(lián)互通，深入探究邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系的多層次發(fā)展機制、分工和合作模式、相互依賴關系、要素流動模式等問題，逐步建設完善的邊境城鎮(zhèn)體系，促進高質量區(qū)域一體化發(fā)展。

表1 2020年邊境地區(qū)產業(yè)結構 %

(三)邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設的綜合評價

綜上所述，建設邊境城鎮(zhèn)體系對邊境地區(qū)與國家經濟發(fā)展意義重大。城鎮(zhèn)是人口的集聚區(qū)域，因此有必要從人口規(guī)模角度衡量邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設情況。本文利用城區(qū)人口數(shù)據(jù)計算齊普夫系數(shù)，該系數(shù)由位序-規(guī)模法則求得，是評價區(qū)域或城市等級體系廣泛采用的方法，反映區(qū)域或城市人口規(guī)模與城市位序間的線性關系。齊普夫系數(shù)大于1，說明高位序城市與中、低位序城市間的差距較大，區(qū)域單中心空間結構特征明顯；當齊普夫系數(shù)小于1時，區(qū)域空間結構相對均衡，中等位序城市數(shù)量較多，城市群空間結構趨于多中心化；若齊普夫系數(shù)等于1，城市群空間結構接近于理想化城市布局。由圖3可知：(1)2012—2020年西藏、內蒙古、新疆和東北等四個邊境地區(qū)的齊普夫系數(shù)始終大于1，邊境城鎮(zhèn)體系的單中心結構明顯。(2)西藏邊境地區(qū)齊普夫系數(shù)均值為2.061，核心區(qū)與邊緣區(qū)間的人口規(guī)模差距明顯，且有較明顯的上升趨勢。(3)內蒙古邊境地區(qū)、新疆邊境地區(qū)、東北邊境地區(qū)的齊普夫系數(shù)均值相差不大，分別為1.281、1.121、1.073，2012—2020年四大地區(qū)單中心化結構較為穩(wěn)定。(4)西南邊境地區(qū)的齊普夫系數(shù)均值為0.957，區(qū)域空間結構相對均衡。

圖3 2012—2020年五大邊境地區(qū)的齊普夫系數(shù)

綜合來看，我國五大邊境地區(qū)的城鎮(zhèn)體系仍待進一步完善。在進入新發(fā)展階段、開啟新發(fā)展格局的大背景下，考慮邊境城鎮(zhèn)體系的職能定位、空間結構、組織形態(tài)，從城鎮(zhèn)體系的經濟體量、人口規(guī)模、內需動力、產業(yè)結構、公共服務等方面，對城鎮(zhèn)體系的建設進行目標定位。

三、“十四五”時期我國邊境城鎮(zhèn)體系建設的目標定位

“十四五”規(guī)劃具體提出了邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系在未來五年建設的目標定位，這就是：進一步完善邊境地區(qū)的城鎮(zhèn)體系，發(fā)揮興邊富民、穩(wěn)邊固邊的作用。

(一)邊境城鎮(zhèn)體系建設的基本戰(zhàn)略

第一，要結合新時期國家發(fā)展戰(zhàn)略，找準邊境城鎮(zhèn)體系建設的職能定位。基于邊境經濟欠發(fā)達、特殊區(qū)位優(yōu)勢和少數(shù)民族地理經濟區(qū)等特征，興邊富民戰(zhàn)略與“一帶一路”倡議、西部大開發(fā)、精準扶貧、鄉(xiāng)村振興等國家戰(zhàn)略作用區(qū)域有所重疊，新時代邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設的深入，需要多重戰(zhàn)略銜接配合，從而實現(xiàn)邊境地區(qū)的現(xiàn)代化發(fā)展。特別地，邊境城鎮(zhèn)體系建設與“一帶一路”倡議要打好“組合拳”，早在2017年國家發(fā)布的《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》中就明確提出邊境地區(qū)要積極融入“一帶一路”經濟廊道建設，發(fā)揮開放型經濟戰(zhàn)略高地的區(qū)位優(yōu)勢，以開放促發(fā)展。在“十四五”期間，建設和發(fā)展邊境城鎮(zhèn)更應注重與國家戰(zhàn)略緊密結合。新中國成立70年來，尤其是改革開放40多年的時間里，國家陸續(xù)于邊境地區(qū)創(chuàng)設共72個口岸，形成名副其實的對外開放前沿。在邊境城鎮(zhèn)體系建設中，要依托口岸城市、邊境經濟合作區(qū)和跨境經濟合作區(qū)，加快邊境各區(qū)域自由貿易區(qū)的建設，繁榮對外開放體系，完善邊境地區(qū)跨境合作機制，進而促進邊境城鎮(zhèn)發(fā)展建設，形成良性循環(huán)。對外開放窗口的建設根基離不開人口的穩(wěn)定與發(fā)展?，F(xiàn)有研究顯示，21世紀前十年我國邊境地區(qū)人口主要呈南密北疏的空間分布格局，人口主要集中在地理位置重要的城市地區(qū)[8]?？缛搿笆奈濉睍r期，邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設需要同時考慮對人口合理布局的帶動作用，進而更好地完成邊境地區(qū)促進民族團結、維護社會穩(wěn)定與保衛(wèi)國家主權的重要任務。

第二，要依托都市圈與城市群戰(zhàn)略，優(yōu)化邊境城鎮(zhèn)空間結構。邊境城鎮(zhèn)的中心城市與城市群是擴大對外開放的主要空間依托，科學規(guī)劃邊境城鎮(zhèn)體系的發(fā)展和空間布局，特別是強化中心城市的帶動功能，增加人口密度、經濟密度，是邊境城鎮(zhèn)擴大對外開放的基本戰(zhàn)略。沿海地區(qū)有京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等城市群支撐區(qū)域經濟發(fā)展，而邊境城鎮(zhèn)還缺少具備帶動能力的大型城市群，亦沒有國家中心城市[9]。統(tǒng)籌考慮邊境地區(qū)城鎮(zhèn)特殊的地理位置、人口條件與主權象征等因素，應抵邊建立并政策扶持一批50萬左右人口的中小型城市，例如黑河、綏芬河-東寧，防止邊境城鎮(zhèn)線向內萎縮。還要深入推行撤地設市，截至2021年，我國絕大部分地級行政單位均為地級市，現(xiàn)存地區(qū)僅有7個，均位于邊境省份③。只有從作為省級政府派出機構的行政公署轉變?yōu)榫哂邢鄳斦芰蜋嘞薜娜嗣裾?，地方行政機關才能夠高效地管理和發(fā)展轄區(qū)內各縣域的經濟水平，促進邊境地區(qū)整體健康均衡發(fā)展。根據(jù)邊境各省“十四五”規(guī)劃，結合2021年4月國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)的《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》中的要求，開設中心城鎮(zhèn)試點是強化邊境地區(qū)城鎮(zhèn)功能、提高引產聚人能力的必由之路。隨著一批新生抵邊城鎮(zhèn)的發(fā)展，邊民將向邊境抵邊公路、邊民互市貿易點、抵邊聚居點適度集中，幫助邊境城鎮(zhèn)實現(xiàn)由“廊道”向“樞紐”的身份轉變。隨著邊境中心城市聚集人口和產業(yè)并吸引國外的生產要素，邊境增長極的增長力將進一步增強，促使形成建設邊境現(xiàn)代化都市圈的良性循環(huán)。

第三，要落實軍民融合與共建戰(zhàn)略，強化邊境城鎮(zhèn)組織形態(tài)。完善的基礎設施既是城鎮(zhèn)化建設的重要支撐，也可為邊防戰(zhàn)備、執(zhí)勤、軍事管理和建設締造有利條件。充分利用“十四五”時期生產力向西布局和“一帶一路”倡議實施的有利契機，聚焦確保邊境城鎮(zhèn)邊防安全和新型城鎮(zhèn)化城鄉(xiāng)融合發(fā)展的雙重目標要求，堅定執(zhí)行軍民融合、平戰(zhàn)結合的共建戰(zhàn)略，最終加速邊境城鎮(zhèn)基礎設施建設。隨著基礎設施和公共服務得到改善，可以全面增強邊境城鎮(zhèn)承載人口、連接城鄉(xiāng)、支撐國防的能力，以及引產聚人能力。再者，從公共交通、公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化等多領域切實提高邊境城鎮(zhèn)寓軍于民的服務質量，保障個人與企業(yè)多方主體的根本權益，能夠促進邊境城鎮(zhèn)內部、邊境城鎮(zhèn)之間和跨境的經濟交往以及戍疆戰(zhàn)備合作，還能加劇人口的集聚和流動，促進農業(yè)轉移人口城鎮(zhèn)化，助力邊境城鎮(zhèn)增長極的形成。實現(xiàn)基本公共服務均等化也是推動邊境城鎮(zhèn)體系現(xiàn)代化建設的有效手段，有助于滿足邊境地區(qū)人民群眾基本生活需要和促進機會均等，開創(chuàng)邊境地區(qū)人民共享經濟社會發(fā)展成果的生動局面，為提高對外開放的整體質量貢獻力量。

(二)邁向現(xiàn)代化的我國邊境城鎮(zhèn)體系建設的路徑與機制

1.以政策機制為主導，引導邊境城鎮(zhèn)對外開放發(fā)展

與我國其他地區(qū)城市相比，邊境城鎮(zhèn)產業(yè)基礎本底差，雖然進出口貿易規(guī)模井噴式擴張，但是商品層次高低不齊，限制了對外開放乘數(shù)效應的充分釋放。制度保障是提高邊境城鎮(zhèn)對外開放水平的根本保證，依托特惠的制度供給，改善邊境地區(qū)經濟對外開放的速度與質量是接下來一個時期的主要任務，但不可否認完成邊境經濟的全面跨越式發(fā)展存在難度。因此，發(fā)展邊境城鎮(zhèn)的適宜方略是重點扶植那些區(qū)位優(yōu)勢明顯、具備特色產業(yè)基礎、發(fā)展?jié)摿训目诎?，在條件優(yōu)質的口岸縣開展設市工作試點，賦予口岸地區(qū)政府更高的發(fā)展自主權。打造邊境城市增長極，須避免政策制定的“不偏不倚”，才能筑就“政策高地”。針對目前發(fā)展遇到的困難，改革試點應該著眼于與國外的多元跨境合作機制、通關便利化以及對外貿易規(guī)范性等重要領域。以政策機制為帶動，吸引各類優(yōu)質生產要素向邊境城市集聚，推動邊境城鎮(zhèn)對外開放由商品和要素流動型逐步向規(guī)則制度型轉變。

2.以鄉(xiāng)村振興為主線，促進邊境城鎮(zhèn)產業(yè)市場化發(fā)展

城市系統(tǒng)的成長和升級與產業(yè)發(fā)展及分工深化的過程密切聯(lián)系。邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設不僅涉及對外開放問題，也涵蓋提升經濟效率的產業(yè)發(fā)展問題。以往的興邊富民項目大多由政府主導投資規(guī)劃，政府政策注重保障邊境地區(qū)的社會福利，但缺乏對邊境地區(qū)的產業(yè)扶持，致使邊境地區(qū)提升自身發(fā)展的能力不足。因此，邊境城鎮(zhèn)的產業(yè)發(fā)展需要樹立與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略緊密耦合的新模式，結合國家“十四五”規(guī)劃對高水平區(qū)域協(xié)調發(fā)展的要求，助推邊境地區(qū)構建完善的城鎮(zhèn)體系。邊境城鎮(zhèn)的產業(yè)發(fā)展亟需擺脫被動輸血的外源型發(fā)展模式，轉向以提高自身發(fā)展能力的內生式發(fā)展模式，以邊境產業(yè)市場化發(fā)展推動邊境建設適宜消費城市，加快邊境地區(qū)融入國內國際雙循環(huán)的新發(fā)展格局。在國內大循環(huán)中，通過強化邊境地區(qū)與內陸地區(qū)的產業(yè)分工與合作，深化雙方的經濟往來，規(guī)范化搭建全國統(tǒng)一市場，進一步發(fā)揮好市場機制在區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的作用，由經濟較發(fā)達的沿海-內陸地區(qū)拉動邊境地區(qū)經濟增長。在政府引導方面，強調以鞏固拓展脫貧攻堅成果和促進實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興為主線任務，改善邊民生活條件，推進教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、旅游高質量發(fā)展；注重邊境和民族地區(qū)特色比較優(yōu)勢產業(yè)培育，提升邊境城鎮(zhèn)經濟發(fā)展的效率與質量；還要強化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的人才支撐和引進，重視科技創(chuàng)新對邊境地區(qū)城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展的支撐作用，搭建產學研聯(lián)通共享的研發(fā)平臺，結合技術轉移共同實現(xiàn)邊境地區(qū)城鎮(zhèn)的均衡發(fā)展，解決邊境城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展的瓶頸問題。

3.以強化中心城市建設為基礎，加快邊境城鎮(zhèn)體系現(xiàn)代化發(fā)展

邊境地區(qū)應正視區(qū)域內城市發(fā)展不足和欠發(fā)達地區(qū)仍將階段性存在的現(xiàn)實，充分挖掘地區(qū)內部的比較優(yōu)勢，打造邊境地區(qū)高質量增長極，實行對內對外兩頭開放的增長極協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。對內承接沿海地區(qū)新興產業(yè)和先進制造業(yè)產業(yè)轉移，基于地區(qū)資源稟賦和自然地理環(huán)境加強要素流動和優(yōu)化配置，避免邊境七大城市群間同質化產能建設，最終實現(xiàn)供需兩端的高質量雙循環(huán)發(fā)展。對外發(fā)展依托邊境口岸城市的外向型經濟，搭建起邊境地區(qū)東西雙向的對外交流通道。邊境地區(qū)城市群與中心城市是擴大對外開放的主要空間依托。一旦實現(xiàn)高水平對外開放，能夠豐富邊境城市發(fā)展內涵和提高城市多樣性，從而保證對外開放為邊境地區(qū)發(fā)展帶來足夠的正外部性。因此，科學規(guī)劃城市群的目標定位、空間布局和組織形態(tài)，尤其是加強中心城市的帶動功能，是邊境地區(qū)在城鎮(zhèn)體系建設中的主要任務之一。以中心城市的產業(yè)為支撐提高自身的發(fā)展能力，踐行“先富帶動后富”的思想，將邊境城鎮(zhèn)資源優(yōu)勢轉化為經濟發(fā)展優(yōu)勢是建設邊境城鎮(zhèn)的“終南捷徑”。

4.以民族團結為要求，促進邊境城鎮(zhèn)社會全面發(fā)展

我國邊境地區(qū)地廣人稀，少數(shù)民族聚居，安定的環(huán)境對于邊境經濟的健康可持續(xù)發(fā)展格外關鍵。邊境城鎮(zhèn)北部連接俄蒙歐大通道，西部發(fā)展中國-中亞關系與上海合作組織，西南對應中國東盟自貿區(qū)和中國與印巴關系。邊境少數(shù)民族與周邊國家民族在歷史文化、宗教信仰、風俗禮儀、語言文字等方面具有相似性，存在適宜互聯(lián)互通的文化特性。然而，與我國邊境地區(qū)毗鄰的許多周邊國家的社會經濟發(fā)展尚處在較低水平，在毒品交易、商品走私、非法移民等非傳統(tǒng)安全領域對我國邊境地區(qū)發(fā)展帶來威脅和壓力。因此，應加快制定完善邊境地區(qū)與臨近國家和地區(qū)的合作機制與規(guī)則，增進互信，避免沖突，維護邊境穩(wěn)定，為促進我國邊境城鎮(zhèn)社會全面現(xiàn)代化創(chuàng)造必要條件。邁入新時代以來，邊境城鎮(zhèn)在多個國家戰(zhàn)略的疊加扶持下，經濟社會面貌日新月異，邊境地區(qū)人民群眾生活質量有較大提高。未來，要繼續(xù)正確處理好中央與邊境民族地區(qū)的政府間關系，給予邊境地區(qū)政府適度自主權，締造和推進利好的開發(fā)政策，進一步探索和實踐因地制宜、全面發(fā)展邊境城鎮(zhèn)的路線(見圖4)。

圖4 我國邊境城鎮(zhèn)體系建設的機制

四、我國邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系建設的政策建議

(一)增強節(jié)點城市增長極作用，提高邊境地區(qū)生產要素配置效率

要充分發(fā)揮邊境中心城市拱衛(wèi)國門的區(qū)位優(yōu)勢，通過吸引各類優(yōu)質生產資源向邊境口岸城市集聚，打造跨境能源調配中心、貿易出口加工基地、國際商貿物流園區(qū)等產業(yè)發(fā)展的排頭兵。還應加強邊境五大區(qū)域、七個城市群間的合作與交流，敢于突破行政區(qū)劃限制，破除資源要素跨區(qū)域流動障礙，提高土地、資本、勞動等生產要素配置效率。出于人口密度低和對邊防安全的考慮，邊境城鎮(zhèn)體系中不宜涵蓋超大型城市與特大城市，考慮邊境地區(qū)的地理特征，可探索發(fā)展山地城鎮(zhèn)化，平衡好邊境經濟活動在空間上的布局，集聚和分散都以適度為宜，不宜太過集聚招致邊境城鎮(zhèn)發(fā)展不均，也不宜過度分散使得資源配置效率低下。西藏、新疆等邊境地區(qū)的重點舉措是要加強邊境集鎮(zhèn)建設，而遼寧、內蒙古等省份則可依仗區(qū)域規(guī)劃內城市群建設，以強化各節(jié)點城市溢出效應帶動地區(qū)整體經濟發(fā)展。

(二)加快民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的步伐，助推邊境城鎮(zhèn)健康均衡發(fā)展

推進民族地區(qū)城鎮(zhèn)化，首先需要進一步推行撤地設市。在全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的過程中，各省逐步實施了撤地設市的舉措。除推行撤地設市以外，為深化邊境民族地區(qū)城鎮(zhèn)化，還可嘗試提高建制市的級別，增加民族自治市和鎮(zhèn)級市的建制，探索建立全國直轄市、地級市、民族自治市、縣級市和鎮(zhèn)級市共五個層次的市級行政級別[10]。在相關法律法規(guī)許可的前提下，謹慎地選擇邊境地區(qū)各民族自治州與民族自治縣中條件成熟的自治州和自治縣撤州撤縣建市，建成民族自治市，使之融入國家城鎮(zhèn)化發(fā)展大格局中；而在邊境部分較為發(fā)達的地區(qū)(如遼寧省中南部地區(qū))，考慮設立鎮(zhèn)級市，令其承載吸收農村人口市民化的接納地功能，從而推動邊境城鎮(zhèn)體系均衡協(xié)調建設。

(三)加快邊境自由貿易區(qū)建設，完善邊境地區(qū)跨境合作機制

完善邊境地區(qū)跨境合作機制的重點任務之一是打造跨境自由貿易區(qū)。邊境城鎮(zhèn)體系在建設中可借鑒經濟帶的輻射形成機制，以已有跨境自由貿易區(qū)為節(jié)點，以“一帶一路”經貿走廊為紐帶，在同一通道上的城市和地區(qū)中確定新的跨境自由貿易區(qū)選址。同時，還可通過拓展自由貿易區(qū)建設的廣度來豐富邊境地區(qū)跨境合作機制。相較于邊境遼闊的地域面積，現(xiàn)存試點的覆蓋區(qū)域不足。隨著經濟的不斷發(fā)展、城鎮(zhèn)化率的持續(xù)提高，應逐步在未設立自由貿易區(qū)的4個邊境省份進行試點，可選址在霍爾果斯、琿春、滿洲里、普蘭等邊境口岸城市以及拉薩、長春、呼和浩特、烏魯木齊等邊境省會城市。邊境地區(qū)口岸城市具有獨特的地緣、族緣優(yōu)勢，隨著試點片區(qū)之間的經濟聯(lián)系愈來愈多，在合適的時機將試點合作區(qū)升格為自由貿易區(qū)，支持網絡化的邊境城鎮(zhèn)體系建設，有助于發(fā)揮口岸城市的輻射帶動作用與人口產業(yè)聚集效應，成為邊境地區(qū)的發(fā)展動力和支點。

(四)重點城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設并重，促進邊境地區(qū)人口合理布局

首先，邊境地區(qū)應推行“點-軸”模式，除繼續(xù)支持邊境若干城市群現(xiàn)有中心城市發(fā)展壯大外，還應重點激勵滿洲里、寬甸、琿春、綏芬河、東興、騰沖、米林、塔城、可克達拉等邊境城鎮(zhèn)提升承載能力，打造一批50萬左右人口邊境中小城市的支撐體系。其次，囿于我國邊境地區(qū)的生產生活條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)亦應成為邊境地區(qū)城鎮(zhèn)體系構建的重要一環(huán)。作為決定邊境地區(qū)人口空間分布的關鍵因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民點具有較強的發(fā)展?jié)摿εc建設需求，在邊境地區(qū)開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設有助于引領邊境地區(qū)人口合理布局。當前階段，邊境地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設可與交通強國建設工程同步推進，如在川藏鐵路雅安至林芝段、日喀則至吉隆、和田至日喀則鐵路，邊境公路G219和G331線與川藏公路G318線等戰(zhàn)略骨干通道沿線，參考地質水文條件、國家戰(zhàn)略需要、經濟發(fā)展階段等因素，挑選適宜的地點作為特色城鎮(zhèn)建設試點。

(五)打造邊境城鎮(zhèn)高質量與數(shù)字化的基礎設施

建立健全邊境城鎮(zhèn)基礎設施，要統(tǒng)籌邊境地區(qū)城鎮(zhèn)內部、城鎮(zhèn)間與跨境交通三個層次：一是城鎮(zhèn)內部建設要對包括電力、通信、郵政、廣播電視、城內道路等諸多領域進行加強，提升電力供應與網絡服務穩(wěn)定性，實施智慧廣電固邊工作，使得發(fā)展結果更多地惠及邊民；二是邊境地區(qū)城鎮(zhèn)間交通網絡有待加強，應加快建設集安至桓仁、琿春至圈河、瀘水至騰沖、墨脫經察隅至滇藏界等邊境抵邊公路，同時在塔什庫爾干、隆子、綏芬河等地區(qū)建設邊境機場，在部分地區(qū)可設置軍民兩用機場；三是跨境交通建設要求遵循“以鐵路為主、公路、水運、航空為輔”的基本方針積極發(fā)展，促進開放型經濟的發(fā)展壯大。特別需要提出的是，要加快數(shù)字經濟基礎設施建設，讓邊境地區(qū)跟上全國的數(shù)字經濟發(fā)展的步伐。

(六)增進公共文化服務保障水平

增進邊境城鎮(zhèn)公共服務水平是邊境地區(qū)城鎮(zhèn)化建設的核心要務。邊境城鎮(zhèn)應興建以能源、環(huán)保、信息、教育、醫(yī)療為代表的社會服務類基礎設施，從而抬高邊境地區(qū)整體公共服務質量?；谶吘车貐^(qū)多為民族聚居區(qū)的事實，宜有針對性地挖掘民族特色文化資源，舉辦諸如黑龍江國際鶴文化藝術節(jié)、新疆國際民族舞蹈節(jié)等多元文化活動，打造創(chuàng)新性公共文化服務運行機制。同時城鎮(zhèn)體系在建設時要注重對少數(shù)民族特色村寨的保護，把握好“物質”與“文化”的關系，可以在西藏、新疆地區(qū)選擇一批民族特色突出、地域優(yōu)勢明顯的村鎮(zhèn)，以加強民族文化傳承和發(fā)展為目標，以完善村落設施為目的，以結合旅游資源開發(fā)、生態(tài)治理、特色產業(yè)發(fā)展為途徑，建設一批民族風情小鎮(zhèn)。

(七)改善抵邊村莊居住環(huán)境

在國家“十四五”規(guī)劃當中，專門就“抵邊村莊”的建設做出安排。提出：“新建抵邊新村200個左右，實現(xiàn)抵邊自然村道路、電力、通信、郵政、廣電普遍覆蓋?！苯ㄗh在已經完成的異地扶貧搬遷的基礎上，逐步將部分居住環(huán)境、發(fā)展條件欠佳的原有邊境自然村轉移至基礎設施與公共服務設施相對完善的宜居村落，支撐邊境城鎮(zhèn)的人口集聚力。同時在有條件、有需要的地點新建200個左右的抵邊新村，以強化邊境地區(qū)戍邊功能，突出重點，統(tǒng)籌兼顧，引導邊境地區(qū)城鎮(zhèn)格局的優(yōu)化與完善。

結 語

在“一帶一路”背景之下，中國的邊境地區(qū)不僅是區(qū)域政策干預的欠發(fā)達地區(qū)，更是中國向西開放的重點區(qū)域。邊境地區(qū)具有地緣政治、民族文化和經濟社會發(fā)展水平的差異性，產業(yè)結構單一和地域結構單中心化是邊境地區(qū)存在的共同問題。要實現(xiàn)興邊富民就需要做好以下三點：中心城市建設和城鎮(zhèn)化引領、邊境貿易與跨境合作機制構建、數(shù)字經濟提升與文化服務保障。

城鎮(zhèn)化在邊境地區(qū)發(fā)展中至關重要，其個體收入效應、地區(qū)開發(fā)效果和制度優(yōu)化作用都十分明顯。當前中國整體進入新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，構建邊境地區(qū)的城鎮(zhèn)體系對于優(yōu)化人口布局、提升產業(yè)吸引力和地區(qū)發(fā)展水平都具有長遠的影響。除了向西開放的發(fā)展方向，邊境地區(qū)要積極融入中國國內的大市場，即以國內大循環(huán)為依托，逐步加入國際大循環(huán)。具體而言，借助京津冀、長三角、粵港澳、長江中游、成渝五大城市群形成的高質量市場體系和城鎮(zhèn)規(guī)模，向東北、西南、甘蒙、新疆、西藏五個方向輻射。其中，京津冀、成渝兩大城市群在空間上更臨近邊境地區(qū)，對其市場輻射力和交通可達性的要求更高。因此，構建統(tǒng)一大市場的要求極為迫切，并經歷從產品、要素向制度環(huán)境的轉變。

綜上，自區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略上升為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略之后，其覆蓋的全面性、政策的復雜性、制度的適應性要求就應運而生。在國際經濟遇冷和國內疫情反彈的雙重壓力下，拉動和提升內需是最佳方案，而其區(qū)域解決路徑就是新型城鎮(zhèn)化。因此，構建邊境地區(qū)的城鎮(zhèn)體系是興邊富民的必由之路，也是實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的成功之道。

注 釋：

①鑒于甘肅的邊境線比較短，且只涉及馬鬃山鎮(zhèn)，本文是按照省級行政單位進行研究的，故數(shù)據(jù)當中未包括甘肅省。

②黨的十八大后，社會主義進入新時代，2020年為可獲得的最新數(shù)據(jù)，故本文選擇2012年和2020年為重要時間節(jié)點。數(shù)據(jù)來源于2020年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。

③分別為大興安嶺地區(qū)(黑龍江省)、阿克蘇地區(qū)(新疆維吾爾自治區(qū))、喀什地區(qū)(新疆維吾爾自治區(qū))、和田地區(qū)(新疆維吾爾自治區(qū))、塔城地區(qū)(新疆維吾爾自治區(qū))以及阿里地區(qū)(西藏藏族自治區(qū))，其中阿勒泰地區(qū)與塔城地區(qū)由伊犁哈薩克自治州管轄。