文／張 喬 上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 主任規(guī)劃師 高級(jí)工程師 注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃師

高傳龍 上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 副主任規(guī)劃師 工程師 注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃師

黃建中 同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 教 授 博士生導(dǎo)師（通訊作者）

引言

新形勢(shì)下伴隨著國(guó)家治理體系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，我國(guó)的空間規(guī)劃迎來(lái)了一場(chǎng)前所未有的自上而下、全面而深刻的變革[1]。2019 年5 月，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（下文簡(jiǎn)稱《若干意見》）正式出臺(tái)，這一里程碑事記標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計(jì)基本確立[2]。我國(guó)當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃工作實(shí)質(zhì)上進(jìn)入了整體探索完善、各級(jí)同步推進(jìn)的特殊過(guò)渡時(shí)期[3]，學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐探索多集中在省市級(jí)層面，區(qū)縣級(jí)作為國(guó)土空間體系建構(gòu)的基本單元，是中央事權(quán)向地方事權(quán)過(guò)渡的“界面”[3]，在實(shí)踐過(guò)程中、區(qū)縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃面臨著上層次規(guī)劃指導(dǎo)缺位、管控內(nèi)容與力度未明、下層次規(guī)劃亟須指引等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題[4]，需要深入研究。

文章基于實(shí)施的視角，提出從聚焦要素的開發(fā)利用到注重空間多元價(jià)值；從藍(lán)圖式到多層次、多方式傳導(dǎo)與管控體系；從橫向協(xié)調(diào)到綜合治理三個(gè)方向的轉(zhuǎn)型思路，并以深圳市龍華區(qū)碧道規(guī)劃為例，探索區(qū)縣級(jí)國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施范式，以期為其他地區(qū)的專項(xiàng)規(guī)劃提供思路和參考。

1 區(qū)縣級(jí)國(guó)土空間水系專項(xiàng)規(guī)劃的作用與實(shí)踐困境

1.1 區(qū)縣級(jí)國(guó)土空間水系專項(xiàng)規(guī)劃的作用

《若干意見》指出“五級(jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃體系，并強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間總體規(guī)劃是相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)；明確了相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃之間相互協(xié)同，并與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接的關(guān)系。在編制工作中要體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學(xué)性、加強(qiáng)協(xié)調(diào)性和注重操作性[5]。同時(shí)根據(jù)層級(jí)差異，分級(jí)分類施策，其中國(guó)家級(jí)規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，省級(jí)規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，市縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性[6]。

區(qū)縣級(jí)水系專項(xiàng)規(guī)劃是深化國(guó)土空間總體規(guī)劃的重要專項(xiàng)規(guī)劃，是上傳下導(dǎo)的重要環(huán)節(jié)，側(cè)重實(shí)施性。

1.2 區(qū)縣級(jí)國(guó)土空間水系專項(xiàng)規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)困境

1.2.1 聚焦局部要素、忽視空間多元價(jià)值

長(zhǎng)期以來(lái)的規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐表明，傳統(tǒng)工程技術(shù)型的水系專項(xiàng)規(guī)劃在某種程度上表現(xiàn)出考慮局部的價(jià)值，側(cè)重于河渠、湖泊、水庫(kù)等工程建設(shè)[7]，而對(duì)環(huán)境美學(xué)、公共服務(wù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、公共健康等方面關(guān)注不足[1]，使得空間資源的多元價(jià)值不能有效釋放。

1.2.2 上位規(guī)劃指導(dǎo)缺位、實(shí)施層面?zhèn)鲗?dǎo)有待加強(qiáng)

目前，多數(shù)國(guó)土空間規(guī)劃尚在編制過(guò)程中，使得專項(xiàng)規(guī)劃處于缺乏上位規(guī)劃指導(dǎo)的過(guò)渡狀態(tài)，面臨上位發(fā)展導(dǎo)向、底線約束條件和管控力度不明，下位的規(guī)劃及建設(shè)又亟須指導(dǎo)的尷尬境遇[4]。與此同時(shí)，在實(shí)施操作中，又往往難以面對(duì)發(fā)展的不確定性，對(duì)下位規(guī)劃和建設(shè)指導(dǎo)乏力。

1.2.3 橫向協(xié)調(diào)困難、空間治理機(jī)制有待創(chuàng)新

水資源環(huán)境要素本身錯(cuò)綜復(fù)雜，其事權(quán)事實(shí)上又分屬水利、住建、自然資源等多個(gè)職能部門管理[8]，不同編制主體編制的水鄉(xiāng)專項(xiàng)規(guī)劃存在著法律依據(jù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃事權(quán)間的沖突[9]以及利益訴求難以平衡的問(wèn)題。

2 區(qū)縣級(jí)國(guó)土空間水系專項(xiàng)規(guī)劃的轉(zhuǎn)型

2.1 從聚焦要素的開發(fā)利用到注重空間多元價(jià)值

長(zhǎng)期以來(lái)，傳統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃聚焦自身領(lǐng)域的要素開發(fā)利用，各說(shuō)各話。國(guó)土空間規(guī)劃體系下，已形成了需要建立以生態(tài)文明為基礎(chǔ)的規(guī)劃認(rèn)識(shí)論和價(jià)值觀的共識(shí)[10-12]，有學(xué)者進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，不能將生態(tài)文明簡(jiǎn)化理解為靜態(tài)、絕對(duì)的生態(tài)保護(hù)，而是要重視自然資源屬性、資產(chǎn)與資本屬性、人文社會(huì)屬性等多重價(jià)值屬性[1]，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展[13]。

2.2 從藍(lán)圖式到多層次、多方式傳導(dǎo)與管控體系

傳統(tǒng)規(guī)劃的傳導(dǎo)和管控是基于藍(lán)圖式的，是一種通過(guò)對(duì)用地分類、邊界管控、指標(biāo)管控等圖式化的管控體系[2]。國(guó)土空間規(guī)劃體系的水系專項(xiàng)規(guī)劃需要建立多層次、多精度、多方式的綜合傳導(dǎo)和管控體系，實(shí)現(xiàn)從單一目標(biāo)導(dǎo)向向空間地域綜合治理的轉(zhuǎn)變，從而增強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施性[11]。

2.3 從橫向協(xié)調(diào)到綜合治理

與傳統(tǒng)規(guī)劃不同的是，國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了真正的“縱向到底”和“橫向到邊”[14]，既要落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略，又要兼顧地方發(fā)展需求[2]，強(qiáng)調(diào)“自上而下，上下聯(lián)動(dòng)”的原則[15]，構(gòu)建上下銜接的縱向傳導(dǎo)體系，協(xié)調(diào)橫向關(guān)系，從而建立協(xié)同責(zé)任機(jī)制[4]，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。

3 實(shí)踐探索——深圳市龍華區(qū)碧道規(guī)劃

改革開放四十余年，龍華區(qū)在深圳過(guò)往的發(fā)展中，承擔(dān)著傳統(tǒng)工業(yè)大區(qū)的角色，尤以電子信息產(chǎn)業(yè)為突出特征，2019 年其產(chǎn)值占全區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值的66%。新時(shí)代，龍華區(qū)迎來(lái)了大灣區(qū)建設(shè)的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)和深圳市建設(shè)全球創(chuàng)新城市的契機(jī)，進(jìn)入提檔升級(jí)的轉(zhuǎn)型階段，將由傳統(tǒng)的工業(yè)化向第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型、由低端制造向科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。

廣東省自2018 年以來(lái)從省市層面大力推進(jìn)碧道規(guī)劃建設(shè)工作，碧道規(guī)劃成為龍華區(qū)提質(zhì)更新的重要抓手。

3.1 突出規(guī)劃引領(lǐng)、重視多元價(jià)值

碧道規(guī)劃的本質(zhì)在于“碧一江春水，道兩岸風(fēng)華”，以高標(biāo)準(zhǔn)、高品質(zhì)的碧道建設(shè)為抓手，以水為魂，統(tǒng)籌山水林田湖草生態(tài)要素，兼顧生態(tài)、安全、休閑、文化、景觀、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)多種功能[16]，激發(fā)兩岸活力、釋放多元價(jià)值。規(guī)劃從生態(tài)與安全、活力與業(yè)態(tài)、休閑與空間三個(gè)維度構(gòu)建五大系統(tǒng)（即河岸安瀾的安全系統(tǒng)、藍(lán)綠交融的生態(tài)系統(tǒng)、公共開放的休閑系統(tǒng)、繽紛薈萃的文化系統(tǒng)、水城融合的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)），形成“安全的行洪通道、健康的生態(tài)廊道、秀美的休閑漫道、獨(dú)特的文化驛道、綠色的產(chǎn)業(yè)鏈道”[17,18]（圖1）。

圖1 碧道“五道合一”示意圖（圖片來(lái)源：《深圳市碧道設(shè)計(jì)導(dǎo)則》（試行））

3.1.1 強(qiáng)化安全與生態(tài)價(jià)值

采用工程和非工程措施，保障龍華區(qū)碧道河湖庫(kù)的防洪及內(nèi)澇標(biāo)準(zhǔn)，保障碧道水安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。工程方面，岸墻除害，消除老舊擋墻的安全隱患。非工程方面，通過(guò)“滲、滯、蓄、凈、用、排”有機(jī)結(jié)合的水系統(tǒng)，緩解城市內(nèi)澇，構(gòu)建區(qū)域生態(tài)海綿。

由于上位國(guó)土空間總體規(guī)劃尚在編制中，規(guī)劃采取向上延伸和向下細(xì)化的策略。向上基于上輪總體規(guī)劃和國(guó)土空間總體規(guī)劃階段成果確定的生態(tài)紅線及管控要求，對(duì)接區(qū)域生態(tài)格局，形成在地化的特色生態(tài)空間。向下基于用地現(xiàn)狀和國(guó)土空間法定圖則，厘清現(xiàn)狀藍(lán)線與城市建設(shè)的沖突情況，有序推進(jìn)暗渠復(fù)明、藍(lán)線還原工作，編織連續(xù)系統(tǒng)的藍(lán)綠網(wǎng)絡(luò)。

3.1.2 提升休閑與景觀價(jià)值

規(guī)劃從空間景觀、交通設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施三個(gè)層面著手，通過(guò)營(yíng)造高品質(zhì)的城市空間景觀序列、建立優(yōu)質(zhì)完善的交通和公共設(shè)施系統(tǒng)來(lái)提供相應(yīng)的休閑與游憩空間。景觀方面包括開放空間與重要節(jié)點(diǎn)打造、濱水景觀和碧道岸線打造；交通設(shè)施方面包括特色慢道系統(tǒng)、軌交與碧道銜接點(diǎn)、停車場(chǎng)等；公共服務(wù)設(shè)施主要包括驛站、公廁等。

3.1.3 導(dǎo)入經(jīng)濟(jì)與文化價(jià)值

結(jié)合產(chǎn)業(yè)親水需求的強(qiáng)弱程度，構(gòu)建“水上經(jīng)濟(jì)”“水岸經(jīng)濟(jì)”“水城經(jīng)濟(jì)”的“水+”主題經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，引導(dǎo)綠色高端的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)向?yàn)I水空間集聚。

對(duì)照龍華區(qū)水質(zhì)情況分布圖以及高污染、高能耗工業(yè)企業(yè)核密度分布圖，劃分重點(diǎn)減排區(qū)和深化減排區(qū)，并分區(qū)采取治理措施。

梳理碧道規(guī)劃范圍內(nèi)的歷史文化資源、市區(qū)級(jí)重點(diǎn)文體設(shè)施等要素，對(duì)其進(jìn)行活化保護(hù)、傳承和利用，并通過(guò)碧道慢行系統(tǒng)串聯(lián)、景觀界面優(yōu)化提升等措施，讓文化與生態(tài)、生活、生產(chǎn)交融，串珠成鏈，共同構(gòu)筑龍華文化體驗(yàn)長(zhǎng)廊。

3.2 建立多層次、多方式的傳導(dǎo)與管控體系

《龍華區(qū)碧道規(guī)劃》是處于上傳下導(dǎo)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的專項(xiàng)規(guī)劃，以《深圳市碧道建設(shè)總體規(guī)劃》為依據(jù)，深化全區(qū)層面碧道體系的整體空間布局與建設(shè)安排，充分對(duì)接并納入《龍華區(qū)國(guó)土空間分區(qū)規(guī)劃》，實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)碧道詳細(xì)規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)的約束與指引（圖2）。

圖2 《龍華區(qū)碧道規(guī)劃》在規(guī)劃體系中的定位（圖片來(lái)源：作者自繪）

3.2.1 基于事權(quán)構(gòu)建剛?cè)岵?jì)的指標(biāo)體系

由于碧道范圍涉及到職能部門的事權(quán)，根據(jù)碧道建設(shè)范圍劃分的三個(gè)層次（核心區(qū)、拓展區(qū)、協(xié)調(diào)區(qū)）、五大系統(tǒng)，制定指導(dǎo)性和約束性指標(biāo)。其中涉及生態(tài)與安全的部分，采取剛性控制的方法保障底線；涉及文化、產(chǎn)業(yè)和休閑的部分，依據(jù)事權(quán)情況、必要性，提出建議性要求（表1）。

表1 不同范圍建設(shè)指引要素表（表格來(lái)源：作者自繪）

3.2.2 基于規(guī)劃意圖的圖式化引導(dǎo)

不同功能類型的碧道對(duì)兩側(cè)用地功能、活動(dòng)特征以及空間形象都有不同的要求和建設(shè)目標(biāo)，同一河流和湖庫(kù)也可以根據(jù)分段實(shí)際情況劃分不同碧道類型段落。龍華區(qū)碧道類型以城鎮(zhèn)型為主，局部為都市型（商業(yè)商務(wù)型）或郊野生態(tài)型，考慮到較為復(fù)雜的城鎮(zhèn)特征，將城鎮(zhèn)型細(xì)分為四個(gè)子類型，包括：公共活力型、文化體驗(yàn)型、休閑游憩型、創(chuàng)新創(chuàng)意型（圖3、圖4）。規(guī)劃采用圖式的語(yǔ)匯對(duì)碧道功能、長(zhǎng)度、定位進(jìn)行向下傳導(dǎo)。

圖3 河流碧道功能分段圖（圖片來(lái)源：作者自繪）

圖4 湖庫(kù)碧道功能分段圖（圖片來(lái)源：作者自繪）

3.2.3 面向?qū)嵤┑姆謪^(qū)管控指引

為保障龍華區(qū)碧道規(guī)劃的落地性，加強(qiáng)對(duì)碧道建設(shè)項(xiàng)目的指引，采取分區(qū)建設(shè)指引的方式確保規(guī)劃的上下傳導(dǎo)作用。規(guī)劃以國(guó)土空間總體規(guī)劃、法定圖則和城市更新計(jì)劃為底圖，提出總體定位、空間結(jié)構(gòu)指引、生態(tài)與安全、活力與業(yè)態(tài)、休閑與空間層面的設(shè)施要求，指導(dǎo)下一級(jí)的碧道建設(shè)工程項(xiàng)目。

3.3 尋求治理創(chuàng)新、構(gòu)建多向聯(lián)動(dòng)機(jī)制

3.3.1 明確事權(quán)范圍

按照“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃”的原則，劃定事權(quán)范圍，明確權(quán)責(zé)。龍華區(qū)碧道規(guī)劃將建設(shè)范圍劃分為三個(gè)層次，即核心區(qū)、拓展區(qū)和協(xié)調(diào)區(qū)。核心區(qū)為水務(wù)主管部門事權(quán)范圍，拓展區(qū)和協(xié)調(diào)區(qū)涉及發(fā)改、自規(guī)、城市更新、文體等部門事權(quán)（圖5、圖6）。

圖5 河流型碧道建設(shè)范圍示意圖（圖片來(lái)源：《深圳市碧道建設(shè)總體規(guī)劃（2020—2035）》）

圖6 湖庫(kù)型（非水源型）碧道建設(shè)范圍示意圖（圖片來(lái)源：《深圳市碧道建設(shè)總體規(guī)劃（2020—2035）》）

3.3.2 構(gòu)建多向聯(lián)動(dòng)機(jī)制

（1）“河長(zhǎng)制”和“碧道辦”組合拳

龍華區(qū)從區(qū)到街道構(gòu)建兩級(jí)河長(zhǎng)制和碧道辦組織體系，每級(jí)河長(zhǎng)由該級(jí)政府主要同志作為負(fù)責(zé)人，從而加強(qiáng)碧道工作的協(xié)調(diào)性。碧道辦則將同級(jí)相關(guān)職能部門、街道人民政府等相關(guān)部門納入工作小組。以河長(zhǎng)制推進(jìn)碧道規(guī)劃的組織、協(xié)調(diào)、考核等工作，以碧道辦推進(jìn)碧道規(guī)劃的工作落實(shí)。

（2）責(zé)任規(guī)劃師和駐場(chǎng)制度

通過(guò)組建規(guī)劃、水利、水務(wù)、產(chǎn)業(yè)、交通等方面專業(yè)技術(shù)負(fù)責(zé)人，成立責(zé)任規(guī)劃師制度，負(fù)責(zé)碧道規(guī)劃后續(xù)建設(shè)項(xiàng)目的顧問(wèn)工作，保證碧道規(guī)劃得以更有效地向下傳導(dǎo)。此外，還派駐現(xiàn)場(chǎng)駐場(chǎng)人員，負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)技術(shù)問(wèn)題的服務(wù)，通過(guò)建立聯(lián)系人制度、工作周報(bào)制度和研討制度，實(shí)現(xiàn)與相關(guān)部門、碧道設(shè)計(jì)單位的有效溝通和全程參與。

（3）搭建高效的溝通平臺(tái)

一是加強(qiáng)橫縱向（區(qū)、街道級(jí)）溝通，即定期開展相關(guān)部門協(xié)商會(huì)，對(duì)最直接利益相關(guān)的職能部門采取現(xiàn)場(chǎng)溝通會(huì)的形式，參與項(xiàng)目的溝通與決策；對(duì)非直接相關(guān)的職能部門則采取征求意見的方式。碧道規(guī)劃將相關(guān)部門的要求和訴求納入成果，確保成果不沖突，并與部分相關(guān)部門的規(guī)劃形成良性互動(dòng)，共建共享服務(wù)設(shè)施，避免規(guī)劃浪費(fèi)。二是堅(jiān)持公眾參與，除法定的公眾公示之外，規(guī)劃編制過(guò)程中也邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)代表、人民群眾代表參與規(guī)劃、獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

結(jié)語(yǔ)

《深圳市龍華區(qū)碧 道規(guī)劃》是國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建過(guò)渡階段的一次專項(xiàng)探索。碧道規(guī)劃以水為主線，統(tǒng)籌山水林田湖草各種生態(tài)要素，在堅(jiān)守生態(tài)和安全底線的同時(shí)，從產(chǎn)業(yè)、文化、空間多元維度激發(fā)城市水系兩岸活力，實(shí)現(xiàn)保護(hù)和利用的協(xié)調(diào)與城市高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展，也是區(qū)縣級(jí)層面面向?qū)嵤┑默F(xiàn)代化治理創(chuàng)新的一種嘗試。