許長青

(中山大學(xué) 粵港澳發(fā)展研究院/中山大學(xué)中國公共管理研究中心,廣州 510275)

香港高等教育肇始于1911年英國殖民政府創(chuàng)辦的香港大學(xué)。香港高等教育超百年的治理經(jīng)驗(yàn)表明,大學(xué)自治隨著政府舉辦高等教育的目的、政府權(quán)力和權(quán)威以及香港社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而變化,重大歷史事件形塑著府校關(guān)系及大學(xué)治理模式。英國對香港實(shí)施了長達(dá)150多年的殖民統(tǒng)治,英國殖民國家對香港高校治理體系產(chǎn)生了極大影響。歷史制度主義是當(dāng)代西方以經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的政治科學(xué)的主要分析范式之一,它注重通過追尋事件發(fā)生的歷史軌跡來找出過去對現(xiàn)在的重要影響,強(qiáng)調(diào)路徑依賴和制度變遷的特殊性并試圖探尋影響事件進(jìn)程的因果關(guān)系。研究基于香港高等教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題,通過查閱歷史檔案文獻(xiàn),基于歷史制度主義的分析視角,以關(guān)鍵事件為界點(diǎn),旨在厘清香港高等教育治理的歷史變遷及特點(diǎn),構(gòu)建面向未來、適應(yīng)“一國兩制”及國家發(fā)展戰(zhàn)略的大學(xué)治理體系。新時期反思香港高等教育治理體系,有利于香港高校治理體系現(xiàn)代化、營造良好的教育生態(tài)、促進(jìn)國際競爭力提升、服務(wù)國家戰(zhàn)略需求,具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、理論與方法

1.理論基礎(chǔ)

20世紀(jì)80年代以來,西方政治學(xué)中新制度主義政治學(xué)興起,制度分析對解釋現(xiàn)實(shí)問題和推動新興社會科學(xué)分析范式的形成和發(fā)展具有重要作用。在政治科學(xué)領(lǐng)域之中,存在“歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會學(xué)制度主義”等不同的新制度主義。而真正從政治科學(xué)傳統(tǒng)中生發(fā)出來,最早成為方法論意義上的新制度主義并產(chǎn)生重大影響的則為歷史制度主義[1]。瑟達(dá)·斯科克波爾、凱瑟琳·瑟倫和斯溫·斯坦默等人最早從學(xué)術(shù)意義上使用和闡述了“歷史制度主義”,認(rèn)為歷史制度主義代表了這樣一種企圖,即闡明政治斗爭是如何受到它所得以在其中展開的制度背景的調(diào)節(jié)和塑造[2]。彼得·豪爾 和羅斯瑪麗·泰勒從四個方面概括了歷史制度主義的主要特征[3]。保羅·皮爾森等提出,歷史制度主義具有“關(guān)注那些重大的結(jié)果或令人迷惑的事件,突出事件的背景與變量序列,以追尋歷史進(jìn)程的方式來尋求對事件和行為做出解釋”等特征[4]。歷史制度主義作為新制度主義的一種理論框架,融入了結(jié)構(gòu)功能主義和歷史社會學(xué)研究方法,實(shí)現(xiàn)了政治學(xué)研究范式由宏大制度式研究,轉(zhuǎn)向具體行為與現(xiàn)象分析,為研究方法和范式提供了更為廣闊的視域[5]。從結(jié)構(gòu)功能主義看,歷史制度主義強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)的重要性:一方面繼承了舊制度主義傳統(tǒng)；另一方面受到以阿爾都塞和普蘭查斯等人為代表的馬克思主義結(jié)構(gòu)因果觀的影響,強(qiáng)調(diào)影響政治結(jié)果各政治變量之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系[6]。從歷史社會學(xué)視角看,早期的歷史制度主義強(qiáng)調(diào)過去對現(xiàn)在的影響,即前一階段的政策選擇會決定和影響后一個階段的政策方案；后來的歷史制度主義借用并發(fā)展了經(jīng)濟(jì)學(xué)“路徑依賴”概念,形成了歷史制度主義的路徑依賴觀并進(jìn)一步提出制度變遷理論,認(rèn)為制度變遷過程總體上被分成了制度存續(xù)的“正常時期”和制度斷裂的“關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)時期”。正常時期的制度變遷遵循著路徑依賴規(guī)律,制度與環(huán)境及制度內(nèi)部保持某種平衡；而在制度斷裂時期,主要制度的變遷將會成為可能[7]。在價值理念上,歷史制度主義堅(jiān)持價值中立立場,以時間序列為基礎(chǔ),客觀追尋制度演進(jìn)的歷史敘事及其內(nèi)蘊(yùn)的多重邏輯變量關(guān)系。在方法論上,歷史制度主義集中關(guān)注國家內(nèi)部的制度設(shè)計(jì),在更為寬廣的歷史視界內(nèi)架構(gòu)起以國家或跨國制度為核心的宏觀制度研究、以策略者行動為焦點(diǎn)的微觀制度研究之間的理論橋梁,為中觀層面的組織制度研究提供了一種嶄新視角與技術(shù)工具[8]。

歷史制度主義分析方法由政治學(xué)領(lǐng)域拓展到教育領(lǐng)域并得到廣泛運(yùn)用。牛風(fēng)蕊、沈紅基于歷史制度主義理論對建國以來我國高校教師發(fā)展制度的變遷邏輯進(jìn)行了分析[9]。秦惠民、王名揚(yáng)運(yùn)用歷史制度主義理論對我國高等教育評估制度演變的社會基礎(chǔ)與制度邏輯進(jìn)行了剖析[10]。胡德鑫基于歷史制度主義的分析范式對我國世界一流大學(xué)建設(shè)的歷史演變、基本邏輯與矛盾進(jìn)行了分析[11]。孫清鳳、徐思南基于歷史制度主義視角,分析了中國共產(chǎn)黨新聞?wù)叩陌倌臧l(fā)展歷程[12]。孫家明、廖益、李寒梅采用歷史制度主義分析框架探析了中國高校治理結(jié)構(gòu)變遷的發(fā)展邏輯[13]。魏訓(xùn)鵬、吳榮軍、闕明坤對中國獨(dú)立學(xué)院政策變遷進(jìn)行了歷史制度主義分析[14]。袁利平、李君筱從歷史制度主義視角出發(fā),對中國高等教育扶貧政策進(jìn)行了分析與展望[15]。李北群、張露、祝成林運(yùn)用歷史制度主義分析方法對我國高等教育對外開放政策演變進(jìn)行了研究[16]。張瀚文、楊穎秀運(yùn)用歷史制度主義的分析方法對我國引智政策建立的歷史進(jìn)行了回顧與展望[17]。

大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由是西方大學(xué)與生俱來的核心價值觀。歐洲大學(xué)協(xié)會(EUA)從四個維度確立了大學(xué)自治的指標(biāo),這些標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于組織事項(xiàng)、財(cái)務(wù)事項(xiàng)、人事事項(xiàng)、學(xué)術(shù)事項(xiàng)等。香港高校治理模式源于以美歐為代表的西方模式。香港高等教育自治由1996年香港高等教育資助委員會(University Grants Committee,UGC)制訂。UGC將自治理解為在香港法律約束下,大學(xué)自由地管理大學(xué)事務(wù)。UGC明確指出了香港高等教育機(jī)構(gòu)實(shí)行“行動自由”的關(guān)鍵領(lǐng)域包括人員和學(xué)生選擇、課程確定和標(biāo)準(zhǔn)制訂。UGC認(rèn)為,高等教育機(jī)構(gòu)享有“相當(dāng)大的”大學(xué)自治權(quán),但“受制于財(cái)政依賴制約”,政府“保障大學(xué)的學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治,但大學(xué)必須確保納稅人物有所值”[18]。歷史制度主義視野中大學(xué)自治是變化的,表現(xiàn)為從政府官員嚴(yán)格控制的政府組織到那些本質(zhì)上獨(dú)立于政府而嚴(yán)格受到法律和社會規(guī)則制約的組織。作為香港高等教育主體的公立大學(xué)是一個混合的組織鏈,從正式“獨(dú)立”或“自治”的大學(xué),如香港大學(xué)、香港科技大學(xué),到那些由政府管理演化而來、按公務(wù)員條款雇傭教師的大學(xué),如香港城市大學(xué)、香港教育大學(xué),還有一些由非政府組織建立演化而來的大學(xué),如香港中文大學(xué)、香港浸會大學(xué)和香港嶺南大學(xué)等[19],因此香港高等教育的治理模式具有多樣性。近年來隨著國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化,對香港高等教育治理問題的研究逐步成為學(xué)界關(guān)注的話題。范冬清從法治環(huán)境、法定組織與合法性監(jiān)督對香港高等教育治理進(jìn)行了分析[20]。黃巨臣、李國強(qiáng)直面香港高等教育治理的現(xiàn)實(shí)問題,分析了香港地區(qū)大學(xué)治理的法理依據(jù)、沖突并指出應(yīng)對策略[21]。蔣凱、王濤利對香港高等教育發(fā)展的前景進(jìn)行了分析,認(rèn)為香港高等教育變革是一個穩(wěn)步推進(jìn)的有序過程,需要政府、高等學(xué)校和師生等主體通力協(xié)作和共同參與,促力融入國家發(fā)展大局[22]。施俊輝認(rèn)為香港高等教育發(fā)展是一個曲折、擴(kuò)張與多元的過程[23]?？傮w來看,先行文獻(xiàn)相對稀缺,在研究內(nèi)容、視角與分析方法上具有很大的可突破空間。“歷史制度主義從歷史的視角,整體地、相互聯(lián)系地和辯證發(fā)展地研究制度的演進(jìn)與發(fā)展,把關(guān)注的核心瞄準(zhǔn)特定的國家體制、政治制度、經(jīng)濟(jì)政策和社會變遷,認(rèn)為任何制度的形成和演變軌跡都嵌入在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、政治、社會和文化等環(huán)境的關(guān)系之中?！盵24]歷史制度主義形成了宏觀層面的制度深層結(jié)構(gòu)分析、中觀層面的制度演進(jìn)路徑依賴分析和微觀行動者層面的制度變遷動力機(jī)制分析的全新框架[25]。香港高校在長期發(fā)展過程中,經(jīng)歷著復(fù)雜的關(guān)系和政策變遷,歷史制度主義分析框架無疑為揭示香港高等教育治理問題提供新視角。

2.研究方法

研究將采用文獻(xiàn)法充分挖掘這些文獻(xiàn)資料,通過文獻(xiàn)閱讀和歷史檔案解密對歷史資料、先行文獻(xiàn)及國內(nèi)外最新研究成果進(jìn)行深入探討,在此基礎(chǔ)上尋求創(chuàng)新點(diǎn)和突破點(diǎn)。同時采用深度訪談質(zhì)性研究法,選取粵港澳大灣區(qū)知名大學(xué)校長和院士共15名作為樣本展開深入訪談(訪談校長均為時任校長,部分訪談對象由于條件限制,采用書面訪談)。質(zhì)性研究抽樣遵循理論抽樣原則,即尋求那些能夠?yàn)楸狙芯刻峁┓浅Ｃ芗?、信息豐富的個案作為樣本。大學(xué)校長及專家學(xué)者是高等教育的領(lǐng)導(dǎo)者與實(shí)踐者,他們具有豐富的大學(xué)治理理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),適合質(zhì)性研究抽樣要求。樣本分布與編號見表1。研究者根據(jù)問題以及訪談對象任職經(jīng)歷等背景信息,設(shè)計(jì)訪談提綱。為避免個人經(jīng)驗(yàn)對訪談結(jié)果造成干擾,在設(shè)計(jì)訪談問題時研究者拋開個人觀點(diǎn),不帶預(yù)設(shè)地收集一手?jǐn)?shù)據(jù)。訪談問題盡可能開放,使受訪者有足夠余地選擇談話方向與內(nèi)容。

表1 訪談樣本信息

在深度訪談質(zhì)性研究中,扎根理論被認(rèn)為是自然主義研究范式下最具有科學(xué)邏輯的方法論,其理論淵源可追溯到芝加哥社會學(xué)派和以杜威、米德和皮爾斯為代表的實(shí)用主義理論。扎根理論對質(zhì)性數(shù)據(jù)的分析有一套較完整而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦?研究按照斯特勞斯和科賓的編碼步驟進(jìn)行,包括開放編碼、主軸編碼和核心編碼過程[26]。為減少個人偏差,研究者與教育經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)的研究生組成了編碼小組。從最終的主軸編碼結(jié)果看,香港高等教育治理的制度變遷,既是政府力量的推動、組織與強(qiáng)制實(shí)施的結(jié)果,也是高校自發(fā)倡導(dǎo)、組織與實(shí)施的結(jié)果。因此研究將“混合制度變遷”確定為制度變遷的核心范疇。根據(jù)范疇之間關(guān)系的范式模型——“因果條件—現(xiàn)象—情境條件—干預(yù)條件—行動策略—結(jié)果”這一思路,研究最終建立起“主范疇”“范疇”之間的聯(lián)系,構(gòu)建起如圖1所示的香港高等教育治理的混合制度變遷模型。

圖1 香港高等教育治理的混合制度變遷模型

二、變遷與特征

(一)香港高等教育治理的歷史變遷

香港高等教育治理的混合制度變遷模型表明:制度變遷涵蓋了前因、過程及結(jié)果三個層面,對應(yīng)著歷史制度主義的三個維度。一是制度變遷的深層結(jié)構(gòu)維度。制度作為一種政治產(chǎn)品,其供給具有鮮明的社會性,制度深嵌于環(huán)境之中并與社會結(jié)構(gòu)存在耦合關(guān)系。政治經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)、法律體系、教育體制、大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由、治理架構(gòu)等因素在自為或他為的相互作用下,共同決定著制度演進(jìn)。二是路徑依賴維度。制度具有歷史傳承性。前期制度的既有模式及與之相關(guān)聯(lián)的權(quán)力機(jī)構(gòu)、社會體系、思維模式等會固化到組織行為中并對后期制度變遷產(chǎn)生影響——負(fù)向抑制、破壞作用或正向適應(yīng)效應(yīng)。三是動力機(jī)制維度。制度在演化中具有能動性,行動者既是制度環(huán)境形塑的對象及規(guī)則的順應(yīng)者,也是組織的主動設(shè)計(jì)者,在強(qiáng)制、相互或自發(fā)實(shí)施中制度得以實(shí)現(xiàn)。香港高等教育治理的歷史變遷與香港高等教育不同發(fā)展階段相適應(yīng)。伯恩斯將香港高等教育治理變遷劃分為四個階段:一個帝國的計(jì)劃、為香港建立大學(xué)、香港大學(xué)現(xiàn)代化、自治權(quán)之爭[27]；吳福光將香港高等教育劃分為香港早期教育、高等教育培植、高等教育創(chuàng)立、高等教育再創(chuàng)立四個階段[28]；榮萬城認(rèn)為香港高等教育可以分為萌芽、開展、戰(zhàn)后重建、開創(chuàng)、從精英到普及化五個階段[29]。本研究借用歷史制度主義中的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”概念,將香港高等教育治理的歷史變遷劃分為初創(chuàng)、斷裂、發(fā)展、擴(kuò)張、改革及調(diào)適拓展等六個階段。

1.香港高等教育探索初創(chuàng)期:1911-1941年

殖民統(tǒng)治初期,英國統(tǒng)治者不僅帶來了堅(jiān)船利炮,也帶來了西方的文化和教育,教會開始傳教和辦學(xué)。其教育目的在于維持和強(qiáng)化殖民地統(tǒng)治的意識形態(tài),不重視培養(yǎng)原居民認(rèn)識自己的國家與民族觀念,一切以功利思想為依規(guī),反映港英政府對啟發(fā)民智的漠視[30]。1905年中國科舉制度被廢除,英國人希望通過在香港設(shè)立一所高等學(xué)府,為中國乃至東亞地區(qū)培育公務(wù)員和其他專門人才,借此加大它在遠(yuǎn)東地區(qū)的影響力。1905年12月15日《香港郵報(bào)》刊文稱:“香港需要一所大學(xué),而這所大學(xué)實(shí)際是大英帝國的一項(xiàng)投資。為了英國的繁榮,這是一項(xiàng)值得的公共投資?！盵31]港英政府創(chuàng)辦香港大學(xué)的帝國計(jì)劃徐徐拉開。馬丁·卡諾伊認(rèn)為,“殖民主義下引進(jìn)的‘現(xiàn)代’教育機(jī)構(gòu)……執(zhí)行著意識形態(tài)功能,使統(tǒng)治和剝削的過程看起來非常正常、不可避免甚至科學(xué)”[32],“在這種情況下,受過中等及以上教育的少數(shù)精英被認(rèn)為是帝國主義國家經(jīng)濟(jì)和政治利益的天然盟友”[33]。與此同時,20世紀(jì)初,德國、法國和美國均尋求在中國產(chǎn)生影響,清華學(xué)院、圣約翰大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)分別在北京和上海建立。英國人當(dāng)然“不甘示弱”,希望在中國建立一所英式大學(xué)以鞏固自身利益,增強(qiáng)影響力[34]。香港第14任總督盧加德爵士推動了這一計(jì)劃的實(shí)施。1911年香港立法局通過《香港大學(xué)法案》,香港大學(xué)正式成立。1937年,由政府委任的香港大學(xué)未來委員會指出,“香港大學(xué)的真正使命是培養(yǎng)來自中國的學(xué)生。如果不堅(jiān)定地考慮到這一目標(biāo),我們就不會滿足于其他任何具有持久價值的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”[35]。香港大學(xué)實(shí)施“精英教育”,不重視培養(yǎng)華人精英階層國家與民族認(rèn)同觀念,強(qiáng)調(diào)鞏固英國的殖民管治及其在東亞的政治利益和文化影響力,因而開辦的課程以實(shí)用學(xué)科為主,著重理工科而輕視人文學(xué)科[36]。正如阿里·馬茲瑞所言,殖民地大學(xué)“處于文化依賴結(jié)構(gòu)的頂峰,這是一個政治經(jīng)濟(jì)與文化的融合體”[37]。

在高等教育治理上,英國殖民當(dāng)局和港英政府更多地采用直接管控模式。政府和英國殖民當(dāng)局最關(guān)心的問題是遏制成本。香港大學(xué)建校之初的捐贈遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,至20世紀(jì)20年代初,香港大學(xué)幾乎瀕臨破產(chǎn)。同時受到英國本土高等教育“紅磚大學(xué)”的影響,香港大學(xué)持續(xù)面臨財(cái)政危機(jī)。為確保大學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn),總督委任的一個委員會發(fā)布調(diào)查報(bào)告,建議削減香港大學(xué)教授職位,降低工資,廢除或嚴(yán)格削減教學(xué)部門,如商科和社會科學(xué)等。1923年港英政府采取了更為直接的控制措施,對港大理事會人員組成進(jìn)行改組。由香港總督主持的香港大學(xué)改革委員會15位成員共同組成一個完全指定的機(jī)構(gòu),凸顯出殖民地政府在香港大學(xué)管理中扮演了直接角色。為了吸引更多優(yōu)秀的英國學(xué)者遷移到香港大學(xué)任教,英國政府更多地參與了大學(xué)人事決策。彼得·庫尼奇指出,“盡管大學(xué)可以否決任命,但港英當(dāng)局政府(總督)有權(quán)通過挑選關(guān)鍵工作人員來塑造大學(xué)的未來”[38]。自1923年始,港英政府“完全控制”了選拔過程,總督“作為中間人”處理每一次招聘活動。至20世紀(jì)30年代,港英殖民政府的教育管控角色由英國教育局和大英帝國大學(xué)局代理。港英政府為了加強(qiáng)意識形態(tài)控制及應(yīng)對民族國家主義興起,加強(qiáng)了對學(xué)校課程的控制,既包括大學(xué)課程,也包括由私人提供的教育課程。1913年《教育條例》規(guī)定,香港幾乎每一所學(xué)校都要向教育署署長注冊并規(guī)定“使用任何看起來不受歡迎的書籍”都是非法的,這些規(guī)定旨在遏制學(xué)校中的中國民族主義,防止學(xué)校成為反殖民主義中心[39]?！督逃龡l例》規(guī)定在教育署署長領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立學(xué)校督察制度以確保校規(guī)得以貫徹執(zhí)行。1948年開始港英政府實(shí)施更為嚴(yán)格的管控,試圖降低中國共產(chǎn)黨在殖民地的影響力,總督聲稱這個組織“扭曲了年輕人思想”,禁止大學(xué)成員參加政治活動[40]。

2.香港高等教育斷裂停滯期:1942-1945年

1941年12月至1945年8月香港被日軍占領(lǐng)并實(shí)施殖民統(tǒng)治。日本殖民統(tǒng)治與英國殖民統(tǒng)治在本質(zhì)上沒有差異,但殖民統(tǒng)治的形式更為外顯,香港高等教育進(jìn)入斷裂停滯期。日本占領(lǐng)香港后宣布成立軍政府,隨后設(shè)立總督府,取代港英政府對香港人民實(shí)行戰(zhàn)時殖民統(tǒng)治。日本占領(lǐng)香港后將教育作為達(dá)到軍事和政治目標(biāo)的輔助工具,各級教育受到了嚴(yán)重削弱。僅有的兩所高等教育機(jī)構(gòu)——香港大學(xué)和羅富國師范學(xué)校被迫停學(xué)。戰(zhàn)爭爆發(fā)后,羅富國師范學(xué)校的大部分學(xué)生回到中國內(nèi)地繼續(xù)學(xué)業(yè),其校園因戰(zhàn)時被征用為日本官員訓(xùn)練學(xué)校而被保存下來。香港大學(xué)被認(rèn)為在軍事和行政上對日本政府不會造成障礙,日治政府得以允許大學(xué)校園、設(shè)施、圖書基本保持,但教學(xué)科研活動停頓。在高等教育治理上,日治政府停辦了兩所高等教育機(jī)構(gòu),建立官立性質(zhì)的東亞學(xué)院取而代之。高等科的教育目標(biāo)主要是培養(yǎng)師資、銀行、社會機(jī)構(gòu)的高級職員；普通科主要培養(yǎng)一般事務(wù)、書記和文書人員等。政府對課程設(shè)置進(jìn)行管控,主要開設(shè)日語、修身公民、體育、音樂和商業(yè)等。這一時期以日本語和和日本文化為核心的教育構(gòu)建起了一個相對完整、體現(xiàn)日本殖民文化的教育體系,目的是收制香港社會,灌輸日本觀念和價值取向,建立所謂的“大東亞共榮圈”[41]。

3.香港高等教育穩(wěn)定發(fā)展期:1946-1990年

第二次世界大戰(zhàn)后,香港人口激增,對高等教育的需求愈趨迫切。同時戰(zhàn)后香港工商業(yè)由勞動密集型工業(yè)向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)型,對勞動力需求的數(shù)量和質(zhì)量均有提升。此時的香港高等教育滿足不了工業(yè)轉(zhuǎn)型的需求,不少學(xué)生選擇到內(nèi)地或臺灣求學(xué),接受內(nèi)地或臺灣教育。與此同時戰(zhàn)后香港私立華文大專院校迅速發(fā)展,不少學(xué)生具有中國內(nèi)地及臺灣背景。港英政府擔(dān)心會培養(yǎng)反殖民主義思想,政府對私立院校存有戒心。1950年港英政府首次認(rèn)識到香港本身需要一所大學(xué),將有助于把中國文化納入殖民地教育系統(tǒng)以遏制反殖民思想。1951年《凱西克報(bào)告》提出,“香港高等教育應(yīng)該主要是滿足香港自身需要”[42]。1960年富爾頓向港督柏立基提交《香港專上學(xué)院發(fā)展報(bào)告書》,建議以中文為教學(xué)語言建立一所新大學(xué),旨在為香港的獨(dú)特地位服務(wù),結(jié)合中西文化傳統(tǒng)發(fā)展現(xiàn)代學(xué)術(shù)。1963年香港立法局通過《香港中文大學(xué)條例》,決定將當(dāng)時的三所中文專上學(xué)院合并,設(shè)立一所以中文為主授課語言的聯(lián)邦制大學(xué)。是年10月17日香港中文大學(xué)正式成立。1966年、1968年港府發(fā)表兩份《香港高等教育特別委員會中期報(bào)告書》均聚焦于高等教育供給與人力需求及高等教育與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系,促推高等教育發(fā)展。1967年港英政府批準(zhǔn)嶺南書院注冊,1970年香港浸會學(xué)院注冊為大專院校。1970年創(chuàng)辦的私立香港樹仁學(xué)院因堅(jiān)持采取四年制課程而長期得不到政府資助,反映出港英政府以強(qiáng)制性手段推行以英式三年學(xué)制發(fā)展香港高等教育。1972年港英政府在工業(yè)專門學(xué)院的基礎(chǔ)上成立香港理工學(xué)院,開辦技術(shù)與實(shí)用科目的文憑與高級文憑課程,滿足香港工商業(yè)之人力需求。香港理工學(xué)院的誕生開創(chuàng)了香港高等教育雙軌制時代,即除了原有的兩所大學(xué)提供學(xué)位課程外,亦有非大學(xué)學(xué)位的文憑與高級文憑課程。20世紀(jì)50年代后期香港私立大學(xué)成為香港高等教育不可或缺的一部分,如新亞書院、崇基書院、聯(lián)合書院、浸會書院、珠海書院等。但直到70年代中期,香港仍然只有香港大學(xué)和香港中文大學(xué)兩所大學(xué),只有2%的中學(xué)畢業(yè)生能夠進(jìn)入大學(xué)。高等教育供給與需求之間的非均衡矛盾突出。而在經(jīng)濟(jì)上,80年代中期,香港面對臨近亞洲國家工商貿(mào)易的技術(shù)競爭加劇,工商界不斷要求政府加強(qiáng)人力培訓(xùn)及技術(shù)研究以確保工業(yè)競爭力,繼續(xù)保持在亞洲國家或地區(qū)中的領(lǐng)先地位。自1980年代起,政府加速了高等教育發(fā)展以應(yīng)付社會對知識型人才的需求,1986年決定新建香港科技大學(xué),致力培育科技人才以輔助經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型。

在高等教育治理上,港英政府建立政府和大學(xué)之間的中介機(jī)構(gòu),促成香港高等教育多中心治理模式。1963年香港中文大學(xué)建立后,港英政府考慮到兩校公平發(fā)展的必要性,遂改變大學(xué)以往的政府直接撥款模式。1965年成立教資會(UGC)并逐步承擔(dān)香港理工學(xué)院的撥款事務(wù),進(jìn)而發(fā)展成為大學(xué)及理工學(xué)院資助委員會(UPGC)。1994年所有受資助大學(xué)升格為大學(xué)后,UPGC恢復(fù)為大學(xué)教育資助委員會。在職能上,教資會一方面擔(dān)當(dāng)起“緩沖區(qū)”角色,另一方面也是政府與大學(xué)溝通的橋梁,教資會代表大學(xué)就提供研究經(jīng)費(fèi)等問題向政府游說。UGC撥款給大學(xué),如果大學(xué)未能按照撥款政策執(zhí)行,則UGC將把這一表現(xiàn)納入日后撥款考量。在重大政策問題上,政府直接與大學(xué)溝通。80年代中期,因財(cái)政原因政府決定將普通本科學(xué)位學(xué)習(xí)年限標(biāo)準(zhǔn)化為三年,教育署或其代表直接咨詢各大學(xué)。雖然香港大學(xué)和香港中文大學(xué)均反對這一舉措,但沒有取得成功。整個時期殖民地宗主國對大學(xué)的定位集中在專業(yè)人員培訓(xùn)以滿足本地人力需求,而不是研究。20世紀(jì)70年代,多元化咨詢委員會不贊成政府研發(fā)支出,未能認(rèn)識到香港高校需要進(jìn)行科學(xué)研究的職能。在管治架構(gòu)上,“二戰(zhàn)”后政府首先對香港大學(xué)和其他大學(xué)的管治安排進(jìn)行了現(xiàn)代化改造,大大縮減獲委任為校董會成員的政府高級官員人數(shù),取而代之的是由總督任命的商界和社區(qū)領(lǐng)袖,而總督依然是校監(jiān)。1950年香港大學(xué)理事會由校長擔(dān)任主席,由大學(xué)財(cái)務(wù)司庫、殖民地秘書、各學(xué)院院長及總督委任的9名人士組成。從1967年起,政府用自己任命的人員取代校長擔(dān)任理事會主席并逐步擴(kuò)大理事會規(guī)模,至80年代中期,理事會成員約36人,其中7人由總督任命。政府通過立法、教育督察和規(guī)定考試內(nèi)容等方式對大學(xué)進(jìn)行管制。政府對大中小學(xué)課程進(jìn)行控制確保教育“非政治化”,尤其是歷史科,大多數(shù)香港學(xué)生對1840年后的中國歷史沒有受過正規(guī)教育。

4.香港高等教育規(guī)模擴(kuò)張期:1991-1997年

20世紀(jì)80年代后期的香港經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型,港英政府認(rèn)為,社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后經(jīng)濟(jì)增長會更加突顯高科技產(chǎn)業(yè)的重要性,經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型急需高質(zhì)量人才,高等教育必須把提高人才培養(yǎng)質(zhì)量提上議事日程。在社會各界的支持下,1986年港英政府選定新界清水灣興建香港科技大學(xué)。1988年香港科技大學(xué)注冊成功,1991年10月正式建成。香港科技大學(xué)的成立適應(yīng)了時代需求,開啟了香港高等教育規(guī)模擴(kuò)張期。高等教育規(guī)模擴(kuò)張主要表現(xiàn)為[43]:一是增加香港大學(xué)、香港中文大學(xué)、香港科技大學(xué)及香港理工學(xué)院、香港城市理工學(xué)院、香港浸會學(xué)院的學(xué)額。正如一位大學(xué)高級管理人員所指出的,“大學(xué)理事會支持香港大學(xué)人力資源管理政策的現(xiàn)代化,這些政策受到1991年香港科技大學(xué)(HKUST)成立的鼓舞”[44]。與殖民地政府只是勉強(qiáng)支持香港大學(xué)(HKU)和香港中文大學(xué)(CUHK)不同,港英政府熱情支持以麻省理工學(xué)院和加州理工學(xué)院為標(biāo)桿而建立的香港科技大學(xué)。香港科技大學(xué)是一個強(qiáng)有力示范,它說明香港能做什么以及兩所早期大學(xué)未能做什么[45]。二是按照1988年《教統(tǒng)會第三號報(bào)告書》建議,包括香港中文大學(xué)在內(nèi)的所有大學(xué)及大專院校均采用三年學(xué)制,統(tǒng)一大學(xué)學(xué)制。三是1990年成立香港學(xué)術(shù)評審局,實(shí)施院校評估與課程評審。四是政府通過升級香港理工學(xué)院和香港城市理工學(xué)院來擴(kuò)大大學(xué)學(xué)額并通過確定大學(xué)的角色及競爭來提高學(xué)術(shù)水平。1993-1994年間,香港理工學(xué)院、香港城市理工學(xué)院、香港浸會學(xué)院成功通過評審,升格為大學(xué)。香港學(xué)子獲得了更多的升學(xué)機(jī)會,香港高等教育入學(xué)率于1994年達(dá)到15%,高等教育進(jìn)入大眾化。五是嶺南大學(xué)成為政府資助院校并于1995年獲得評審?fù)ㄟ^,升格為大學(xué)。六是1997年香港公開進(jìn)修學(xué)院正名為香港公開大學(xué),成為香港最多學(xué)生就讀學(xué)位課程的院校。七是1992年港英政府將五所師范學(xué)院合并為香港教育學(xué)院,并于1996年成為教資會資助院校。

在高等教育治理上,政府實(shí)施“積極不干預(yù)”間接治理模式。1991年政府改變過去不重視大學(xué)科研的思維,成立研究資助委員會(Research Grants Council,RGC),分配競爭性資金給大學(xué),敦促大學(xué)成為具有全球競爭力的教學(xué)和科研機(jī)構(gòu)。繼續(xù)通過大學(xué)資助委員會為香港公立大學(xué)制訂學(xué)生人數(shù)、學(xué)生來源和學(xué)費(fèi)政策并鼓勵大學(xué)滿足當(dāng)?shù)厝肆π枨?。?993年起,教資會撥款開始與大學(xué)績效掛鉤。教資會發(fā)揮的作用有人認(rèn)為它是一支“能夠塑造”大學(xué)學(xué)術(shù)架構(gòu)、機(jī)構(gòu)發(fā)展、教學(xué)研究及提升管治能力的日益強(qiáng)大的外部力量。教資會“堅(jiān)持品質(zhì)、業(yè)績、問責(zé)和財(cái)政透明,界定了大學(xué)自治限度,并為在一個‘談判自由’或‘監(jiān)管自治’體系中為監(jiān)管大學(xué)提供了強(qiáng)有力的理由”[46]。這一時期,在香港走向主權(quán)移交過程中,香港沒有對“去殖民化教育”(Decolonializing School Education)進(jìn)行過努力,英語仍為精英學(xué)校和大學(xué)語言。至1996年,中英兩國政府官員均尋求穩(wěn)定過渡,殖民教育體制的結(jié)構(gòu)、規(guī)范和進(jìn)程呈現(xiàn)出一種后殖民時代特征。隨著殖民地政府走向末日,為日后能在中國產(chǎn)生更為持久的觀念遺產(chǎn),港英政府利用“過渡期”對香港已有的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、教育制度等做出諸多重大改革。一方面,英國企圖在港英政府統(tǒng)治香港的最后時間里做出有利于英國統(tǒng)治形象塑造的“政績”,以實(shí)現(xiàn)“光榮撤退”的目的；另一方面,又要在力所能及的范圍內(nèi)為香港回歸中國后的政府管治埋下“禍根”,其中包括將香港政府從高度集權(quán)強(qiáng)權(quán)變?yōu)橛邢迿?quán)力的“小”“弱”政府,以此實(shí)現(xiàn)政府在有限治理能力下,無法有效處理各種社會矛盾。港英政府在過渡期實(shí)施多個教育領(lǐng)域的改革,以此穩(wěn)定人心、重振各界對香港的信心,如開辦更多的國際學(xué)校、在就業(yè)用人以及政策上向善于英語的人傾斜、采取新的英國對香港大學(xué)生的獎學(xué)金計(jì)劃,避免回歸后獎學(xué)金撤銷導(dǎo)致香港社會對英國不滿等。

5.香港高等教育深化改革期:1998-2019年

1997年香港回歸祖國,香港高等教育進(jìn)入深化改革期。香港回歸后實(shí)施“一國兩制”,確保長期繁榮穩(wěn)定。根據(jù)《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱《基本法》)中央政府對香港的教育政策沒有直接責(zé)任,但中央政府期待香港高等教育能承擔(dān)一個重要角色,即大學(xué)對國家發(fā)展的貢獻(xiàn)和對香港社會穩(wěn)定的作用,香港高校應(yīng)該是一個將愛國主義傳遞給香港青年精英的機(jī)構(gòu)。回歸后特區(qū)政府在教育領(lǐng)域采取了一些措施,使香港更緊密地與內(nèi)地接軌。1998年至1999年,香港中小學(xué)試圖用母語取代英語教學(xué),當(dāng)時75%的中學(xué)開始用廣東話教學(xué),而1994年只有20%。但家長擔(dān)心孩子的就業(yè)前景,該政策最終沒有繼續(xù)執(zhí)行。1999年香港教育開始包括目的、結(jié)構(gòu)、課程、考試、師資、家長、資源等內(nèi)容的全方位深入改革,涉及教育體系內(nèi)部幾乎每一個部門[47]。2008年香港高校本科學(xué)位實(shí)施四年制,實(shí)現(xiàn)了香港與內(nèi)地及國際學(xué)制的一致。2010年特區(qū)政府采取措施,試圖構(gòu)建“德育及公民教育科”以培養(yǎng)學(xué)生包括國民身份認(rèn)同在內(nèi)的價值觀和態(tài)度。2012年由于受到多方因素影響,相關(guān)政策激發(fā)了潛藏在國民教育領(lǐng)域多年的政治信仰沖突,導(dǎo)致“國民教育風(fēng)波”,國民教育被迫無限期延期。這一時期隨著中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和香港與內(nèi)地的緊密結(jié)合,香港高校開始向內(nèi)地尋求發(fā)展,知名高校在內(nèi)地設(shè)立學(xué)位課程、校區(qū)、研究機(jī)構(gòu)和臨床醫(yī)院等。大學(xué)邀請大陸的國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行合作并共同競爭中央政府的研究經(jīng)費(fèi)。1998年香港高校開始直接從內(nèi)地招收學(xué)生?；浉郯娜馗咝Ｍㄟ^校際間簽訂合約舉辦聯(lián)合培養(yǎng)本科生項(xiàng)目、本科生交換項(xiàng)目,合作成立辦學(xué)機(jī)構(gòu)或科研機(jī)構(gòu)等。香港浸會大學(xué)珠海國際聯(lián)合學(xué)院、香港中文大學(xué)(深圳)是成功案例。在勞動力市場,獲得海外研究生學(xué)位的內(nèi)地籍畢業(yè)生越來越多地被雇傭,尤其是科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)、商業(yè)和經(jīng)濟(jì)以及醫(yī)學(xué)等領(lǐng)域的畢業(yè)生,促進(jìn)了香港高校教學(xué)科研人員的多樣化發(fā)展。至2017年,港大34%的學(xué)術(shù)人員來自內(nèi)地,科大39%的工程人員來自內(nèi)地[48]。

在高等教育治理上,這一時期特區(qū)政府“監(jiān)管型大學(xué)治理模式”處于相對弱勢地位。香港高等教育治理在總體上的確取得了較好成效,但大學(xué)治理在某些方面確實(shí)也存在突出問題,主要表現(xiàn)為大學(xué)過度強(qiáng)調(diào)絕對的自由與自治。這種追求絕對自治與自由的傾向與國家利益之間不可避免地會產(chǎn)生沖突。多元主體共治的同時過度排斥國家行政力量的參與,與中國內(nèi)地大學(xué)相比,香港高等教育治理呈現(xiàn)出一種截然不同的狀態(tài),即國家行政力量不但沒有過度越位,反而存在缺位現(xiàn)象[49]。歷次社會運(yùn)動中香港教師對學(xué)生的煽動與蠱惑,顯示出香港特區(qū)政府對大學(xué)管控乏力、大學(xué)自治與教育行業(yè)自治失衡及違法狀況?；貧w后香港高等教育理念與殖民統(tǒng)治時期保持了高度連貫性和一致性,加之全球化思潮沖擊,香港高等教育理念更趨多元化。香港高等教育長期致力于培養(yǎng)立足香港、面向全球的“世界公民”,對國家觀念強(qiáng)調(diào)不足。香港教育界長期被“泛民”勢力把持,“港獨(dú)”思潮在教育領(lǐng)域蔓延滲透嚴(yán)重。香港“黃師”將香港的愛國教育變成了“恨國教育”。這一時期的“大學(xué)自治”走向了極端:部分香港高校學(xué)生會在校園里舉辦一些學(xué)生刊物討論香港的政治改革,出現(xiàn)了校園“港獨(dú)”活動；部分學(xué)術(shù)人員打著“學(xué)術(shù)自由”旗號,參與和領(lǐng)導(dǎo)了一系列變質(zhì)的社會運(yùn)動,如2012年“反國教運(yùn)動”、2014年“占中”運(yùn)動、2016年“旺角暴動”、2019年“修例風(fēng)波”等。香港大學(xué)陷入混亂,無法處理“占中”等示威活動及“港獨(dú)”學(xué)生。立法會議員指責(zé)時任校長馬蒂森“打著學(xué)術(shù)自由的幌子危害國家安全”[50]。

6.香港高等教育調(diào)適拓展期 :2020至今

2019年2月《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺,粵港澳大灣區(qū)建設(shè)既為香港高校帶來了挑戰(zhàn),也帶來了千載難逢的歷史機(jī)遇。2020年6月30日全國人大常委會通過《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》(以下簡稱《香港維護(hù)國家安全法》),香港特區(qū)政府同時刊憲生效。香港迎來由亂到治、由治及興的重大歷史轉(zhuǎn)折,香港高校正在抓住歷史機(jī)遇,拓展辦學(xué)發(fā)展空間,融入國家發(fā)展大局。香港8所研究型大學(xué)除香港教育大學(xué)外,均已或擬在大灣區(qū)建設(shè)新校區(qū)。香港科技大學(xué)(廣州)于2022年正式獲得教育部批準(zhǔn)建立,香港城市大學(xué)擬在東莞建校區(qū)。香港理工大學(xué)、香港大學(xué)等高校也有在內(nèi)地的拓展計(jì)劃。港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活躍,一批港澳青創(chuàng)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)入駐灣區(qū)?！断愀劬S護(hù)國家安全法》對新形勢下堅(jiān)持和完善“一國兩制”制度體系,維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益,確保香港長治久安和長期繁榮穩(wěn)定,具有重大意義?！断愀劬S護(hù)國家安全法》嚴(yán)厲懲治違法犯罪行為,確保了香港高校政治自由、公民自由、學(xué)術(shù)自由,恢復(fù)了大學(xué)正常的教學(xué)科研秩序,也確保了香港高校學(xué)術(shù)在全球的影響力與競爭力。

在高等教育治理上,大學(xué)自治、政府管治的兼容模式得到彰顯。特區(qū)政府全面落實(shí)“一國兩制”方針,加強(qiáng)對包括高等教育在內(nèi)的教育管控,著力加強(qiáng)“一國兩制”教育、基本法教育、愛國主義教育、國家認(rèn)同教育、法治教育,教育回歸到教育本質(zhì)。社會環(huán)境及世界局勢影響著香港,香港高校深嵌于社會之中并得到不斷調(diào)適和發(fā)展。新發(fā)展階段香港高校的管治結(jié)構(gòu)的強(qiáng)制性與誘制性變革得到進(jìn)一步整合。一方面,教育具有主權(quán)屬性,單純依靠特區(qū)政府已無法承擔(dān)教育在構(gòu)筑國家認(rèn)同中的重大責(zé)任,中央政府必須行使全面管治權(quán),實(shí)施香港教育法治的頂層設(shè)計(jì),監(jiān)督香港特區(qū)政府落實(shí)高等教育治理的主導(dǎo)權(quán)；另一方面,香港教育具有自主性,特區(qū)政府承擔(dān)著高等教育管治的憲制責(zé)任和主體責(zé)任。中央管治權(quán)與特區(qū)政府高度自治權(quán)構(gòu)成香港高校治理的不可分割的兩個方面。一個富強(qiáng)的中國正為香港高校提供各種資源與支持；一個自信的中央政府正在合法的管治中對大學(xué)行為進(jìn)行鼓勵或問責(zé)。

(二)香港高等教育治理歷史變遷的主要特征

歷史制度主義認(rèn)為,社會環(huán)境中外生性變量對于制度變遷起著重要作用。香港高校治理體系的形成與發(fā)展受到包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素的影響。與環(huán)境相適應(yīng),香港高等教育治理體系呈現(xiàn)出“去政治化”、政府積極不干預(yù)主義、自治與自由、責(zé)任與監(jiān)督、國際化與法治化等特征。

1.高等教育的“去政治化”

巴西教育學(xué)家弗萊雷(Paulo Freire)基于教育與政治之間的關(guān)系曾旗幟鮮明地提出“教育即政治”[51]。港英時期的高等教育“去政治化”是不是違背了“教育即政治”的論斷?答案是否定的。港英時期的高等教育強(qiáng)調(diào)“去政治化”的實(shí)質(zhì)并不是真正否定政治,而是要加強(qiáng)教育的政治控制。港英政府一直對中國文化的學(xué)習(xí)和傳播保持高度警惕,嚴(yán)防反殖民情緒和民族主義思想?！叭フ位眱H僅是港英政府控制民族主義、共產(chǎn)主義等革命思想發(fā)展的政治手段?？v觀香港高等教育治理史可以發(fā)現(xiàn),港英教育絕不是中立的,而是服務(wù)于宗主國英國,具有極強(qiáng)的政治性、欺騙性與虛偽性。高等教育的“去政治化”傾向主要表現(xiàn)在教育理念、教材使用、教學(xué)語言、人才培養(yǎng)等多方面。在教育理念上,20世紀(jì)60年代,港英政府時期包括高等教育在內(nèi)的香港教育形成了保守主義和反共產(chǎn)主義傳統(tǒng),這種教育理念并為此后數(shù)十年的教育奠定了基調(diào)[52]。在教材內(nèi)容上,港英政府教育管理部門成立教學(xué)大綱和教科書委員會,審查中文、歷史等教材,避免政治話題和敏感事件,排除中國歷史教育。直接導(dǎo)致香港本地學(xué)校教育政治和民族主義真空,形成抽象的中國道德文化意義上的國家認(rèn)同。在人才培養(yǎng)上,港英政府一貫提倡“精英”教育,將教育經(jīng)費(fèi)及資源集中提供給少數(shù)華人子弟,培養(yǎng)一批忠于或認(rèn)同英國制度并主張維持英國對香港統(tǒng)治的高層人士。

2.政府的“積極不干預(yù)主義”

現(xiàn)代大學(xué)脫胎于中世紀(jì)大學(xué)。中世紀(jì)大學(xué)就是一個獨(dú)立于王權(quán)之外,不屬于單一民族、國家的國際性大學(xué),這使得大學(xué)能夠按照自身的邏輯本性發(fā)展,也使得教授治校和民主管理成為西方現(xiàn)代大學(xué)的價值追求。積極不干預(yù)主義與保守的財(cái)政哲學(xué)是英國監(jiān)管體制的核心思想,高等教育體制一直以其強(qiáng)有力的中間層協(xié)調(diào)國家控制與院校自主之間的關(guān)系而稱道于世,奉行“政府的積極不干預(yù)主義”。這個中間層就是大學(xué)撥款委員會,它是一個性質(zhì)上不隸屬于政府的獨(dú)立機(jī)構(gòu),成員來自高等院校、工商界,并由政府與大學(xué)撥款委員會主席協(xié)商任命。大學(xué)撥款委員會在政府和大學(xué)之間起到緩沖器作用,幫助大學(xué)維護(hù)自主權(quán)。同時反饋大學(xué)與政府的需求。香港高校治理模式移植英國模式,被視為監(jiān)管型國家理論的實(shí)踐。長期以來香港政府采取不干預(yù)市場和自由放任政策,作為其公共行政和社會服務(wù)的管治取向。香港高等教育體系主要由兩部分組成:核心部分為教資會資助的學(xué)士學(xué)位課程體系,政府在財(cái)政支持上扮演相對積極的管治角色；補(bǔ)充部分為本地和海外教育機(jī)構(gòu)提供的各級自資課程體系,以市場化運(yùn)作模式為主。兩種模式政府均通過中介機(jī)構(gòu)的協(xié)助對高等教育機(jī)構(gòu)的表現(xiàn)進(jìn)行調(diào)控及質(zhì)素評估檢驗(yàn),香港政府的角色主要體現(xiàn)為調(diào)整者而非直接管控者[53]。政府通過大學(xué)資助委員會對院校實(shí)行財(cái)政資助,間接施加影響。香港政府大體上只求在幾個重要環(huán)節(jié)上確定教育發(fā)展方向,即要求院校尊重建制、遵從法制規(guī)范、確定招生數(shù)及每年學(xué)額的增長率、開設(shè)新的專業(yè)科系、合理開支教育經(jīng)費(fèi)等[54]。

3.大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由

香港高校存在的合法性依據(jù)表現(xiàn)為內(nèi)在合法與外在合法性。內(nèi)在合法性表現(xiàn)為大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由的理念；外在合法性表現(xiàn)為繼承英國大學(xué)治理的傳統(tǒng)模式以及獲得國家憲法認(rèn)可。香港的學(xué)術(shù)文化建基于香港的殖民歷史,既包含了西方學(xué)術(shù)自由的概念,也包含了中國儒家思想的影響；既移植了英國傳統(tǒng)高等教育治理模式,又吸納了美國高等教育市場化治理模式。香港的每所大學(xué)都是受獨(dú)立大學(xué)條例管控的高校。大學(xué)條例賦予大學(xué)法人地位,實(shí)現(xiàn)自主管理,并明確大學(xué)的辦學(xué)宗旨、權(quán)力分配、管治架構(gòu)、財(cái)務(wù)安排等內(nèi)容。大學(xué)制訂大學(xué)章程,明確了大學(xué)的辦學(xué)理念、發(fā)展目標(biāo)、治理架構(gòu)、管理模式、章程修改程序、行事規(guī)則等內(nèi)容。管治架構(gòu)上,大學(xué)一般設(shè)有三個主要部門,即校董會、教務(wù)委員會及顧問委員會。校董會主要監(jiān)管大學(xué)財(cái)務(wù)規(guī)劃及人力資本管理并對大學(xué)發(fā)展提供意見,主要成員來源于學(xué)校內(nèi)部職員、學(xué)生以及社會人士。校董會主席不能由大學(xué)行政首長擔(dān)任,而是選用既熟悉高教規(guī)律,又與社會各界有密切關(guān)系、資歷深、有名望的校外人士擔(dān)任。校董會充當(dāng)大學(xué)與社會聯(lián)系的橋梁,校長享有充分的行政權(quán)力。教務(wù)委員會作為高校學(xué)術(shù)自主權(quán)的主要代表,對大學(xué)的學(xué)術(shù)事務(wù)負(fù)責(zé)。顧問委員會主要負(fù)責(zé)制訂、修正相關(guān)法案,其人員構(gòu)成主要來自大學(xué)職員及社會人士。大學(xué)校長是大學(xué)的主要決策者,校董會主席及校董不行使對大學(xué)直接管理權(quán),而是為大學(xué)提出戰(zhàn)略管理意見[55]。

4.國際化與法治化

高等教育百年多的發(fā)展歷程,使香港高校吸取了西方教育的內(nèi)容和方法,吸收了歐美主要國家的教育理念和管治經(jīng)驗(yàn),始終保持了高等教育國際化特色。香港高等教育國際化主要表現(xiàn)在師資國際化和教學(xué)國際化兩方面。

西方國家教育制度是以國家教育立法制度規(guī)定的方式而得以確立的,“憑借法律制度來實(shí)現(xiàn)國家對教育的控制就是各國教育走上國家化的一個重要標(biāo)志”[56]。英國雖然很少通過專項(xiàng)立法直接控制大學(xué),但在通過立法打開牛津和劍橋這兩所傳統(tǒng)大學(xué)自治大門的時候,政府對其內(nèi)部組織制度進(jìn)行了規(guī)范?！杜＝虼髮W(xué)法》和《劍橋大學(xué)法》使兩所大學(xué)的內(nèi)部治理逐步走向世俗化和民主化。效仿英國模式,香港高校重視法治并形成了不同類型高校法治體系結(jié)構(gòu)。香港高等教育立法并沒有制訂統(tǒng)一的高等教育法,而是對香港各類學(xué)校分別立法?，F(xiàn)有大學(xué)在創(chuàng)辦之前都由立法局通過了各自大學(xué)或?qū)W院條例,各大學(xué)行政和教學(xué)工作都嚴(yán)格遵循。表2列舉了公帑資助院校教育立法狀況,充分彰顯大學(xué)法治的核心價值。

表2 香港公帑資助院校

5.學(xué)術(shù)責(zé)任與社會監(jiān)督

香港高校已構(gòu)建起一個由標(biāo)準(zhǔn)化的表現(xiàn)指標(biāo)、有效的監(jiān)察評估制度和有力的問責(zé)制度組成的學(xué)術(shù)管理與質(zhì)量保障機(jī)制。教育資助委員會通過教與學(xué)質(zhì)素保證檢討、品質(zhì)核證、研究評審與管理檢討及香港學(xué)術(shù)與職業(yè)資歷評審局評議等方式對大學(xué)質(zhì)量與績效進(jìn)行問責(zé)。香港賦予高校董事會監(jiān)管學(xué)校的責(zé)任,就學(xué)校整體表現(xiàn)向政府、辦學(xué)團(tuán)體及家長負(fù)責(zé)[57]。在社會監(jiān)督方面,香港高校治理的監(jiān)督系統(tǒng)由四塊組成:中介監(jiān)督——教資會是處于中心地位的監(jiān)督主體,在政府與院校之間起著中介橋梁作用；行政監(jiān)督——香港教育局作為政府的行政組織,負(fù)責(zé)檢查整個高等教育界,負(fù)責(zé)制訂、發(fā)展和檢討高等教育政策、計(jì)劃和法例,監(jiān)察教育計(jì)劃,使之能有效推行；審計(jì)監(jiān)督——香港審計(jì)署對香港高等教育進(jìn)行合法性監(jiān)督并對教資會秘書處、教育局及學(xué)生資助辦事處等機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；立法會監(jiān)督——立法會是香港政治體制內(nèi)的主要監(jiān)察機(jī)構(gòu),討論與大學(xué)相關(guān)的政策或財(cái)務(wù)建議、審議政府提交的大學(xué)三年期撥款建議、修訂大學(xué)條例等。

三、變革與趨勢

歷史制度主義認(rèn)為,制度在調(diào)整與變遷過程中,存在著自我強(qiáng)化機(jī)制,促使制度在變遷過程中,一旦產(chǎn)生某一路徑特征,其原先所確定的規(guī)律和軌跡,會在后期的發(fā)展方式和路徑中得到進(jìn)一步自我強(qiáng)化,從而產(chǎn)生對制度變遷軌跡的“路徑依賴”[58]。香港高等教育治理受到殖民移植體系和西方價值觀的影響具有極強(qiáng)的路徑依賴,在某種慣性情況下,形成自我強(qiáng)化趨勢。香港高等教育新問題層出不窮且內(nèi)外聯(lián)動性極強(qiáng),公共事務(wù)的不確定性大為加強(qiáng),這就要求研究者及時捕捉新的治理議題,補(bǔ)短板以完善國家教育治理體系。克服“路徑依賴”及完善國家高等教育治理體系是未來香港高等教育治理需要突破的兩大難題?；诠仓卫砝砟?開創(chuàng)性地打開香港高等教育治理的有效介入窗口,在維護(hù)中央和地方共同利益基礎(chǔ)上,構(gòu)建香港與“一國兩制”相適應(yīng)的高等教育內(nèi)部治理體系、外部治理體系及社會治理體系成為未來香港高等教育治理的變革趨勢。

1.彰顯大學(xué)職能,完善內(nèi)部治理體系

歐洲中世紀(jì)大學(xué)具有特權(quán)自治的顯著標(biāo)志,客觀上起到了維護(hù)學(xué)者學(xué)術(shù)自由的作用。近代大學(xué)的一個顯著特征是它的政治功能得到擴(kuò)展,集中表現(xiàn)為大學(xué)的民族聚合功能、意識形態(tài)功能以及促進(jìn)工業(yè)生產(chǎn)的功能。現(xiàn)代大學(xué)顯然已不能超然于政治之外,而要被納入到國家的治理范疇,成為國家化大學(xué)。國家控制與大學(xué)自治在近代是以法律方式在制度上得以明確,在法律作用下,國家原則上對大學(xué)采取合法性監(jiān)督,而不是事務(wù)性管理。香港高校一直以來過度強(qiáng)調(diào)絕對自治,在治理主體層面上表現(xiàn)為過度排斥國家行政力量參與。香港高校具有較好的學(xué)術(shù)問責(zé)制度,具有較高的國際競爭力,但其發(fā)展愿景和培養(yǎng)目標(biāo)往往與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏緊密聯(lián)系,大學(xué)服務(wù)國家的社會責(zé)任欠缺。如果說分權(quán)是為了讓大學(xué)擁有更多的決策自由度,那么隨自由度而來的是更多的社會責(zé)任,“責(zé)任一詞已成為教育分權(quán)政策的強(qiáng)勢話語”[59]。向大學(xué)放權(quán)實(shí)質(zhì)上是國家在能力受限情況下采取的一項(xiàng)策略,但不意味著國家主動放棄對大學(xué)的管治責(zé)任,國家通過專業(yè)問責(zé)與政治問責(zé)對大學(xué)實(shí)行“遠(yuǎn)程控制”[60]。談到大學(xué)的社會責(zé)任時,參與訪談的校長談道:“大學(xué)的影響力不是通過發(fā)表論文的數(shù)量,而是質(zhì)量來決定的,這個質(zhì)量是對人類、對社會有什么貢獻(xiàn)。如果你發(fā)了Science和Nature的文章,但是社會依然是混亂的,那你對社會發(fā)展是沒有什么貢獻(xiàn)的?！?GDFT201811)

大學(xué)自主性并不等于大學(xué)自治是不受限制的絕對自治,加強(qiáng)大學(xué)使命,完善香港大學(xué)自治與社會責(zé)任相統(tǒng)一的內(nèi)部治理體系勢在必行。一是要修訂大學(xué)條例。以《憲法》為最高指導(dǎo)和根本依據(jù),以現(xiàn)代中國治理理念啟動對香港大學(xué)條例的修訂,確保法律的根本宗旨。二是完善大學(xué)治理體系,提升治理能力。校董會、校務(wù)委員會、顧問委員會和教務(wù)委員會各司其職,引領(lǐng)大學(xué)發(fā)展。三是健全法治教育機(jī)制。法治是香港高等教育的核心價值觀,推動憲法與基本法教育、國民教育、國安法教育、愛國主義教育是大學(xué)治理的重要領(lǐng)域。四是增強(qiáng)服務(wù)國家的責(zé)任意識。促進(jìn)大學(xué)融入國家發(fā)展,傳播和創(chuàng)造知識的同時服務(wù)國家戰(zhàn)略,既是大學(xué)使命,也是大學(xué)義不容辭的責(zé)任。

2.落實(shí)政府主體責(zé)任,健全外部治理體系

國家形成的一個重要表現(xiàn)就是鑄造新興民族國家的政治和文化統(tǒng)一體,形成民族和國家認(rèn)同感。這就需要傳播主流文化,普及使用占統(tǒng)治地位的語言,灌輸普遍性的國家意識形態(tài)[61]?；舨妓辊U姆(Hobsbawn)指出,“學(xué)校教育體系是形成民族的最有力武器”[62]。“從早期法國的自由民族主義和德意志浪漫民族主義,到19世紀(jì)末帝國民族主義和種族主義,甚至到戰(zhàn)后的民族主義,無論是戰(zhàn)敗國還是戰(zhàn)勝國,發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家,西方國家還是東方國家,無不強(qiáng)調(diào)教育的作用”[63]。國家教育體系已成為承擔(dān)民族國家道德、文化和政治發(fā)展的必不可少的首要工具。“二戰(zhàn)”后,日本對包括高等教育在內(nèi)的教育制度進(jìn)行了徹底改革,韓國高等教育政策在“二戰(zhàn)”后得到全面整頓[64]。香港回歸后高等教育延續(xù)了英國殖民教育體系,要從根本上扭轉(zhuǎn)香港高等教育局面,提升治理能力,必須進(jìn)行徹底的教育“去殖民化”改革,落實(shí)政府主體責(zé)任,健全高等教育外部治理體系。在談到香港高校治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題時,參與訪談的校長指出:“港澳大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)一定不能丟,一旦丟了,就很危險(xiǎn),很難拿回來,培養(yǎng)什么樣的人就不確定了。我們一直在強(qiáng)調(diào),港澳高校需要國際化、多元化價值理念,需要引進(jìn)優(yōu)秀人才,但學(xué)校治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)一定要掌握在愛國人士手里,中央管治與特區(qū)自治是統(tǒng)一體。”(GDFT20187)

完善高等教育的外部治理體系,一是中央政府對特區(qū)高等教育的全面管治權(quán)。香港高等教育作為國家系統(tǒng)的一個重要組成部分,必然受國家政治權(quán)力管控。二是特區(qū)政府高等教育治理的主導(dǎo)權(quán)。《基本法》授權(quán)香港特區(qū)政府管理教育,按照“行政主導(dǎo)”原則,特區(qū)政府有權(quán)對香港高等教育實(shí)施管治,承擔(dān)高等教育管治的憲制責(zé)任和主體責(zé)任。中央全面管治權(quán)與特區(qū)政府主導(dǎo)權(quán)共同構(gòu)成香港高等教育治理的行政管理體系,牢牢把握高等教育領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。三是加強(qiáng)政府監(jiān)督。引入憲法監(jiān)督機(jī)制,在循序推進(jìn)香港高校治理建設(shè)的同時,著眼于將憲法監(jiān)督引入并落實(shí)于大學(xué)治理領(lǐng)域。通過啟動全國人大及其常委會監(jiān)督憲法職能,以憲法監(jiān)督的方式加強(qiáng)國家行政力量在治理中的權(quán)威,保證大學(xué)治理的憲法權(quán)威和效力[65]。

3.營造良好教育生態(tài),優(yōu)化社會治理體系

《香港維護(hù)國家安全法》頒布實(shí)施以來,盡管特區(qū)政府通過教育主管部門加強(qiáng)了對教育系統(tǒng)的監(jiān)管,但香港的教育生態(tài)尚未得到根本轉(zhuǎn)變,高等教育的社會治理體系尚未建立起來。營造良好的育人生態(tài)環(huán)境、構(gòu)建多元主體協(xié)同共治的社會治理體系成為必然。高等教育生態(tài)體系包括近教育生態(tài)圈和外圍教育生態(tài)圈。近教育生態(tài)圈是與高等教育直接相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng),如學(xué)生組織(包括學(xué)生會)、教師組織(包括教聯(lián)、已解散的教協(xié))、教育管理者組織以及校外培訓(xùn)組織；外圍教育生態(tài)圈層是與高等教育間接相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng),如大眾傳媒(包括記協(xié))、網(wǎng)絡(luò)社群(包括Facebook、Twitter、Youtube和Skype等香港青年熱衷推崇的典型性的“新媒體”)、政治團(tuán)體(包括反對派政治團(tuán)體)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)組織等。優(yōu)化社會治理體系,首先要研究對近教育生態(tài)圈層的治理問題,教師組織、學(xué)生組織、教育管理者組織以及校外培訓(xùn)組織中的“反中亂港”分子必須加以清理；其次是斬?cái)嘟逃鈬鷳B(tài)圈中部分“反中亂港”的大眾傳媒、網(wǎng)絡(luò)社群、政治團(tuán)體伸向?qū)Υ髮W(xué)生的黑手；要從建設(shè)角度出發(fā),建立起囊括中央駐港澳機(jī)構(gòu)、用人單位(特別是中資機(jī)構(gòu))、愛國愛港的政治組織和社會團(tuán)體等多方力量,共同參與營造良好濃厚的愛國主義教育環(huán)境；再次要抓住粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、南沙、橫琴與前海三大平臺建設(shè)的歷史機(jī)遇,不斷完善香港青年在大灣區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的支持體系,產(chǎn)學(xué)研協(xié)同共育人才,推動灣區(qū)青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展。訪談時香港科技大學(xué)校長表示:“香港科技大學(xué)鼓勵學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),培養(yǎng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力。創(chuàng)業(yè)失敗是一種體驗(yàn),如果成功則將可能抓住改變世界的機(jī)會。港科大每個星期都有創(chuàng)業(yè)研討會,邀請各領(lǐng)域有創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人士與學(xué)生作分享。港科大積極引入企業(yè)與校內(nèi)科研力量聯(lián)合研發(fā),促進(jìn)產(chǎn)學(xué)融合,營造良好的創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境?！?GDFT201810)香港科技大學(xué)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒與推廣。

四、結(jié)論與展望

在香港高等教育治理的歷史變遷中,大學(xué)自治始終處于國家管治之中。1997年前的英國殖民政府對香港高等教育自治并非沒有國家政治的引入,殖民政府采取各種措施加強(qiáng)了對大學(xué)的強(qiáng)制性制度變遷；香港高等教育根植于具體的社會歷史環(huán)境之中,香港高等教育治理因受特殊歷史背景、不同意識形態(tài)、傳統(tǒng)文化等多因素影響而具有復(fù)雜性和特殊性,大學(xué)自身在變革過程中發(fā)揮著自下而上的誘制性制度變遷作用；香港高等教育制度變遷混合治理模式表現(xiàn)出“去政治化”、政府積極不干預(yù)、大學(xué)自治與學(xué)術(shù)自由、國際化與法治化、學(xué)術(shù)責(zé)任與社會監(jiān)督等特征。1997年香港回歸祖國,但香港高等教育治理體系在根本上沒有得到改變,根植于西方大學(xué)自治理念的殖民教育體系致使香港高校在融入國家發(fā)展、服務(wù)國家戰(zhàn)略中的作用有限。習(xí)近平總書記在出席慶祝香港回歸祖國25周年大會發(fā)表講話時指岀,“‘一國兩制’要行穩(wěn)致遠(yuǎn),必須全面準(zhǔn)確貫徹‘一國兩制’方針,必須堅(jiān)持中央全面管治權(quán)和保障高度自治權(quán)相統(tǒng)一,必須落實(shí)‘愛國者治港’,必須保持香港獨(dú)特地位和優(yōu)勢”。這“四個必須”反映了中央對香港回歸25年來“一國兩制”實(shí)踐的規(guī)律性認(rèn)識,也是對“一國兩制”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)。這也對香港高等教育治理模式的變革指明了方向。青年是香港的未來,高等教育引領(lǐng)青年發(fā)展。《香港維護(hù)國家安全法》出臺以來,香港實(shí)現(xiàn)了由亂及治、由治及興的歷史轉(zhuǎn)變,香港高等教育生態(tài)得到明顯改善。香港高校從來沒有所謂的絕對自治,高等教育治理是國家管治與大學(xué)自治的統(tǒng)一、是大學(xué)自治與社會責(zé)任的統(tǒng)一,香港高校與國家命運(yùn)緊密相連?？梢灶A(yù)期,中央及特區(qū)政府將繼續(xù)加大對香港高等教育及青年發(fā)展的支持力度,促進(jìn)高等教育公平和社會階層流動,針對香港青年教育、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等問題出臺有針對性的政策措施,進(jìn)一步優(yōu)化和提升香港高等教育治理體系和治理能力,香港高等教育將在國家戰(zhàn)略和保持香港長期繁榮穩(wěn)定中做出新貢獻(xiàn)。