●緱小平 王 盼

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。”這一指示賦予了中國(guó)財(cái)政改革兩大核心任務(wù)，一是完善中央和地方財(cái)政關(guān)系，二是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。各級(jí)財(cái)政部門特別是中央財(cái)政積極貫徹落實(shí)黨的十九大精神，圍繞兩大核心任務(wù)，以建立和規(guī)范中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度及其績(jī)效管理制度為突破口，改革取得顯著成效。

“十三五”期間，中央財(cái)政在建章立制的同時(shí)，對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，其年均增速超過(guò)了中央本級(jí)一般公共預(yù)算收入年均增速，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付由原來(lái)的一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩輪驅(qū)動(dòng)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈赞D(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的新格局。如果將中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和結(jié)構(gòu)視為“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”，那么中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度框架則是“上層建筑”。馬克思主義哲學(xué)基本原理要求，上層建筑一定要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，有必要對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度框架下轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀的適應(yīng)性進(jìn)行一些初步評(píng)估。筆者通過(guò)分析數(shù)據(jù)，回顧“十三五”期間中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、結(jié)構(gòu)及其變化模式，通過(guò)研讀已經(jīng)出臺(tái)的轉(zhuǎn)移支付制度，總結(jié)我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)取得的成效，折射出財(cái)政改革發(fā)展成效和趨勢(shì)，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)方面存在的一些問(wèn)題。通過(guò)對(duì)問(wèn)題的深入剖析，找到問(wèn)題的癥結(jié)，從而為解決問(wèn)題尋找基本思路，最后提出建議。

一、“十三五”期間我國(guó)轉(zhuǎn)移支付情況及分類探討

目前，我國(guó)上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)助由稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三大類內(nèi)容構(gòu)成，其中一般性轉(zhuǎn)移支付又分為財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付。為了便于賬務(wù)處理和統(tǒng)計(jì)，財(cái)政部每年頒發(fā)的《政府收支分類科目》將上級(jí)政府補(bǔ)助下級(jí)政府而發(fā)生的支出列入轉(zhuǎn)移性支出類別，而將下級(jí)政府收到的上級(jí)政府補(bǔ)助列入轉(zhuǎn)移性收入類別，統(tǒng)稱“轉(zhuǎn)移支付”。即在財(cái)政統(tǒng)計(jì)中，將稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付全部歸入轉(zhuǎn)移性支出或收入類別，筆者為了研究的便利，在提到轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模時(shí)，總是包含稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面的內(nèi)容，以反映轉(zhuǎn)移支付全貌。

“十三五”期間，從中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付來(lái)看，無(wú)論是規(guī)模還是結(jié)構(gòu)均發(fā)生了較為顯著的變化。中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總額從2015年的55097.5億元增加到2020年的77225.7億元，增幅為40.2%，年均增長(zhǎng)7.0%，高于同期中央本級(jí)一般公共預(yù)算收入3.6%的年均增長(zhǎng)速度。從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)看，稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比在2015年為9.1%、51.6%、39.2%，到2020年變?yōu)?6.6%、73.4%、10.1%①。

從圖1中可以看到，“十三五”期間，中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，由“十二五”時(shí)期末的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付雙輪驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈赞D(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的格局。

圖1 中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)變化

（一）稅收返還

稅收返還是指1994年分稅制財(cái)政體制改革為標(biāo)志的歷次稅制改革中，為了維持地方既得利益、減少改革阻力，中央財(cái)政按一定基數(shù)和比例返還給地方的一部分中央稅收，不規(guī)定既定用途，由地方按照財(cái)力性收入對(duì)待，自行安排支出。中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還總規(guī)模從2015年的5018.9億元增加到2020年的12798.1億元，增加了1.5倍，年均增長(zhǎng)20.6%，稅收返還占轉(zhuǎn)移支付比重從2015年的9.1%上升為2020年的16.6%。

（二）一般性轉(zhuǎn)移支付

隨著財(cái)政體制變化和財(cái)政改革發(fā)展的深化，一般性轉(zhuǎn)移支付的概念及其所包含的內(nèi)容已經(jīng)發(fā)生了幾輪變遷。2019年以前，一般性轉(zhuǎn)移支付主要包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付等，目的是在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，中央不規(guī)定具體用途，由地方統(tǒng)籌安排使用。自“十三五”時(shí)期以來(lái)，中央財(cái)政致力于規(guī)范、完善中央與地方財(cái)政關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付制度，其中一項(xiàng)重要任務(wù)就是提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，同時(shí)降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重，目的是減少中央對(duì)地方事務(wù)的干預(yù)，提高地方財(cái)政自主權(quán)和自我發(fā)展?jié)摿Α?/p>

2019年以來(lái)，隨著中央和地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分機(jī)制日臻完善，一般性轉(zhuǎn)移支付包括兩部分內(nèi)容：一是原來(lái)意義上的一般性轉(zhuǎn)移支付，即可由地方自由支配的財(cái)力補(bǔ)助性轉(zhuǎn)移支付，如均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金等。二是共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，即由中央和地方共同承擔(dān)財(cái)政事權(quán)的事項(xiàng)，由中央和地方分別承擔(dān)財(cái)政支出責(zé)任；屬于中央的支出，由中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式將資金劃撥地方。

共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付按照政府所承擔(dān)的公共服務(wù)職能，可進(jìn)一步劃分為公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、農(nóng)林水等領(lǐng)域的共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，其中相當(dāng)一部分共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付是由原專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付調(diào)整歸并而來(lái)。

“十三五”期間，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增長(zhǎng)迅速。中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付由2015年的28455億元增加到2020年的56661.7億元，增加了近1倍，年均增長(zhǎng)14.8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央本級(jí)一般公共預(yù)算收入同期3.6%的年均增長(zhǎng)率。中央一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付的比重從2015年的51.6%上升到2020年的73.4%。

（三）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指上級(jí)政府為了實(shí)行特定的宏觀調(diào)控或者為了實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，而向下級(jí)政府下?lián)艿木哂袑ｉT用途的專項(xiàng)資金。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由上級(jí)政府規(guī)定使用范圍、分配辦法和分配標(biāo)準(zhǔn)，下級(jí)政府按專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法在規(guī)定的范圍之內(nèi)使用，不得超出范圍使用?！笆濉逼陂g，中央財(cái)政一方面規(guī)范和完善中央與地方財(cái)政關(guān)系，明晰中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，擴(kuò)大地方財(cái)政自主權(quán)；一方面大力清理整頓專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付種類和規(guī)模大幅度減少，其種類由清理整頓前的300多項(xiàng)減少為當(dāng)前的20多項(xiàng)，規(guī)模由2015年的21623.6億元下降到2020年的7765.9億元，僅相當(dāng)于2015年的三分之一，年均下降18.5%。中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付的比重由2015年的39.2%下降為2020年的10.1%，表明中央財(cái)政清理整頓專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付取得顯著成效。

綜上所述，“十三五”期間，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)發(fā)生了質(zhì)變，即由原來(lái)的一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付“兩輪驅(qū)動(dòng)”，轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈赞D(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的新局面。

（四）共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付

共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付是中央和地方因共同事權(quán)而應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)的支出責(zé)任，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式將中央應(yīng)承擔(dān)的資金劃撥給地方的制度性安排。2018年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》；此后，教育、醫(yī)療衛(wèi)生等分領(lǐng)域改革也相繼展開(kāi)，形成了中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的初步框架。

按照改革方案，2019年中央和地方共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任框架基本建立，共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付制度平穩(wěn)運(yùn)行。這一年中，中央共同事權(quán)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達(dá)到31903億元（見(jiàn)表2），占轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模和一般性轉(zhuǎn)移支付的比重分別為43%和57%。這表明，在轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模中，有相當(dāng)大的一部分屬于共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，需要中央和地方分擔(dān)支出責(zé)任，且在中央財(cái)政對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付中，共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付超過(guò)了一半。隨著改革的深化，共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付必將成為轉(zhuǎn)移支付的主角，在轉(zhuǎn)移支付中的地位將會(huì)越來(lái)越重要。

表2 中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及結(jié)構(gòu)一覽表

從2019年和2020年決算數(shù)、2021年執(zhí)行數(shù)來(lái)看，這三年中，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模呈逐年上升態(tài)勢(shì)（見(jiàn)圖2），內(nèi)部結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定，稅收返還約占15%—17%，一般性轉(zhuǎn)移支付（含財(cái)力性和共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付）占73%—75%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占9%—10%，而共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付則穩(wěn)定在42%—43%左右（見(jiàn)圖3）。

圖2 中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付分類規(guī)模

圖3 中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付分類比重之一

（五）轉(zhuǎn)移支付分類的再探討

如前所述，目前轉(zhuǎn)移支付被劃分為稅收返還、一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三個(gè)大類，在2019年中央和地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任框架形成之前，這種劃分方法所表示的資金性質(zhì)十分明確，即稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付是地方可以自行支配的財(cái)力性補(bǔ)助，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付乃是中央規(guī)定了專門用途的補(bǔ)助，地方不可以自行支配。2019年之后，在一般性轉(zhuǎn)移支付中，除了原有的財(cái)力性補(bǔ)助外，又增加了共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容，且比重較大（占轉(zhuǎn)移支付總額的42%左右）。

為了厘清各類轉(zhuǎn)移支付資金的性質(zhì)，有利于制定和完善相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付管理制度，便于分類核算和統(tǒng)計(jì)，改革后有必要對(duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行重新分類。因此，初步的建議是按照轉(zhuǎn)移支付是否規(guī)定具體用途分為財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和規(guī)定用途轉(zhuǎn)移支付兩大類（其比重見(jiàn)圖4），財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)一步劃分為稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付，規(guī)定用途轉(zhuǎn)移支付進(jìn)一步劃分為共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等（見(jiàn)圖5）。

圖4 中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付分類比重之二

圖5 轉(zhuǎn)移支付再分類

二、轉(zhuǎn)移支付制度框架解析

轉(zhuǎn)移支付制度是明確轉(zhuǎn)移支付資金性質(zhì)、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金使用范圍、分配方式和強(qiáng)化績(jī)效管理的一系列辦法及規(guī)定，以保障轉(zhuǎn)移支付資金能夠公平公正有序地分配、劃撥、使用、核算和評(píng)價(jià)。分稅制財(cái)政體制改革后，隨著改革的深化和財(cái)力的壯大，轉(zhuǎn)移支付制度得到了長(zhǎng)足發(fā)展，框架日臻完善。考察財(cái)政部等部委截至2021年上半年已經(jīng)頒布的轉(zhuǎn)移支付制度，可以歸納為資金管理制度和績(jī)效管理制度兩大類型，在這兩大類型下，各自又可分為綜合性管理制度和專門管理制度兩個(gè)子類（見(jiàn)圖6），下面分別予以解析。

圖6 轉(zhuǎn)移支付制度框架

（一）資金管理制度

資金管理制度規(guī)范的對(duì)象是轉(zhuǎn)移支付資金，所規(guī)范的內(nèi)容主要包括資金的性質(zhì)、資金管理部門的分工和職責(zé)、資金使用范圍、分配方式、違規(guī)處罰等方面。按管理制度所涉及資金面的廣泛程度分為綜合性管理制度和專門管理制度兩大類。

1、綜合性管理制度。綜合性管理制度普遍適用于某一大類轉(zhuǎn)移支付資金，涉及面較廣泛。屬于此類資金的管理辦法主要有《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕230號(hào)）、《農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2021〕36號(hào)）等。例如，《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》中明確了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)，包含了資金來(lái)源、分類、資金管理部門的職責(zé)分工、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)立應(yīng)具備的條件、預(yù)算編制方法和程序、績(jī)效管理要求、責(zé)任追究等條款。該辦法對(duì)于特定領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的設(shè)立、管理具有重要的指導(dǎo)意義。

2、專門管理制度。專門管理制度是指針對(duì)某一項(xiàng)具體的轉(zhuǎn)移支付資金所制定的專門管理制度，具有較強(qiáng)的針對(duì)性、適用性和可操作性。專門管理制度中所涉及的“項(xiàng)”主要是針對(duì)《政府收支分類科目》中“轉(zhuǎn)移性支出”類級(jí)科目下的“項(xiàng)”級(jí)科目所開(kāi)列的支出項(xiàng)目，包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。比如，屬于一般性轉(zhuǎn)移支付的有：“均衡性轉(zhuǎn)移支付支出”“資源枯竭型城市轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助支出”“教育共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付支出”“科學(xué)技術(shù)共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付支出”“社會(huì)保障和就業(yè)共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付支出”“醫(yī)療衛(wèi)生共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付支出”。屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的有教育、科學(xué)技術(shù)、社會(huì)保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康等領(lǐng)域的支出。

2019年中央財(cái)政推進(jìn)中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革以來(lái)，教育、醫(yī)療衛(wèi)生等分領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付框架基本形成，與之相適應(yīng)，財(cái)政部聯(lián)合有關(guān)部委密集出臺(tái)了一系列規(guī)范分領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付的管理辦法，同時(shí)修訂了分領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法。例如，屬于共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付的制度有：財(cái)政部等四部委局制定的《基本公共衛(wèi)生服務(wù)等5項(xiàng)補(bǔ)助資金管理辦法》（財(cái)社〔2019〕113號(hào)），財(cái)政部、國(guó)家衛(wèi)健委、國(guó)家醫(yī)保局制定的《中央財(cái)政醫(yī)療救助補(bǔ)助資金管理辦法》（財(cái)社〔2019〕142號(hào)），財(cái)政部、科技部制定的《中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展資金管理辦法》（財(cái)教〔2019〕129號(hào)），財(cái)政部、教育部制定的《支持學(xué)前教育發(fā)展資金管理辦法》（財(cái)教〔2019〕256號(hào)），財(cái)政部、國(guó)家林草局制定的《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》（財(cái)資環(huán)〔2020〕36號(hào)）等。

屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的制度有：財(cái)政部、住建部制定的《城市管網(wǎng)及污水處理補(bǔ)助資金管理辦法》（財(cái)建〔2019〕288號(hào)），財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部制定的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水利救災(zāi)資金管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2019〕117號(hào)），財(cái)政部、體育總局制定的《中央集中彩票公益金支持體育事業(yè)專項(xiàng)資金管理辦法》（財(cái)教〔2020〕69號(hào)），財(cái)政部制定的《農(nóng)村環(huán)境整治資金管理辦法》（財(cái)資環(huán)〔2021〕43號(hào)）等。

縱觀上述轉(zhuǎn)移支付資金專門管理制度（含共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付），具有如下五個(gè)方面的共同特點(diǎn)：

一是體現(xiàn)了政策性。這些專門轉(zhuǎn)移支付制度無(wú)一例外貫徹了黨中央、國(guó)務(wù)院某一項(xiàng)具體的宏觀調(diào)控、改革發(fā)展或者惠民利民政策，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)落實(shí)并最終實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家的意志。例如，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)），國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕67號(hào)），確定將公共衛(wèi)生等四個(gè)方面納入中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍，由中央和地方共同承擔(dān)支出責(zé)任。針對(duì)其中的公共衛(wèi)生服務(wù)事項(xiàng)，財(cái)政部、國(guó)家衛(wèi)健委等四部（委、局）制定了《基本公共衛(wèi)生服務(wù)等5項(xiàng)補(bǔ)助資金管理辦法》（財(cái)社〔2019〕113號(hào)），以具體貫徹執(zhí)行國(guó)務(wù)院在基本公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域的改革精神。

二是體現(xiàn)了專門性。這些專門轉(zhuǎn)移支付制度各自聚焦于某一項(xiàng)特定領(lǐng)域的資金，通常與財(cái)政部制定的《政府收支科目》中的轉(zhuǎn)移性支出下的項(xiàng)級(jí)科目相對(duì)應(yīng)。例如，為了反映上述醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域共同事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，在《政府收支科目》（2020年版）230類“轉(zhuǎn)移性支出”02款“一般性轉(zhuǎn)移支付”款級(jí)科目下，增設(shè)了第49項(xiàng)“醫(yī)療衛(wèi)生共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付支出”，用以核算和統(tǒng)計(jì)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府在該領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移性支出；同時(shí)，在轉(zhuǎn)移性收入科目中也增設(shè)了相應(yīng)的收入科目。

三是體現(xiàn)了規(guī)范性。2019年及以后財(cái)政部單獨(dú)印發(fā)或者聯(lián)合其他有關(guān)部委印發(fā)的專門轉(zhuǎn)移支付管理制度，基本遵循財(cái)政部辦公廳制定的《財(cái)政部專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法要素框架》（財(cái)辦法〔2019〕54號(hào)），規(guī)定了目的和依據(jù)、定性和用途、職責(zé)劃分、分配辦法、預(yù)算下達(dá)程序和時(shí)間要求、資金支付、績(jī)效管理、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金處理、風(fēng)險(xiǎn)控制、實(shí)施期限、定期評(píng)估和退出機(jī)制等十三個(gè)方面的必備要素，有利于提高轉(zhuǎn)移支付管理制度的統(tǒng)一性和規(guī)范性，避免了隨意性。

四是體現(xiàn)了時(shí)限性。針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)形成的專項(xiàng)資金固化和部門化、超期不撤等痼疾，財(cái)政部下大力氣整治和清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，強(qiáng)調(diào)新設(shè)立的轉(zhuǎn)移支付資金必須有明確的執(zhí)行期限，要進(jìn)行定期評(píng)估，最長(zhǎng)不超過(guò)5年，并將此要求列入上述“要素框架”。

五是體現(xiàn)了績(jī)效性。自2017年黨的十九大提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”以來(lái)，績(jī)效管理作為財(cái)政部門改革重點(diǎn)任務(wù)列入議事日程。體現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付制度方面，就是在新頒發(fā)的資金管理制度中普遍增加了績(jī)效管理?xiàng)l款，特別是在前文所述《財(cái)政部專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法要素框架》中將其作為十三個(gè)方面的必備要素之一。比如前文所述《基本公共衛(wèi)生服務(wù)等5項(xiàng)補(bǔ)助資金管理辦法》中的《基本公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助資金管理辦法》第九條，是專門的績(jī)效管理?xiàng)l款，概述了績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用全過(guò)程績(jī)效管理要求。除此之外，其他已修訂和新頒發(fā)的轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法中的績(jī)效管理?xiàng)l款與此大同小異。

（二）績(jī)效管理制度

績(jī)效管理制度是對(duì)轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效結(jié)果應(yīng)用、績(jī)效信息公開(kāi)等活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范的制度和辦法，以確保轉(zhuǎn)移支付能以公平、公正、高效、節(jié)約的方式實(shí)現(xiàn)其績(jī)效目標(biāo)。與轉(zhuǎn)移支付資金管理制度類似，績(jī)效管理制度也可以劃分為綜合性制度和專門制度兩個(gè)子類（見(jiàn)圖6）。

1、綜合性管理制度。綜合性管理制度是不限定資金適用類型或者資金適用類型較為寬泛的、專門針對(duì)績(jī)效管理全過(guò)程或者績(jī)效管理某個(gè)環(huán)節(jié)的普遍性管理制度。換言之，這類管理制度普遍適用于大部分類型轉(zhuǎn)移支付資金，具有資金的“普遍性”和績(jī)效管理的“專門性”。屬于這類管理制度的有：《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕163號(hào)）、《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2021〕6號(hào)）、《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》（財(cái)監(jiān)〔2021〕4號(hào)）等。

2、專門管理制度。專門管理制度是指針對(duì)某一特定類型的資金制定的績(jī)效管理制度，具有適用資金的“專門性”和績(jī)效管理的“普遍性”。這類專門績(jī)效管理制度一般與專門的轉(zhuǎn)移支付資金管理制度相對(duì)應(yīng)。例如，《農(nóng)業(yè)相關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效管理辦法》（財(cái)農(nóng)〔2019〕48號(hào)）、《國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款贈(zèng)款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》②（財(cái)國(guó)合〔2019〕18號(hào)）、《土壤污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)資環(huán)〔2020〕11號(hào)）、《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2021〕61號(hào)）等均屬于專門績(jī)效管理制度。截至目前為止，并不是所有類型的專門轉(zhuǎn)移支付資金均出臺(tái)了專門績(jī)效管理制度，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已經(jīng)出臺(tái)的專門績(jī)效管理制度有十多個(gè)。

三、透視轉(zhuǎn)移支付績(jī)效管理存在的問(wèn)題

1994年分稅制財(cái)政體制確立以來(lái)，中央和地方財(cái)政關(guān)系逐步理順。黨的十九大以來(lái)，中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步完善，但是在轉(zhuǎn)移支付體制機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中，制度建設(shè)層面也存在一些不容忽視的問(wèn)題。

（一）立法層面缺乏全面預(yù)算績(jī)效管理法律規(guī)范，致使實(shí)踐層面法理依據(jù)不足

我國(guó)《立法法》列舉了必須制定法律的十個(gè)事項(xiàng)，其中第九項(xiàng)為“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”。因?yàn)樨?cái)政制度是國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的重要組成部分，而且財(cái)政制度特別是轉(zhuǎn)移支付制度是決定國(guó)民收入再次分配的基本制度，即財(cái)政制度是通過(guò)國(guó)家權(quán)力對(duì)征收來(lái)的部分公有和私有財(cái)產(chǎn)（稅收、基金、繳費(fèi)等）進(jìn)行處置的制度，因此，必須通過(guò)法律對(duì)政府財(cái)政行為進(jìn)行規(guī)范和授權(quán)。

《預(yù)算法》是我國(guó)規(guī)范財(cái)政行為的基本法律，被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”。2014年修訂的《預(yù)算法》中共有5處包含“績(jī)效”字眼。從《預(yù)算法》對(duì)績(jī)效管理的表述來(lái)看，雖然法律初步貫徹了績(jī)效理念，但缺乏系統(tǒng)性、連貫性和全面性。黨的十九大提出全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理以來(lái)，理論和實(shí)踐發(fā)展成果豐碩，而《預(yù)算法》中關(guān)于績(jī)效的法律表述顯得有些滯后。主要表現(xiàn)在法律中缺乏預(yù)算資金（含轉(zhuǎn)移支付資金）的全過(guò)程、全覆蓋、全方位績(jī)效管理、結(jié)果應(yīng)用、績(jī)效信息公開(kāi)、法律責(zé)任等方面的規(guī)范。2020年出臺(tái)了《預(yù)算法實(shí)施條例》，屬于國(guó)務(wù)院行政規(guī)章，是對(duì)《預(yù)算法》有關(guān)條款的解釋和細(xì)化，雖然出臺(tái)時(shí)間較晚，但不能超越法律規(guī)定另出新規(guī)，因此無(wú)法彌補(bǔ)法律缺憾。

（二）當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付分類混淆資金性質(zhì)，致使核算和統(tǒng)計(jì)不能反映其實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵

對(duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行適當(dāng)分類，能夠準(zhǔn)確客觀反映轉(zhuǎn)移支付關(guān)于不同類型的補(bǔ)助對(duì)象在時(shí)間和空間維度上的分布規(guī)模、結(jié)構(gòu)和規(guī)律，揭示核算方法和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)背后所隱含的政策取向，從而為轉(zhuǎn)移支付政策評(píng)估和調(diào)整提供可靠依據(jù)。對(duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行分類主要通過(guò)財(cái)政部每年頒布的《政府收支分類科目》得到實(shí)現(xiàn)，是預(yù)算會(huì)計(jì)制度的重要內(nèi)容之一。1994年分稅制財(cái)政體制改革之后，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付劃分為財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩大類，其實(shí)質(zhì)等同于可由地方自行支配的轉(zhuǎn)移支付和中央規(guī)定用途的轉(zhuǎn)移支付。隨后演化為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，但仍維持了“是否能由地方自行支配”的劃分標(biāo)準(zhǔn)。

2019年中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革之后，雖然名義上仍維持了一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩大類型，但一般性轉(zhuǎn)移支付中除了財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付外，增加了共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付。而共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付并不能由地方自行支配，這實(shí)質(zhì)上放棄了一直堅(jiān)持的“是否能由地方自行支配”的類型劃分標(biāo)準(zhǔn)，使劃分標(biāo)準(zhǔn)前后不一致，除非通過(guò)人為調(diào)整，否則會(huì)導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付分類核算數(shù)據(jù)在時(shí)間序列上無(wú)法進(jìn)行比對(duì)和評(píng)估，對(duì)其政策導(dǎo)向和效應(yīng)無(wú)法進(jìn)行決斷。比如，按照現(xiàn)行分類法，2020年中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付（含稅收返還）和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比重分別為90%和10%（見(jiàn)表1），而按照傳統(tǒng)分類法，則其占比分別為48%和52%（見(jiàn)圖4），可見(jiàn)不同分類方法所造成的統(tǒng)計(jì)差異懸殊。

表1 中央財(cái)政對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及結(jié)構(gòu)對(duì)比一覽表

（三）轉(zhuǎn)移支付績(jī)效管理制度交叉重疊，致使執(zhí)行難度和成本增加

部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付或共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，既制定了資金管理辦法，也制定了績(jī)效管理或績(jī)效評(píng)價(jià)辦法。比較典型的如財(cái)政部制定的《水污染防治資金管理辦法》（財(cái)資環(huán)〔2019〕10號(hào)），在第十三條中提出了績(jī)效管理原則性要求。該文件出臺(tái)后，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部又制定了《水污染防治資金績(jī)效管理辦法》（財(cái)資環(huán)〔2020〕114號(hào)），對(duì)水污染防治資金全過(guò)程績(jī)效管理提出了較為具體的要求，并附有水污染防治資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。類似的既有資金管理辦法又有績(jī)效管理或績(jī)效評(píng)價(jià)辦法的，包括扶貧資金、農(nóng)業(yè)相關(guān)資金、水利發(fā)展資金等領(lǐng)域轉(zhuǎn)移支付。

中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）指出：“力爭(zhēng)用3—5年時(shí)間，基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化?！庇纱丝梢?jiàn)，預(yù)算和績(jī)效是一個(gè)整體，是“一枚硬幣的兩個(gè)面”，無(wú)論是制定管理制度，還是在實(shí)踐中按照管理制度編制預(yù)算，均不能人為將二者割裂開(kāi)來(lái)。換言之，只要提到“預(yù)算”，必然要意識(shí)到其“績(jī)效”，也就是平時(shí)所說(shuō)的“無(wú)績(jī)效不預(yù)算”。涉及轉(zhuǎn)移支付制度，其資金管理制度中必須包含績(jī)效管理的內(nèi)容和要求，而不宜將資金管理辦法和績(jī)效管理辦法分開(kāi)制定。分開(kāi)制定的弊端，一是增加了制定制度、執(zhí)行制度和監(jiān)督制度的難度和成本；二是不利于樹(shù)立預(yù)算和績(jī)效整體化觀念；三是不利于實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效一體化管理。

（四）財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效管理制度闕如，致使制度和實(shí)踐層面存在短板弱項(xiàng)

前文所研究的轉(zhuǎn)移支付制度，均為規(guī)定用途的轉(zhuǎn)移支付（含專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付），而財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付（即傳統(tǒng)意義上的“一般性轉(zhuǎn)移支付”）卻缺乏相關(guān)績(jī)效管理制度。既沒(méi)有綜合性的資金管理辦法，如《中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付管理辦法》，也沒(méi)有綜合性的績(jī)效管理辦法，如《中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效管理辦法》。在分項(xiàng)的一般性轉(zhuǎn)移支付管理辦法中，如財(cái)政部制定的《中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》《民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》等，均沒(méi)有績(jī)效管理方面的內(nèi)容。在實(shí)踐層面，也少有針對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效評(píng)價(jià)。換言之，無(wú)論是制度層面還是實(shí)踐層面，在一般性轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域，均與績(jī)效管理“全覆蓋”目標(biāo)存在較大的差距。

四、完善轉(zhuǎn)移支付績(jī)效管理的建議

（一）修訂《預(yù)算法》，貫徹中央全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理精神

自黨的十九大提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”以來(lái)，我國(guó)各級(jí)財(cái)政和預(yù)算部門全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)制度逐步完善，措施方法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)得到了極大豐富；與此相適應(yīng)，規(guī)范財(cái)政管理的根本大法——《預(yù)算法》也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，適時(shí)進(jìn)行修訂。建議在《預(yù)算法》中體現(xiàn)全方位、全覆蓋、全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理理念，使其成為提高財(cái)政資金使用效益、改善財(cái)政治理體系和治理能力的重要手段。

（二）重新界定轉(zhuǎn)移支付分類，厘清轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)和內(nèi)涵

為了使中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付分類體現(xiàn)科學(xué)性、系統(tǒng)性和連貫性，便于對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行管理、核算和統(tǒng)計(jì)，為進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金在技術(shù)層面重新作出界定。建議中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付以“是否為規(guī)定用途的資金”為分類標(biāo)準(zhǔn)，將轉(zhuǎn)移支付劃分為“財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付”和“規(guī)定用途的轉(zhuǎn)移支付”兩大類。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付維持傳統(tǒng)意義上的一般性轉(zhuǎn)移支付內(nèi)涵，可由地方自主決定用途；規(guī)定用途的轉(zhuǎn)移支付包含共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，由地方按中央財(cái)政規(guī)定的用途安排使用。

（三）修訂轉(zhuǎn)移支付制度，形成分類規(guī)范、相互銜接、導(dǎo)向明確的制度體系

按照上述分類，重新系統(tǒng)、全面規(guī)劃并逐步制定中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度。建議制定《中央對(duì)地方財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付辦法》《中央對(duì)地方規(guī)定用途轉(zhuǎn)移支付辦法》《中央對(duì)地方財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效管理辦法》《中央對(duì)地方規(guī)定用途轉(zhuǎn)移支付績(jī)效管理辦法》。以上為轉(zhuǎn)移支付綜合管理辦法和綜合績(jī)效管理辦法，也可稱為“通用管理辦法”。在制定分領(lǐng)域轉(zhuǎn)移支付管理辦法時(shí)，不必重復(fù)“通用管理辦法”中已有的內(nèi)容，而應(yīng)突出分領(lǐng)域轉(zhuǎn)移支付中需要特別強(qiáng)調(diào)的“專用資金管理”內(nèi)容和“專用績(jī)效管理”內(nèi)容，使轉(zhuǎn)移支付管理制度體現(xiàn)“通用”和“專用”相結(jié)合的“模塊化”格局，提高制定制度、執(zhí)行制度和監(jiān)督制度的效率。

（四）補(bǔ)齊財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效管理制度短板，切實(shí)做到“全覆蓋”

針對(duì)當(dāng)前存在的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效管理制度“一條腿長(zhǎng)”、一般性轉(zhuǎn)移支付績(jī)效管理制度“一條腿短”的現(xiàn)狀，建議適應(yīng)改革發(fā)展需要，參照前文建議，統(tǒng)籌考慮補(bǔ)齊財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付制度短板。

注釋：

①由于計(jì)算機(jī)自動(dòng)小數(shù)進(jìn)位的原因，百分比合計(jì)并不精確等于100.0%。

②轉(zhuǎn)貸給下級(jí)政府的國(guó)際金融組織、外國(guó)政府貸款歸入一般公共預(yù)算支出中的“轉(zhuǎn)移性支出”類級(jí)科目下的“債務(wù)轉(zhuǎn)貸支出”款級(jí)科目，屬于有特定用途的轉(zhuǎn)移支付。