郭 江

內(nèi)容提要：預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用是全面實施預(yù)算績效管理，提高財政資源使用效益和配置效率的要求。本文立足于已有的政策文本，在梳理我國預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上，從績效評價結(jié)果與預(yù)算安排的掛鉤、人大在績效評價結(jié)果應(yīng)用中的職能作用、績效評價結(jié)果應(yīng)用情況的監(jiān)督等方面，剖析了我國預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用中存在的問題。據(jù)此，從加大績效評價結(jié)果與預(yù)算安排的掛鉤力度、強(qiáng)化人大在預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用管理中的職能作用、完善預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用監(jiān)督制度等方面，提出了推進(jìn)我國預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的政策建議。

一、引 言

在大規(guī)模減稅降費和政府長期“過緊日子”的背景下，將績效理念融入到預(yù)算管理過程，全面實施預(yù)算績效管理，對于提高財政資金配置效率和使用效益意義重大。預(yù)算績效管理突出了績效評價結(jié)果的應(yīng)用，是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，其根本目的是通過在預(yù)算過程中納入業(yè)績信息來提高公共部門的效率和效力（Karacan 和Yazici，2015）。

隨著我國財稅體制改革的不斷深入，發(fā)揮好預(yù)算績效評價結(jié)果在預(yù)算決策、政府管理等活動中的積極作用，是我國財政工作的重點內(nèi)容。從黨的十六屆三中全會首次提出“建立預(yù)算績效評價體系”開始，到2018 年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號）提出“健全績效評價結(jié)果反饋制度和績效問題整改責(zé)任制，加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用”，再到2021 年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號）要求“加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用，將績效評價結(jié)果與完善政策、調(diào)整預(yù)算安排有機(jī)銜接”，績效理念已經(jīng)與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為我國預(yù)算管理的有機(jī)組成部分（夏先德，2013）。

目前，我國正處于全面實施預(yù)算績效管理的改革進(jìn)程之中，積極開展績效評價結(jié)果的有效應(yīng)用，是提高預(yù)算管理質(zhì)量的重要抓手，也是全面實施預(yù)算績效管理的要求。但是，從實際效果來看，績效評價結(jié)果的價值還未到得到充分發(fā)揮，仍是我國預(yù)算績效管理活動的短板。因此，深入研究預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的狀況，探尋績效評價結(jié)果應(yīng)用過程中存在的問題，是建立以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理機(jī)制的必要前提。

二、研究綜述

上世紀(jì)以來，世界范圍內(nèi)發(fā)生的多次經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致了財政支出的持續(xù)增加。但是，財政支出增加引致的稅負(fù)水平提高，也使公眾對財政支出的效益提出質(zhì)疑。由此，促使傳統(tǒng)的以注重資源和投入分配為目標(biāo)的預(yù)算思維逐步向注重支出管理和產(chǎn)出效果的績效預(yù)算思維轉(zhuǎn)變（Karacan 和Yazici，2015）。將績效納入預(yù)算管理全過程，加強(qiáng)績效評價結(jié)果的反饋和應(yīng)用，被認(rèn)為是實施財政預(yù)算績效評價的意義所在。

預(yù)算思維的轉(zhuǎn)變，促使西方發(fā)達(dá)國家逐步實施了預(yù)算制度改革。1993 年美國政府出臺的《政府績效和結(jié)果法案》（Government Performance and Results Act，GPRA），是全球預(yù)算績效管理改革的里程碑，拉開了預(yù)算績效評價廣泛開展的序幕，有力推動了績效評價結(jié)果在財政預(yù)算中的應(yīng)用。與此同時，學(xué)術(shù)界也對預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用給予了大量的關(guān)注，具體體現(xiàn)為以下方面：

一是按照預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的效果展開分析。也就是對預(yù)算績效評價結(jié)果在政府治理過程中的應(yīng)用效果進(jìn)行剖析。例如，Park 和Nowook（2008）、Mao（2019）認(rèn)為開展預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用，可以解決財政支出結(jié)構(gòu)不合理、資金分散、使用效益差等問題。Alexander 和Kalgin（2014）、茍燕楠和李金城（2019）、王璐等（2020）的研究則認(rèn)為，績效評價結(jié)果應(yīng)用的實際效果有限，對預(yù)算安排未起到實質(zhì)性的約束作用，甚至可能引發(fā)資金使用部門的戰(zhàn)略博弈、扭曲報告和欺詐。為了提升預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的效果，Ho（2018）建議，應(yīng)該避免直接依據(jù)預(yù)算績效評價結(jié)果實施獎懲的辦法。曹堂哲和羅海元（2019）、馬國賢（2020）提出，預(yù)算績效管理本質(zhì)上是政府治理方式改革，應(yīng)將績效評價的結(jié)果與政策系統(tǒng)、組織權(quán)責(zé)等掛鉤，形成良性循環(huán)。

二是對預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用模式展開分析。這種分析從預(yù)算資金分配的參考依據(jù)、預(yù)算績效問責(zé)和預(yù)算績效評價結(jié)果公開等維度展開。例如，Putra 等（2011）認(rèn)為，根據(jù)預(yù)算績效評價結(jié)果開展的績效問責(zé)，能夠?qū)Φ胤秸闹С鲂袨楫a(chǎn)生一定約束力。Nasrabadi（2016）提出依據(jù)績效評價結(jié)果分配預(yù)算資金是實施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵目標(biāo)。陳志勇等（2019）、張平和茍燕楠（2021）發(fā)現(xiàn)，雖然國內(nèi)的預(yù)算績效評價結(jié)果已在通報層面被廣泛應(yīng)用，但在內(nèi)部管理和外部問責(zé)等方面的應(yīng)用仍然較少。

三是對預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的制度體系展開分析。這種分析以預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用相關(guān)的政策法規(guī)為基礎(chǔ)，探討預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用制度體系的構(gòu)建策略。例如，Grizzle 和Pettijohn（2002）認(rèn)為，美國議會提出的“政府對績效評價結(jié)果負(fù)責(zé)”理念，對推動預(yù)算績效管理立法發(fā)揮了積極作用。馬海濤和孫欣（2021）、李春根和徐樂（2019）從法制建設(shè)以及相關(guān)配套措施改革角度，探析了績效評價結(jié)果應(yīng)用制度體系的構(gòu)建方案。

通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，盡管預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用在實際操作中還存在一些不足，但由“控制為主”到“追求績效”是各國預(yù)算制度發(fā)展的普遍規(guī)律（包國憲和張蕊，2019）。從國內(nèi)的研究來看，預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的制度體系不健全已然成為制約績效評價結(jié)果價值發(fā)揮的關(guān)鍵因素。績效評價結(jié)果與預(yù)算安排并沒有形成一套有效的聯(lián)動機(jī)制，是我國績效評價結(jié)果應(yīng)用的典型特征。因此，有必要從政策文本的角度對預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行剖析，分析我國績效評價結(jié)果應(yīng)用中存在的問題，并提出政策建議，助力健全預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的制度體系。

三、我國預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的發(fā)展

（一）國家層面預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的發(fā)展

1.預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的理念得以確立

黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”；黨的十七屆二中、五中全會提出“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度”“完善政府績效評估制度”①財政部《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416 號），http：//www.yueyang.gov.cn/czj/9112/10002/content_336991.html。，是推動我國預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的標(biāo)志性事件，由此預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用加速發(fā)展。此后，越來越多的國家層面政策對預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用提出了要求，如財政部印發(fā)的《中央本級項目支出預(yù)算管理辦法（試行）》（財預(yù)〔2004〕84 號）提出應(yīng)當(dāng)將績效評價結(jié)果作為加強(qiáng)項目管理及安排以后年度項目支出預(yù)算的重要依據(jù)；國務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45 號）提出將評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)；財政部《關(guān)于進(jìn)一步完善中央部門項目支出預(yù)算管理的通知》（財預(yù)〔2017〕96 號）要求上年績效自評和重點績效評價的結(jié)果，部門應(yīng)在預(yù)算編制中充分應(yīng)用。

2.預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用制度的頂層設(shè)計不斷完善

2017 年10 月黨的十九大的召開，標(biāo)志著我國預(yù)算績效管理進(jìn)入了新的階段。十九大報告明確提出，全面建立規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理②習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，http：//www.12371.cn/2017/10/27/ARTI1509103656574313.shtml。。該報告是我國全面實施績效管理的標(biāo)志性文件，把績效管理推到了新的高度。2018 年9 月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》是黨中央、國務(wù)院對我國預(yù)算績效管理作出的頂層設(shè)計，也是做好預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的綱領(lǐng)性文件。此后，國家層面的相關(guān)政策對績效評價結(jié)果應(yīng)用規(guī)則做出了更加細(xì)化的規(guī)定，如《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5 號）要求，加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用，將績效評價結(jié)果與完善政策、調(diào)整預(yù)算安排有機(jī)銜接，對低效無效資金一律削減或取消，對沉淀資金一律按規(guī)定收回并統(tǒng)籌安排③《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見（國發(fā)〔2021〕5 號）》，http：//www.gov.cn/zhengce/ zhengceku/2021-04/13/content_5599346.htm。。

（二）地方層面預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的發(fā)展

1.地方政府對預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的重視度不斷提升

為貫徹和落實國家層面政策的要求，提高本地區(qū)財政資金的使用效益，提升政府理財水平和公共服務(wù)質(zhì)量，河北省、安徽省、浙江省、湖北省、廣州市等地方政府先后在本級文件中提出了加強(qiáng)預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的要求，如《河北省人民政府關(guān)于深化推進(jìn)預(yù)算績效管理的意見》（冀政〔2010〕138 號）、《廣州市預(yù)算績效管理辦法》（穗財績〔2014〕59 號）等文件明確要求應(yīng)用預(yù)算績效評價結(jié)果，并圍繞建立績效報告制度、反饋與整改機(jī)制、評價結(jié)果和預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合機(jī)制、評價信息公開制度、績效問責(zé)制度等進(jìn)行了原則性規(guī)定。

除上述地方全局性的績效管理文件之外，一些地方政府還出臺了績效評價結(jié)果應(yīng)用的具體辦法。如《湖北省省級財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》（鄂財績發(fā)〔2016〕17 號）規(guī)定的應(yīng)用方式主要包括：結(jié)果反饋整改、結(jié)果報告與公開、結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合等，該辦法還特別指明，績效報告的結(jié)果應(yīng)用以反饋整改為主①《關(guān)于印發(fā)〈湖北省省級財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用暫行辦法〉的通知》，http：//www.ggzjjxgl.org/policy/item/38ced453837548d98709987aad8f4837.html。?！侗本┦惺屑壺斦С隹冃гu價結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》（京財績效〔2017〕2918 號）規(guī)定的績效評價結(jié)果應(yīng)用主要方式包括：反饋與整改、報告與公開、與預(yù)算安排相結(jié)合、綜合考核等②《北京市財政局關(guān)于印發(fā)〈北京市市級財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用暫行辦法〉的通知》，http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/201905/t20190522_60646.htm。。此外，部分地方還對績效評價結(jié)果應(yīng)用的工作流程進(jìn)行了規(guī)定，如《廣州市財政局預(yù)算績效管理工作規(guī)程》（穗財績〔2014〕71 號）從反饋、項目資金績效激勵約束機(jī)制、整改落實、違法違規(guī)行為處理、績效評價結(jié)果公開五個方面，對評價結(jié)果應(yīng)用的工作流程進(jìn)行了規(guī)定，也明確了財政局績效評價處的工作職責(zé)③《關(guān)于印發(fā)〈廣州市財政局預(yù)算績效管理工作規(guī)程〉的通知》，http：//www.ggzjjxgl.org/policy/item/0ba0c5f187b 3412fa8baa1cad23ce875.html。。

2.地方層面的預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用規(guī)則不斷發(fā)展

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》發(fā)布后，圍繞該意見的落實，各?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）先后出臺了本地區(qū)關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見，這些地方性意見對于預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的規(guī)定可以分為三類：一是嚴(yán)格遵從《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》對績效評價結(jié)果應(yīng)用的論述，如《中共黑龍江省委黑龍江省人民政府關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》（黑發(fā)〔2019〕30 號）指出，健全績效評價結(jié)果反饋制度和績效問題整改責(zé)任制，加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用④《省委省政府關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》，https：//www.hlj.gov.cn/zwfb/system/2020/01/10/010917488.shtml。。二是在《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的基礎(chǔ)上有所擴(kuò)展，如《中共安徽省委安徽省人民政府關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》（皖發(fā)〔2019〕11號）提出，建立績效評價結(jié)果與民生工程項目調(diào)整、民生工程籌資等政策調(diào)整掛鉤，與部門預(yù)算安排和有關(guān)轉(zhuǎn)移支付分配適當(dāng)掛鉤等機(jī)制；績效評價結(jié)果納入省委、省政府考核體系，以及民生工程績效獎補(bǔ)指標(biāo)范圍⑤《中共安徽省委安徽省人民政府關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》，http：//www.lj.gov.cn/zwdt/ztzl/ysjxgl/32797091.html。。三是在績效評價結(jié)果應(yīng)用中引入《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》關(guān)于強(qiáng)化績效管理激勵約束規(guī)定，如《中共青海省委青海省人民政府關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》（青發(fā)〔2019〕11 號）提出了本級部門整體績效與預(yù)算安排掛鉤，將下級政府財政運行綜合績效與轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤，政策和項目績效評價與預(yù)算安排、政策調(diào)整掛鉤①《中共青海省委青海省人民政府關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》，http：//czt.qinghai.gov.cn/info.aspx?tid=wl_table_1.19042615293352761505。。

綜上，經(jīng)過20 多年的發(fā)展，我國預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用已初步形成了較為完整的政策體系，國家層面的文件構(gòu)成了預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的頂層設(shè)計，各地也能對中央文件做出較快的響應(yīng)。但從總體上看，我國的預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用規(guī)則還處于完善之中，與硬化預(yù)算績效管理約束的要求還有一定差距。

四、我國預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用中存在的問題分析

績效評價結(jié)果應(yīng)用強(qiáng)化了預(yù)算績效管理工作的效果，提升了財政資金的使用效益。但是，隨著我國預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的深入推進(jìn)，相關(guān)問題也逐漸顯露。

（一）績效評價結(jié)果與預(yù)算安排的掛鉤力度不夠強(qiáng)

預(yù)算績效評價體現(xiàn)的是“獎優(yōu)罰劣”（郭江，2021）。將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整相掛鉤是健全績效管理激勵約束機(jī)制的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)績效評價結(jié)果價值的關(guān)鍵途徑。但在實際的預(yù)算工作中，績效評價結(jié)果對預(yù)算安排的導(dǎo)向作用和參考價值尚未充分體現(xiàn)。

1.績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤落實不到位

從已公布的績效評價結(jié)果應(yīng)用辦法來看，根據(jù)預(yù)算績效評價的等級安排下一年預(yù)算，是績效評價結(jié)果與預(yù)算安排相掛鉤的主要原則。這類規(guī)定雖然體現(xiàn)了激勵約束的要求，但在實際運用中，績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤的推進(jìn)力度還不夠強(qiáng)。根據(jù)對50 家中央部門2019 年落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》進(jìn)行績效自評情況的分析，有50%的部門將績效自評結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算安排、政策調(diào)整和改進(jìn)管理，但還有16%的部門未做任何應(yīng)用②《中央部門預(yù)算績效管理的難點和對策》，http：//tj.mof.gov.cn/zt4/jianguanshixiang/202103/t20210302_3664144.htm。。在地方實踐中，《煙臺市芝罘區(qū)預(yù)算績效管理實施方案》（煙芝政辦字〔2020〕17 號）指出，績效評價結(jié)果的應(yīng)用一直以來都是難點和重點，目前全省大部分地區(qū)未做到績效評價考核結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤③《煙臺市芝罘區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈煙臺市芝罘區(qū)預(yù)算績效管理實施方案〉的通知》，http：//www.zhifu.gov.cn/art/2020/9/8/art_45460_8710.html。。

2.依據(jù)績效評價結(jié)果安排預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)體系尚未健全

將績效評價結(jié)果作為安排預(yù)算的重要依據(jù)是實施預(yù)算績效評結(jié)果應(yīng)用的原則性要求，也是預(yù)算績效評結(jié)果應(yīng)用的關(guān)鍵落腳點。在各地的實踐中，廣東省、江蘇省、福建省、寧夏回族自治區(qū)、鄭州市等地區(qū)的財政部門已經(jīng)出臺了依據(jù)績效評價結(jié)果核減預(yù)算安排的方案（具體見表1），也取得了一定效果，發(fā)揮了預(yù)算績效評價結(jié)果的“指揮棒”作用。但是，上述地區(qū)依據(jù)績效評價結(jié)果核減預(yù)算安排的標(biāo)準(zhǔn)并不一致，體現(xiàn)為相同等級評價結(jié)果對應(yīng)的核減標(biāo)準(zhǔn)存在明顯差異，以及績效評價結(jié)果的等級劃分也存在差異。這兩方面的差異性，加劇了績效評價結(jié)果與預(yù)算安排相掛鉤工作的復(fù)雜性。

表1 部分地區(qū)財政部門依據(jù)績效評價結(jié)果核減預(yù)算安排的標(biāo)準(zhǔn)

另外，還有一些地區(qū)對于依據(jù)績效評價結(jié)果安排預(yù)算僅做了原則性的要求。如江西省市場監(jiān)督管理局發(fā)布的《2021 年度江西省食品藥品監(jiān)管省級補(bǔ)助資金績效目標(biāo)自評報告》提出，把整體支出績效評價結(jié)果，作為下一年度安排部門預(yù)算和考核部門工作績效目標(biāo)的重要依據(jù)，提高財政資金使用效率①江西省市場監(jiān)督管理局：《2021 年度江西省食品藥品監(jiān)管省級補(bǔ)助資金績效目標(biāo)自評報告》，http：//www.jiangxi.gov.cn/art/2022/4/11/art_5421_3915132.html。；四川省青川縣財政局發(fā)布的《關(guān)于2020 年財政績效評價結(jié)果的通報》要求，對績效目標(biāo)評價結(jié)果偏離度較大的單位，執(zhí)行結(jié)果將與下年度預(yù)算掛鉤，相應(yīng)扣減單位預(yù)算②青川縣財政局：《關(guān)于2020 年財政績效評價結(jié)果的通報》，http：//www.cnqc.gov.cn/NewDetail.aspx?id=20210207 090122845。。在績效評價結(jié)果與預(yù)算安排相掛鉤的實踐中，沒有制定相配套的預(yù)算安排核減標(biāo)準(zhǔn)，是造成績效評價結(jié)果與預(yù)算管理的掛鉤力度不強(qiáng)的重要原因。

（二）人大在預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用中的職能作用有待加強(qiáng)

預(yù)算績效評價結(jié)果是評價政府行為的重要依據(jù)，人大作為審批財政預(yù)決算、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)該全面了解支出績效狀況，以使人大的監(jiān)督落到實處（陳志勇等，2019）。在審批階段關(guān)注績效評價結(jié)果的落實和使用，也是人大參與預(yù)算績效管理、保證資金撥付有效性的關(guān)鍵步驟（馬蔡琛和趙笛，2021）?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》明確要求，重要績效目標(biāo)、績效評價結(jié)果要與預(yù)決算草案同步報送同級人大。財政部《關(guān)于貫徹落實〈中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》（財預(yù)〔2018〕167 號）進(jìn)一步要求，重點績效評價結(jié)果隨同預(yù)決算報送同級人大。發(fā)揮人大在預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用中的作用，成為各地落實上述文件精神的重要方面。各地人大積極探索，形成了一批好做法、好思路，如浙江省溫嶺市、上海市閔行區(qū)等地方的人大在加強(qiáng)預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用實踐中都形成了具有本地特色的實踐經(jīng)驗。但是，由于我國預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的理論和實踐工作都還在逐步建設(shè)和完善之中，難免存在一些不足，其中，人大的職能作用較弱就是制約預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用推進(jìn)效率的一項重要因素。

1.重點績效評價結(jié)果隨同預(yù)決算報送同級人大的要求落實不嚴(yán)格

從已有的省級績效評價結(jié)果應(yīng)用辦法來看，省級財政部門的預(yù)算績效評價報告的報送對象均出現(xiàn)了省級人民政府及人大。但是，部分地方對于報送省級人大的績效評價報告類型卻沒有嚴(yán)格體現(xiàn)重點績效評價結(jié)果隨同預(yù)決算報送同級人大的要求，如《貴州省省級部門預(yù)算支出績效評價結(jié)果應(yīng)用管理辦法》要求每年選擇部分或全部績效評價報告隨同部門決算報省人大審議①《貴州省省級部門預(yù)算支出績效評價結(jié)果應(yīng)用管理辦法》，http：//czt.guizhou.gov.cn/ztzl/czzcwjk/202101/t202101 25_66423776.html。，但根據(jù)《貴州省人民政府關(guān)于2020 年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》②《貴州省人民政府關(guān)于2020 年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，http：//www.gzrd.gov.cn/gzdt/jdgz/tqsybg/45451.shtml。顯示的數(shù)據(jù)，省審計廳對25 個重點政府投資項目進(jìn)行了審計；相比較而言，省財政廳向省人大常委會報告重點項目績效評價結(jié)果是10 個，也未向社會公開。

2.人大對于預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用深度不足

人大對于預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用還停留在找問題、提建議的層面，運用績效評價結(jié)果實施的監(jiān)督?jīng)Q策還很鮮見，如北京市順義區(qū)人大實施預(yù)算審查監(jiān)督的一條辦法是運用績效評價結(jié)果對預(yù)、決算報告進(jìn)行初步審查，發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行存在問題，提出整改落實意見③《堅持多措并舉 深入開展預(yù)算審查監(jiān)督工作》，http：//www.gzrd.gov.cn/tszs/38755.shtml。。揚州市人大財經(jīng)委、常委會預(yù)算工委則通過代表建議、審議意見書、審查結(jié)果報告等途徑，推動績效評價結(jié)果運用工作④王軍：《揚州市人大：考核“指揮棒”有節(jié)奏決算審查見實效》，http：//www.jsrd.gov.cn/zt/rdzd/jdgz1/201912/t2019 1224_518428.shtml。。預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用深度不足，難免會制約人大在預(yù)算審批、監(jiān)督等活動中的職能作用。從本質(zhì)上看，人大的審批、監(jiān)督職能對預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用難以向縱深發(fā)展的原因是人大代表和常委會組成人員對于預(yù)算績效管理的理念認(rèn)識不足和專業(yè)知識掌握不到位，尚未達(dá)到依據(jù)績效評價結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督?jīng)Q策的程度。

（三）預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用監(jiān)督的主體、客體界定不規(guī)范

績效評價結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績效管理工作的最終歸宿，績效評價結(jié)果應(yīng)用情況，直接關(guān)系到全面實施績效管理的效果。因此，建立健全績效評價結(jié)果應(yīng)用情況的監(jiān)督制度是十分有必要的。但是，在實際的工作過程中，績效評價結(jié)果應(yīng)用情況的監(jiān)督制度還不規(guī)范，地方性的預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用情況監(jiān)督制度還需協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

從各?。ㄊ校┕嫉念A(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用（暫行）辦法來看，監(jiān)督問責(zé)的客體界定并不統(tǒng)一，有的辦法界定為績效評價結(jié)果應(yīng)用情況，有的辦法界定為項目間的資金調(diào)整行為，有的辦法沒有明確規(guī)定監(jiān)督問責(zé)條款等；部分地方對于監(jiān)督問責(zé)主體的界定也不明確，無疑不利于績效評價結(jié)果應(yīng)用的有效推進(jìn)。如《北京市市級財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》規(guī)定，市級財政部門對市級預(yù)算部門績效評價結(jié)果應(yīng)用情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查①《關(guān)于印發(fā)〈北京市市級財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用暫行辦法〉的通知》，http：//www.ggzjjxgl.org/policy/item/e96498965a02462ab0d15978d59badfa.html。?？梢钥闯?，監(jiān)督問責(zé)的主體是市級財政部門，監(jiān)督客體是績效評價結(jié)果應(yīng)用情況?！顿F州省省級部門預(yù)算支出績效評價結(jié)果應(yīng)用管理辦法》規(guī)定的監(jiān)督問責(zé)客體是預(yù)算部門（單位）內(nèi)部自行在項目與子項目間調(diào)整資金用途超過項目總金額30%的事項等②《貴州省省級部門預(yù)算支出績效評價結(jié)果應(yīng)用管理辦法》第五章監(jiān)督問責(zé)規(guī)定，對未按預(yù)算批復(fù)內(nèi)容執(zhí)行，預(yù)算部門（單位）內(nèi)部自行在項目與子項目間調(diào)整資金用途超過項目總金額30%的；存在項目間或單位間挪用資金、違規(guī)違紀(jì)、弄虛作假等違反財經(jīng)紀(jì)律問題的；績效評價確定為差等級的，對其實施績效問責(zé)，按規(guī)定程序?qū)栴}線索移交有關(guān)部門。，該辦法對監(jiān)督問責(zé)的主體也沒有明確界定；《貴陽市市級部門預(yù)算支出績效評價結(jié)果應(yīng)用管理實施辦法》《都勻市部門預(yù)算支出績效評價結(jié)果應(yīng)用管理實施辦法》也有類似的問題?！逗鲜∈〖夘A(yù)算支出績效評價結(jié)果應(yīng)用管理辦法》（湘財績〔2020〕9 號）未對績效評價結(jié)果應(yīng)用情況的監(jiān)督問責(zé)條款進(jìn)行明確規(guī)定。監(jiān)督問責(zé)主體、監(jiān)督事項界定不準(zhǔn)確勢必會影響預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的效果，也不能很好地發(fā)揮監(jiān)督主體的監(jiān)督指導(dǎo)作用。

從實質(zhì)上講，績效評價結(jié)果應(yīng)用與監(jiān)督問責(zé)是一項法律框架內(nèi)的制度性活動，應(yīng)當(dāng)以相應(yīng)的法律制度、行政規(guī)章為依據(jù)③馬洪范：《政府預(yù)算績效問責(zé)制度“三問”》，http：//www.cfen.com.cn/rwcj/sxh/201512/t20151209_1605790.html。。但從實際的工作來看，預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用情況的監(jiān)督問責(zé)主體、監(jiān)督客體界定不統(tǒng)一的根本原因是監(jiān)督問責(zé)制度化和常態(tài)化運作缺乏明確的法制依據(jù)，尚未達(dá)到規(guī)范和指導(dǎo)具體監(jiān)督措施運行的程度。

五、推進(jìn)我國預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的建議

（一）加大績效評價結(jié)果與預(yù)算安排的掛鉤力度

1.有力推進(jìn)績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤要求的落實

一是建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤考核辦法，將績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤的落實情況檢查納入財政日常監(jiān)管范圍，根據(jù)實際情況制定具有可操作性的指標(biāo)體系，結(jié)合定期專項檢查，確?？冃гu價結(jié)果應(yīng)用落到之處，發(fā)揮價值。二是樹立部門主要領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用意識，強(qiáng)化績效評價結(jié)果與預(yù)算安排相掛鉤。行政首長負(fù)責(zé)制是我國行政部門實行的一項基本管理制度，需要部門主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行強(qiáng)有力的推動。因此，部門主要領(lǐng)導(dǎo)要發(fā)揮好他們在預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用進(jìn)程中“關(guān)鍵少數(shù)”的“關(guān)鍵作用”，重視和推動績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤要求的落實，提升本部門績效評價結(jié)果應(yīng)用的成效。

2.健全預(yù)算績效評價結(jié)果與預(yù)算安排相掛鉤的量化管理制度

一是建立統(tǒng)一的績效評價結(jié)果劃分等級，建議按照優(yōu)、良、中、差四級進(jìn)行劃分，這樣既可以精細(xì)區(qū)分績效評價結(jié)果的等級，避免評價結(jié)果過于集中的弊端；也可以避免等級偏多帶來的預(yù)算安排核減標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置過于復(fù)雜的缺陷。二是制定依據(jù)績效評價結(jié)果安排預(yù)算資金的核減標(biāo)準(zhǔn)，可以借鑒《中華人民共和國資源稅法》中幅度稅率的設(shè)置思路，制定全國性的預(yù)算安排調(diào)減幅度標(biāo)準(zhǔn)，具體適用標(biāo)準(zhǔn)由省級人民政府根據(jù)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)水平、社會發(fā)展等實際情況，在全國性的幅度標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)提出，報同級人大決定，并報財政部備案。三是根據(jù)預(yù)算績效評價結(jié)果，嘗試由財政部門發(fā)起設(shè)立財政資金安排優(yōu)先權(quán)積分兌換機(jī)制，允許資金使用部門對已有的項目支出績效評價得分進(jìn)行儲存積累，在項目急需資金支持時，兌換經(jīng)費安排的優(yōu)先權(quán)。

（二）強(qiáng)化人大在預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用管理中的職能作用

強(qiáng)化績效評價結(jié)果應(yīng)用情況的監(jiān)督，是人大的職責(zé)所在，也是加強(qiáng)人大對預(yù)算績效審查監(jiān)督工作的重要職能。

1.充分落實重點績效評價結(jié)果隨同預(yù)決算報送同級人大的要求

完善人大對績效評價應(yīng)用情況的全過程監(jiān)督制度，將重點績效評價報告隨同年度決算向同級人大報告，作為部門預(yù)算審批的前置條件。對于財政部門和資金使用部門報送的績效評價應(yīng)用報告要及時向社會公開，必要時可以邀請社會公眾、專業(yè)人士與人大代表一起，對績效評價報告及其應(yīng)用情況進(jìn)行質(zhì)詢，推動預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用工作的開展。

2.加強(qiáng)人大對預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的深度

一是結(jié)合人大預(yù)算監(jiān)督的工作需要，通過開展預(yù)算績效管理主題講座、短期培訓(xùn)班、討論會等，提升人大代表和常委會成員的預(yù)算績效管理理論水平，為依據(jù)績效評價結(jié)果進(jìn)行科學(xué)決策奠定基礎(chǔ)。二是需要對人大在績效評價結(jié)果應(yīng)用中所發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行及時、準(zhǔn)確、全面的反饋、解釋和指導(dǎo)。要求部門主要負(fù)責(zé)人在規(guī)定期限內(nèi)向人大常委會匯報績效評價結(jié)果所列的各類問題的糾正和處理結(jié)果，提高問題的整改落實率。對于結(jié)果反饋意見落實不到位、整改不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的部門，責(zé)成審計部門對其開展專項審計，并將審計結(jié)果公開。

（三）完善預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用監(jiān)督的制度

1.適時出臺全國性的預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用監(jiān)督管理辦法

根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的文件精神，制定全國性預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用監(jiān)督管理辦法，對預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用監(jiān)督的原則、目的、方式、監(jiān)督問責(zé)的方式及法律依據(jù)，及監(jiān)督過程中的保密工作等主要事項給予統(tǒng)一規(guī)定。明確界定績效評價結(jié)果應(yīng)用情況是預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用監(jiān)督的客體；明確指出預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用監(jiān)督的主體為同級財政部門，并限定監(jiān)督主體的工作職責(zé)，從而結(jié)束現(xiàn)存的預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用情況的監(jiān)督問責(zé)主體、監(jiān)督客體界定不規(guī)范的局面。

2.加強(qiáng)預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用監(jiān)督的支持體系建設(shè)

通過建立預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用監(jiān)督管理信息平臺，推行預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用智慧監(jiān)督，對預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用中的進(jìn)度信息及時監(jiān)測、采集，加強(qiáng)采集信息在政府部門間的共享，形成多渠道的公開監(jiān)督。對監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時處理，并將處理決定在規(guī)定時間內(nèi)發(fā)布到信息平臺，督促當(dāng)事部門及時糾正問題，提高預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的質(zhì)量。