文 寧，麻戰(zhàn)洪，邢旭東，楊思近，項廣鑫，張 林，秦雅靜，陳 坤，曾 凱，談 超，劉 敏

(1.國土資源評價與利用湖南省重點實驗室，中國 長沙 410007；2.自然資源部南方丘陵區(qū)自然資源監(jiān)測監(jiān)管重點實驗室，中國 長沙 410007；3.湖南省國土資源規(guī)劃院，中國 長沙 410007；4.常德市自然資源和規(guī)劃局，中國 常德 415099)

“留白”一詞源于文學與藝術學，如清代包世臣所著的《藝舟雙楫》有“計白當黑”的留白概念[1]。在國家層面的政策文件中，自然資源部辦公廳關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知(自然資辦發(fā)[2019]35號)中首次出現(xiàn)了“規(guī)劃留白”概念。該文件要求“各地可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中預留不超過5%的建設用地機動指標，村民居住、農村公共公益設施、零星分散的鄉(xiāng)村文旅設施及農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)等用地可申請使用。對一時難以明確具體用途的建設用地，可暫不明確規(guī)劃用地性質，建設項目規(guī)劃審批時落地機動指標、明確規(guī)劃用地性質，項目批準后更新數據庫。”目前國土空間規(guī)劃的研究主要集中在理論、內容、體系、編制技術與方法、實施與監(jiān)管研究等方面[2-7]，關于規(guī)劃留白特別是村莊規(guī)劃留白的研究不多[8-11]。在中國知網以“規(guī)劃留白”為關鍵詞僅檢索到研究性論文38篇，其中趙博超等以江西省宜春市萬載縣三興鎮(zhèn)花塘村為實證案例的村莊規(guī)劃編制方法研究中涉及部分村莊規(guī)劃留白內容較為全面，但不成體系[8]。

鄉(xiāng)村是國土空間的重要組成部分[6]。國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室于2021年8月公布的《第三次全國國土調查主要數據公報》顯示，我國陸域國土面積的約97%為鄉(xiāng)村地區(qū)。國家統(tǒng)計局于2021年5月發(fā)布的《第七次全國人口普查公報》顯示居住在鄉(xiāng)村的人口占總人口的36.11%，戶籍在鄉(xiāng)村的人口占總人口的54.6%。根據民政部數據，至2019年底我國有行政村53.3萬個。目前，全國正在全面鋪開村莊規(guī)劃編制工作，如何通過村莊規(guī)劃留白的方式提升規(guī)劃彈性以應對未來發(fā)展的不確定性成為亟需解決的問題。本文研究提出了村莊規(guī)劃的留白機制和具體設計，并以具體案例對村莊規(guī)劃留白進行了實踐分析，以期為國土空間規(guī)劃留白機制完善提供參考。

1 規(guī)劃留白的內涵

規(guī)劃留白是應對規(guī)劃不確定性的有效方法，是避免規(guī)劃折騰的有效手段[12]。目前，規(guī)劃留白逐漸演變?yōu)?種類型：設計留白、空間留白、指標留白[13-17]。設計留白，主要是在空間規(guī)劃和城市設計中注重城市公共空間的建設和設計,預留出修建綠地、娛樂、體育等公共設施的建設用地，如北京市在公共建筑周圍空間挖潛建設小型綠地廣場，提升城市環(huán)境品質[13]?？臻g留白，主要是為應對未來開發(fā)建設的不確定性而預留一定的不明確具體用途的區(qū)域，如《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》劃定了約132 km2戰(zhàn)略留白用地[16]，《上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035年)》預留了約200 km2的戰(zhàn)略留白空間[15]。指標留白是預留一定數量的建設用地指標以應對項目建設的不確定性，如土地利用規(guī)劃中通常會預留區(qū)域基礎設施(交通、水利等設施)建設用地指標，但不落在具體空間[16]。其中，設計留白主要作用是提升城市人居環(huán)境品質，空間留白、指標留白主要是應對未來發(fā)展不確定性，提升規(guī)劃彈性。本文主要探討空間留白和指標留白。目前，自然資源部在部分政策文件、技術指南中初步提出了國土空間規(guī)劃體系中規(guī)劃留白的設想，但并未給出具體的實現(xiàn)方式(表1)，《北京城市總體規(guī)劃(2016年—2035年)》、《上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035年)》因符合國土空間規(guī)劃的要求，可作為國土空間規(guī)劃體系中的規(guī)劃留白實踐案例。從相關要求可以看出，規(guī)劃留白不是不規(guī)劃[17]，而是要在對村莊自然地理、土地、生態(tài)環(huán)境、人文歷史、發(fā)展趨勢等綜合研究基礎上，以優(yōu)化土地結構與布局、提升鄉(xiāng)村人居環(huán)境品質為導向[10]，科學合理地確定留白區(qū)域、留白方式和管控規(guī)則[11,15-17]。

2 村莊規(guī)劃留白需考慮的因素

2.1 與上位規(guī)劃有效銜接

村莊規(guī)劃屬于國土空間規(guī)劃“五級三類”體系[2]中的詳細規(guī)劃，是市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃的下位規(guī)劃。需要落實其約束性要求，并對各類控制線、國土空間開發(fā)布局安排進行精準落地。同時，還要與自然保護地、水利、交通等區(qū)域性或不同領域的專項規(guī)劃協(xié)調一致。此外，村莊規(guī)劃還需要服務于發(fā)展類規(guī)劃，為發(fā)展類規(guī)劃的有效實施提供空間要素保障。就湖南省而言，村莊規(guī)劃的上位發(fā)展規(guī)劃為中共湖南省委、湖南省人民政府印發(fā)的《湖南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》。當上位規(guī)劃調整時，村莊規(guī)劃需要同步進行調整。但考慮到村莊地區(qū)面積大(約占湖南省國土總面積的90%以上)，縣級財政緊張，頻繁調整村莊規(guī)劃將造成極大的人力物力財力浪費。因此，村莊規(guī)劃必須要有極大的彈性。

2.2 村莊規(guī)劃的權責

根據《憲法》和《土地管理法》，我國的土地所有權分為國家所有和農民集體所有兩類?！锻恋毓芾矸ā返诰艞l規(guī)定“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有?！备鶕冻青l(xiāng)規(guī)劃法》，取得國有土地使用權的，建設單位應當辦理建設用地規(guī)劃許可證；在鄉(xiāng)、村莊集體土地上的有關建設工程，建設單位應當辦理鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證?！蹲匀毁Y源部辦公廳關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》(自然資辦發(fā)〔2019〕35號)明確規(guī)定村莊規(guī)劃是核發(fā)鄉(xiāng)村建設項目規(guī)劃許可的依據。村莊規(guī)劃屬于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的詳細規(guī)劃，僅能規(guī)劃集體所有土地，無權對國家所有土地進行規(guī)劃。

村莊內的開發(fā)建設活動除開發(fā)后仍為集體建設用地外，也有部分土地開發(fā)后為國有建設用地(如公路等)。中共中央、國務院于2019 年 5 月印發(fā)的《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的建設，按照主導用途分區(qū)，實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標+分區(qū)準入”的管制方式。因此，村莊內規(guī)劃為國有建設用地的部分，需要在市縣總規(guī)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)或控制性詳細規(guī)劃中進行規(guī)劃，村莊規(guī)劃沒有權限對該部分開發(fā)建設活動進行規(guī)劃，只能落實相關規(guī)劃，這對村莊規(guī)劃的彈性提出了極大的要求和挑戰(zhàn)。

2.3 村莊集體土地的管理方復雜且利益沖突嚴重

我國村莊集體土地的管理方比較復雜，大體上可以分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、村集體管理、村民小組管理3類[18，19]。《土地管理法》第十一條規(guī)定“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農村集體經濟組織經營、管理”。筆者到長沙、益陽、株洲、常德等地的村莊調研時，村民反映的普遍問題是村內土地已經分發(fā)給各村民小組管理，不同村民小組間的土地置換困難。如某村民屬于A村民小組，規(guī)劃中將集中建房區(qū)規(guī)劃在B村民小組，如果該村民按照規(guī)劃到B村民小組建房，則會引起B(yǎng)村民小組的反對。因此，在村莊規(guī)劃中需要設置一種較為靈活的留白方式來避免規(guī)劃實施過程中引起村民矛盾。

2.4 村莊建設的不確定性高

村莊建設中，除村民建房等需求外，存在著極大的不確定性，體現(xiàn)在建設項目的不確定性、選址的不確定性。建設項目不確定性的主要原因是大部分村莊建設活動依賴上級政府投資或社會資本。選址不確定性的主要原因是村莊內可供建設開發(fā)且滿足項目選址要求的地塊有限，分布零散。以湖南省為例，通過梳理中共湖南省委、湖南省人民政府于2018年9月印發(fā)的《湖南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，可以發(fā)現(xiàn)村莊建設的內容主要包括住房保障類、產業(yè)發(fā)展類、基礎設施類、文化保護類和生態(tài)修復類5大類。其中僅住房保障類、基礎設施類中的無害化衛(wèi)生廁所建設屬于可通過深入調研確定選址的項目，其他項目可確定選址初步范圍，但難以精確。而產業(yè)發(fā)展類的農產品集散中心建設、物流配送中心和展銷中心建設、現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園區(qū)建設、特色農產品種植等項目由于受市場因素限制較大，選址難以預測(表2)。

3 村莊規(guī)劃留白的實現(xiàn)路徑

3.1 空間留白

村莊規(guī)劃的空間留白分為兩類：一類是建設用地空間留白，一類是暫未明確用途的空間留白(圖1)。通過建設用地空間留白、暫未明確用途的空間留白兩類空間留白設計，可以較好地應對村莊土地權屬的復雜性、村莊建設的不確定性及上位規(guī)劃調整的隨機性。

3.1.1 建設用地空間留白 建設用地空間留白，即明確該留白地塊用于建設用地，但不明確到具體的地類或項目，但需明確該地塊的準入條件、負面清單、用地條件、啟用條件等。例如，某地塊A為建設用地空間留白地塊，并明確該地塊只能用于村民建房、基礎和公服設施等項目，其中村民住宅從東北側開始規(guī)整布局，每戶不大于180 m2等管制規(guī)則，明確其啟用條件為村內規(guī)劃新增建設用地已開發(fā)85%。

3.1.2 暫未明確用途的空間留白 在村莊規(guī)劃編制和實施實踐中發(fā)現(xiàn)，對村莊規(guī)劃而言僅采用建設用地空間留白并不能充分應對不確定性。因此需設置“暫未明確用途的空間留白”，即不明確該地塊的具體地類用途，但需明確該地塊的準入條件、負面清單、用地條件、啟用條件等。如，某地塊B為暫未明確用途的空間留白地塊，明確該地塊不能用于家畜養(yǎng)殖、二產業(yè)用地、桉樹種植等管制規(guī)則，明確其啟用條件為上級國土空間總體規(guī)劃確定的項目。

3.2 指標留白

指標留白就是建設用地的指標留白，具體可分為明確建設用途的指標留白和不明確建設用途的指標留白。明確建設用途的指標留白與土地利用規(guī)劃的指標預留機制相同，主要是道路交通、水利等基礎設施建設用地的留白。如，某村莊規(guī)劃新增基礎設施建設用地6.67 hm2，但落圖落宗的有5.33 hm2，預留1.34 hm2的機動指標。不明確建設用途的指標留白，主要是按照《自然資源部辦公廳關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》(自然資辦發(fā)〔2019〕35號)中的“可在村莊規(guī)劃中預留不超過5%的建設用地機動指標，村民居住、農村公共公益設施、零星分散的鄉(xiāng)村文旅設施及農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)等用地可申請使用”要求。

3.3 村莊規(guī)劃留白的通用做法

指標留白和空間留白是相輔相成的，不可以單獨使用。村莊規(guī)劃實踐中，分為“指標留白+建設用地空間留白”和“指標留白+暫未明確用途的空間留白”兩類。需要注意的是，村莊規(guī)劃留白不能降低國土空間用途管制的要求，而是只有滿足特定要求、特定啟用條件的項目才能進入規(guī)劃留白區(qū)、使用留白指標，在增強規(guī)劃彈性的同時強化國土空間用途管制[7,17]。

3.3.1 指標留白+建設用地空間留白 “指標留白+建設用地空間留白”主要用于明確作為建設用地用途的地塊。常見的規(guī)劃用途有：

1)承接上位規(guī)劃中的城鎮(zhèn)建設用地、區(qū)域基礎設施用地和留白用地。在承接上位規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設用地方面，集中的城鎮(zhèn)建設用地已劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，村莊規(guī)劃中可直接規(guī)劃為城鎮(zhèn)建設用地；上位規(guī)劃中的零星、獨立選址的城鎮(zhèn)建設用地、區(qū)域基礎設施用地和留白用地，經常會調整選址或建設類型，建議在村莊規(guī)劃中規(guī)劃為留白用地，以避免上位規(guī)劃調整對村莊規(guī)劃造成的影響。準入條件、負面清單、用地條件、啟用條件等以上位規(guī)劃中的為準。

2)村莊規(guī)劃中的選址相對確定的村莊建設用地，主要包括村民集中建房、休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、供水、供電、通信、污水垃圾處理、村綜合服務平臺、學校、康養(yǎng)、醫(yī)療、應急、文體活動中心、菜市場、停車場、公共廁所、道路、文化保護、生態(tài)修復類等項目用地。對此類留白用地，需在充分研究相關技術規(guī)范和征求村民意見基礎上設置準入條件、負面清單、用地條件、啟用條件等。如，村民集中建房區(qū)附近不應規(guī)劃污水垃圾處理。

無論上述哪種用途情形，預留的建設用地指標應等于或大于建設用地空間留白面積。等于時為圖數一致；大于時為預留指標，但不明確項目位置。

3.3.2 指標留白+暫未明確用途的空間留白 “指標留白+暫未明確用途的空間留白”主要用于不明確具體地類用途的地塊。此類留白的規(guī)劃地類不局限于建設用地，既可以用于農產品集散中心、物流配送中心和展銷中心、快餐店、配送站等建設用地，也可以用于農業(yè)產業(yè)園區(qū)、特色農產品種植等混合地類用途。其主要特點是項目選址不確定性大，或者規(guī)劃期內地類用途可能會發(fā)生多次變化(如，近期為設施農用地，中期為物流配送用地，遠期可能恢復為耕地)。此類留白需要設置嚴格的準入條件、負面清單、用地條件、啟用條件來應對未規(guī)劃具體用途的不足，避免出現(xiàn)“亂建設”情形，影響規(guī)劃權威性和規(guī)劃實施。

此類留白中預留的建設用地指標與暫未明確用途的空間留白面積之間沒有必然關系，但必須預留建設用地指標。

4 湖南省某村村莊規(guī)劃留白實踐

4.1 村莊概況

該村莊位于洞庭湖平原與雪峰山交界處，距鎮(zhèn)政府所在地4.5 km。省道從村中部橫穿而過，交通較為便利?？側丝诩s1 800人，幼年、中青年、老年人比例為28∶49∶23。該村產業(yè)以種養(yǎng)業(yè)為主，包括糧食種植、中藥材種植、魚蝦養(yǎng)殖、茶葉種植等。中藥材年產量近千噸，以小規(guī)模田間、林下種植為主，尚未形成規(guī)模化。該村計劃發(fā)展以野生中藥材、茶葉為主的特色現(xiàn)代農業(yè)，引入先進種植技術，擴大種植規(guī)模。目前該村已建設一中藥材初加工工廠(圖2標示的工業(yè)用地)，但技術和產能落后，沒有自動化設備，全部為人工作業(yè)，年產能與該村當前產量匹配?？紤]到中藥材初加工后價值可提升1.5～3倍，該村計劃更新該工廠技術、擴大產能，并考慮后期擴大該工廠用地規(guī)模的同時，引進其他中藥材、茶葉等初加工工廠。

該村申報了省級鄉(xiāng)村振興示范村，政府會撥款對村內的基礎和公共服務設施、人居環(huán)境等進行大力改造，對農產品加工、鄉(xiāng)村旅游等相關產業(yè)進行扶持，但目前尚未明確具體的項目。

4.2 規(guī)劃留白情況

規(guī)劃中，在該村現(xiàn)有中藥材初加工工廠(圖2標示的工業(yè)用地)西南側規(guī)劃一處建設留白用地地塊(現(xiàn)狀為商品林)，僅用于農產品初加工項目、公服設施、商服、倉儲建設項目；南側規(guī)劃一處未定用途留白用地(現(xiàn)狀為商品林)，用于除二產業(yè)外的生活生產建設項目(不限于建設用地)。同時，預留1.3 hm2的工業(yè)用地、1.2 hm2的公服和商服用地和0.5 hm2的倉儲用地指標。通過這兩處不同類型的空間留白和指標留白來應對該村現(xiàn)有工廠用地規(guī)模擴大、新建農產品初加工工廠對選址要求的不確定性及鄉(xiāng)村振興建設項目的不確定性。

圖2 湖南省某村村莊規(guī)劃圖(局部)Fig. 2 Planning map of a village in Hunan province (partial)

4.3 規(guī)劃留白實施效果

該村的村莊規(guī)劃于2020年底批復。2021年，在政府支持下，該村及周邊村莊大力發(fā)展“林下經濟”，引進優(yōu)良藥材品種，在圖2所示林地處的林間種植中藥材，獲得豐收。該村在現(xiàn)有中藥材初加工工廠(圖2標示的工業(yè)用地)東南側規(guī)劃的未定用途留白用地處臨時修建一處占地約0.13 hm2的露天倉庫，用于收購的中藥材清洗和晾曬。擬根據林下中藥材種植情況改建為永久性倉庫。

實踐表明，該村的規(guī)劃留白有效保障了鄉(xiāng)村振興項目的落地。從長遠來看，該村村莊規(guī)劃中的空間留白和指標留白可以為該村的農產品初加工項目建設、公服設施建設、商服設施建設、倉儲設施建設等生活生產建設項目提供充分的保障，有效增強該村村莊規(guī)劃的韌性，促進該村新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。

5 結論

本文在分析村莊規(guī)劃留白概念內涵、需考慮的因素基礎上，研究提出了村莊規(guī)劃留白的實現(xiàn)路徑，以湖南省某村莊為例進行了規(guī)劃實踐，結論如下。

村莊規(guī)劃中的留白分為空間留白和指標留白。空間留白，包括建設用地空間留白、暫未明確用途的空間留白。建設用地空間留白，即明確該留白地塊用于建設用地，但不明確到具體的地類或項目。暫未明確用途的空間留白，即不明確該地塊的具體地類用途。這兩類空間留白均需明確地塊的準入條件、負面清單、用地條件、啟用條件等。指標留白，即預留一定數量的建設用地指標。村莊規(guī)劃實踐中，分為“指標留白+建設用地空間留白”和“指標留白+暫未明確用途的空間留白”2類組合。

湖南省某村莊的規(guī)劃實踐表明，上述村莊規(guī)劃留白機制為鄉(xiāng)村基礎設施建設、產業(yè)發(fā)展等用地需求提供了彈性空間，順應了鄉(xiāng)村發(fā)展和演變的不確定性，可有效保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

村莊規(guī)劃留白的管控是下一步探索和研究的重點。一方面要嚴守底線，嚴格保護好生態(tài)保護紅線、耕地和永久基本農田、公益林、歷史文化、重要水源地等，提升鄉(xiāng)村價值和競爭力。另一方面要順應村莊發(fā)展實際規(guī)律，在土地管理法等法律法規(guī)框架下，對村民建房、公共和基礎設施建設、鄉(xiāng)村旅游、農產品產業(yè)發(fā)展等留足彈性。為確保留白用地順利落地，應明確其實施路徑與管控方式，從啟用程序、技術監(jiān)測與制度保障3個方面真正管好、用好留白用地。