盧靜，趙云皓，辛璐，王志凱，徐志杰

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院 EOD創(chuàng)新中心，北京 100012）

長江是中華民族的母親河，是中華民族永續(xù)發(fā)展的重要支撐。推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展是關(guān)系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略。習(xí)近平[1]總書記在推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上指出，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)。在社會各界的共同努力下，長江生態(tài)環(huán)境明顯改善。但在部分區(qū)域、流域、領(lǐng)域依然存在突出生態(tài)環(huán)境問題和設(shè)施建設(shè)短板。長江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境治理面臨時(shí)間緊、任務(wù)重、問題多、難度大、涉及面廣等諸多困難，資金投入支持是推進(jìn)治理目標(biāo)與項(xiàng)目落地實(shí)施的重要保障。在后疫情時(shí)期，僅靠中央和地方政府財(cái)政難以籌措足額資金，迫切需要充分調(diào)動社會資本和金融機(jī)構(gòu)的力量，加快形成全社會共同參與的共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)的生態(tài)環(huán)境治理格局?，F(xiàn)階段，長江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境治理項(xiàng)目存在投資體量大、運(yùn)營屬性弱、回款風(fēng)險(xiǎn)大、不確定因素多等問題，社會資本與金融機(jī)構(gòu)參與瓶頸突出，投融資機(jī)制亟須創(chuàng)新突破。

1 長江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境治理投融資現(xiàn)狀與需求

隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提升及人民對生態(tài)環(huán)境保護(hù)認(rèn)識的日益深入，我國水環(huán)境治理的定義逐步演變。早期的水環(huán)境治理多關(guān)注針對污染水體的“末端治理”，而后向“流域統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理”的方向演變，發(fā)展為關(guān)注“水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全、水文化”的多方面綜合治理。根據(jù)現(xiàn)階段我國水環(huán)境治理實(shí)際情況，本研究重點(diǎn)關(guān)注政府事權(quán)下水環(huán)境治理相關(guān)范圍，主要為城鎮(zhèn)污水處理與污水管網(wǎng)、農(nóng)村污水處理、污泥處理處置、水環(huán)境綜合治理、污水資源化等細(xì)分領(lǐng)域。

1.1 投資規(guī)模

（1）固定資產(chǎn)投資情況。根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒，2015—2019 年長江經(jīng)濟(jì)帶11 省份涉及水環(huán)境治理（包括上述口徑中的污水處理、污泥處理處置和再生水利用等相關(guān)細(xì)分領(lǐng)域）固定資產(chǎn)投資情況如圖1 所示。長江經(jīng)濟(jì)帶五年累計(jì)投資額為4 057.81 億元，占全國總投資的48.96%，年平均增長率為15.47%，高于全國水平11.49%。從11 省份來看，江蘇、湖北、安徽三省投資額最高，分別占長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)17.22%、16.35%和11.87%。從上中下游分布來看，下游地區(qū)投資額最高，占長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)總投資的47.06%，中游地區(qū)占長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)總投資的32.50%，上游地區(qū)投資額占長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)總投資的20.44%。

圖1 長江經(jīng)濟(jì)帶各省水環(huán)境治理固定資產(chǎn)投資情況

（2）中央財(cái)政投入。2015 年《水污染防治行動計(jì)劃》實(shí)施后，中央財(cái)政整合三河三湖及松花江流域?qū)ｍ?xiàng)、湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)、江河湖泊治理與保護(hù)等專項(xiàng)資金，設(shè)立水污染防治專項(xiàng)資金。2016—2020 年，長江經(jīng)濟(jì)帶五年累計(jì)投資額為394.26 萬億元，占全國總投資的50.36%，年平均增長率為17.78%，高于全國水平10.74%，如圖2 所示。從11 省份來看，江蘇、湖北、安徽三省資金投資額最高，分別占長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)12.96%、12.85% 和12.55%。從上中下游分布來看，上游地區(qū)投資額最高，占長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)總投資的37.84%，中游地區(qū)占長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)總投資的33.18%，上游地區(qū)投資額占長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)總投資的28.98%。

圖2 長江經(jīng)濟(jì)帶各省水污染防治專項(xiàng)資金支持情況

（3）帶動社會資本投入。政府與社會資本合作（PPP）是政府和社會資本共同推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的治理模式創(chuàng)新。生態(tài)環(huán)境治理的公共服務(wù)屬性，以及污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的緊迫性，決定了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域成為采用PPP 模式投資的重點(diǎn)領(lǐng)域之一[2]。財(cái)政部政府和社會資本合作中心綜合信息平臺相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2020年年底，全國生態(tài)環(huán)境PPP 項(xiàng)目入庫數(shù)量達(dá)3 041 個(gè)，約占全國PPP 項(xiàng)目總數(shù)的1/3。長江經(jīng)濟(jì)帶“十三五”期間落地實(shí)施的水環(huán)境治理PPP 項(xiàng)目416 個(gè)，總投資3 694 億元。運(yùn)用PPP 模式，極大地推進(jìn)了水環(huán)境治理項(xiàng)目落地實(shí)施的進(jìn)程。但隨著PPP 項(xiàng)目陸續(xù)落地運(yùn)行，地方政府PPP 項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任額度呈現(xiàn)快速上升趨勢，加之經(jīng)濟(jì)下行壓力進(jìn)一步加大，“十四五”時(shí)期地方政府將面臨支出責(zé)任額度提高和財(cái)政收入下降的雙重壓力，新增PPP 項(xiàng)目空間受限。

1.2 治理成效

“十三五”期間，在中共中央、國務(wù)院的高位推動下，長江大保護(hù)政策體系不斷健全[3]?！吨攸c(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃（2016—2020 年）》《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《長江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動計(jì)劃》《長江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)規(guī)劃》等文件相繼印發(fā)實(shí)施。2021 年3 月1 日，我國第一部流域?qū)ｉT法律《長江保護(hù)法》正式施行，為我國加強(qiáng)長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)提供重要的法律保障[4]。在社會各界的共同努力下，長江生態(tài)環(huán)境明顯改善，根據(jù)《2020 年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，2020 年長江干流歷史性實(shí)現(xiàn)全優(yōu)水體。監(jiān)測的510 個(gè)水質(zhì)斷面中，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面占96.7%，同比上升5.0個(gè)百分點(diǎn)；無劣Ⅴ類，同比下降0.6 個(gè)百分點(diǎn)。其中，干流和主要支流水質(zhì)均為優(yōu)。水環(huán)境治理設(shè)施短板不斷完善，根據(jù)2019 年各省份城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒，城市污水處理設(shè)施能力基本滿足現(xiàn)狀需求，污水處理率總體處于較高水平。但從表1 也可看出長江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境治理細(xì)分領(lǐng)域設(shè)施建設(shè)仍存在發(fā)展水平不平衡問題。如污水管網(wǎng)設(shè)施、農(nóng)村污水處理短板較為突出，污水資源化僅處于起步階段，黑臭水體治理進(jìn)度總體上略滯后于全國水平。

表1 長江經(jīng)濟(jì)帶11省份水環(huán)境治理相關(guān)設(shè)施規(guī)模

1.3 “十四五”投資需求

以長江經(jīng)濟(jì)帶地市水環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)要點(diǎn)為基礎(chǔ)，依據(jù)《第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》任務(wù)要求，預(yù)計(jì)“十四五”長江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境治理設(shè)施（口徑包括城鎮(zhèn)污水處理、污水管網(wǎng)、污泥處理處置、黑臭水體治理、污水資源化等）投資約為3 500 億元，測算假設(shè)條件及結(jié)果詳見表2。

2 長江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境治理投融資存在的問題

2.1 項(xiàng)目實(shí)施系統(tǒng)性不強(qiáng)，不易形成治理合力

流域水環(huán)境治理是一個(gè)完整的治理單元，要考慮協(xié)調(diào)流域的上下游、左右岸。但在實(shí)際治理過程中，首先，技術(shù)方案的系統(tǒng)性和科學(xué)性較為缺乏。目前流域水環(huán)境治理雖形成了項(xiàng)目層面的打捆，但不同子項(xiàng)目實(shí)施的技術(shù)集成能力偏弱，流域水環(huán)境治理的綜合技術(shù)體系尚未形成。其次，按照行政區(qū)域“割裂”實(shí)施較為普遍。大部分地區(qū)的水環(huán)境治理項(xiàng)目都是采取行政區(qū)域逐級下分工作任務(wù)的方式，以單一目標(biāo)為導(dǎo)向進(jìn)行單獨(dú)治理，行政區(qū)劃在空間上分割了流域系統(tǒng)，缺少對流域水系上下游等綜合因素進(jìn)行多目標(biāo)系統(tǒng)實(shí)施，對水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水安全的統(tǒng)籌兼顧不夠[5]。另外，跨部門的協(xié)同實(shí)施機(jī)制尚不健全。流域水環(huán)境系統(tǒng)治理有以多目標(biāo)協(xié)同治理為導(dǎo)向，涵蓋多種類型項(xiàng)目，需要水利、環(huán)境、規(guī)劃、自然資源、金融等多部門共同配合、共同參與。既有中央與地方多個(gè)層級的縱向管理，又有多個(gè)部門職能的橫向聯(lián)動，涉及面廣、責(zé)任主體多、資源力量分散。這種分離狀態(tài)導(dǎo)致管理職能極易出現(xiàn)“沖突區(qū)”或“空白區(qū)”，導(dǎo)致部分項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)或短板突出，治水工作仍存在碎片化治理、應(yīng)急式治理、末端化治理、表面化治理的現(xiàn)象，投資效益難以充分發(fā)揮。

表2 “十四五”期間長江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境治理設(shè)施投資預(yù)測

2.2 水環(huán)境治理投入不足，地方財(cái)力難以保障

一方面，長江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境治理總體投入不足。長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)環(huán)保投資總量距離環(huán)境質(zhì)量改善的投資需求存在較大差距。2013 年以來，長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)環(huán)保投資占GDP 的比例呈下降趨勢，2017 年占GDP 的比例僅為0.9%，低于全國0.3 個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)治理環(huán)境污染的投資占GDP 的比例達(dá)到1%～1.5%時(shí)，可以控制環(huán)境污染惡化的趨勢；當(dāng)該比例達(dá)到2%～3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量可有所改善，長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)距此還存在較大差距。另一方面，支持長江大保護(hù)的財(cái)政支出保障不足。長江經(jīng)濟(jì)帶中央生態(tài)環(huán)境資金投入規(guī)模不穩(wěn)定，地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出占一般公共預(yù)算支出規(guī)模增長趨緩。在地方政府面臨“六保”、脫貧攻堅(jiān)等帶來的財(cái)政壓力下，可用于長江大保護(hù)水環(huán)境治理的資金較為有限。地方財(cái)政收支矛盾、償債壓力大。

從2020 年地方債和城投債還本付息總額/(一般公共預(yù)算收入+政府性基金收入)的指標(biāo)看，長江經(jīng)濟(jì)帶11 省份總體償債壓力為39.2%。江蘇、江西、湖南、重慶、四川、貴州、云南等7 個(gè)省份償債壓力均高于40%，其中，貴州、云南超過70%（圖3）。對于投資規(guī)模大、主要依靠政府付費(fèi)的流域水環(huán)境治理項(xiàng)目來說，政府推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施并按期付費(fèi)較為困難。總體而言，財(cái)政難以足夠承受長江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境治理的資金投入。

圖3 2020年長江經(jīng)濟(jì)帶各省份財(cái)政償債壓力圖

2.3 投資回報(bào)機(jī)制不健全，市場化機(jī)制不完善

水環(huán)境治理除了污水處理、再生水循環(huán)利用具有收費(fèi)機(jī)制，具備經(jīng)營性外，黑臭水體治理、雨污管網(wǎng)、生態(tài)修復(fù)、面源防治等大多數(shù)項(xiàng)目屬于非經(jīng)營性或準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，項(xiàng)目盈利能力普遍較差，高度依賴政府付費(fèi)。污水處理領(lǐng)域雖具有收費(fèi)機(jī)制，但不能有效覆蓋成本和社會資本投資的合理收益。2020 年，長江經(jīng)濟(jì)帶污水處理收費(fèi)機(jī)制政策正式發(fā)布，但價(jià)格政策落地實(shí)施周期長、協(xié)調(diào)難度大，短時(shí)間內(nèi)較難顯現(xiàn)成效。此外，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的整治清單，“十三五”期間1 789 個(gè)黑臭水體的治理項(xiàng)目投資總額近2 400 億元。缺乏投資回報(bào)機(jī)制，項(xiàng)目自身財(cái)務(wù)分析難以自平衡，是社會資本和金融機(jī)構(gòu)難以參與長江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境治理項(xiàng)目的根本原因。

PPP 是通過明確政府治理項(xiàng)目支出責(zé)任，并將政府補(bǔ)貼支出納入地方財(cái)政中長期規(guī)劃和列支預(yù)算支出的模式，成為社會資本和金融機(jī)構(gòu)參與水環(huán)境治理最主要的實(shí)施方式。但由于金融“去杠桿”、不規(guī)范項(xiàng)目退庫、財(cái)金〔2019〕10 號文限制新增純政府付費(fèi)項(xiàng)目、地方財(cái)承余額不足、政府不按時(shí)不足額付費(fèi)等原因，運(yùn)用PPP 模式實(shí)施水環(huán)境治理項(xiàng)目的數(shù)量越來越少。在地方財(cái)政壓力加大，PPP 監(jiān)管趨嚴(yán)、強(qiáng)化績效考核背景下，部分地方政府采用PPP 模式推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施的意愿下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017 年4 月至2020 年11 月，財(cái)政部PPP 項(xiàng)目庫出庫環(huán)保項(xiàng)目共計(jì)2 091 個(gè)，約占出庫PPP 項(xiàng)目的總數(shù)的20%。

3 國外先進(jìn)案例及啟示

國內(nèi)外在推進(jìn)水環(huán)境治理投融資模式創(chuàng)新方面，主要是將水環(huán)境治理帶來的外部效益（環(huán)境質(zhì)量改善）內(nèi)部化，例如美國田納西流域治理實(shí)行開發(fā)者將區(qū)域開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理作為區(qū)域發(fā)展的有機(jī)組成部分，開發(fā)者負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理投融資。再如美國濕地緩解銀行機(jī)制推進(jìn)開發(fā)者補(bǔ)償付費(fèi)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)價(jià)值市場化轉(zhuǎn)化。

3.1 流域一體化開發(fā)保護(hù)機(jī)制——田納西流域治理

（1）案例背景。田納西河位于美國東南部，本來擁有肥沃土地和大片森林，到了19 世紀(jì)末，由于盲目濫墾，土地變得日益貧瘠，河流洪澇災(zāi)害、水土流失嚴(yán)重，基礎(chǔ)設(shè)施落后。周邊居民普遍陷入貧困，平均收入只占全美平均國民收入的45%。為此，1933 年美國國會成立田納西流域管理局，頒布《田納西河流域管理局法》，明確授予其規(guī)劃、開發(fā)、利用、保護(hù)流域內(nèi)各種自然資源相關(guān)職責(zé)。田納西流域管理局既是聯(lián)邦政府的一級組織，同時(shí)又具有獨(dú)立法人資格，可以進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營、獨(dú)立核算，既有頒布流域管理行政法規(guī)、統(tǒng)一調(diào)度水資源的權(quán)利，又有直接從事航運(yùn)、水電、工農(nóng)業(yè)用水、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游開發(fā)等流域開發(fā)與生態(tài)環(huán)境整治的職能。

（2）運(yùn)作機(jī)制。田納西流域管理局首先以修建水利工程設(shè)施和水力發(fā)電站為中心，達(dá)到防洪、調(diào)蓄、能源利用、改善航運(yùn)和提高流域總體經(jīng)濟(jì)水平的目的。同時(shí)，田納西流域管理局聯(lián)合流域內(nèi)各組織機(jī)構(gòu)，共同致力于流域水環(huán)境改善與水資源保護(hù)活動。在長期規(guī)劃決策與工程建設(shè)中，綜合考慮對水質(zhì)和水量的影響，確保流域基礎(chǔ)設(shè)施的安全運(yùn)行，減輕人類生產(chǎn)活動對水生系統(tǒng)的影響。

田納西河流域開發(fā)耗資巨大，田納西流域管理局通過各種渠道籌集資金，為流域的開發(fā)與保護(hù)提供經(jīng)費(fèi)保證。1960 年以前主要由聯(lián)邦政府撥款，1960 年以后，發(fā)行債券成為主要的資金籌集渠道?！短锛{西河流域管理局法》規(guī)定田納西流域管理局有權(quán)發(fā)行總金額在300億美元以內(nèi)的債券及其他債券憑證，用于水利電力建設(shè)與開發(fā)等工程項(xiàng)目合法投資，田納西流域管理局每年發(fā)行的債券規(guī)模占其當(dāng)年總投資的59%～92%。此外，對于城市用水、生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目具有一定的經(jīng)濟(jì)效益可以采用發(fā)行債券、上市融資、銀行貸款等方式，吸引社會資金以及外資投資與運(yùn)營。

（3）成效與經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過多年實(shí)踐，田納西流域的開發(fā)和管理取得了輝煌的成就，從根本上扭轉(zhuǎn)了田納西流域落后的經(jīng)濟(jì)面貌，流域一體化開發(fā)保護(hù)機(jī)制也因此成為享譽(yù)世界流域管理的一個(gè)獨(dú)特和成功的范例，也被世界各地學(xué)習(xí)與借鑒。截至2019 年9 月30 日，田納西流域管理局總資產(chǎn)504.67 億美元。2019 年1—9 月，公司營收113.18 億美元，凈收益14.17 億美元，在各大評級機(jī)構(gòu)都有著較好的信用評級[6]。

田納西流域的開發(fā)和管理的經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)在：①立法保障，授權(quán)明確。出臺流域管理法，以法律形式明確對田納西流域管理局的職能、開發(fā)各項(xiàng)自然資源的任務(wù)和權(quán)利做了明確的規(guī)定，涉及流域開發(fā)和管理的重大舉措都能得到相應(yīng)的法律支撐，是該機(jī)制得以成功的關(guān)鍵所在。田納西流域管理局董事會成員由總統(tǒng)提名，經(jīng)國會通過后任命，直接向總統(tǒng)和國會負(fù)責(zé)。田納西流域管理局作為聯(lián)邦一級機(jī)構(gòu)，既享有政府的權(quán)力、同時(shí)具有私人企業(yè)的靈活性和主動性。②統(tǒng)一規(guī)劃，系統(tǒng)實(shí)施[7]。田納西流域管理局按照法案的要求，用三年的時(shí)間對全流域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，制定了一系列流域開發(fā)與保護(hù)的具體方案，為田納西河流域的長期可持續(xù)發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)[8]。③開發(fā)中保護(hù)，保護(hù)中開發(fā)，保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。田納西流域管理局開發(fā)風(fēng)力、核電、火電（石油天然氣或煤炭）、垃圾發(fā)電、太陽能等，既充分合理利用資源，又保證穩(wěn)定供電，提高了電力產(chǎn)品的市場競爭力，同時(shí)開展大氣污染物排放治理、土地復(fù)墾、水質(zhì)管理等環(huán)境保護(hù)行動。④高效利用各種自然資源，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值。首先，充分利用流域豐富的水資源，大力生產(chǎn)電力。其次，興建水利工程，疏通航道，提供穩(wěn)定而便利的運(yùn)輸條件，通過水運(yùn)從外部運(yùn)入大量原料，為兩岸布局的冶金、化工和核工業(yè)等高耗能、耗水產(chǎn)業(yè)提供生產(chǎn)資料保障。再次，積極開發(fā)土地資源，發(fā)展林業(yè)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)和漁業(yè)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)。⑤建立了市場化多元化的資金籌措機(jī)制，充分保障資金持續(xù)投入。通過電力銷售和電力系統(tǒng)債券融資為持續(xù)的建設(shè)和運(yùn)營提供資金，并將電力銷售凈收入與產(chǎn)業(yè)開發(fā)收益再投資于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉措[9]。

3.2 開發(fā)者補(bǔ)償付費(fèi)機(jī)制——濕地緩解銀行

（1）案例背景。美國濕地緩解銀行是美國濕地保護(hù)探索中一種非常重要的“零凈損失”第三方市場化機(jī)制。濕地緩解銀行是指在一塊或幾塊地域空間上，恢復(fù)受損濕地、新建濕地、加強(qiáng)現(xiàn)有濕地功能或其他水生資源，并將這些濕地以“信用”方式通過合理的市場價(jià)格出售給濕地開發(fā)（占用、破壞等）者，從而達(dá)到濕地?cái)?shù)量和功能在開發(fā)建設(shè)中不減少的總目標(biāo)。目前，濕地緩解銀行已經(jīng)擴(kuò)展到溪流修復(fù)和雨洪管理等領(lǐng)域，不僅吸引了大量的企業(yè)投資參與建設(shè)與修復(fù)濕地等，還極大地推動了濕地修復(fù)技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有效地保障了濕地生態(tài)資源及其生態(tài)功能的動態(tài)平衡[10]。

（2）運(yùn)作機(jī)制。美國濕地緩解銀行機(jī)制的順利實(shí)施得益于建立了權(quán)責(zé)清晰的政府、銷售方、購買方三方責(zé)任體系。政府及其管理部門的權(quán)利和責(zé)任包括制定并執(zhí)行與濕地緩解銀行相關(guān)的總體規(guī)則和政策、對每個(gè)緩解銀行項(xiàng)目進(jìn)行正式的審核批復(fù)、對其生態(tài)績效情況進(jìn)行長期監(jiān)測等三個(gè)方面，但不干預(yù)或影響具體的市場交易行為。銷售方即濕地緩解銀行的建設(shè)者和生態(tài)修復(fù)公司，負(fù)責(zé)緩解銀行項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)運(yùn)營、定價(jià)交易等，在濕地建設(shè)與生態(tài)修復(fù)的同時(shí)，享有對濕地信用的定價(jià)、出售、轉(zhuǎn)讓和核銷的權(quán)利。購買方是從事濕地開發(fā)或?qū)竦卦斐蓳p害的開發(fā)者，需要從濕地緩解銀行中購買濕地信用后（對應(yīng)具有一定生態(tài)功能的濕地面積）進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

（3）成效與經(jīng)驗(yàn)。濕地緩解銀行是一種有效的市場化補(bǔ)償機(jī)制。濕地補(bǔ)償銀行在運(yùn)行機(jī)制上類似于貨幣銀行，區(qū)別在于儲備的是濕地“信用”，通過出售濕地“信用”給濕地開發(fā)者，以此獲得利益。這種機(jī)制既保障了濕地生態(tài)功能的占補(bǔ)平衡目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了濕地生態(tài)資源的嚴(yán)格保護(hù)與有序開發(fā)，同時(shí)又通過市場化機(jī)制的運(yùn)用，促進(jìn)了濕地生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的有效轉(zhuǎn)換，是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要路徑。2010 年以來，美國的濕地緩解銀行業(yè)務(wù)每年以18%的速度增長，2016 年交易總量達(dá)到了36 億美元，每年吸引30 億～40 億美元的私人資金投入到基金和企業(yè)中開展緩解銀行業(yè)務(wù)，并為投資者提供10%～20%的年度收益，以及為地方政府帶來長期穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)稅收入。

美國濕地緩解銀行的經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)在，一是嚴(yán)格的濕地保護(hù)政策與監(jiān)督機(jī)制[11]。美國在濕地補(bǔ)償制度有明確的法律支撐，且配有一系列詳細(xì)的操作實(shí)施細(xì)則，這是美國濕地補(bǔ)償制度得到快速發(fā)展的基礎(chǔ)。1980 年美國《清潔水法》首次提出濕地補(bǔ)償概念。1983 年設(shè)立了第一批濕地補(bǔ)償銀行。1988 年美國聯(lián)邦政府提出了濕地“零凈損失”目標(biāo)，1993 年美國政府出臺了“政府濕地計(jì)劃”。2001 年23 個(gè)州建立濕地補(bǔ)償銀行法規(guī)，8 個(gè)州建立濕地補(bǔ)償銀行準(zhǔn)則。2002 年美國環(huán)保局、陸軍工程兵團(tuán)、農(nóng)業(yè)部、交通部等聯(lián)合發(fā)布了“國家濕地補(bǔ)償行動計(jì)劃”。2004 年提出了全面增加濕地?cái)?shù)量和改善濕地質(zhì)量的“總體增長”目標(biāo)。濕地補(bǔ)償銀行數(shù)量已從1992 年的46 個(gè)增長到2013 年的1 800 個(gè)。至此，美國濕地緩解銀行進(jìn)入了平穩(wěn)發(fā)展階段。二是充分可靠的市場化機(jī)制[12]。有效破解濕地保護(hù)與建設(shè)資金困境，規(guī)范濕地運(yùn)維管理。濕地補(bǔ)償銀行在運(yùn)行機(jī)制上同貨幣銀行相似，建設(shè)者建立、存蓄相當(dāng)量的濕地，并通過出售濕地“信用”給濕地開發(fā)者來獲得利益。

4 長江經(jīng)濟(jì)帶“十四五”水環(huán)境治理可持續(xù)投融資策略

長江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境治理投資需求較大，投融資機(jī)制問題突出。研究建立可持續(xù)的投融資舉措機(jī)制，為長江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)同推動生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供財(cái)力保障，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（后簡稱《綱要》）在推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境治理及生態(tài)環(huán)保投融資等方面提出了具體要求和舉措。依據(jù)《綱要》要求，結(jié)合長江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境治理投融資現(xiàn)狀與問題，結(jié)合先進(jìn)案例實(shí)踐，提出以下四個(gè)方面的相關(guān)建議。

4.1 科學(xué)規(guī)劃并推進(jìn)實(shí)施流域治理重大項(xiàng)目

長江經(jīng)濟(jì)帶是一個(gè)有機(jī)整體，應(yīng)統(tǒng)籌考慮長江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境治理的整體性、流域治理的全局性，轉(zhuǎn)變以單要素、單目標(biāo)為主設(shè)置工程項(xiàng)目思路[13]，以改善長江生態(tài)環(huán)境和水域生態(tài)功能，鞏固和提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性為根本目標(biāo)，搞清資金項(xiàng)目層面的問題在哪里、癥結(jié)在哪里、對策在哪里、落實(shí)在哪里“四個(gè)在哪里”，強(qiáng)化設(shè)計(jì)并推動實(shí)施重大水環(huán)境系統(tǒng)整治工程，各類工程舉措互動協(xié)作、共同發(fā)力，推動長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水文化和岸線等有機(jī)融合。建議生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)籌，沿江各省級層面策劃并協(xié)調(diào)長江大保護(hù)重大項(xiàng)目落地實(shí)施，統(tǒng)籌“三水”，精準(zhǔn)識別問題、深入分析癥結(jié)、科學(xué)制定對策、切實(shí)抓好落實(shí)[14]。重點(diǎn)加強(qiáng)太湖、巢湖、滇池、丹江口水庫、洱海、鄱陽湖、洞庭湖等重點(diǎn)湖庫及其支流污染防治和生態(tài)修復(fù)，加強(qiáng)赤水河、嘉陵江、漢江、太浦河、新安江等跨省界河流及省域內(nèi)跨市界河流的綜合治理，強(qiáng)化建立省級協(xié)調(diào)實(shí)施機(jī)制，并強(qiáng)化運(yùn)用市場化運(yùn)作機(jī)制推進(jìn)落地實(shí)施。研究推進(jìn)長江大保護(hù)水環(huán)境治理數(shù)字化發(fā)展，建立長江大保護(hù)水環(huán)境治理項(xiàng)目信息化管理體系，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施效果模擬、全過程管理、監(jiān)督績效、信息公開等。地方層面，注重項(xiàng)目績效，實(shí)事求是、因地制宜，精準(zhǔn)、系統(tǒng)謀劃大型項(xiàng)目，重點(diǎn)推進(jìn)縣城、縣級市城區(qū)及特大鎮(zhèn)污水處理設(shè)施補(bǔ)短板項(xiàng)目、環(huán)境敏感區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理項(xiàng)目等。各級政府加強(qiáng)資金投向統(tǒng)籌，集中資金支持重點(diǎn)區(qū)域重大項(xiàng)目實(shí)施，化零為整，以大工程帶動大投入、大治理，做到資金精準(zhǔn)投入，提高資金使用成效。

4.2 拓寬政府資金籌措機(jī)制，加大投資力度

針對長江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境治理總體投入不足，地方財(cái)政收支矛盾、償債壓力大，可用于水環(huán)境治理的資金較為有限等問題，積極拓寬政府資金籌措機(jī)制，加大財(cái)政投資力度。一是加大中央轉(zhuǎn)移支付力度。充分發(fā)揮中央生態(tài)環(huán)境資金等財(cái)政資金定向投入和引導(dǎo)帶動作用，“資金跟著項(xiàng)目走”，切實(shí)增加長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)水環(huán)境治理項(xiàng)目資金投入規(guī)模。針對環(huán)境管理目標(biāo)支撐程度較高的重大工程項(xiàng)目，建議各級財(cái)政補(bǔ)貼資金予以優(yōu)先支持。二是加快落實(shí)《關(guān)于完善長江經(jīng)濟(jì)帶污水處理收費(fèi)機(jī)制有關(guān)政策的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價(jià)格〔2020〕561 號）。盡快將污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至能夠覆蓋治理成本并保障市場主體收益的水平，建立收費(fèi)動態(tài)調(diào)整機(jī)制[15]。三是研究明晰管網(wǎng)資產(chǎn)所有權(quán)和收益權(quán)，提升管網(wǎng)可經(jīng)營性。針對污水管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營中的存在的“事權(quán)落實(shí)難、財(cái)權(quán)分配難、物權(quán)界定難、收益權(quán)核算難、監(jiān)督權(quán)操作難”等突出問題，建立與事權(quán)匹配的管網(wǎng)資產(chǎn)所有權(quán)和管理權(quán)制度及規(guī)范，探索推進(jìn)將污水管網(wǎng)運(yùn)營維護(hù)成本納入污水處理費(fèi)，運(yùn)用市場化投融資機(jī)制盤活管網(wǎng)資產(chǎn)。四是引導(dǎo)專項(xiàng)債券向長江大保護(hù)傾斜。探索公益類水環(huán)境治理與經(jīng)營性項(xiàng)目捆綁實(shí)施，發(fā)行專項(xiàng)債券，拓寬項(xiàng)目融資渠道，促進(jìn)形成多元投入的格局。五是推進(jìn)建立長江流域多元化、市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建立長江全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[16-17]。借鑒美國濕地緩解銀行等先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法，探討“誰開發(fā)，誰保護(hù)”的開發(fā)者補(bǔ)償機(jī)制的可行性，推動建立河湖濕地等生態(tài)系統(tǒng)提供生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的市場化實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

4.3 著力突破社會資本參與治理的瓶頸問題

針對水環(huán)境治理項(xiàng)目盈利能力普遍較差，缺乏市場化的投資回報(bào)機(jī)制，社會資本參與難度大的問題，建議，一是踐行“兩山”理論，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境綜合治理項(xiàng)目經(jīng)營模式。加大力度推進(jìn)生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行聯(lián)合開展的生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)模式試點(diǎn)工作，在長江經(jīng)濟(jì)帶重點(diǎn)探索將水環(huán)境治理項(xiàng)目與土地開發(fā)、采砂、能源資源綜合利用、清潔能源開發(fā)、生態(tài)農(nóng)業(yè)與生態(tài)旅游等資源產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目有機(jī)融合實(shí)施，突破生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目缺乏投資回報(bào)的瓶頸問題，打造生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展新模式、新業(yè)態(tài)。在長江流域和三江源國家公園等開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)[18]。二是用好PPP模式，持續(xù)推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境治理。調(diào)整優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，推行長江經(jīng)濟(jì)帶省本級財(cái)政承受能力余額支持水環(huán)境治理重大項(xiàng)目。深入貫徹落實(shí)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（國令第722 號）要求，加大政府拖欠市場主體賬款清理力度，在中央環(huán)保督察中開展生態(tài)環(huán)境PPP項(xiàng)目地方政府和社會資本雙方履約情況排查、督辦與信息披露工作。探索建立政府拖欠賬款補(bǔ)償制度，將因拖欠款增加的財(cái)務(wù)費(fèi)用納入項(xiàng)目成本，明確政府付費(fèi)責(zé)任。加快推進(jìn)PPP 立法。三是做強(qiáng)做優(yōu)做大生態(tài)環(huán)保平臺公司。充分發(fā)揮長江生態(tài)環(huán)保集團(tuán)、地方環(huán)保投資公司等典型央企和地方平臺公司服務(wù)于國家地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略的骨干主力作用，鼓勵平臺公司加大行業(yè)資源整合力度，盤活地方存量環(huán)保設(shè)施資產(chǎn)。強(qiáng)化企業(yè)核心能力建設(shè)，加快推進(jìn)水環(huán)境治理技術(shù)創(chuàng)新與新增項(xiàng)目落地實(shí)施，推動突破排水管網(wǎng)排查與修復(fù)、污水廠節(jié)能降耗與深度處理、河湖綜合治理、智慧化管控等關(guān)鍵技術(shù)和系統(tǒng)化方案。提升資本運(yùn)作能力，依托企業(yè)信用、資產(chǎn)抵押、項(xiàng)目現(xiàn)金收入等開展融資活動，靈活運(yùn)用權(quán)益類和債務(wù)類融資工具，推進(jìn)長江大保護(hù)投資多元化。

4.4 推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)精準(zhǔn)支持流域水環(huán)境治理

在提高金融支持長江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境治理項(xiàng)目的精準(zhǔn)性方面，建議，一是生態(tài)環(huán)境部加快推動建立金融支持生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目庫，實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)精準(zhǔn)支持生態(tài)環(huán)境治理。盡快推進(jìn)落實(shí)生態(tài)環(huán)境部、國家開發(fā)銀行簽署的《關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn) 共同推進(jìn)生態(tài)環(huán)保重大工程項(xiàng)目融資合作備忘錄》，在中央生態(tài)環(huán)境資金項(xiàng)目庫補(bǔ)充建立金融支持生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目庫，重點(diǎn)加強(qiáng)具備良好市場化投資回報(bào)機(jī)制的區(qū)域環(huán)境綜合治理托管、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)、“無廢城市”建設(shè)、應(yīng)對氣候變化等重大項(xiàng)目的儲備與金融支持。二是充分發(fā)揮政策性金融的引導(dǎo)及撬動作用。國家及地方綠色發(fā)展基金應(yīng)充分發(fā)揮在綠色發(fā)展方面的信息資源優(yōu)勢、增信和讓利作用，切實(shí)支持一批長江經(jīng)濟(jì)帶水環(huán)境治理重大項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)鏈重點(diǎn)企業(yè)、綠色發(fā)展子基金等，有效調(diào)動社會資本和金融機(jī)構(gòu)投入生態(tài)環(huán)境治理的積極性。三是加大金融支持長江大保護(hù)力度。各級金融機(jī)構(gòu)支持生態(tài)環(huán)保企業(yè)通過證券市場、PE/VC 等進(jìn)行股權(quán)融資，切實(shí)降低企業(yè)融資成本。開展金融機(jī)構(gòu)支持環(huán)保企業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新試點(diǎn)，探索排污權(quán)、碳排放權(quán)等融資抵（質(zhì)）押[19]。研究建立環(huán)保項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。