陳天平

（平度市自然資源局，山東 平度 266700）

0 引言

1994 年以來(lái)，隨著我國(guó)公有住房改革完成，商品房預(yù)售制度逐步發(fā)展起來(lái)，促進(jìn)了國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，減少了房企融資瓶頸，成為當(dāng)今商品房市場(chǎng)的主要銷售模式之一。面對(duì)國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)公司持續(xù)積累20 多年的資本，當(dāng)今大多數(shù)開(kāi)發(fā)商試圖利用不同程度的重債債務(wù)，使無(wú)力增加債務(wù)的房企在當(dāng)前“大魚(yú)”競(jìng)爭(zhēng)小型企業(yè)的條件下很難生存。但是，當(dāng)該行業(yè)處于下降趨勢(shì)時(shí)，該體系具有巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫化，從而產(chǎn)生開(kāi)發(fā)商的非法集資和轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。

1 我國(guó)商品房預(yù)售制度基本情況

商品房預(yù)售是指房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)將正在建設(shè)中的商品房預(yù)先出售給買受人，并由買受人支付定金或者房?jī)r(jià)款，在房屋驗(yàn)收后獲得房屋所有權(quán)。我國(guó)商品房預(yù)售制度來(lái)源于香港的“賣樓花”。1954 年，該公司以“錯(cuò)開(kāi)和分期付款”的方式向香港的誠(chéng)信企業(yè)出售尚未完全建成的樓宇。商人通常只支付房屋價(jià)格的一小部分。房子被稱為“花”，因?yàn)樵诔鍪蹠r(shí)被“撕裂”，分幾個(gè)階段賣給買方。1994 年7 月，我國(guó)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》，正式建立了商品房預(yù)售制度，翻開(kāi)了我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)管理的新篇章[1]。關(guān)于我國(guó)商品房預(yù)售條例，我們引入了以下法律和條例：土地管理法、城市房地產(chǎn)管理?xiàng)l例、城市房屋展示法和房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓規(guī)定。一方面預(yù)售制度減輕了開(kāi)發(fā)商的融資困難，加速了整個(gè)建設(shè)資金周轉(zhuǎn)，提高了資金使用效率，降低了資金使用成本；另一方面，銷售價(jià)格明顯低于現(xiàn)有房屋的價(jià)格，吸引了更多原本買不起的消費(fèi)者，使得該系統(tǒng)購(gòu)買商品房的好處越來(lái)越明顯，這也是預(yù)售制度成為消費(fèi)者所接受的重要原因。

2 商品房預(yù)售制推動(dòng)了房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展

商品房預(yù)售制有利于房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，預(yù)售制對(duì)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)非常必要，預(yù)售收取定金或房?jī)r(jià)款，是開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)及時(shí)籌措資金、提高商品房開(kāi)發(fā)的一個(gè)良好途徑，預(yù)售方式降低了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，為開(kāi)發(fā)商提供了一筆客觀的周轉(zhuǎn)資金；購(gòu)房者以少的資金可以上車購(gòu)買商品房，也深受消費(fèi)者喜好。為推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，新規(guī)明確規(guī)定市、縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式，綜合商業(yè)銀行資信狀況、監(jiān)管能力、服務(wù)水平等因素，確定能承接商品房預(yù)售資金監(jiān)管業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行[2]。同時(shí)，市、縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)和商業(yè)銀行應(yīng)簽訂預(yù)售資金三方監(jiān)管協(xié)議，明確預(yù)售資金收存和使用方式、監(jiān)管額度、違約責(zé)任等內(nèi)容。新規(guī)對(duì)資金撥付節(jié)點(diǎn)也有明確安排，規(guī)定監(jiān)管額度內(nèi)的資金應(yīng)按照工程建設(shè)進(jìn)度予以撥付，首次撥付節(jié)點(diǎn)不得早于地下結(jié)構(gòu)完成，最后撥付節(jié)點(diǎn)為房屋所有權(quán)首次登記。此外，新規(guī)還明確了各方監(jiān)管責(zé)任，商業(yè)銀行要依約履行賬戶管理責(zé)任，有發(fā)現(xiàn)、報(bào)告預(yù)售資金被違規(guī)挪用情況的責(zé)任。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)按照撥付節(jié)點(diǎn)申請(qǐng)使用監(jiān)管額度內(nèi)資金的，經(jīng)住建部門核實(shí)同意后，商業(yè)銀行要及時(shí)撥付。商業(yè)銀行擅自撥付監(jiān)管額度內(nèi)資金的，要承擔(dān)賠償責(zé)任。新規(guī)的出臺(tái)有助于引導(dǎo)并推動(dòng)各地在政策的實(shí)際執(zhí)行層面具有更大靈活性。

3 商品房預(yù)售制度存在的弊端

3.1 預(yù)售監(jiān)管制度存在漏洞

盡管商品房預(yù)售制度在促進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了積極作用，但隨著時(shí)間的推移，它所存在的弊端也浮出水面。商品房預(yù)售制對(duì)政府和銀行的監(jiān)管能力要求較高，隱含的風(fēng)險(xiǎn)因素客觀上要求政府對(duì)開(kāi)發(fā)行為、銀行對(duì)資金和預(yù)售款使用行為具有較強(qiáng)的監(jiān)管能力。預(yù)防性資金監(jiān)督制度在實(shí)踐中存在監(jiān)管不足或權(quán)力下放普遍存在的問(wèn)題。以私人擁有或其他名義取得存款會(huì)導(dǎo)致存款被取代。規(guī)范銀行設(shè)立其他賬戶、監(jiān)管賬戶資金不足或協(xié)助房企逃避資金監(jiān)管、銀行不遵守法律法規(guī)、甚至直接將監(jiān)管資金轉(zhuǎn)入公司發(fā)展貸款的能力等[3]。在銀行監(jiān)管模式下，銀行和開(kāi)發(fā)企業(yè)簽訂預(yù)付款融資合同、融資監(jiān)督信息，銀行與當(dāng)局不聯(lián)系、不和當(dāng)局分享、不能實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，導(dǎo)致政府或當(dāng)局形式監(jiān)管。監(jiān)管不足導(dǎo)致預(yù)售資金使用不規(guī)范，導(dǎo)致無(wú)法及時(shí)提供房源，甚至對(duì)項(xiàng)目后續(xù)建設(shè)產(chǎn)生更大的影響，損害了買方的合法權(quán)利。

3.2 商品房買賣在定金問(wèn)題上存在模糊概念

在我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)上，預(yù)購(gòu)者預(yù)付定金后，不明白“訂金“與“定金”的區(qū)別。如果中途不想購(gòu)買該房屋，訂金是可以退的，而定金卻不退還買方，而是被賣方吞掉，給買方帶來(lái)一定風(fēng)險(xiǎn)，房地產(chǎn)市場(chǎng)可隨時(shí)因買方當(dāng)事人未能遵守房企約定期限而吞噬買方已支付的金額。

3.3 預(yù)售資金存在被司法處置的情況

在實(shí)踐中，為了實(shí)現(xiàn)一方當(dāng)事人對(duì)存入監(jiān)管賬戶的預(yù)付款的存入、凍結(jié)或存入提出的合法要求，法院認(rèn)為，法律規(guī)定的資金無(wú)法用于隨后的建設(shè)項(xiàng)目。事實(shí)上，對(duì)商品預(yù)售制度的抱怨越來(lái)越多。2016 年，住建部就商品不動(dòng)產(chǎn)預(yù)付款項(xiàng)目能否用于償還公司股東個(gè)人債務(wù)的問(wèn)題向最高人民法院提交了信函，包括預(yù)付款融資信托賬戶中的資金不是發(fā)展公司的資產(chǎn)這一事實(shí)。最高人民法院就上述案件提出的申請(qǐng)及其致住房和城市建設(shè)主管部門的信函中，貨幣是一種特殊資產(chǎn)，其中指出，財(cái)產(chǎn)的所有基本原則均適用，如果買方將款項(xiàng)存入承包人指定的賬戶，則該賬戶中的資金屬于買方指定的賬戶[4]。

3.4 房地產(chǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制不夠完善

我國(guó)目前的市場(chǎng)準(zhǔn)入模式是一種指南，有資格的持牌人只要在有關(guān)行業(yè)登記，即可通過(guò)登記機(jī)關(guān)核實(shí)法人的登記。但是，我國(guó)的信譽(yù)既沒(méi)有得到系統(tǒng)的記錄，也沒(méi)有得到實(shí)時(shí)的監(jiān)測(cè)，導(dǎo)致發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展過(guò)度，經(jīng)濟(jì)秩序受到損害。關(guān)于上市問(wèn)題，一些房企應(yīng)在不離開(kāi)市場(chǎng)的情況下退出市場(chǎng)，或者利用不完善的退出機(jī)制逃避法律義務(wù)。

3.5 制度靈活性不足，影響資金使用效率

在某些情況下，由于單一、冗長(zhǎng)和過(guò)高的預(yù)先資本管制模式，企業(yè)融資成本增加，對(duì)資本的有效利用產(chǎn)生不利影響。例如，銀行擔(dān)保只在部分城市實(shí)施，門檻很高，通常只適用于要求集團(tuán)投保擔(dān)保的大型發(fā)展企業(yè)，約占年度費(fèi)用的2%。取消監(jiān)管的時(shí)限各不相同，有的在案件完成后，有的在集中后。例如佛山市嚴(yán)格規(guī)定只有工程竣工且符合可單方面辦理商品房登記手續(xù)的條件，才能解除資金管制[5]。該行業(yè)認(rèn)為，大量提前資本監(jiān)管、監(jiān)管期限長(zhǎng)、對(duì)資金使用效率有重大影響，加大了對(duì)公司資金的壓力。

4 對(duì)完善我國(guó)商品房預(yù)售制度的建議

4.1 明確網(wǎng)絡(luò)司法拍賣預(yù)售商品房的性質(zhì)

盡管預(yù)售商品房的性質(zhì)尚存爭(zhēng)議，但預(yù)售商品房是合同權(quán)利的觀點(diǎn)已經(jīng)得到多數(shù)學(xué)者和司法工作者的支持。只是司法實(shí)踐的慣性仍把預(yù)售商品房當(dāng)作房地產(chǎn)拍賣，由此產(chǎn)生了一些難以解決、解釋的實(shí)踐問(wèn)題。當(dāng)前要?jiǎng)?wù)是將預(yù)售商品房從“房”回歸到合同權(quán)利的本質(zhì)上來(lái)。司法實(shí)踐中，需要在拍賣公告中明確標(biāo)明拍賣標(biāo)的為預(yù)售商品房，并將預(yù)售商品房從“房”的拍賣標(biāo)的類別中剔除，列入“資產(chǎn)”拍賣類別中。

4.2 加強(qiáng)法律監(jiān)管，增加附加條件

法律監(jiān)管在確保房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)增長(zhǎng)方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，因此提出了兩項(xiàng)建議：引入第三方機(jī)構(gòu)，建議將預(yù)防手段轉(zhuǎn)交給第三方，以提高國(guó)家監(jiān)督的合法性。另一方面，政府應(yīng)在房地產(chǎn)市場(chǎng)上建立嚴(yán)格的價(jià)格形成機(jī)制，根據(jù)法律規(guī)定有選擇地將自然資源分配給高質(zhì)量的開(kāi)發(fā)商，并將風(fēng)險(xiǎn)分配給開(kāi)發(fā)商和消費(fèi)者，從而降低風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 完善房地產(chǎn)市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制

房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)在生產(chǎn)房地產(chǎn)時(shí)，必須首先向房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理部門提出一份評(píng)估報(bào)告，其中包括開(kāi)發(fā)商的資格水平、最近公司的負(fù)債、現(xiàn)金流、債務(wù)負(fù)債和公司其他大型建設(shè)項(xiàng)目，然后由會(huì)計(jì)部門為正在進(jìn)行的建設(shè)項(xiàng)目提供充足資金。房地產(chǎn)管理部門會(huì)對(duì)仍在市場(chǎng)上的房地產(chǎn)公司進(jìn)行檢查，以確定它們是否仍在管轄范圍內(nèi)開(kāi)展業(yè)務(wù)。對(duì)于已經(jīng)停止房地產(chǎn)活動(dòng)的房地產(chǎn)商和已經(jīng)停止?fàn)I業(yè)的房地產(chǎn)商，房地產(chǎn)部門可以充當(dāng)決策者，使無(wú)序的房地產(chǎn)商能夠在遵守市場(chǎng)規(guī)則的情況下進(jìn)行監(jiān)督和管理，以使沒(méi)有資格的房地產(chǎn)商退出市場(chǎng)[6]。

4.4 明確預(yù)售商品房開(kāi)發(fā)商應(yīng)享有的權(quán)利

預(yù)售商品房，其原始權(quán)利來(lái)源于商品房預(yù)售合同，商品房預(yù)售合同的權(quán)利狀況，決定了預(yù)售商品房的權(quán)利狀況，網(wǎng)絡(luò)司法拍賣預(yù)售商品房的權(quán)利范圍不能超出原商品房預(yù)售合同買受人的合同權(quán)利范圍。開(kāi)發(fā)商作為商品房預(yù)售合同的出賣人，獲取購(gòu)房款是其最重要的權(quán)利。當(dāng)前的司法實(shí)踐，直接將預(yù)售商品房作為房地產(chǎn)進(jìn)行拍賣，可能損害開(kāi)發(fā)商獲得購(gòu)房款以及依法解除合同的權(quán)利，法律不能為保護(hù)某一方民事主體的合法權(quán)利而損害其他民事主體依法享有的權(quán)利。為解決該問(wèn)題，開(kāi)發(fā)商對(duì)網(wǎng)絡(luò)司法拍賣預(yù)售商品房依法應(yīng)當(dāng)享有合同解除權(quán)，或雖無(wú)合同解除權(quán)但對(duì)拍賣價(jià)款享有優(yōu)先受償權(quán)。

4.5 嘗試在試點(diǎn)城市逐步取消預(yù)售制度

當(dāng)國(guó)內(nèi)商品房需求日益緊縮時(shí)，大多數(shù)開(kāi)發(fā)商的債務(wù)/GDP 比率都在上升，如果短期內(nèi)取消預(yù)售制度，房地產(chǎn)公司的融資周期將會(huì)拉長(zhǎng)。考慮到當(dāng)前市場(chǎng)波動(dòng)性，融資鏈如此脆弱，以致項(xiàng)目失敗。在這些條件的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)該引進(jìn)一些試點(diǎn)城市，在新的銷售地區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)，并制定相應(yīng)的進(jìn)度安排，在第一階段完善項(xiàng)目的主要結(jié)構(gòu)；第二階段通過(guò)在第一階段的基礎(chǔ)上向客戶實(shí)時(shí)提供相關(guān)信息，提高行業(yè)透明度和可信度[7]。

4.6 填補(bǔ)完善預(yù)售制度漏洞

地方當(dāng)局需要采取各種措施，以解決各種監(jiān)管模式中的漏洞：①為了精簡(jiǎn)銀行在會(huì)計(jì)、流動(dòng)性規(guī)劃方面的責(zé)任，地方當(dāng)局必須確定監(jiān)管銀行的閾值和津貼清單，并在一定時(shí)期內(nèi)將監(jiān)管有問(wèn)題的銀行排除在這類業(yè)務(wù)之外。同時(shí)，直接向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告的銀行必須與地方當(dāng)局簽署承諾聲明，并對(duì)此承擔(dān)責(zé)任。②加強(qiáng)信息交流，將銀行和交易系統(tǒng)聯(lián)系起來(lái)，對(duì)地方預(yù)付款、籌集資金等保持最新和動(dòng)態(tài)的了解，從而監(jiān)督地方當(dāng)局。停止后續(xù)收款，并在公司發(fā)現(xiàn)資金外逃或錯(cuò)誤支付時(shí)停止企業(yè)簽字業(yè)務(wù)；在資金分配中提前引入信貸管理，以強(qiáng)制項(xiàng)目公司、違反預(yù)付款資本控制制度的法人列入黑名單，并處以相應(yīng)的處罰。包括預(yù)付資金在內(nèi)的房地產(chǎn)市場(chǎng)的四項(xiàng)管制正?；痆8]。

4.7 提高預(yù)購(gòu)方對(duì)預(yù)售合同的重視程度

簽署商品房預(yù)購(gòu)合同時(shí)，預(yù)購(gòu)人應(yīng)仔細(xì)閱讀合同條款，特別是價(jià)格和條款。避免在本合同中出現(xiàn)含混不清的表述，并且每單位的總價(jià)必須明確，房屋的實(shí)際面積和公共面積以及交貨條件必須事先經(jīng)過(guò)特別調(diào)整，以確保符合條件。

4.8 平衡協(xié)調(diào)各方當(dāng)事人利益

司法強(qiáng)制拍賣是一個(gè)多方利益綜合作用的活動(dòng)，如何平衡各方利益是制定司法解釋乃至進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行立法時(shí)必須妥善處理的問(wèn)題。預(yù)售商品房網(wǎng)絡(luò)司法拍賣涉及強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)人、強(qiáng)制執(zhí)行被申請(qǐng)人、競(jìng)買人、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商及按揭貸款銀行等各方的利益，需要平衡各方利益，人民法院應(yīng)合理分配各方當(dāng)事人在預(yù)售商品房網(wǎng)絡(luò)司法拍賣的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任。

5 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的商品房預(yù)售制度最初是為了滿足商品房市場(chǎng)的需要而建立的，雖然實(shí)踐中存在著許多問(wèn)題，但筆者認(rèn)為不應(yīng)否定甚至取消該體系的合理性，而應(yīng)考慮如何更好地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。加強(qiáng)對(duì)我國(guó)商品房預(yù)售制度的研究，最好的發(fā)展戰(zhàn)略是能得到消費(fèi)者廣泛認(rèn)同，并由相關(guān)專家選擇和評(píng)價(jià)。此外，應(yīng)在1～2 年緩沖期內(nèi)及時(shí)修正并完善相關(guān)法律法規(guī)，由各部門進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。同時(shí)，還要處理好執(zhí)行和逐步改革各利益攸關(guān)方的利益分配。