千靜慧，郝理想

(河北科技師范學(xué)院 職業(yè)教育研究院/河北省職業(yè)教育研究基地，河北 秦皇島 066004)

關(guān)于美國聯(lián)邦政府對包括職業(yè)教育在內(nèi)的公共教育干預(yù)的強(qiáng)化問題，國外主流的解釋大多是從經(jīng)濟(jì)理論角度分析，認(rèn)為聯(lián)邦政府干預(yù)教育的最重要形式是撥款制度。陳露茜指出，國外研究中對聯(lián)邦政府干預(yù)教育做了很多經(jīng)濟(jì)分析，但未從本質(zhì)上回答一個問題:在分權(quán)自治的背景下，各州都意識到了捆綁著聯(lián)邦經(jīng)費的聯(lián)邦干預(yù)，但伴隨著聯(lián)邦經(jīng)費而來的聯(lián)邦干預(yù)為什么會被容忍？[1]組織模式分析也試圖解決這個問題，認(rèn)為聯(lián)邦干預(yù)得以實現(xiàn)是借助于19世紀(jì)晚期的初級科層制，這種具有“自然而然”集權(quán)化組織模式的出現(xiàn)，是一種以“命令—服從”為主要特征的模式使然。筆者擬從誘致性制度變遷的理論視角出發(fā)，分析聯(lián)邦政府干預(yù)職業(yè)教育并能夠被“容忍”的原因。

一、疏遠(yuǎn)而有限：聯(lián)邦政府的職業(yè)教育角色“局外人”角色

1862年，美國頒布《莫雷爾法案》，這是美國第一部以立法形式參與到職業(yè)教育的法案，也是聯(lián)邦政府對職業(yè)教育從疏遠(yuǎn)到干預(yù),實現(xiàn)教育角色轉(zhuǎn)變的開端[2]。聯(lián)邦政府干預(yù)公共教育也是以此為伊始。在該法案頒布之前，教育歸屬于各州和地方政府全權(quán)負(fù)責(zé)，聯(lián)邦政府在職業(yè)教育，甚至整個公共教育中都一直處于一個“局外人”的角色，甚至在普通教育中也很難看到聯(lián)邦政府的身影。這種疏遠(yuǎn)職業(yè)教育角色的形成主要有以下兩方面原因:

(一)美國憲法精神規(guī)定

美國聯(lián)邦政府和州政府是實行分權(quán)而治的，這是根據(jù)美國憲法原則精神規(guī)定的，也是美國的國家管理體制。美國聯(lián)邦憲法的制定堅持“限制政府的權(quán)利，保證人民的自由”的理論基礎(chǔ)和目的，要求憲法在制定時必須保護(hù)地方和人民的權(quán)利自由，即要求保留各州的自治權(quán),包括立法、司法、行政權(quán)限。且聯(lián)邦政府行使權(quán)力時，也必須立足于聯(lián)邦內(nèi)各州，不能針對于一州單獨行使。這是美國1787年憲法所包含的原則和精神。

根據(jù)以上憲法精神，1793年美國國會通過的憲法“第十修正案”中指出：“權(quán)力是保留給各州或人民，并未授予合眾國政府?！盵3]而在授予聯(lián)邦政府的權(quán)利中，教育權(quán)正是聯(lián)邦憲法未提及的部分，這就意味著教育權(quán)歸屬于各州，包括設(shè)立和監(jiān)督公立學(xué)校的權(quán)限。在很長一段時間里，形成了各州自治教育的局面，聯(lián)邦政府干預(yù)教育被認(rèn)為是違憲的，教育權(quán)掌握在各州政府手中。因此，在聯(lián)邦制憲法精神的限制下，聯(lián)邦政府處在教育的邊緣地帶，對職業(yè)教育來說，更是一個“局外人”的角色。

(二)職業(yè)教育社會地位影響

聯(lián)邦政府之所以疏遠(yuǎn)職業(yè)教育，法律方面的原因是主要的，但還有一方面原因是當(dāng)時職業(yè)教育相較于普通教育來說，沒有引起聯(lián)邦政府過多的重視。和我國一樣，美國職業(yè)教育在社會上、教育界以及傳統(tǒng)觀念里，很長一段時間都處于一個較為邊緣的地帶，人們更熱心于那些培養(yǎng)教士、律師、醫(yī)生和教師的傳統(tǒng)的學(xué)院和大學(xué)，而輕視學(xué)習(xí)專業(yè)技術(shù)的教育。

在當(dāng)時的美國，職業(yè)教育之所以受到輕視，一方面是因為南北戰(zhàn)爭之前,美國的工業(yè)和制造業(yè)尚未廣泛發(fā)展起來,技術(shù)教育的作用并不突出；另一方面是盡管當(dāng)時美國的科學(xué)技術(shù)已有較大的發(fā)展,但仍只是處于未成熟的試驗階段,沒有正式應(yīng)用到生產(chǎn)實際[4]。因此,以科學(xué)技術(shù)為主要教學(xué)內(nèi)容和任務(wù)的職業(yè)教育并沒有引起人們的廣泛興趣,職業(yè)學(xué)校發(fā)展也遭遇重重阻礙。美國最初也出現(xiàn)過一些職業(yè)學(xué)校，但由于當(dāng)時職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)條件有限,來職業(yè)學(xué)校上學(xué)的學(xué)生很少。因此,當(dāng)時很多的職業(yè)學(xué)校都因為生源不足,得不到社會的認(rèn)可而不得不關(guān)閉[5]。那么在聯(lián)邦政府“局外人”角色的這段時期,職業(yè)教育的“局內(nèi)人”則是地方和各州政府，負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)氐穆殬I(yè)教育，職業(yè)教育的辦學(xué)大也都是以各州和地方私人辦學(xué)的形式開展的。

由于職業(yè)教育沒有得到足夠的重視，自建國到19世紀(jì)中期，這一段歷史時期美國職業(yè)教育的發(fā)展是非常緩慢的。而1862年頒布的《莫雷爾法案》正式改變了“教育屬于各州，聯(lián)邦政府不得干預(yù)”的定式思維，聯(lián)邦政府為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對“培養(yǎng)工農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人才”這一迫切需求，開始以立法和財政資助的方式參與到公共教育中來。這是聯(lián)邦政府首次干預(yù)公共教育，以贈地形式支持職業(yè)教育。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的制度變遷理論，美國聯(lián)邦政府這種職業(yè)教育角色的轉(zhuǎn)變，實際上也是一種“誘致性”的制度變遷方式。

二、積極而強(qiáng)橫：聯(lián)邦政府“調(diào)控者”的職業(yè)教育角色

制度變遷理論指出，制度變遷是行為主體在期望獲取最大潛在利潤時導(dǎo)致的，潛在利潤也被稱為外部利潤，它是在制度實行過程中，行為主體看到了卻未得到的利潤。而要獲取這種潛在利潤就必須做出改變，對制度進(jìn)行再安排，從而促成制度的變遷。聯(lián)邦政府在職業(yè)教育中的角色變化，歸根結(jié)底也是在追求這種“潛在利潤”，又通過需求、供給以及內(nèi)生變量的共同作用，形成的不同于強(qiáng)制性制度變遷的誘致性制度變遷形式，促進(jìn)了美國職業(yè)教育的改革發(fā)展，聯(lián)邦政府也通過供給與需求的雙向聯(lián)動，以立法和資助的形式，實現(xiàn)了對職業(yè)教育的干預(yù)和調(diào)控，確立了在職業(yè)教育中的領(lǐng)導(dǎo)地位。

1862年7月2日，《莫雷爾法案》正式頒布實施。自此,聯(lián)邦政府開始以立法和財政資助的形式參與到職業(yè)教育中來。到1914年《史密斯—休斯法》頒布，包括這一階段內(nèi)的系列相關(guān)法案的頒布和實施，才正式促成了聯(lián)邦政府職業(yè)教育角色的轉(zhuǎn)變，由職業(yè)教育的“局外人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案深A(yù)者”，并且這是一個干預(yù)出現(xiàn)并逐步強(qiáng)化的過程，而不是一蹴而就的。

(一)聯(lián)邦政府通過立法調(diào)控干預(yù)職業(yè)教育

19世紀(jì)中期到二戰(zhàn)前，這一時期可以稱之為聯(lián)邦政府在職業(yè)教育中的干預(yù)和領(lǐng)導(dǎo)地位確立時期，在美國職業(yè)教育發(fā)展歷程中起著承上啟下的作用。這一階段具有代表性的聯(lián)邦政府干預(yù)職業(yè)教育的立法主要就是1862年《莫雷爾法案》和1917年《史密斯—休斯法》。

1862年的《莫雷爾法案》是迫于當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)社會狀況，聯(lián)邦政府進(jìn)行的第一次關(guān)于職業(yè)教育的立法，也是聯(lián)邦政府干預(yù)職業(yè)教育的開端。法案規(guī)定了聯(lián)邦政府給各州參議員分撥土地，所得利潤用來購買校址用地，或捐辦一所農(nóng)工機(jī)械類的學(xué)院。各州如果在規(guī)定時期內(nèi)沒開展與贈地學(xué)院有關(guān)活動，則會將贈地與款項收回。據(jù)統(tǒng)計，法案頒布實施到19世紀(jì)末，聯(lián)邦政府撥給教育用地已達(dá)到1.5億英畝[6]。1890年第二個莫里爾法案進(jìn)一步完善資助標(biāo)準(zhǔn),提供穩(wěn)定財力保證，來確保贈地學(xué)院能夠正常運行。

隨著《莫雷爾法案》的頒布與實施，社會上大批贈地學(xué)院開始興辦。贈地學(xué)院的主要課程，主要是農(nóng)業(yè)和公益機(jī)械類，也包括其他科學(xué)和古典學(xué)科教學(xué),還有一定的軍事戰(zhàn)術(shù)訓(xùn)練課程。總的來說，就是從事各種工作和職業(yè)的人文教育和實用教育,以培養(yǎng)農(nóng)業(yè)科學(xué)和農(nóng)業(yè)技術(shù)方面的專業(yè)人才。1916年，已經(jīng)有13.5萬的學(xué)生就讀于贈地學(xué)院，占當(dāng)時接受高等教育學(xué)生人數(shù)的三分之一，到 1926年這個數(shù)字已然增長到40 萬之多[7]。由此可見，在法案的作用下，有越來越多的學(xué)生接受贈地學(xué)院內(nèi)的技術(shù)教育。第二個《莫雷爾法案》又對黑人和婦女的受教育權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定，加速了美國高等教育民主化和大眾化的步伐，也為聯(lián)邦政府干預(yù)職業(yè)教育進(jìn)行了示范，并奠定了干預(yù)的基礎(chǔ)。1862年的《莫雷爾法案》是聯(lián)邦政府通過立法贈地形式對教育進(jìn)行干預(yù)，并對各參議員出售土地所獲資金的使用進(jìn)行了明確的規(guī)定，提出如果沒有按規(guī)定使用，沒有看到應(yīng)有的成效，將收回所贈土地以及所獲資金。由此看出，聯(lián)邦政府在職業(yè)教育立法的初次嘗試所頒布的法案就具有了“誘致”的特點。

《莫雷爾法案》頒布后也出現(xiàn)了系列相關(guān)的職業(yè)教育法案，這些法案仍存在兩個方面的不足:一方面是這些法律大部分都是與農(nóng)業(yè)教育有關(guān)，很少涉及其他領(lǐng)域的職業(yè)教育；另一方面是這些法律涉及的職業(yè)教育層次，主要是在高等職業(yè)教育上，缺少其他層次的職業(yè)教育內(nèi)容。而之后頒布的《史密斯—休斯法》，其規(guī)定內(nèi)容中除了《莫雷爾法案》提到的農(nóng)業(yè)教育，還涉及到了工業(yè)、商業(yè)、家政等多個領(lǐng)域的職業(yè)教育，涉及到的教育層次也主要是中等職業(yè)教育，這就彌補(bǔ)了《莫雷爾法案》中的不足。但兩部法案的聯(lián)系也不止于此，《史密斯—休斯法》在內(nèi)容上一定程度也借鑒了《莫雷爾法案》和贈地學(xué)院發(fā)展的經(jīng)驗，并且是在國內(nèi)發(fā)展職業(yè)教育熱情不斷高漲、社會上對聯(lián)邦政府能夠繼續(xù)資助職業(yè)教育的愿望日益強(qiáng)烈下而頒布的。《史密斯—休斯法》的頒布標(biāo)志著美國聯(lián)邦政府職業(yè)教育立法領(lǐng)導(dǎo)地位的確立與規(guī)范，也是聯(lián)邦—州—地方三級政府合作發(fā)展職業(yè)教育的開端[8]。這兩部法案滿足了當(dāng)時美國工農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展對教育的新需求，也確立了聯(lián)邦政府在職業(yè)教育中“干預(yù)者”的角色，對職業(yè)教育進(jìn)行宏觀的調(diào)控。

(二)聯(lián)邦政府通過財政資助干預(yù)職業(yè)教育

美國聯(lián)邦政府對職業(yè)教育的資助主要是由立法來規(guī)定實施的。包括資助的數(shù)額和用途，類型和標(biāo)準(zhǔn)以及相應(yīng)的管理辦法?！赌谞柗ò浮分校绹?lián)邦政府贈地給各州，以其出售所得的資金來資助教育，并明確資金的用途，取得了良好的效果。1890年的《莫雷爾法案》又對贈地學(xué)院的撥款數(shù)額進(jìn)行了明確規(guī)定，第一年撥款15 000美元，之后每一年都在前一年的基礎(chǔ)上遞增1 000美元,直到達(dá)到25 000美元,以保證這些學(xué)院具有充足和穩(wěn)定的財力使之得以正常運行[9]。

《史密斯—休斯法》的頒布，擴(kuò)大了對職業(yè)教育資助的領(lǐng)域，擴(kuò)展了資助的教育層次，規(guī)范了對職業(yè)教育的資助形式。不僅對政府的資助形式和資金用途做了明確的規(guī)定，也設(shè)置了具體的管理機(jī)構(gòu)和管理辦法，各州的職業(yè)教育也在聯(lián)邦的引領(lǐng)和資助下快速發(fā)展，頒布后前十年財政撥款數(shù)額統(tǒng)計見表1。

表1 美國《史密斯—休斯法》頒布后前10年財政撥款數(shù)額統(tǒng)計[10] /萬美元

由表1可知，在該法案頒布后的十年里，美國職業(yè)教育中為農(nóng)業(yè)、商業(yè)、家政、工業(yè)的教育撥款呈明顯上升趨勢，聯(lián)邦政府對職業(yè)教育的資助逐年增加，不斷地確立并鞏固其新的職業(yè)教育角色和地位，同時也極大地促進(jìn)了這一時期職業(yè)教育的發(fā)展。

這種資助形式也為之后美國的職業(yè)教育立法奠定了堅實基礎(chǔ)。在《史密斯—休斯法》之后頒布的一些職業(yè)教育立法，都是在該法的基礎(chǔ)上順應(yīng)時代發(fā)展進(jìn)行的調(diào)整和延續(xù)，尤其是在法案的指導(dǎo)思想和立法原則方面。如1929年的《喬治—里德法》、包括1963年的《職業(yè)教育法》等法案，這些法案的基礎(chǔ)都與《史密斯—休斯法》密切相關(guān)，是在此基礎(chǔ)上為適應(yīng)時代發(fā)展而進(jìn)行的一系列調(diào)整和改革。

三、聯(lián)邦政府職業(yè)教育角色的“誘致性”轉(zhuǎn)變

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物道格拉斯·諾思認(rèn)為：“制度是一個社會的游戲規(guī)則，是由非正式約束，如道德的約束、行為準(zhǔn)則等和正式的法規(guī)，如憲法等組成。”[11]可見，職業(yè)教育相關(guān)的法案屬于制度中的正式約束，因此美國聯(lián)邦政府對職業(yè)教育從之前的疏遠(yuǎn)到干預(yù)的過程也屬于制度變遷的過程。在拉坦的制度變遷相關(guān)理論中，他分析了一種“需求”和“供給”共同作用下的制度變遷方式,即誘致性制度變遷。在這種誘致性的制度變遷方式下，“需求方”追求潛在收益，“供給方”追求降低現(xiàn)行成本，雙方的共同目的都在于“潛在的外部利潤”。兩者共同作用下促進(jìn)制度創(chuàng)新或制度變遷即為誘致性制度變遷。而美國聯(lián)邦政府這種職業(yè)教育角色由疏遠(yuǎn)到干預(yù)的轉(zhuǎn)變，實際上也是一種誘致性的制度變遷?？梢詮睦沟恼T致性變遷理論中的需求動因、供給動力和內(nèi)生變量三個方面來分析。

(一)職業(yè)教育角色轉(zhuǎn)變的誘因:需求動因

根據(jù)誘致性制度變遷理論，制度變遷發(fā)生的前提就是必須要有需求動因，即制度變遷的誘因。美國聯(lián)邦政府職業(yè)教育角色轉(zhuǎn)變的誘因，主要來自于州和地方自治教育弊端顯露、傳統(tǒng)職業(yè)教育落后于社會發(fā)展、職業(yè)教育的經(jīng)濟(jì)作用受到關(guān)注等方面。

1.州與地方政府自治教育弊端顯露

根據(jù)美國憲法精神，美國聯(lián)邦政府和各州政府權(quán)責(zé)分明，職業(yè)教育由各州自治，但由于各州政府財力權(quán)利等有限，且各州情況差異較大，職業(yè)教育質(zhì)量難以保證，亟需聯(lián)邦政府出面干預(yù)調(diào)控。

美國是總統(tǒng)制共和制國家，各州享有自治權(quán)，包括自治教育的權(quán)利，自然也包括當(dāng)時未成規(guī)模的職業(yè)教育。但美國也是典型的多元主義民主政體國家，由一個全國政府和五十個州政府組成，且由于歷史原因造成的各州和地區(qū)文化差異較大。在這種分權(quán)與自治的政治模式中，各州和地方存在的較大差異對于教育的發(fā)展也存在著一定的弊端。比如由于各州財力水平不一，且存在著地方主義和分權(quán)格局，再缺乏聯(lián)邦政府的統(tǒng)一調(diào)控和干預(yù)，那么各州教育質(zhì)量就很難得到保證。教育與社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展都密不可分，在全國工業(yè)化進(jìn)程加快，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，如果持續(xù)保持教育混亂無統(tǒng)一調(diào)控，將會影響到整體社會的發(fā)展，因此，聯(lián)邦政府出面干預(yù)教育也是勢在必行。

2.傳統(tǒng)職業(yè)教育落后于社會發(fā)展

美國原有的職業(yè)教育形式落后于當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以滿足需求，社會上要求變革職業(yè)教育的呼聲強(qiáng)烈，要求聯(lián)邦政府出面進(jìn)行調(diào)控和干預(yù)。

資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來的不僅是美國南北各州的爭端與沖突，還有人們對教育變革的需求。在職業(yè)教育方面，美國獨立之前的職業(yè)教育基本是受英國殖民統(tǒng)治，以傳統(tǒng)學(xué)徒制為主，學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和手工生產(chǎn)的技藝。然而到19世紀(jì)，隨著工業(yè)化進(jìn)程加快和對新型勞動力的需求，傳統(tǒng)學(xué)徒制因在質(zhì)與量上都難達(dá)到要求而逐漸落后于時代，以培養(yǎng)諸如教士、律師、醫(yī)生等傳統(tǒng)人才為主的大學(xué)和學(xué)院也滿足不了工業(yè)社會發(fā)展的需求。因此社會上變革教育的呼聲高漲，也有一些有識之士進(jìn)行了努力與嘗試，如手工勞作運動、“機(jī)械工講習(xí)所”運動等，但這些嘗試都未取得良好效果[12]。工農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展使得社會上對從事工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專門技術(shù)人員的需求愈加迫切，而以培養(yǎng)教士和紳士為主的傳統(tǒng)學(xué)校無法滿足這種需求。在這樣的背景下，聯(lián)邦政府不得不轉(zhuǎn)變職業(yè)教育角色，出面干預(yù)職業(yè)教育。

3.職業(yè)教育的經(jīng)濟(jì)作用始受關(guān)注

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，南北戰(zhàn)爭后經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，職業(yè)教育在資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用也逐漸凸顯，受到了各級政府的關(guān)注與青睞。聯(lián)邦政府也因此更加關(guān)注職業(yè)教育。

1783年美國在被英國承認(rèn)獨立后,社會逐漸穩(wěn)定下來。在1807年后美國開始了工業(yè)革命, 機(jī)器開始代替手工勞動生產(chǎn)，很大程度地促進(jìn)了美國的工業(yè)化進(jìn)程。到1860年,美國工業(yè)總產(chǎn)值已居世界第四位[13]。南北戰(zhàn)爭后，美國社會工業(yè)化進(jìn)程加快，對擁有技術(shù)技能的人才需求加大，而當(dāng)時的教育結(jié)構(gòu)很難滿足這種需求缺口。此時職業(yè)教育培養(yǎng)技術(shù)技能型人才，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供人力資源的價值就顯現(xiàn)出來。資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展突顯出了職業(yè)教育的經(jīng)濟(jì)價值，很快在美國社會上嶄露頭角，受到了各級政府的關(guān)注與青睞。

(二)職業(yè)教育角色轉(zhuǎn)變的保障:供給動力

誘致性制度變遷理論中強(qiáng)調(diào)，并不是只要存在制度變遷的誘因(即需求動因)就一定會導(dǎo)致制度的變遷，受制度均衡影響，還要有供給動力作為保障，內(nèi)生變量作為推力。在制度變遷理論中，供給動力是制度變遷發(fā)生的保障，只有有了強(qiáng)有力的外部供給保障，才會和內(nèi)生變量共同發(fā)揮作用形成推動力，促成改革或制度變遷。由此可知，誘致性制度變遷的發(fā)生不僅要有誘因的存在，還要有供給動力作為保障，內(nèi)生變量作為推力。

根據(jù)誘致性制度變遷理論,供給方利用其擁有土地、資金、資源等可以使需求方獲得利益的資本，從而誘導(dǎo)需求方按照自己所規(guī)定的、享受利益就必須達(dá)到的附加要求來達(dá)到追求潛在利潤的目的[14]80。一方面，如果將美國聯(lián)邦政府與州、地方的職業(yè)教育發(fā)展看作利益雙方，那么根據(jù)“供給方利用其擁有土地、資金、資源等可以使需求方獲得利益”可知，在此次誘致性制度變遷發(fā)生時，聯(lián)邦政府是作為供給方，通過土地、資金等使得需求方，也就是州和地方職業(yè)教育的發(fā)展受益，并滿足聯(lián)邦政府自身對高質(zhì)量人力資源、工農(nóng)業(yè)發(fā)展、國家競爭力提升的潛在利益追求。另一方面，制度變遷的供給動力主要在于降低現(xiàn)行成本。美國內(nèi)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，需要強(qiáng)有力的人才支持和智力保證，而要追求職業(yè)教育發(fā)展帶來的人力資源、工農(nóng)業(yè)發(fā)展等潛在的利益，就要對各州和地方職業(yè)教育的發(fā)展進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)和調(diào)控，那么提供土地、經(jīng)費等資助的方式對于聯(lián)邦政府來說則是現(xiàn)行成本較低的一種。最初聯(lián)邦政府通過《莫雷爾法案》向各州政府贈予土地，并要求他們在這些土地上建立學(xué)院。而這種“贈予”并不是直接贈地給各州政府，而是建立起了一種復(fù)雜的合作關(guān)系，借由這種關(guān)系，聯(lián)邦政府為各州出售邊遠(yuǎn)的西部土地提供了動機(jī)，各州同時也必須將收益用于資助各種高等教育計劃[15]73。雙方在這種合作關(guān)系中都收獲了潛在的“外部利潤”，特別是聯(lián)邦政府，比起直接提供資金進(jìn)行經(jīng)費資助，贈地這種形式一定程度的降低了“現(xiàn)行成本”，因為邊遠(yuǎn)的土地較之金錢顯然更為便宜和豐富。

在這種誘致性制度變遷方式下，供給方和需求方的關(guān)系是:“你要是同意我的觀點和要求……我就給你……”“你要是不遵從我的意見……我就不給你……” ，以此來推動改革措施的實施。這種誘致性的制度變遷不僅能充分發(fā)揮利益雙方的共同作用，還借助了政府的壟斷資源作為后續(xù)拉動力，從而能夠保證改革措施的順利實施，同時也滿足了來自于民間的原始變革需求。

(三)職業(yè)教育角色轉(zhuǎn)變的推力:內(nèi)生變量

拉坦的誘致性制度變遷強(qiáng)調(diào)一種內(nèi)生變量，即首先利用經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部導(dǎo)致非均衡的力量自發(fā)的進(jìn)展，然后沿著非均衡的發(fā)展路徑再給予一個類似強(qiáng)制變遷的外部推力，就能保證改革沿著個人理性與社會理性相一致的道路加速前進(jìn)。這樣的制度變遷既滿足了需求方的利益，也滿足了供給方對潛在利潤的追求。制度創(chuàng)新和制度變遷本就是在難以維持制度均衡，即在特定情況下供求力量難以達(dá)到相對平衡的狀態(tài)下發(fā)生的，并且沒有永久的制度均衡，只要社會在發(fā)展不均衡就會一直存在，制度變遷也不會停止。而內(nèi)生變量就是這種不均衡狀態(tài)的體現(xiàn)。

相對于需求動因強(qiáng)調(diào)制度變遷的誘導(dǎo)因素，內(nèi)生變量更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部不均衡發(fā)展對制度變遷產(chǎn)生的推力。也就是說這種不均衡力量自發(fā)的進(jìn)展可以被利用起來，推動制度變遷。在聯(lián)邦政府職業(yè)教育角色轉(zhuǎn)變過程中，這種不均衡的力量在不同階段也有不同的表現(xiàn)。例如在《莫雷爾法案》頒布之前出現(xiàn)的內(nèi)部不均衡力量的推動力。一方面，南北戰(zhàn)爭后美國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生巨大變化，教育亟需發(fā)展，教育經(jīng)費支出也日益增長，而此時各州社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，貧富差距較大，全國教育發(fā)展不平衡的問題十分嚴(yán)重。另一方面，美國聯(lián)邦政府在《莫雷爾法案》之前就有采用“贈地”的形式促進(jìn)學(xué)校建設(shè)的先例。1787年《西北法令》中就有條款要求在鎮(zhèn)區(qū)為學(xué)校預(yù)留出土地，在1796年到1861年間，國會曾向17個州的高等教育贈與土地[15]72。在這種情況下聯(lián)邦政府繼續(xù)采用贈地的方式對各州的教育進(jìn)行資助，來調(diào)控全國教育不平衡發(fā)展就有了有力的推動力。

正如聯(lián)邦政府職業(yè)教育角色的轉(zhuǎn)變不是一蹴而就的，制度均衡的狀態(tài)也不是固定不變地存在的，它是一個不斷動態(tài)變化的過程。沒有永久的制度均衡，只要社會在發(fā)展不均衡就會一直存在，制度變遷也不會停止。因此自《莫雷爾法案》頒布實施以后，又出現(xiàn)了一系列相關(guān)法案來強(qiáng)化聯(lián)邦政府對職業(yè)教育的干預(yù)和調(diào)控，特別是1914年《史密斯—休斯法》的頒布，確立了聯(lián)邦政府在職業(yè)教育中“干預(yù)者”的角色地位。這也是其內(nèi)部不均衡力量到達(dá)一定程度后對制度變遷的推動。19世紀(jì)90年代以后，從歐洲強(qiáng)國遷移到美國的移民數(shù)量急劇減少，勞動力和受過職業(yè)訓(xùn)練的技術(shù)人員數(shù)量也隨之大幅下降，因此美國經(jīng)濟(jì)快速增長對初級實用技術(shù)人才的需求量不斷增加和美國初級職業(yè)技術(shù)教育發(fā)展緩慢的矛盾則變得更加尖銳起來。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，各州開始在中學(xué)設(shè)立職業(yè)教育訓(xùn)練課程或設(shè)立職業(yè)學(xué)校來緩和這種矛盾，但卻由于辦學(xué)經(jīng)費、師資等方面原因無法培養(yǎng)出足夠數(shù)量和高素質(zhì)的實用技術(shù)人才。此時聯(lián)邦政府通過《莫雷爾法案》對高等職業(yè)教育進(jìn)行資助已取得一定成效，人們對捆綁著資助的聯(lián)邦干預(yù)也有了初步的容忍與接受。基于此，1917年美國頒布了《史密斯—休斯法》，授權(quán)聯(lián)邦政府為中等職業(yè)教育發(fā)展提供財政撥款。

由此可見，誘致性制度變遷利用了民間不均衡力量自發(fā)的進(jìn)展，是在此基礎(chǔ)上，沿著非均衡自發(fā)路徑再給予的一種類似強(qiáng)制性變遷的推力。這使得誘致性制度變遷從基礎(chǔ)上區(qū)分于強(qiáng)制性的制度變遷，是一個自下而上的過程，也保證了改革是沿著下層理性和上層理性相一致的道路前進(jìn)的。

結(jié) 語

關(guān)于聯(lián)邦干預(yù)為什么會發(fā)生且被容忍這一問題，本文從誘致性制度變遷的理論思路出發(fā)，分析了這種聯(lián)邦干預(yù)出現(xiàn)并能夠被“容忍”的原因。聯(lián)邦政府職業(yè)教育角色轉(zhuǎn)變主要是通過立法調(diào)控和財政資助兩種方式來實現(xiàn)的。從最初的疏遠(yuǎn)到通過立法形式對州和地方的職業(yè)教育進(jìn)行撥款資助，這樣的從疏遠(yuǎn)到干預(yù)的轉(zhuǎn)變之所以說是“誘致”的，是因為它不同于強(qiáng)制性的制度變遷模式的規(guī)則強(qiáng)制推行，而誘致性的制度變遷是制度對象響應(yīng)獲利機(jī)會時主動實施的，是判斷自己的實際情況后權(quán)衡利弊自主選擇的[14]77。這不僅可以使得制度對象根據(jù)實際情況接受資助，有效發(fā)揮了聯(lián)邦政府對職業(yè)教育的引導(dǎo)作用，提高了資金的使用效率，提升了職業(yè)教育發(fā)展的活力，從而形成了聯(lián)邦政府、州政府和地方合作辦學(xué)、多渠道籌措資金的發(fā)展形式。

另一方面，聯(lián)邦政府對職業(yè)教育的干預(yù)，法案中的項目沒有強(qiáng)制性的規(guī)定，這表明聯(lián)邦政府并不能全權(quán)控制職業(yè)教育。顯然，由于美國聯(lián)邦憲法中的保留條款的存在，一直以來，地方控制教育是根深蒂固的觀念。因此，讓聯(lián)邦政府短時間掌握教育的控制權(quán)利幾乎是不可能的，聯(lián)邦政府并未剝奪地方教育的權(quán)利，而僅僅通過憲法中內(nèi)涵的聯(lián)邦政府的隱性權(quán)力及其權(quán)利的模糊性，對職業(yè)教育進(jìn)行干預(yù)性的資助，其力度有限。而這種“有限”并包含“潛在外部利潤”的控制力度也自然能夠為地方所容忍并接受，同時也為美國職業(yè)教育的發(fā)展增添了活力。