李 陽 潘海生

一、問題的提出

政策執(zhí)行是政策執(zhí)行主體運用各種政策工具將政策目標轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實的過程[1]。在職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中，中央政府和職業(yè)教育政策研究者經(jīng)常喜歡用“上傳下達，令行禁止”的話語來形容地方政府職業(yè)教育政策執(zhí)行的理想狀態(tài)，而地方政府則時常采取結(jié)合地方優(yōu)勢的做法來變通執(zhí)行中央政府的職業(yè)教育政策。這種變通執(zhí)行是地方政府在壓力型體制下[2]，結(jié)合中央政府政策目標和地區(qū)實際需要，對政策內(nèi)容進行重新規(guī)劃的一種現(xiàn)象[3]，是地方政府先行先試，積累經(jīng)驗的重要方式。在我國職業(yè)教育治理中，中央政府通過制定政策引導(dǎo)和規(guī)范地方政府的職業(yè)教育治理行為，但是考慮到地方政府的復(fù)雜性，中央政府在職業(yè)教育政策制定時一般會留給地方政府一定的政策空間。當中央政府政策層層傳達到地方政府時，由地方政府結(jié)合地方實際予以細則化、具體化，從而產(chǎn)生了一些典型的區(qū)域職業(yè)教育治理模式。雖然地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的種類繁多，但總體呈現(xiàn)出派生性、區(qū)域性和靈活性的共性特征。首先，它不是中央政府制定的職業(yè)教育政策本身，而是地方政府依據(jù)這些政策并結(jié)合地區(qū)實際而派生出來的政策；其次，地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行只適用于某一特定地區(qū)；最后，地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行可以根據(jù)地區(qū)實際靈活變化。

當前，關(guān)于地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的研究主要集中在變通執(zhí)行產(chǎn)生的行動者因素、環(huán)境因素、區(qū)域差異、結(jié)果評估等方面。實際上，在職業(yè)教育政策研究中，變通執(zhí)行一直是個邊緣概念，甚至連其存在的合法性都尚存疑問。地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行能夠走進研究者的視野，進入職業(yè)教育政策研究的理論舞臺，只不過是因為它的“失范角色”具有某種特殊的“反襯功能”[4]。它常被當作反常的、偏差的、病態(tài)的現(xiàn)象來研究，要么被看成是地方政府自行其是的做法，要么被看成是地方官員謀求私利的做法，要么被看成是社會結(jié)構(gòu)緊張在職業(yè)教育政策執(zhí)行上的表現(xiàn)。所有這些，都與我們的意義假設(shè)有所牽連，我們希望建構(gòu)一個統(tǒng)整的社會，而失范則意味著社會秩序的紊亂[5]，由此引發(fā)出來的結(jié)構(gòu)性假設(shè)，以社會整合的名義剝奪了職業(yè)教育政策變通執(zhí)行存在的意義。

職業(yè)教育政策研究的這種局面是值得猶疑和反思的，結(jié)構(gòu)功能主義的系統(tǒng)理論和整合思想在職業(yè)教育政策領(lǐng)域的拓殖，導(dǎo)致地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的價值一直處于缺席狀態(tài)。事實上，變通執(zhí)行在很多情況下所表現(xiàn)出來的是地方政府執(zhí)行職業(yè)教育政策時的靈活性，是職業(yè)教育治理機制創(chuàng)新的重要源泉。換句話說，在職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中，變通執(zhí)行早已成為一種制度化的行為，具有深厚的合法性基礎(chǔ)和特定的制度邏輯，是地方政府職業(yè)教育政策執(zhí)行的一種行動策略。因此，我們希望將地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行帶回職業(yè)教育政策研究中來，分析其成因、功能和類型，以豐富職業(yè)教育政策理論。

二、地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的制度分析

（一）政府間利益博弈：地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的制度根源

在職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中，中央政府和地方政府都有自己的利益考量。職業(yè)教育作為與經(jīng)濟社會發(fā)展聯(lián)系最為緊密的教育類型[6]，通過培養(yǎng)技術(shù)技能型人才，在服務(wù)國家重大戰(zhàn)略和經(jīng)濟發(fā)展、促進共同富裕等方面發(fā)揮著重要作用。因此，中央政府主要從國家長遠發(fā)展的角度著眼，使用各種激勵手段，推動職業(yè)教育政策執(zhí)行。

對地方政府而言，職業(yè)教育政策執(zhí)行能夠獲得一定收益，但也需要付出一定成本。因此，地方政府在職業(yè)教育政策執(zhí)行中是否采用變通執(zhí)行的行動策略主要取決于其在職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中的效用函數(shù)。第一，在當前以經(jīng)濟發(fā)展為主導(dǎo)的考核機制下，地方政府更像是一種“經(jīng)營型政府”，其主要利益訴求是短時間內(nèi)地方經(jīng)濟的快速發(fā)展。這導(dǎo)致地方政府在職業(yè)教育政策執(zhí)行中會考慮職業(yè)教育發(fā)展與其他地方事業(yè)發(fā)展特別是與經(jīng)濟發(fā)展之間的利害關(guān)系，并以實現(xiàn)自身利益最大化為行動準則。第二，由于漫長的行政距離，地方政府擁有更多的“地方性知識”，導(dǎo)致地方政府在職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中擁有更多資本變通執(zhí)行職業(yè)教育政策。第三，在地方政府看來，職業(yè)教育政策執(zhí)行的成本可以轉(zhuǎn)嫁給中央政府或其他地方政府，而職業(yè)教育政策執(zhí)行的收益也可以“搭便車”，這樣就可以弱化本地區(qū)政府職業(yè)教育政策執(zhí)行力度，減少職業(yè)教育政策執(zhí)行的成本[7]。

在執(zhí)行中央政府職業(yè)教育政策過程中，地方政府的行動策略選擇主要取決于如何實現(xiàn)自身利益最大化。由于職業(yè)教育政策執(zhí)行的正外部性，以及職業(yè)教育政策執(zhí)行收益的流動性，某一地區(qū)培養(yǎng)的技術(shù)技能型人才可以被另一地區(qū)的企業(yè)雇傭，造成本地區(qū)培養(yǎng)的技術(shù)技能型人才流入其他地區(qū)。這將導(dǎo)致一些地方政府不愿意以執(zhí)行中央政府職業(yè)教育政策的方式來獲得所需人才，而更愿意通過政策優(yōu)惠吸引其他地區(qū)人才，從而滿足本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的人才需求。

顯然，利益沖突是引發(fā)職業(yè)教育政策執(zhí)行政府間博弈的前提。根據(jù)中央政府以及地方政府之間的博弈分析，博弈規(guī)則和效用函數(shù)對博弈的結(jié)果具有決定性作用。同時，政府間博弈不是靜態(tài)博弈，而是貫穿職業(yè)教育政策執(zhí)行全過程的動態(tài)博弈，博弈雙方隨時都可能變換博弈策略，改變地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的方式。

（二）維護中央權(quán)威：地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的制度化基礎(chǔ)

在中國政府龐大的等級結(jié)構(gòu)中，中央政府位于最頂端，通過職業(yè)教育政策制定來指導(dǎo)各級地方政府的職業(yè)教育發(fā)展工作部署以實現(xiàn)中央政府的政策目標，這是政府組織活動的重要特點。特別是分稅制改革以來，財政資源向中央政府集中[8]，政府決策更加集中，中央政府的職業(yè)教育政策成為誘發(fā)各級地方政府行動的基本制度環(huán)境。這一制度環(huán)境最顯著的特點是來自中央政府的職業(yè)教育政策的統(tǒng)一性，即中央政府制定的職業(yè)教育政策在不同地區(qū)有著很大程度的一致性。在職業(yè)教育政策執(zhí)行中，我們可以看到這種政策統(tǒng)一性的表現(xiàn)：中央政府制定的職業(yè)教育政策通過各種渠道層層傳達到各級地方政府，而地方政府，主要是基層政府則根據(jù)政策要求貫徹落實。與此同時，各級地方政府也常常根據(jù)地方實際需要部署相關(guān)活動，主要是將地方經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)和職業(yè)教育治理任務(wù)相結(jié)合。而后，中央政府通過走訪調(diào)查、派駐檢查組、收集資料等方式對地方政府職業(yè)教育政策執(zhí)行加以監(jiān)督和驗收。

職業(yè)教育政策的統(tǒng)一性反映了職業(yè)教育政策的一個基本特點：指導(dǎo)全國職業(yè)教育發(fā)展的政策來自于一個相對集中的過程。統(tǒng)一性的職業(yè)教育政策強化了中央政府的權(quán)威，然而，這種政策并不能完全符合各地區(qū)的實際情況，從而帶有微觀層面上的差異性。這些微觀層面上的差異性意味著，在職業(yè)教育政策統(tǒng)一性的背后，變通執(zhí)行是地方政府必不可少的運行機制。例如，高職百萬擴招政策執(zhí)行在空間上存在差異，不同地區(qū)需要承擔的擴招任務(wù)不同，在實際中的做法也并不相同。一些地方政府將高職擴招目標和地方政府主要發(fā)展目標相結(jié)合，比如將高職擴招目標和脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興目標捆綁在一起，這些差異是中央政府所允許的。同時，在中央政府職業(yè)教育政策下發(fā)之初，不同地區(qū)的地方政府保持了高度的一致性，而當政策執(zhí)行一段時間后，不同地區(qū)之間的差異性復(fù)又顯現(xiàn)，這些差異也是中央政府所允許的。

在這里，我們看到了職業(yè)教育政策統(tǒng)一性和職業(yè)教育政策變通執(zhí)行之間的張力。即中央政府的職業(yè)教育政策越統(tǒng)一，其與地區(qū)實際情況之間的差異性就越大，在執(zhí)行過程中就不得不允許變通執(zhí)行的存在。因此，職業(yè)教育政策統(tǒng)一性本身就內(nèi)含了地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行存在的基礎(chǔ)和合法性。

（三）建立私人關(guān)系：地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的非制度化基礎(chǔ)

在職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中，為了保證政策目標的實現(xiàn)，需要設(shè)計一個合理的激勵機制[9]，中央政府激勵機制設(shè)置的一個主要內(nèi)容就是對地方官員政績的考核。中央政府希望通過這種方式調(diào)動地方官員的積極性，誘發(fā)地方政府產(chǎn)生符合中央政府期待的行為。但是，中央政府的激勵機制設(shè)置有時并不符合地方政府的實際運行邏輯，致使激勵機制與政策目標不相容的情況發(fā)生。這些矛盾導(dǎo)致了與中央政府政策目標相悖的利益群體的形成，為地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行提供了非制度化基礎(chǔ)，使得政策目標被其他目標代替[10]。當激勵機制設(shè)置與政策目標出現(xiàn)不一致時，激勵強度越大，地方政府目標替代的現(xiàn)象就越嚴重，職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的動力就越強大。

近年來，職業(yè)教育政策執(zhí)行的法治化、制度化有了很大發(fā)展，職業(yè)教育政策執(zhí)行的實施細則、職業(yè)教育政策執(zhí)行者的素質(zhì)、職業(yè)教育政策執(zhí)行的配套資源等方面都有了一定程度的進步。從政策意圖上看，各種規(guī)章制度的完善、技術(shù)化治理手段的使用等應(yīng)該能夠提高地方政府職業(yè)教育政策執(zhí)行的規(guī)范化和制度化，削弱非制度化的人為因素產(chǎn)生的偏差。但是，在地方政府組織運行中，卻發(fā)現(xiàn)地方官員趁機在政府組織內(nèi)部、政府組織之間通過正式的職業(yè)教育政策執(zhí)行建立與其他政府官員之間的非正式的私人關(guān)系。而這些非正式私人關(guān)系為地方政府職業(yè)教育變通執(zhí)行提供了非制度化基礎(chǔ)。

在當前政績考核機制下，正式制度給地方官員的職業(yè)生涯發(fā)展和升遷帶來了一定程度的不確定性，這種不確定性主要體現(xiàn)在中央政府對于職業(yè)教育政策執(zhí)行的硬性要求與地方政府柔性執(zhí)行之間的態(tài)度。具體而言，在政府正式制度之下，地方官員需要面對層層下達的職業(yè)教育政策執(zhí)行的剛性任務(wù)以及隨之而來的獎懲措施，還有同事之間職務(wù)晉升的競爭。而他們向上升遷流動的前景與其在工作崗位上完成上級任務(wù)的情況和政績有關(guān)。在這個過程中，與自己有競爭關(guān)系的官員與上級官員之間的非正式私人關(guān)系增加了他們在職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中所承擔的風險和不確定性。為了應(yīng)對這種風險和不確定性，他們需要做好雙重準備。一方面，他們需要有能力調(diào)動各種資源以完成上級政府交代的任務(wù)；另一方面，他們需要以自我為中心建構(gòu)起社會關(guān)系結(jié)構(gòu)[11]，以促進其職業(yè)生涯發(fā)展。實際上，在地方政府職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中，非正式的私人關(guān)系是職業(yè)教育政策得以順利落地的重要因素，在職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中起到了潤滑的作用[12]。

三、地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的功能分析

所謂地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行功能是指變通執(zhí)行行為本身所帶來的影響。在此，我們借鑒默頓的理論，將地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的功能區(qū)分為顯性功能和隱性功能兩種[13]。

（一）顯性功能：實現(xiàn)中央政府政策目標與維護地方政府利益

地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行并非是一種非預(yù)期的意外結(jié)果，而是職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中的一種運行機制。作為地方政府職業(yè)教育政策執(zhí)行的行動策略，變通執(zhí)行可以存在的一個關(guān)鍵原因是，它能夠在中央政府的政策目標和地方政府利益之間尋找一個平衡點，保障政府組織運行的穩(wěn)定和政府官員自身職業(yè)生涯的發(fā)展。具體來說，地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行具有以下幾種顯性功能：

第一，安全閥的功能。在中國當前的壓力型體制下，職業(yè)教育政策執(zhí)行機制能夠運行的前提是來自中央政府的壓力與地方政府的執(zhí)行力之間能夠保持大體平衡。然而，隨著中央政府政策統(tǒng)一性和地方政府政策執(zhí)行力之間的張力顯現(xiàn)，如果過度強調(diào)職業(yè)教育政策的統(tǒng)一性，無疑將會對現(xiàn)有的職業(yè)教育政策執(zhí)行機制的穩(wěn)定性構(gòu)成挑戰(zhàn)。在這種情況下，地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行緩解了政策統(tǒng)一性可能帶來的穩(wěn)定性風險。

第二，緩解地方政府的生存危機。在職業(yè)教育政策執(zhí)行中，中央政府的政策統(tǒng)一性常常伴隨著嚴格的獎懲機制，從而形成了職業(yè)教育政策執(zhí)行中“必須有效”的治理訴求。但是，一般情況下職業(yè)教育治理并不是地方政府的主要工作內(nèi)容，地方政府提供的職業(yè)教育政策執(zhí)行配套資源有時很難達到“必須有效”的要求。因此，地方政府以政策組合的方式，將職業(yè)教育政策執(zhí)行融入地方主要事業(yè)發(fā)展之中，以適應(yīng)中央政府的政策壓力。在這個過程中，地方政府的生存危機得到緩解，使地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行對地方政府的發(fā)展有了持續(xù)性的意義[14]。

第三，適應(yīng)與補充中央政府的職業(yè)教育政策。地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的起因通常是與中央政府的職業(yè)教育政策相適應(yīng)，如果說中央政府的政策是總政策，那么地方政府的變通執(zhí)行就是具體政策，能夠更好地指導(dǎo)地方政府的職業(yè)教育政策執(zhí)行，調(diào)整地方政府組織內(nèi)部的利益分配，具有維護地方政府及其成員利益的作用。同時，可以對地方官員的職業(yè)教育政策執(zhí)行起到一定程度的規(guī)約作用，調(diào)動他們的積極性，實現(xiàn)政策目標。當然，還可以對中央政府的職業(yè)教育政策進行補充，起到彌補不足的作用。

從以上分析可以看出，地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行從來都不是只考慮地方政府的利益，也不是只考慮中央政府的政策目標，而是將兩者相結(jié)合，并在不同時期選取不同的變通執(zhí)行方式。在中央政府采取常規(guī)機制自上而下推行職業(yè)教育政策時，地方政府往往會采取偏向?qū)崿F(xiàn)地區(qū)利益的職業(yè)教育政策變通執(zhí)行方式。而當中央政府采取運動型機制強力推動職業(yè)教育政策落實時，地方政府常常會采取偏向?qū)崿F(xiàn)中央政府政策目標的職業(yè)教育政策變通執(zhí)行方式。

（二）隱性功能：擴大地方政府實際權(quán)力與分配職業(yè)教育資源

當中央政府下達的職業(yè)教育政策不需要直接貫徹執(zhí)行，而需要地方制定具體實施細則才能操作，或者需要根據(jù)中央政府政策制定配套政策時，那么地方政府的權(quán)力就會擴大。權(quán)力的形成依賴于一個主體擁有另一個主體所需要的資源，這種資源既可以是權(quán)威性資源，也可以是配置性資源[15]。如果地方政府主要是根據(jù)中央政府的職業(yè)教育政策文本進行貫徹落實，那么這種權(quán)力就會受到一定程度的限制。而當中央政府的政策無法具體執(zhí)行，要求地方政府結(jié)合實際落實時，中央政府主要是資源的提供者，而地方政府則成為資源的控制者，導(dǎo)致地方政府的權(quán)力擴張。也就是說，當中央政府的職業(yè)教育政策需要地方政府重新界定時，地方政府的權(quán)力就會擴張，而當中央政府的職業(yè)教育政策只需要地方政府傳達執(zhí)行時，地方政府的權(quán)力就會收縮。因此，當?shù)胤秸Ｍ麖娀湓诼殬I(yè)教育政策執(zhí)行中的權(quán)力時，就會傾向于提高職業(yè)教育政策的靈活性，減少其統(tǒng)一性。同時，就職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的含義來說，因其具有靈活性、可變性、臨時性等特點而使得在操作過程中的步驟并不十分清晰，即職業(yè)教育政策變通執(zhí)行默許存在一定程度的模糊性。這種模糊性對地方政府而言是有利的，這樣他們就有對職業(yè)教育政策的解釋權(quán)，在文字表述上軟化中央政府的職業(yè)教育政策目標，擴大他們的權(quán)力。

職業(yè)教育政策變通執(zhí)行過程中能夠?qū)е碌胤秸臋?quán)力擴張或收縮，但這種權(quán)力并不是中央政府的合法性授權(quán)，容易受到質(zhì)疑，因此，地方政府需要采取一定策略促使其合法化。首先，將職業(yè)教育政策變通執(zhí)行冠以落實中央政府政策名義，以此來確定權(quán)力來源上的合法性。其次，在職業(yè)教育政策變通執(zhí)行過程中將一部分資源分配給那些具有反抗或者不滿傾向的利益主體。最后，使用平衡性原則讓所有利益主體感覺到能夠獲得資源，整合不同利益主體，促進職業(yè)教育政策執(zhí)行。由此可見，職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的隱性功能主要體現(xiàn)在以下四方面：首先，可以將職業(yè)教育政策中涉及的相關(guān)資源進行再控制和再分配，導(dǎo)致職業(yè)教育政策的初始目標發(fā)生變化，使得職業(yè)教育資源的分配同地方政府的利益訴求相符合。其次，可以形成與中央政府政策目標相對的地方政府行動策略，既能夠滿足中央政府的政策目標，也能夠?qū)崿F(xiàn)地方政府的利益。再次，地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行在本地區(qū)有著至高的權(quán)威性，其組織成員也認同這種權(quán)威，組織成員共同努力完成組織目標。最后，地方政府可以依據(jù)自身掌握的地方信息優(yōu)勢，整合其他社會成員的利益，形成職業(yè)教育政策執(zhí)行的合力。

四、地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的演變分析

職業(yè)教育政策變通執(zhí)行并不是脫離中央政府職業(yè)教育政策來重新制定一套政策，而是在中央政府方針政策之上附加政策或者通過制定政策實施細則以滿足地區(qū)實際需要。在這個過程中，中央政府的政策目標和社會各主體的教育利益是地方政府變通執(zhí)行需要考慮的主要因素，對這兩個因素的不同考量形成了不同的職業(yè)教育政策變通執(zhí)行類型。

（一）變通執(zhí)行意圖：實現(xiàn)中央政府的政策目標與社會主體的教育利益

政策目標和教育利益是任何一個研究職業(yè)教育政策的研究者都能夠接觸到的一對分析概念，幾乎所有職業(yè)教育政策研究者都認為政策目標和教育利益對職業(yè)教育政策執(zhí)行有著至關(guān)重要的作用。但是，對其重要性的共識并不等于對其理解上的一致。首先，研究者普遍認同政策目標是指政府意欲達到的結(jié)果，然而對于職業(yè)教育政策過程理解的不同，導(dǎo)致不同研究者對于政策目標主體的理解有所不同，有人認為政策目標的主體是職業(yè)教育政策制定者（中央政府），有人認為政策目標的主體是職業(yè)教育政策執(zhí)行者（地方政府）。其次，研究者也普遍認同職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中不同主體之間的博弈能夠?qū)崿F(xiàn)教育利益，然而對于政策結(jié)果作用對象理解的不同，導(dǎo)致不同研究者對于教育利益受益者的理解不同，有人認為教育利益的主要受益者是社會，有人認為教育利益的主要受益者是個人。本研究認為在職業(yè)教育治理中，政策目標主要是指中央政府的政策目標，教育利益是指社會各主體的教育利益。

政策目標和政府的行為關(guān)系較大，它集中體現(xiàn)的是政府自身的意圖；而教育利益則和社會互動關(guān)系較大，它體現(xiàn)的是不同主體在社會結(jié)構(gòu)影響下利益博弈之后的結(jié)果。倘若將這一語義分析帶入行為分析，政策目標和教育利益之間的關(guān)系正如社會行為和社會互動之間的關(guān)系一樣，只有有了社會行為，才會有社會互動；也就是說，有了政策目標，才有教育利益，而教育利益則必然包含政策目標。但是，包含并不能取代，政策目標和教育利益之間既然有區(qū)別，就應(yīng)該對其分別加以界定，并深入理解這一區(qū)別對于理解職業(yè)教育政策執(zhí)行的意義。

實際上，政策目標是指中央政府意欲達到的政策結(jié)果或想要實現(xiàn)的某種理想。教育利益主要是指職業(yè)教育政策主體將社會各主體的利益訴求放到政策系統(tǒng)之中，從社會整體利益出發(fā)，對復(fù)雜的利益關(guān)系進行選擇與整合后以符合公共利益的最優(yōu)結(jié)果。對于政策目標和教育利益做這樣理解的關(guān)鍵是：在職業(yè)教育政策執(zhí)行中，政策目標是指政府自身的利益訴求；這種利益訴求的取得以其所處的政治環(huán)境為依托，即政策目標的實現(xiàn)與否由政治環(huán)境決定；一旦政策目標得以實現(xiàn)，教育利益也就得以顯現(xiàn)；政策目標既可能促進教育利益，也可能損害教育利益；政策目標無論能否促進教育利益的實現(xiàn)，都有程度上的差別。

（二）變通執(zhí)行過程：異化中央政府的政策目標與社會主體的教育利益

在理論上，政策目標和教育利益具有同質(zhì)性，即中央政府的政策目標能夠體現(xiàn)公共利益，促進社會各主體教育利益的實現(xiàn)，因此，也就沒有必要將政策目標和教育利益分開討論。這也是諸多職業(yè)教育政策研究者的做法，他們?yōu)橹醒胝恼吣繕俗隼碚撽U釋，關(guān)注如何落實政策目標，而對政策目標與教育利益之間的關(guān)系則較少討論。但這種分析路徑對地方政府職業(yè)教育政策的變通執(zhí)行就比較缺乏解釋力。事實上，地方政府職業(yè)教育政策執(zhí)行十分重視和講究“對上負責”。因此，我們就會進一步發(fā)現(xiàn)地方政府在職業(yè)教育政策執(zhí)行中的重心也就落在了中央政府的政策目標上。這一發(fā)現(xiàn)引出一個非常關(guān)鍵的問題：在壓力型政治體制下，地方政府重視“對上負責”會造成原本統(tǒng)一的政策目標和教育利益的異質(zhì)化。那么，這種異質(zhì)化傾向是如何產(chǎn)生的呢？這一問題可以從中國職業(yè)教育治理的組織機制中找尋答案。相比于宏大的一般性理論和普遍性規(guī)律，職業(yè)教育治理的組織機制是一個相對較為容易把握的分析視角，研究者可以從具體的、可觀察的因果關(guān)系入手去描述現(xiàn)象、分析原因、解釋問題。

職業(yè)教育治理組織機制是職業(yè)教育治理的組織架構(gòu)，是治理職業(yè)教育的行政組織系統(tǒng)，這一行政組織系統(tǒng)以韋伯意義上的科層制組織作為支撐。但是，將韋伯意義上的科層制組織套用在中國的職業(yè)教育治理組織機制上則很容易引起誤讀。原因在于，生發(fā)于中國土壤的科層制組織與韋伯意義上的現(xiàn)代性科層制組織有著本質(zhì)上的不同。在韋伯看來，權(quán)力不可能永久地建立在暴力基礎(chǔ)之上，而需要有合法性基礎(chǔ)，有了合法性基礎(chǔ)的權(quán)力也就擁有了權(quán)威。依循這一思路，韋伯提出了權(quán)威的三個“理想類型”，即卡理斯馬權(quán)威、傳統(tǒng)權(quán)威以及法理權(quán)威，每一種權(quán)威都有著相應(yīng)的合法性基礎(chǔ)，卡理斯瑪權(quán)威的合法性是建立在超凡領(lǐng)袖以個人魅力獲得群眾支持的基礎(chǔ)之上，傳統(tǒng)權(quán)威的合法性是建立在從歷史上傳承下來的慣例和習俗的基礎(chǔ)之上，法理權(quán)威的合法性是建立在被大眾認可的、理性的公正程序的基礎(chǔ)之上[16]。韋伯意義上的科層制組織正是建立在法理權(quán)威之上的，其合法性的依據(jù)是正式規(guī)章制度和法律程序。

但需要注意的是，科層制組織作為一種有著極高效率的治理手段或治理工具，也可能與傳統(tǒng)權(quán)威或卡理斯瑪權(quán)威相結(jié)合?？茖又平M織作為一種治理工具可能存在于不同權(quán)威類型之下，其特點則不可避免地被不同的權(quán)威類型所形塑，打下不同的烙印。在法理權(quán)威占據(jù)主導(dǎo)的社會中，科層制組織的權(quán)力來自于有著明確規(guī)定的程序規(guī)則；在傳統(tǒng)權(quán)威占主導(dǎo)的社會中，科層制組織的權(quán)力來自于傳統(tǒng)的風俗習慣；在卡理斯瑪權(quán)威占主導(dǎo)的社會中，科層制組織的權(quán)力來自于下屬對長官的臣屬關(guān)系。正是在這里，我們隱約看到了中國職業(yè)教育治理的科層制組織機制的特點[17]，即在職業(yè)教育政策執(zhí)行中，受到中國傳統(tǒng)重人情文化的影響，“對上負責”既有對上級政府負責的正式制度的要求，也有對上級領(lǐng)導(dǎo)負責的非正式私人關(guān)系的要求，而在當前的官員考核機制下，官員的晉升與上級官員的評價又有著十分重要的關(guān)系。在這種情況下，地方政府不僅在職業(yè)教育政策執(zhí)行中重視政策目標，而且還把這種政策目標建立在自身職務(wù)晉升的關(guān)系之上，導(dǎo)致地方政府在職業(yè)教育政策執(zhí)行中偏重政策目標的實現(xiàn)，而相對忽視教育利益的實現(xiàn)，導(dǎo)致政策目標和教育利益的異質(zhì)分化。

（三）變通執(zhí)行結(jié)果：形成地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的四種類型

在地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行過程中，實現(xiàn)社會各主體的教育利益是職業(yè)教育政策的價值取向，實現(xiàn)中央政府的政策目標是職業(yè)教育政策的現(xiàn)實取向，兩者相互交叉，形成了職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的四種類型。

圖1 地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的類型劃分

地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行類型1的情況是，中央政府的職業(yè)教育政策制定為地方政府預(yù)留了許多靈活執(zhí)行的空間，政策目標也具有一定的柔性，允許地方政府根據(jù)地區(qū)實際進行調(diào)整，使得地方政府的職業(yè)教育政策執(zhí)行不僅能夠滿足中央政府的政策目標，也能夠滿足各主體的教育利益。地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行類型2的情況是：中央政府的職業(yè)教育政策目標涉及某些主體的教育利益，因此，這些主體通過各種方式在職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中靈活操作，改變中央政府的政策目標，達到維護自身利益的目的，使得地方政府的職業(yè)教育政策不能夠滿足中央政府的政策目標，但是能夠滿足一些主體的教育利益。地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行類型3的情況是：中央政府的政策目標不合理，地方政府的變通執(zhí)行又不符合地區(qū)實際，使得地方政府的職業(yè)教育政策執(zhí)行既不能滿足中央政府的政策目標，也不能滿足各主體的教育利益，這種情況的變通執(zhí)行在實際中是比較少見的。地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行類型4的情況是：地方政府為了完成中央政府的政策目標，不顧及各主體的教育利益，甚至不惜損害一部分群體的教育利益，使得地方政府的職業(yè)教育政策執(zhí)行滿足了中央政府的政策目標，但是犧牲了一部分群體的教育利益。

上述分析是為了研究方便而從理論上歸納出來的地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的四種“理想類型”。從政策目標的角度來看，類型1和類型4是地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行意欲達到的結(jié)果，最好的結(jié)果是類型1。類型2和類型3是地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行所不愿意看到的結(jié)果，這兩種結(jié)果并沒有實現(xiàn)地方政府意欲達到的“對上負責”的目的。在職業(yè)教育政策實際執(zhí)行中，這四種情況常常是相互交融，難以明確分辨。一方面，地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行是為了實現(xiàn)中央政府的政策目標和社會各主體的教育利益；另一方面，地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行本身就是利益博弈的過程。那么，是否可以通過一定的制度設(shè)計來促使地方政府保留符合中央政府政策目標的變通執(zhí)行類型，摒棄不符合中央政府政策目標的變通執(zhí)行類型呢？實際上，這是很難做到的。當政府組織建立起允許地方政府變通執(zhí)行職業(yè)教育政策的機制時就意味著鼓勵地方政府發(fā)揮自身主觀能動性，結(jié)合地方實際，制定符合地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展情況的實施細則。而這些做法已經(jīng)逐漸成為地方政府職業(yè)教育政策執(zhí)行的常規(guī)機制，因此，那些臨時制止地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的有選擇的干預(yù)方式就與已有的職業(yè)教育政策執(zhí)行機制不兼容。各種類型的職業(yè)教育政策變通執(zhí)行在實際運行中相互交織，難以將中央政府允許的變通執(zhí)行和不允許的變通執(zhí)行嚴格區(qū)分開。換句話說，當中央政府在此時此地允許地方政府變通執(zhí)行職業(yè)教育政策，也就默認了地方政府在彼時彼地變通執(zhí)行職業(yè)教育政策。此外，從動態(tài)上看，四種地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行類型可以在不同時期同一領(lǐng)域循環(huán)，也可以在同一時期不同領(lǐng)域共存。

五、討論與結(jié)論

變通執(zhí)行在職業(yè)教育政策執(zhí)行中始終具有雙重影響，反面的啟示作用往往要求徹底根除變通執(zhí)行在職業(yè)教育政策執(zhí)行中的合法地位，通過各種禁止性和否定性手段對職業(yè)教育政策變通執(zhí)行存在的資格予以剝奪。而正面的啟示作用常常通過妥協(xié)的方式來容納各種職業(yè)教育政策變通執(zhí)行方式，培育職業(yè)教育政策執(zhí)行的韌性和彈性，使其能夠?qū)ΜF(xiàn)有職業(yè)教育政策執(zhí)行的機制提供有效支持和補充。本研究就是從正面的啟示作用角度對地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行進行分析，認為其是壓力型體制下地方政府職業(yè)教育政策執(zhí)行的一種行動策略，既能夠滿足中央政府的政策目標，也能夠滿足地方政府的利益訴求。基于這一認識，我們可以得出兩個結(jié)論：第一，地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行與中央政府的政策統(tǒng)一性是可以相容的；第二，將地方政府的職業(yè)教育政策變通執(zhí)行視為一種行動策略可以為理解中央政府與地方政府之間的關(guān)系提供一種視角。進一步來說，中央政府對待地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行可以采取兩種做法。第一種是從制度層面明確地方政府變通執(zhí)行的限度，在中央政府允許的范圍之內(nèi)為地方政府變通執(zhí)行預(yù)留一定的彈性空間，促進地方政府的職業(yè)教育政策變通執(zhí)行從無序走向有序。第二種是改變中央政府和地方政府在職業(yè)教育政策過程中行政性分權(quán)的局面，在法律層面理順中央政府和地方政府之間的權(quán)責利關(guān)系，促進職業(yè)教育政策執(zhí)行的有序變通向制度框架之下的有效執(zhí)行轉(zhuǎn)變。