周亞萍 (浙江國際旅游集團(tuán)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限公司 浙江 杭州 310000)

引言

目前,我國的土地規(guī)劃技術(shù)日益成熟、方法日益完善,為城市改造工作提供了強(qiáng)大動力,優(yōu)化了現(xiàn)有城市布局。隨著時代的不斷發(fā)展和進(jìn)步,國土空間規(guī)劃和城市改造被賦予了全新的意義,因此國土空間規(guī)劃和城市改造的手段需要進(jìn)一步優(yōu)化。只有國土空間規(guī)劃和城市改造方法與時俱進(jìn),我國的城市發(fā)展建設(shè)才能滿足時代要求,保證自身水平。

1 國土空間規(guī)劃背景

1.1 區(qū)域經(jīng)濟(jì)成為中國穩(wěn)增長的亮點(diǎn)

中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展取得巨大成就,一枝獨(dú)秀,有些學(xué)者甚至把中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展概括為“中國模式”或者“中國模式的核心”。中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也存在突出問題,就是發(fā)展不平衡不全面。從不平衡的角度來說,主要是東中西差距較大,北中南也出現(xiàn)了區(qū)域差距擴(kuò)大的現(xiàn)象。從不全面的角度來說,中國現(xiàn)在的發(fā)展還是經(jīng)濟(jì)單向突進(jìn),生態(tài)環(huán)境、社會發(fā)展相對顯得滯后。未來的發(fā)展中,需要靠全面協(xié)調(diào)和新一輪國土空間規(guī)劃加以解決這些問題。中國既要保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長的作用,同時要解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展所面臨的突出問題。

1.2 做好頂層設(shè)計(jì)

相關(guān)部門需要做好頂層設(shè)計(jì),明確國土空間規(guī)劃和城市改造的最高要求,并在此要求下保證各項(xiàng)工作的協(xié)調(diào)性,從大局上保證國土空間規(guī)劃的質(zhì)量。有關(guān)部門要堅(jiān)持“普適性”原則,在進(jìn)行國土空間規(guī)劃時,要保障規(guī)劃方案能夠滿足多種需求,盡可能擴(kuò)大國土空間規(guī)劃方案的可應(yīng)用面積,強(qiáng)化國土空間規(guī)劃在城市改造工程中的指導(dǎo)性作用。有關(guān)部門也要做好規(guī)劃過程中各個項(xiàng)目主次關(guān)系的安排與協(xié)調(diào),例如,如果在規(guī)劃過程中發(fā)現(xiàn)該城市的環(huán)境問題比較嚴(yán)重,就要把國土空間規(guī)劃中改善環(huán)境的工作項(xiàng)目作為主要工作項(xiàng)目,適當(dāng)加強(qiáng)該項(xiàng)目的工作和管理強(qiáng)度。同時,有關(guān)部門也要明確國土空間規(guī)劃工作的進(jìn)行范圍,做好不同工作項(xiàng)目的范圍劃分,盡可能避免部分范圍職權(quán)交叉的同時部分范圍無人負(fù)責(zé)的情況,保證國土空間劃分工作的高效性。頂層設(shè)計(jì)在國土空間規(guī)劃工作中發(fā)揮著重要的框架作用,是該項(xiàng)工作能夠順利完成的上層保障,因此,頂層設(shè)計(jì)的強(qiáng)化是非常重要的,對于城市建設(shè)具有重要的意義。

2 國土空間規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)意義

國土空間規(guī)劃能夠?qū)⒊鞘械馁Y源加以整合,實(shí)現(xiàn)對城市資源的綜合利用和保護(hù),通過戰(zhàn)略性決策,使城市多種資源利用效果最大化。我國目前的國土空間規(guī)劃主要內(nèi)容是城市空間的改造以及生態(tài)環(huán)境的改造。國土空間規(guī)劃應(yīng)該從多個方面,建設(shè)協(xié)調(diào)型的城市空間,對過去為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而造成的城市生態(tài)環(huán)境破壞加以修補(bǔ),從而實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處的局面,促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)與城市改造需要科學(xué)合理地改造方案支持,才能發(fā)揮出最優(yōu)的效果,實(shí)現(xiàn)城市改造最理想的狀態(tài)。國家土地空間規(guī)劃其實(shí)際意義就是針對土地資源實(shí)施開發(fā)與規(guī)劃,為活動治理整體部署起到保護(hù)作用,使社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等環(huán)節(jié)得到增速。土地規(guī)劃實(shí)際定位可以將其戰(zhàn)略特點(diǎn)充分展示出來,其中還存在對于國土空間的有效開發(fā),使用與管理等手段。針對有關(guān)活動既可以起到指導(dǎo)性的意義,也能夠起到監(jiān)督管理的作用。新時期下,土地空間實(shí)際功能主要是加速功能區(qū)域的建立,為開發(fā)過程的合理性及科學(xué)性作出保障。其中對于人口分布的科學(xué)統(tǒng)籌,土地使用,城市布局等內(nèi)容都有著一定的幫助。不同土地空間主要功能在確定完畢后就可以結(jié)合其未來發(fā)展方向?qū)ζ溥M(jìn)行土地開發(fā),使發(fā)展進(jìn)程更加規(guī)范。所以,國土規(guī)劃其主要作用就是進(jìn)行土地開發(fā)模式的優(yōu)化,實(shí)現(xiàn)區(qū)域功能協(xié)調(diào)。眼下,我國土地規(guī)劃與原始土地保護(hù)之間的聯(lián)系較為緊密,作為特殊土地保護(hù)的主要政策性文件,規(guī)劃能夠?yàn)槲覈鴮?shí)施土地用途管理提供參考與借鑒,使其形成從國家角度至鄉(xiāng)鎮(zhèn)等多個角度的規(guī)范體系。國內(nèi)土地空間的實(shí)際利用與規(guī)劃主要是為了進(jìn)行資源利用保護(hù),將土地空間實(shí)際規(guī)劃效果展示出來。土地治理規(guī)劃主要是以非農(nóng)用建設(shè)土地使用補(bǔ)償為基礎(chǔ)制定的。治理活動的指導(dǎo)建議土地治理計(jì)劃可以將土地使用作為整體規(guī)劃的重要構(gòu)成部分,提出綜合治理方案,合理布置各項(xiàng)治理任務(wù)及建設(shè)活動。使土地治理規(guī)劃能夠朝著重點(diǎn)區(qū)域、低效率土地開發(fā)、生態(tài)開發(fā)等方向前進(jìn)。

3 國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)下城市改造的方法

3.1 制定完善的國土空間規(guī)劃管理體系

3.1.1 國家要制定完善的國土空間規(guī)劃管理體系,加強(qiáng)相關(guān)方面的法律法規(guī)建設(shè),對于所參與的不同部門的職責(zé)進(jìn)行明確,保證不同部門之間的分工科學(xué)合理,能夠有效避免推卸責(zé)任、互相退讓工作的現(xiàn)象,從而提高國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)與城市改造的工作效率。

3.1.2 在當(dāng)前我國的國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)與城市改造實(shí)施程序之中,要加強(qiáng)相關(guān)的編制、審批以及監(jiān)督等職能的完善;還要建立完善的層級管理體系,使從國家層面到縣級層面的國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)與城市改造工作能夠有效開展,國家要不斷提高自身對下面不同層級的管控能力,使不同層級都能夠?qū)宜贫ǖ囊?guī)劃和方案進(jìn)行有效地貫徹落實(shí),嚴(yán)格按照國家所制定的標(biāo)準(zhǔn)開展工作。

3.1.3 國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)與城市改造要根據(jù)不同地區(qū)的特色來開展,制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的規(guī)劃和指標(biāo),以此來促進(jìn)改造當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)文明發(fā)展的需要。以我國的地區(qū)為例,地區(qū)是我國少數(shù)民族自治區(qū)之一,土地面積遼闊,占我國國土總面積的1/6,所以,對地區(qū)開展的國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)與城市改造工作非常重要,能夠有效提高地區(qū)的土地資源利用率。地區(qū)具有眾多的山脈,且遠(yuǎn)離海洋深居內(nèi)陸,自然資源豐富,可以利用的土地面積超過10億畝,占全國農(nóng)林牧宜用土地的1/10,后備耕地面積超過2億畝,居全國首位。但因地區(qū)受到地理位置以及歷史因素的影響,其整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與沿海省份相比還存在一定的差距,近些年來國家高度關(guān)注地區(qū)的國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)與城市改造,與一些沿海的大城市之間的差距越來越小,城市化發(fā)展與建設(shè)所取得的成績顯著,以旅游業(yè)為主的新疆地區(qū),受到了全國各地人民的喜愛,越來越多的人選擇到地區(qū)進(jìn)行旅游,被地區(qū)獨(dú)特的地理環(huán)境以及文化特征所吸引。近些年來受到了國家的大力扶持,利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)以及云計(jì)算技術(shù)等現(xiàn)代科學(xué)信息技術(shù)對地區(qū)的國土空間規(guī)劃中各種自然資源和測繪地形進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和整體,建立了地區(qū)的國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫,對地區(qū)的城市發(fā)展與改造提供了科學(xué)的數(shù)據(jù)支持和參考,實(shí)現(xiàn)了科學(xué)的國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)與城市改造,使地區(qū)的許多城市都取得了很好地發(fā)展。

3.2 頂層設(shè)計(jì)多規(guī)融合

上文提到,頂層設(shè)計(jì)在國土空間規(guī)劃和城市工程改造工程中發(fā)揮著重要的上層作用,因此,要想加強(qiáng)國土空間設(shè)計(jì)規(guī)劃下的城市改造質(zhì)量,就要對頂層設(shè)計(jì)方法做一定創(chuàng)新,采用“多規(guī)融合”的方式,提高頂層設(shè)計(jì)水平,促進(jìn)頂層設(shè)計(jì)的發(fā)展水平提升,進(jìn)而促進(jìn)城市改造質(zhì)量的提升。多規(guī)融合是指將城市建設(shè)、農(nóng)村建設(shè)和生態(tài)建設(shè)三個方面的規(guī)定和需求融入城市改造的頂層設(shè)計(jì)中,保證頂層設(shè)計(jì)的全面性。有關(guān)部門在進(jìn)行多規(guī)融合時,要處理好這三方的關(guān)系,保證頂層設(shè)計(jì)中同時包含三方面內(nèi)容,保證頂層設(shè)計(jì)的平衡性。同時,在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時,也要加強(qiáng)國土庫建信息化建設(shè),在上層為城市改造的信息數(shù)據(jù)交流傳達(dá)提供穩(wěn)定的平臺,促進(jìn)城市改造效率的和質(zhì)量的提升。

3.3 改革國土空間規(guī)劃行政體系

可在國土空間規(guī)劃體系中引入聽證會等機(jī)制,對國土空間規(guī)劃編制及執(zhí)行過程中進(jìn)行監(jiān)督,向社會各界分析并采納意見,提高公眾參與度。從統(tǒng)籌管理角度出發(fā),突出空間規(guī)劃的橫縱向?qū)哟涡?明確領(lǐng)導(dǎo)部門的主體地位,規(guī)范各層級部門工作,傳遞國土空間規(guī)劃理論思維。

3.4 市政管線改造的空間規(guī)劃設(shè)計(jì)

城市建設(shè)環(huán)節(jié)市政管線設(shè)施與居民的生活以及城市的發(fā)展息息相關(guān)?，F(xiàn)如今城市人口不斷增加,各類管線的服務(wù)功能無法滿足實(shí)際需求已經(jīng)成為國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)中迫切需要解決的問題。與此同時,部分地區(qū)的市政管線建設(shè)幾乎同建成區(qū)域的路網(wǎng)建設(shè)同步實(shí)施,相對來說維修的難度較大,擴(kuò)容的成本較大,不利于國土空間的規(guī)劃和利用。為了對當(dāng)前城市各管道設(shè)施進(jìn)行具體有效的規(guī)劃和建設(shè),需要在城市中建立起綜合管廊系統(tǒng),將原有的各類市政管線納入專門的地下廊道,有效提高城市國土空間的利用效率。從一定程度上來說,城市綜合管廊系統(tǒng)設(shè)置是將原有的各類市政管線納入地下廊道,對分布在道路和綠化帶中不同的管線進(jìn)行管理?，F(xiàn)階段由于城市綜合管廊系統(tǒng)存在因外部荷載的突然變化和管線所在區(qū)域存在不均勻沉降導(dǎo)致的斷裂問題,需要相關(guān)工作者結(jié)合各類管線的擴(kuò)容,提供充足的管位,加強(qiáng)日常的維修和管理,針對不同城市和區(qū)域進(jìn)行城市管線數(shù)量和類型的管控。而北方和南方地區(qū)由于供暖系統(tǒng)的不同,綜合管廊系統(tǒng)的建設(shè)和國土空間規(guī)劃的設(shè)計(jì)也要不同。對于南方地區(qū)來說,為了應(yīng)對頻繁的城市內(nèi)澇問題,可以建造大量的管廊系統(tǒng),用于自然降水的消納;而北方城市應(yīng)對冬天集中供暖所需要配備的相應(yīng)供暖管線進(jìn)行管理,與此同時還要管理燃?xì)狻⑴潘认鄳?yīng)的常規(guī)管線。

3.5 基于安全活力的街道空間整治

老城區(qū)內(nèi)的道路大多狹窄,交通擁擠、停車問題嚴(yán)重。老城區(qū)更新離不開對重要街道的改造。應(yīng)充分突出交通型、生活型、商業(yè)型街道的功能特征,對既有道路的慢行空間、沿街停車空間和休憩空間進(jìn)行改善。針對交通型街道,優(yōu)先保證機(jī)動車通行空間,路側(cè)綠化帶狀空間種植高大喬木以降噪除塵,并進(jìn)一步延續(xù)已改造段慢行空間的連續(xù)性。針對生活型街道,將既有步行道空間細(xì)分為休憩空間、商業(yè)戶外過渡空間、步行空間,提升街道的交往和生活功能,提供適合通勤性慢行、攀談交流、兒童玩耍、休憩健身、漫步的街道空間。針對商業(yè)型街道,增加連續(xù)非機(jī)動車道提升道路慢行體驗(yàn),并利用沿街歷史院落退后空間打造沿街高品質(zhì)公共活動場所,同時對沿街建筑立面風(fēng)貌進(jìn)行優(yōu)化,彰顯具有文化特色的連續(xù)性商業(yè)界面。針對商業(yè)生活共享型街道,通過采用取消路緣石、車行道與人行道平齊、統(tǒng)一鋪裝的方式,讓行人享有優(yōu)先權(quán),促進(jìn)街區(qū)功能連片發(fā)展。

3.6 制定城市改造指標(biāo)

城市改造要消耗大量人力、物力、財(cái)力資源,因此為了實(shí)現(xiàn)資源配置的合理化,首先要設(shè)置好城市改造的指標(biāo),幫助城市改造工程宏觀調(diào)控的實(shí)現(xiàn)。首先,在設(shè)置城市改造指標(biāo)時要以國家的經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控政策為基礎(chǔ),根據(jù)國家要求預(yù)估城市改造工程的上限,在上限內(nèi)進(jìn)行指標(biāo)的確定。其次,要明確當(dāng)前的城市土地使用情況,根據(jù)不同區(qū)域土地基礎(chǔ)設(shè)施、建筑的數(shù)量等條件判斷城市改造的難度,將改造指標(biāo)制定在合理的區(qū)間范圍內(nèi)。最后,要做好各類用地指標(biāo)的分別設(shè)計(jì),保證指標(biāo)要求符合該類用地的發(fā)展特點(diǎn),例如,在進(jìn)行城市工業(yè)用地的改造時,就要考慮城市的工業(yè)化程度,對于工業(yè)程度較強(qiáng)的工業(yè)用地則要對其實(shí)施長期的、循序漸進(jìn)地改造,避免過快改造影響城市工業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。

結(jié)語

國土空間規(guī)劃背景下的城市更新需更多地關(guān)注城市本身,不宜大拆大建破壞老城區(qū)原生社會體系。在城市更新過程中,首先要探索適合該地區(qū)、街道的更新模式,結(jié)合老城區(qū)存在的問題,以問題為導(dǎo)向,選擇更新路徑,突出當(dāng)?shù)靥厣?引入新功能,激發(fā)老城區(qū)活力。同時,要加強(qiáng)更新的實(shí)施和管理保障措施,鼓勵公眾深度參與,調(diào)動居民的積極性,讓規(guī)劃適用于民;制定明確的政策保障措施和活動計(jì)劃,有序推進(jìn)城市更新。