王紹煊 (滄州市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 河北 滄州 061000)

人類社會(huì)的高速發(fā)展,對(duì)于土地的利用具有多樣化,包括工業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地以及居住用地等。在國(guó)土空間規(guī)劃中土地利用需按土地自然屬性分類,并以氣候土壤、水文、地貌作為標(biāo)志基礎(chǔ)。國(guó)土空間規(guī)劃是按照土地自身的差異性和規(guī)律進(jìn)行的個(gè)體單位屬性集中歸納,是未來(lái)土地利用規(guī)劃的重要依據(jù),也為城市發(fā)展提供指導(dǎo)。

一、土地利用對(duì)城市發(fā)展的積極作用

政府對(duì)于區(qū)域性的土地規(guī)劃可以保證土地資源進(jìn)行合理的配置和調(diào)節(jié),同時(shí)土地資源對(duì)于統(tǒng)籌區(qū)域性的布局以及經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也具有積極性作用,只有深刻認(rèn)識(shí)到土地利用對(duì)城市發(fā)展的積極作用,才能更好地進(jìn)行土地資源整理統(tǒng)籌。但要注重現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的未來(lái)趨勢(shì),并結(jié)合其他國(guó)家或地區(qū)的相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn),以更加高瞻遠(yuǎn)矚的方式進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃,才能有效促進(jìn)城市發(fā)展。

(一)土地資源包含的范圍較廣,不僅僅是城市建設(shè)用地,還包括耕地、林地以及礦產(chǎn)地等不同的土地資源,對(duì)于國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用,通過(guò)土地利益用規(guī)劃可以對(duì)城市發(fā)展進(jìn)行合理調(diào)控,從資源上進(jìn)行增加或減少,能有效地讓相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展,避免不同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)生的差異化矛盾。

(二)我國(guó)目前是世界上的人口第一大國(guó),但是人口數(shù)量分布極不均衡,大部集中在中東部地區(qū),越往西部則人口密度越小。在城市發(fā)展過(guò)程中,要注重區(qū)域內(nèi)的土地資源進(jìn)行微觀調(diào)控,以個(gè)性化的方式進(jìn)行區(qū)域結(jié)構(gòu)差異供地,不僅要關(guān)注城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題,還要考慮民生問(wèn)題,要實(shí)現(xiàn)城市區(qū)域的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,同時(shí)也要提高廣大居民的幸福感,將百姓對(duì)于美好生活的向往作為自身的工作目標(biāo)。

(三)我國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中取得了長(zhǎng)足性進(jìn)展,經(jīng)濟(jì)總量位居全球第二,但在全球經(jīng)濟(jì)一體化背景下,各個(gè)國(guó)家或地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)聯(lián)系得更加緊密,因此也存在著依賴性風(fēng)險(xiǎn)。由此我國(guó)政府提出了供給側(cè)改革的重要經(jīng)濟(jì)發(fā)展方針,落實(shí)到城市發(fā)展角度就需要進(jìn)行有效分類控制,主要模式是通過(guò)推行供地調(diào)控、互相依托,既要解決土地利用過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題,同時(shí)要考慮不同地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)性。

(四)我國(guó)人口基數(shù)較大,耕地對(duì)于我們國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有重要影響,通過(guò)有效的國(guó)土空間規(guī)劃及利用,實(shí)現(xiàn)土地高效使用的管理目的,并結(jié)合區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將產(chǎn)業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用地、居住用地進(jìn)行合理劃分。另外,隨著當(dāng)前數(shù)字化信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用,可以使用數(shù)據(jù)庫(kù)及相關(guān)平臺(tái),對(duì)各方面的土地用量進(jìn)行有效管控,讓土地總體規(guī)劃符合城市發(fā)展目標(biāo),并注重與環(huán)境的協(xié)調(diào)性,這樣才能為我國(guó)的民族復(fù)興打下扎實(shí)的基礎(chǔ)。

二、國(guó)土空間規(guī)劃中的土地利用現(xiàn)狀

我國(guó)幅員遼闊,不同地區(qū)存在著較大的經(jīng)濟(jì)差異性,在城市發(fā)展過(guò)程中需根據(jù)城市的發(fā)展定位進(jìn)行土地利用,但是目前的國(guó)土空間規(guī)劃方面存在著土地定位不清晰、規(guī)劃不嚴(yán)謹(jǐn)以及流轉(zhuǎn)效率不高等問(wèn)題。

(一)國(guó)土規(guī)劃定位不清。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)取得了重要的經(jīng)濟(jì)成就,但是我國(guó)與世界上其他任何一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式都不同,是我黨依據(jù)我國(guó)的國(guó)情走出的具有中國(guó)特色的社會(huì)主義發(fā)展道路,也是在艱難中摸索闖出的新型發(fā)展路線。雖然國(guó)家整體的發(fā)展方向比較清晰,但是由于各地區(qū)的國(guó)土特征有著較大差異性,因此在細(xì)節(jié)落實(shí)上還存在著國(guó)土規(guī)劃定位不清的問(wèn)題。尤其是我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都集中在東部沿海地區(qū),而對(duì)于一些內(nèi)陸地區(qū)自身的發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱,發(fā)展思維也被傳統(tǒng)模式所禁錮,在城市土地利用方面存在著規(guī)劃不合理、缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性眼光的問(wèn)題,在探索符合自身發(fā)展的道路過(guò)程中內(nèi)部矛盾也逐漸顯現(xiàn),不僅可能會(huì)造成較大的成本資源浪費(fèi),還不利于可持續(xù)發(fā)展。

(二)土地資源利用率偏低。我國(guó)近二十年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為迅猛,但是當(dāng)前國(guó)際局勢(shì)仍然暗流洶涌,國(guó)內(nèi)的基礎(chǔ)建設(shè)雖然已基本成型,還沒(méi)能形成全產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展格局,而部分地方政府在改革開(kāi)放期間取得了發(fā)展改革紅利,由此也產(chǎn)生了固化思維,存在用地項(xiàng)目粗放的方式,忽略了用地效率問(wèn)題,也沒(méi)能為區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)定長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。耕地是保證國(guó)民食品安全保障的重要舉措,因此在土地利用上要根據(jù)區(qū)性的城市周邊進(jìn)行開(kāi)發(fā),但是部分地區(qū)僅僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽略了可持續(xù)發(fā)展,導(dǎo)致土地供應(yīng)緊張以及閑置土地盤活難度大的問(wèn)題,主要因?yàn)槿鄙傧鄳?yīng)的配套,無(wú)法實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)布局。

(三)土地與城市發(fā)展銜接不到位。城市發(fā)展一般與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平存在正比例關(guān)系,當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況較好也會(huì)出臺(tái)相應(yīng)的城市發(fā)展政策,但是部分地區(qū)的優(yōu)質(zhì)土地資源較少,往往以發(fā)展基礎(chǔ)工業(yè)為目標(biāo),且嚴(yán)重依賴政府財(cái)政支出。在這種情況背景下,土地與城市發(fā)展銜接不到位,單純以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的土地利用不符合城市的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo),而且在兩者銜接過(guò)程中還存在政策把關(guān)不嚴(yán)、程序監(jiān)管缺失等一系列問(wèn)題,由此形成了惡性循環(huán),土地利用和城市發(fā)展都沒(méi)能得到較好的實(shí)現(xiàn)。

三、城市發(fā)展背景下國(guó)土空間規(guī)劃的土地利用思路

(一)關(guān)注土地空間規(guī)劃的保障功能。我國(guó)目前存在著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的問(wèn)題,因此應(yīng)通過(guò)合理的國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行土地資源整合,形成生產(chǎn)生活與生態(tài)空間的完美結(jié)合,既要保證基本農(nóng)田的正常種植作業(yè),同時(shí)也要關(guān)注開(kāi)發(fā)城鄉(xiāng)之間的綠色經(jīng)濟(jì)。要控制建筑用地總量的開(kāi)發(fā),盡量推動(dòng)綠色產(chǎn)業(yè)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展,推動(dòng)生態(tài)環(huán)境建設(shè),使基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)均衡提升。另外,土地空間規(guī)劃的保障功能還體現(xiàn)在對(duì)差異化的城鄉(xiāng)土地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)與治理,改變傳統(tǒng)工業(yè)化的規(guī)模擴(kuò)張性,積極利用政策引導(dǎo)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

(二)注重縱向橫向經(jīng)驗(yàn)對(duì)比與借鑒。我國(guó)前期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注重規(guī)?；托б嫘?但是粗獷的發(fā)展模式也對(duì)自然環(huán)境造成了不同程度的破壞,因此要注重縱向與橫向的經(jīng)驗(yàn)對(duì)比,對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒,不能一味地照搬與模仿,而是要結(jié)合區(qū)域性的國(guó)情特點(diǎn)進(jìn)行自主創(chuàng)新,在保障糧食安全和生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上對(duì)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌分析。縱向的經(jīng)驗(yàn)對(duì)比是指本地區(qū)以時(shí)間線為主軸進(jìn)行環(huán)境資源分析,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)人口經(jīng)濟(jì)對(duì)土地資源的影響;橫向的經(jīng)驗(yàn)對(duì)比的是以不同地區(qū)或國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比對(duì),考慮土地空間理念、土地空間治理手段,通過(guò)雙向的數(shù)據(jù)比對(duì)和調(diào)查分析,進(jìn)一步完善國(guó)土空間規(guī)劃體系促使土地資源得到合理利用,為城市發(fā)展奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

(三)通過(guò)構(gòu)建評(píng)價(jià)體系優(yōu)化管理機(jī)制。我國(guó)目前在土地空間規(guī)劃層面還處于探索階段,由于前期的城市發(fā)展起步較晚,因此還需要建立科學(xué)的土地利用評(píng)價(jià)體系和指標(biāo),以進(jìn)一步推動(dòng)管理機(jī)制完善。評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建要考慮當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展形勢(shì),由于工業(yè)及金融服務(wù)業(yè)大多集中在大中城市,因此也造成了城市群對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人才虹吸效應(yīng),城市的土地資源更加緊缺,進(jìn)一步推高了土地價(jià)格,同時(shí)鄉(xiāng)村地區(qū)的人口空心化問(wèn)題日益凸顯,因此要以土地利用為中心來(lái)構(gòu)建評(píng)價(jià)體系,協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)的發(fā)展機(jī)會(huì),進(jìn)一步完善偏遠(yuǎn)地區(qū)的技術(shù)建設(shè)。另外,評(píng)價(jià)指標(biāo)也要對(duì)環(huán)境及資源保護(hù)進(jìn)行有力管控,將各類污染以及環(huán)境保護(hù)措施作為打分重點(diǎn)發(fā)揮評(píng)價(jià)指標(biāo)的最大積極效能,充分保障國(guó)土空間規(guī)劃的剛性與彈性,構(gòu)建評(píng)價(jià)體系可以對(duì)現(xiàn)階段的土地利用進(jìn)行全盤考量,有針對(duì)性地進(jìn)行政策調(diào)整,以此實(shí)現(xiàn)管理機(jī)制的不斷完善、讓土地高效利用。

四、土地利用與城市發(fā)展的結(jié)合原則

按照國(guó)土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn),可將土地分為商業(yè)服務(wù)用地、工業(yè)用地、公共管理用地、交通用地、居民用地、綠化用地、公共設(shè)施用地以及倉(cāng)儲(chǔ)物流用地等八個(gè)及類型,不同類型的用地互相之間存在著諸多顯性或隱性聯(lián)系。在進(jìn)行用地分類及城市建設(shè)過(guò)程中,應(yīng)遵循相容性原則、公益性原則、國(guó)情性原則、發(fā)展性原則以及可行性原則。適當(dāng)土地混合利用有利于發(fā)揮空間開(kāi)發(fā)潛力,同時(shí)也能為未來(lái)的保障性用地進(jìn)行合理化管控,但是應(yīng)充分考慮實(shí)踐過(guò)程中的可操作性和可持續(xù)性,要根據(jù)分類體系探索土地利用和城市發(fā)展的共通性。

五、國(guó)土空間規(guī)劃的土地利用與城市發(fā)展的相關(guān)思考

土地利用對(duì)于城市發(fā)展具有控制性、戰(zhàn)略性、長(zhǎng)效性等特點(diǎn),因此需要在實(shí)施過(guò)程中站在更加宏觀的角度進(jìn)行審視,并不斷的運(yùn)用動(dòng)態(tài)方式進(jìn)行調(diào)整,以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化。

(一)堅(jiān)持以人為本原則,明確主體目標(biāo)。國(guó)土空間規(guī)劃的土地利用與城市發(fā)展需要堅(jiān)持以人為本的原則,從土地資源的供給點(diǎn)作為改革創(chuàng)新的基礎(chǔ),按照一定的計(jì)劃進(jìn)行方案編制,既要為城市發(fā)展提供引導(dǎo)作用,同時(shí)也要為土地利用起到制約作用。首先,城市的發(fā)展需要考慮的因素較多,不能走以往以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的老路,而是要注重人文、歷史、產(chǎn)業(yè)、體制以及可持續(xù)性生態(tài)等多個(gè)方面,而這些因素的考慮則是為未來(lái)的國(guó)家建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),根據(jù)不同影響因素進(jìn)行細(xì)致劃分,并掌握宏觀的科學(xué)管理方式,按照未來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需是進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃,既要符合經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)需求同時(shí)也要注重生態(tài)環(huán)境的改善手段。其次,土地利用與城市發(fā)展息息相關(guān),因此應(yīng)明確主體目標(biāo),主體目標(biāo)可按照農(nóng)業(yè)、建筑、工業(yè)、生態(tài)等幾個(gè)方面進(jìn)行大體規(guī)劃,確保每一個(gè)層面都有持續(xù)發(fā)展的空間,并需要針對(duì)城市的發(fā)展動(dòng)向不斷的構(gòu)建城市發(fā)展目標(biāo),不將經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)作為唯一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn),通過(guò)分層次的主體目標(biāo)明確實(shí)現(xiàn)城市的規(guī)模和發(fā)展。

(二)優(yōu)化組織職能,理清城市發(fā)展時(shí)間層次。(1)國(guó)土空間規(guī)劃的土地利用一般是由自然資源管理部門編制完成,但是與城市發(fā)展相關(guān)的內(nèi)容,則涉及到的因素較多,單獨(dú)依靠某一個(gè)部門無(wú)法實(shí)現(xiàn)整體性的發(fā)展研究,因此必須進(jìn)一步優(yōu)化組織職能,理清城市發(fā)展的時(shí)間與層次,讓復(fù)雜性的問(wèn)題進(jìn)行網(wǎng)格化處理,發(fā)揮各個(gè)職能部門的研究領(lǐng)域優(yōu)勢(shì),同時(shí)要強(qiáng)調(diào)多年積累的經(jīng)驗(yàn)效益發(fā)揮,這也要求各個(gè)部門與自然資源管理部門進(jìn)行,深度融合和綁定對(duì)待城市發(fā)展問(wèn)題,秉承科學(xué)謹(jǐn)慎態(tài)度協(xié)調(diào)好土地利用總體規(guī)劃的相關(guān)職責(zé)工作,并找到不同部門之間關(guān)注的平衡點(diǎn)。(2)城市發(fā)展與生態(tài)建設(shè)密不可分,習(xí)近平總書記多次提到“綠水青山就是金山銀山”,因此在未來(lái)的城市發(fā)展過(guò)程中應(yīng)注重土地規(guī)劃中的環(huán)境建設(shè)問(wèn)題,發(fā)揮土地利用在城市發(fā)展中的積極作用,結(jié)合區(qū)域特征以及財(cái)政情況繪制城市環(huán)境發(fā)展時(shí)間線,讓環(huán)境建設(shè)進(jìn)一步提高居民生活品質(zhì)。

(三)根據(jù)周邊產(chǎn)業(yè)特點(diǎn),制定長(zhǎng)遠(yuǎn)城市規(guī)劃。我國(guó)正處于社會(huì)深度轉(zhuǎn)型的重要階段,未來(lái)國(guó)家的發(fā)展需注重挖掘國(guó)家的內(nèi)需經(jīng)濟(jì)需求,所以國(guó)土資源規(guī)劃中的土地利用與城市發(fā)展要根據(jù)周邊產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)制定長(zhǎng)遠(yuǎn)性的城市規(guī)劃。(1)相關(guān)部門及人員應(yīng)信息的認(rèn)識(shí)到國(guó)土資源規(guī)劃是一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程,并非一蹴而就所能完成的工作任務(wù),因此率先應(yīng)該了解區(qū)域與周邊的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)融合度,是否能與周邊產(chǎn)業(yè)形成互補(bǔ)模式,用傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)新興產(chǎn)業(yè),尤其是綠色產(chǎn)業(yè)更值得城市發(fā)展部門關(guān)注。(2)由于城市發(fā)展并非立竿見(jiàn)影,因此要制定長(zhǎng)期性的發(fā)展規(guī)劃,并在城市的發(fā)展各個(gè)階段附上相應(yīng)的土地規(guī)劃設(shè)計(jì),確保不同階段的土地利用符合城市發(fā)展需求,堅(jiān)持有的放矢原則。最后,制定長(zhǎng)期城市發(fā)展計(jì)劃時(shí),要關(guān)注城市的發(fā)展動(dòng)態(tài),以彈性的規(guī)劃方式為城市發(fā)展需求進(jìn)行土地資源調(diào)整,確保土地利用與城市發(fā)展形成一個(gè)完整有機(jī)體,同時(shí)也要結(jié)合整體性的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì),盡量地引進(jìn)新觀念與新技術(shù)。

結(jié)語(yǔ)

每一個(gè)城市的發(fā)展都有不同的歷史背景以及產(chǎn)業(yè)特點(diǎn),不能一概而論,相關(guān)部門及人員應(yīng)充分意識(shí)到土地利用對(duì)于城市發(fā)展的積極作用,同時(shí)要結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃中的土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析、并堅(jiān)持地緣政治導(dǎo)向原則,關(guān)注土地空間規(guī)劃的保障功能,注重縱向橫向的經(jīng)驗(yàn)對(duì)比與借鑒,通過(guò)構(gòu)建評(píng)價(jià)體系優(yōu)化管理機(jī)制,注重整體與局部的聯(lián)系,關(guān)心土地規(guī)劃與生態(tài)保護(hù)以及基本農(nóng)田的協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顟B(tài),以此促進(jìn)我國(guó)城市發(fā)展質(zhì)量穩(wěn)步提升。