魯小蘭

[摘 要]管辦評分離改革有助于厘清民辦高校外部治理多元主體間的關系，為社會參與高校治理提供空間，是優(yōu)化民辦高校外部治理結構的重要舉措。文章在分析湖北省民辦高校外部治理結構現(xiàn)狀的基礎上，指出其存在管辦評各主體職能尚未充分發(fā)揮、主體間高效協(xié)商機制尚未建立等問題，并相應提出推進政府職能轉(zhuǎn)變、提高民辦高?！白灾巍蹦芰Α⑴嘤鐣谌皆u估機構及建立多元主體間高效協(xié)商機制等對策。

[關鍵詞]管辦評分離;民辦高校;外部治理

[中圖分類號] G648.7 [文獻標識碼] A [文章編號] 2095-3437（2022）05-0010-04

2015年，教育部印發(fā)了《關于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》（以下簡稱《意見》），要求以管辦評分離為突破口，構建政府、學校和社會共同參與的學校治理結構，形成政府管、學校辦、社會評的教育治理新局面。高校治理結構是為了實現(xiàn)辦學目的，規(guī)范與協(xié)調(diào)高校利益相關者權力關系的制度安排和實施過程，包括外部治理結構和內(nèi)部治理結構。外部治理結構側重于高校、政府和社會等多元主體間的權責利劃分和相互協(xié)調(diào)，是學校內(nèi)外部效率和公平合理統(tǒng)一的基礎。內(nèi)部治理結構側重于校內(nèi)各利益相關者（董事會、黨委、校長、管理部門、教師、學生）之間的權責利劃分。

本文所稱的民辦高校是指國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費，面向社會舉辦的實施本科及以上學歷教育的全日制普通高等學校，不包括民辦非學歷高等教育機構和獨立學院。截至2020年4月，湖北省民辦高校共有44所，其中獨立設置的普通本科高校16所，獨立學院16所，高職高專院校12所。

一、管辦評分離改革對民辦高校外部治理的重要性

（一）有利于厘清民辦高校治理主體間的關系

長期以來，由于民辦高等教育政策相對滯后，部分地方政府將民辦高校等同公辦高校進行管理，在其招生、專業(yè)設置和職稱評審等方面管理較嚴格，其辦學質(zhì)量和教學評估也由教育行政部門或教育行政部門委托直屬事業(yè)單位來開展。政府既是民辦高校的管理者又是評價者，若政府、學校和社會的權責利界定不清，容易導致民辦高校治理結構中主體間權責利混亂，使民辦教育發(fā)展缺乏活力。教育領域管辦評分離改革有助于重新厘清政府、學校和社會在高校外部治理結構中的管理、辦學和評價的關系，形成政府科學管理、學校自主辦學、行業(yè)自律、社會參與、協(xié)同共治、開放互動的教育治理體系。

（二）為社會參與高校治理提供了空間

民辦高校面向社會辦學，具有公益性，辦學質(zhì)量和人才培養(yǎng)等應該受到社會的檢驗和監(jiān)督。在過去，政府是高等教育的管理主體，其他高校利益相關者，如企業(yè)、評估機構、新聞媒體、學生家長等對民辦教育政策、高校事務缺乏參與意識，社會公眾對于高等教育的相關利益訴求受到一定限制。管辦評分離改革的目標之一就是發(fā)揮社會“評”教育的監(jiān)督和引導作用，讓社會其他利益相關者可以參與教育的監(jiān)督和評價，使教育評價機制更加完善和規(guī)范。隨著管辦評分離改革的推進，社會主體將獲得更多參與高校治理的空間。

（三）有利于民辦高校治理模式的多樣化發(fā)展

管辦評分離改革下，政府在民辦高校管理上將更加充分考慮其發(fā)展的不同特征，評價標準也將區(qū)別于公辦高校，為民辦高校個性化發(fā)展提供空間，推動其治理模式創(chuàng)新。2016年，《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國民辦教育促進法>的決定》《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》《教育部等五部門關于印發(fā)<民辦學校分類登記實施細則>的通知》等文件的印發(fā)，為民辦學校分類管理改革提供了政策依據(jù)。民辦高?？勺灾鬟x擇營利性和非營利性兩種不同屬性的法人組織，這標志著民辦教育呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展格局。由于政府對不同類別的民辦高校在法人機構性質(zhì)、辦學收益、財政扶持、稅費優(yōu)惠、監(jiān)督管理等方面的差別化政策，其治理結構將會呈現(xiàn)多元化。營利性民辦高校在接受高等教育法律法規(guī)約束的同時要遵守《中華人民共和國公司法》，辦學體現(xiàn)公益性的同時也追求投資收益性，其治理模式可能更傾向于企業(yè)治理模式。非營利性民辦高校在稅收、用地等方面享受政府給予公辦高校的同等優(yōu)惠，并獲得政府較多的補貼和基金獎勵等，其治理模式則更接近于社會公共組織治理模式。

二、湖北省民辦高校外部治理結構現(xiàn)狀

（一）政府職能由管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫?/p>

湖北省政府不僅將民辦高校的發(fā)展納入政府中長期教育發(fā)展規(guī)劃，還逐步深化對民辦髙校簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革等舉措，同時減少對其招生自主權、專業(yè)設置、職稱評審等內(nèi)部管理的干預。如表1所示，湖北省為促進民辦普通高等教育持續(xù)健康發(fā)展，在貫徹落實國家高等教育相關政策法規(guī)的同時，針對本省民辦高等教育的特點和發(fā)展規(guī)律，逐步出臺了配套的規(guī)章制度，增加了制度的可操作性，也促進了政府職能的轉(zhuǎn)變。2013年12月，湖北省在全國率先提出按市場機制調(diào)節(jié)民辦普通高校的學費標準，允許民辦高校在專業(yè)、課程設置、收費等方面“先行先試”。為了加強黨對民辦高校的領導，提出民辦高校黨委書記由省委組織部、省委高校工委或歸口管理的地方黨委選派、選任，推進“交叉任職、雙向交流”，黨委書記通過法定程序兼任副董事長（副理事長），是中共黨員的董事長（理事長）、校長應當按照有關規(guī)定兼任黨委副書記，以保證社會主義辦學方向。2016年9月，湖北省對民辦高校等教育機構推行“雙隨機一公開”監(jiān)管工作，即隨機抽取檢查對象，隨機選派執(zhí)法檢查人員，抽查結果及查處情況及時向社會公開，這是深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革的重要舉措。2017年5月，湖北省人社廳、教育廳下放民辦高校的高校教師系列和實驗技術系列高、中、初級職稱評審權。2017年12月，推進民辦學校分類管理，實行差別化政策扶持，標志著民辦教育新時代的來臨，在湖北省民辦教育發(fā)展史上具有里程碑式的重要意義。

（二）社會主體參與高校治理意識增強

隨著政府給予高校和社會等其他利益相關者權力空間的增加，企業(yè)、基金、教育中介組織、校友會和新聞媒體等社會主體參與高校外部治理的積極性不斷提高。

企業(yè)是湖北省民辦高校治理參與度最高的社會主體之一。學校通過產(chǎn)學研項目、校企合作讓企業(yè)參與到人才培養(yǎng)模式調(diào)整、專業(yè)設置和課程方案優(yōu)化的過程中，提高學生的實踐動手能力和競爭力，實現(xiàn)高水平應用型大學的辦學目標。其中，武漢東湖學院專門設立了校企合作專業(yè)指導委員會，構建了校企合作、深度融合的應用型人才培養(yǎng)模式。武漢學院創(chuàng)新校企雙主體“3+1”合作模式，引進企業(yè)專家共同制訂適合行業(yè)發(fā)展的人才培養(yǎng)方案，與企業(yè)構建實習基地，由企業(yè)導師指導學生進行專業(yè)綜合技能訓練，提高學生的就業(yè)競爭力。基金會也是學校加強與社會溝通、接受社會捐贈、參與學校發(fā)展的另一主體。2004年武漢生物工程學院成立了非公募教育發(fā)展基金會，2017年9月正式成為慈善組織制度建設，依法完善接受捐贈事宜。民辦教育的中介組織隨著湖北省民辦教育規(guī)模的擴大也逐漸參與到高校外部治理中。2008年湖北省民辦高校思政教育研究會成立，為民辦高校黨建和思想政治教育工作管理體制、運行機制和隊伍建設提供了交流、學習和研究的平臺。2017年3月湖北省民辦高校聯(lián)盟成立，主要推進應用型民辦高校校企合作、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育和教育教學改革，開展理論研究和實踐探索等。

各類媒體也逐漸加大對民辦高校的關注，經(jīng)常報道湖北省民辦高校辦學質(zhì)量和成績，為社會公眾了解民辦學校提供了相關信息?！度嗣袢請蟆贰?光明日報》《 中國教育報》、新華網(wǎng)、人民網(wǎng)等國內(nèi)主流媒體以“‘一體兩翼’應用型人才培養(yǎng)的搖籃——武漢東湖學院教育教學改革紀實”“武漢東湖學院打造思政教育生命線工程”等為題，對民辦學校辦學成績進行了300多次專題報道。中國校友會網(wǎng)以高校等機構對外公開的權威數(shù)據(jù)和客觀數(shù)據(jù)作為評價依據(jù)，每年發(fā)布民辦高校排行榜，2019年，湖北省武昌首義學院、文華學院、武漢學院等15所民辦高校進入榜單。荊楚網(wǎng)聯(lián)合烽火普天共同發(fā)布“2016湖北高校網(wǎng)絡關注度排行榜”，文華學院位列前三。新華網(wǎng)連續(xù)三年將文華學院評為“中國社會影響力民辦高?！焙汀爸袊鐣绊懥蜆I(yè)典型高校”。

（三）民辦高校法人治理結構逐漸完善

民辦高校主動辦學意識增強。隨著高等教育領域改革進程的加快，湖北省民辦高校在專業(yè)設置、機構設置與人事聘用和經(jīng)費使用等方面的自主權不斷擴大，其法人治理結構逐步完善。湖北省民辦高校將自身特點與當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展相結合，突出辦學定位和人才培養(yǎng)特色，由最初的政策被動執(zhí)行者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的管理者和組織者。2018年《湖北省民辦高校分類管理實施意見》出臺后，省內(nèi)各高校主動探索適合自身發(fā)展的道路。目前武漢學院、武漢華夏理工學院、湖北商貿(mào)學院、武漢工程科技學院、武昌理工學院、武漢文理學院等10所高校選擇了非營利性民辦高校的道路。

建立學校章程，規(guī)范辦學行為。高校章程建設的及時性和合理性對完善大學內(nèi)部治理結構、實現(xiàn)由人治向法治的轉(zhuǎn)變具有指導意義。湖北省民辦高校章程經(jīng)歷了從無到有，再到“一校一章”的發(fā)展歷程。2016—2019年，湖北省大部分民辦高校官網(wǎng)公布了各自的學校章程，章程主要包括董（理）事會、監(jiān)事會、管理體制、黨群組織、教學和科研管理、人事管理、學生及教師管理等內(nèi)容。章程中對學校內(nèi)部決策、管理、學術等權責進行界定，規(guī)范了董事長、校長、行政管理人員以及教師等主體的職責，使學校治理在法治框架內(nèi)合理運行。

主動公開學校信息，接受社會監(jiān)督。湖北省民辦高校認真貫徹落實《高等學校信息公開辦法》的相關規(guī)定，不斷拓寬學校信息公開渠道，加強信息發(fā)布平臺建設，豐富信息內(nèi)容，提高學校工作透明度，以保證師生員工、社會公眾和其他組織可以依法獲取學校的公開信息。部分高校在信息公開網(wǎng)中對學校規(guī)章制度、招生考試、財務資產(chǎn)及收費、人事師資、教學質(zhì)量、學生管理服務、對外交流與合作等學校改革發(fā)展過程中的熱點問題，以及師生員工、社會公眾關心的焦點問題，進行了及時、準確的公開。湖北省民辦高校的發(fā)展歷程表明，學校作為辦學主體，正積極擔負起自主發(fā)展的責任，初步形成自我發(fā)展的自覺性。

三、湖北省民辦高校外部治理結構中存在的問題

（一）管辦評各主體的職能尚未充分發(fā)揮

管辦評分離改革只有政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，多元主體平等協(xié)商、共治參與高校治理的局面才得以實現(xiàn)。然而由于以往政府管辦評一體化模式的弊端，民辦高校管理中仍存在政府放權不夠，管理上沒有完全實現(xiàn)由微觀轉(zhuǎn)向宏觀;對購買第三方服務、委托管理、發(fā)揮社會中介作用等認識不足，服務功能有待提高等問題。

部分民辦高?！稗k”的活力和能力不足。大學善治才能實現(xiàn)政府、高校和社會之間的良性互動，推動教育治理體系的全面升級。湖北省民辦高校由于發(fā)展時間較短，部分由獨立學院轉(zhuǎn)設而來，受原校的影響較大，自身辦學特色仍有待提煉。首先，辦學特色不突出，專業(yè)設置雷同，人才培養(yǎng)模式缺乏改革創(chuàng)新。目前湖北省16所民辦高校大多設有經(jīng)濟管理學院或商學院，而一些理工學院也設有國際經(jīng)濟與貿(mào)易等經(jīng)濟類本科專業(yè)，專業(yè)設置特色不突出。其次，作為學校治理基石的辦學章程，存在學科設置不明確、權責界定不清、具體內(nèi)容缺失、操作性不強等漏洞，降低了依法治校的功能。

教育中介組織和其他社會利益相關者“評”的作用有限。在高等教育管辦評分離改革中“評”處于導向地位，社會通過“評”可以對政府管理和高校辦學的結果進行績效審核與反饋，為政府和高校的調(diào)整和發(fā)展提供依據(jù)。但作為多元參與主體的社會力量在其中仍處于弱勢地位。獨立于政府機構的第三方教育評價機構不僅在數(shù)量上有待增加，而且存在專業(yè)性不足、評價指標不合理、社會認可度低等問題。

（二）管辦評主體間高效協(xié)商機制尚未建立

民辦高校要形成協(xié)同共治、開放互動的外部治理結構，需要政府、高校和社會間的高效溝通與協(xié)調(diào)，但目前各主體間尚未建立高效的協(xié)商機制。首先，政府與高校間溝通不足。政府及相關部門在法律法規(guī)和政策制定、執(zhí)行的過程中，對民辦高校辦學者、管理人員、教師和學生等群體的意見與建議考慮得不夠充分，缺少高效的合作機制與平臺。其次，政府與社會協(xié)作不充分。高等教育的公益屬性決定了社會主體應參與民辦高校辦學水平的評價。然而當前民辦高?？冃гu估中社會組織的介入度較低，只有極少數(shù)的教育中介組織等社會主體參與評估，且其評價結果的認可度和采納度都較低，影響了社會主體參與的積極性。最后，高校與社會間互動不夠。民辦高校重視與企業(yè)間的互動，但在辦學監(jiān)督和評估方面，對教育中介組織和其他社會主體的評價重視不足。社會評價對高校辦學、管理和教學等方面的監(jiān)督作用沒有得到發(fā)揮。部分高校內(nèi)部評估報告、重要信息延遲發(fā)布或不公布，使社會主體獲得信息存在障礙，影響了社會組織對高校辦學評價的全面性。

四、完善民辦學校外部治理結構的對策

（一）促進管辦評主體各司其職

首先，政府在管辦評中要發(fā)揮監(jiān)管、調(diào)控和服務職能。要推進民辦高校的分類管理，實行差別化政策扶持，給予民辦高校根據(jù)專業(yè)招生計劃、招生批次等方面自主拓寬生源途徑的自主權。政府要為社會專業(yè)組織、公民參與教育公共服務提供理念基礎和制度平臺，為社會參與高校治理提供空間，發(fā)揮準入、引導、監(jiān)督和評估等作用。同時，既要適度放權，也要完善事后的評價監(jiān)督和反饋機制，保證評價的真實性、專業(yè)性。其次，提高民辦高?！白灾巍蹦芰ΑＲ灰怀鰧W校辦學定位與特色，創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式。二要規(guī)范學校章程建設，依法治校。要明確決策機構、行政管理部門的責權問題，形成對權力的監(jiān)督機制;加強教職工代表大會建設，豐富教師、家長、社區(qū)和學生民主參與學校治理的渠道。三要建立辦學重要信息的公報公示制度，加強對辦學風險的監(jiān)控，實現(xiàn)學校治理的法制化、民主化、信息化。最后，培育社會第三方評估機構。在政府頂層設計制度的基礎上，應鼓勵第三方評估機構提高自身的專業(yè)性，豐富評估專家隊伍，吸納學生、家長和社會公眾等代表，借鑒國際經(jīng)驗，與高校內(nèi)部評估和政府評估相配合，保證評估結果的客觀性、有效性和公正性，以發(fā)揮其對政府和民辦高校的監(jiān)督作用，促進民辦高等教育高質(zhì)量發(fā)展。

（二）加快建立主體間高效協(xié)商機制

推進管辦評分離改革，實現(xiàn)民辦高校外部治理中各參與主體間的順暢溝通，建立多元主體間高效協(xié)商機制。首先，要建立地方政府民辦教育工作聯(lián)席會議制度。由地方政府牽頭，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)民辦教育改革工作，加強各部門信息溝通和相互協(xié)作，落實有關鼓勵民辦教育發(fā)展的政策和措施，鼓勵社會力量興辦教育，協(xié)調(diào)解決民辦教育的重點和難點問題。其次，發(fā)揮民辦教育中介組織、社會中介組織和民辦高校聯(lián)盟組織的平臺作用，建立健全多方參與、協(xié)商、合作機制，營造新型的政府管理、學校辦學和社會評價治理的新局面。同時在民辦高校信息公開的基礎上，逐步形成政府、社會公眾等多元主體參與的教育問責制度，督促民辦高校關注社會需求，提高辦學質(zhì)量，確保辦學公益性，維護利益相關者的權益。

高等教育領域管辦評分離改革將重塑民辦高校的外部治理結構，隨著政府、高校和社會等主體職能的充分發(fā)揮以及各主體間協(xié)商機制的完善，將形成政府宏觀管理、高校自主辦學和社會參與評價的多元主體共同參與的合作共治模式，推動我國民辦教育健康持續(xù)發(fā)展。

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[責任編輯：李香蓮]