■賀雪峰 桂 華

［內(nèi)容提要］取消農(nóng)業(yè)稅后，國家開始向農(nóng)村轉(zhuǎn)移大量資源用于建設(shè)農(nóng)村公共品，國家與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生根本性改變。借助資源下鄉(xiāng)，國家力量在基層變得無比強大，基層治理自主性空間變得狹窄，農(nóng)民從農(nóng)村公共品供給的主要提供者變成被動的受益人?；鶎又卫沓霈F(xiàn)內(nèi)卷，治理有效成為問題。最近十多年成都市借助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)建設(shè)，以村莊為單位，由財政提供村莊公共服務(wù)資金，鼓勵農(nóng)民通過村民議事會分配資源，建設(shè)村莊公共品，形成具有地方特色的分配型民主。成都試驗為中國農(nóng)村基層治理提供了有益的啟示，具體來說，國家可以將部分惠農(nóng)資源按人均轉(zhuǎn)移到村莊，作為村莊可以自由使用的公共服務(wù)資金，再經(jīng)由村莊民主程序進(jìn)行資源分配。在資源分配過程中，通過黨建領(lǐng)航，發(fā)掘積極分子，動員村民參與，激發(fā)村莊活力，形成分配型動員體制，以有效使用國家資源，真正實現(xiàn)基層治理有效，建設(shè)一個與強國家相匹配的強社會。

一、引論

取消農(nóng)業(yè)稅后，國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付了大量財政資源，目前每年財政支農(nóng)資金已超2 萬億元①，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平與過去相比已不可同日而語。然而，一個不爭的事實是，國家資源下鄉(xiāng)沒有促成農(nóng)民組織能力的提升，基層治理有效的目標(biāo)仍然相當(dāng)遙遠(yuǎn)。相反，在國家資源下鄉(xiāng)的背景下，基層治理出現(xiàn)普遍的內(nèi)卷，農(nóng)民群體參與村務(wù)的積極性下降，甚至出現(xiàn)村民與村干部雙雙客體化的現(xiàn)象。從某種意義上講，當(dāng)前中國農(nóng)村基層治理陷入了資源下鄉(xiāng)與治理有效的悖論，即國家資源下鄉(xiāng)沒有帶來基層治理有效，甚至反過來，基層治理出現(xiàn)嚴(yán)重內(nèi)卷②。

造成以上悖論的原因很復(fù)雜。第一個原因是，取消農(nóng)業(yè)稅前后，中國開啟了最大規(guī)模的城市化進(jìn)程。2000 年中國城市化率只有36%，到2021 年城市化率已接近64%，二十年間城市化率提高28 個百分點，有近4 億名農(nóng)民進(jìn)城。快速城市化對農(nóng)村基層治理的影響是多方面的：城市化造成農(nóng)村人財物資源進(jìn)城，農(nóng)村青壯年進(jìn)城，老年人留守，使得基層治理人才短缺；城市化打破了相對封閉的村莊邊界，農(nóng)民收入來源多元化，價值取向復(fù)雜化，社會規(guī)范多樣化，村級治理傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)發(fā)生改變。

第二個原因則與資源下鄉(xiāng)方式有關(guān)。二千年來，國家與農(nóng)民的關(guān)系都建立在國家從農(nóng)村汲取資源的基礎(chǔ)上，基層治理也建立在國家從農(nóng)村汲取資源的基礎(chǔ)上并服務(wù)和服從于這樣一種基礎(chǔ)。取消農(nóng)業(yè)稅后，國家向農(nóng)村大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付，改造了國家與農(nóng)民關(guān)系的基礎(chǔ)，對村級治理產(chǎn)生了重大影響。通過什么樣的方式才可以將國家資源下鄉(xiāng)變成基層治理有效，這需要探索。國家先后提出了與農(nóng)村發(fā)展緊密相關(guān)的三大政策目標(biāo)或戰(zhàn)略，即城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、共同富裕目標(biāo)。三大政策目標(biāo)改變了傳統(tǒng)以來主要依靠村莊內(nèi)部力量建設(shè)村莊公共品的底層邏輯。三大政策目標(biāo)不僅要通過國家財政力量來為農(nóng)民提供基本的公共服務(wù)，而且要振興鄉(xiāng)村，要讓農(nóng)民生活富裕，也就是要為農(nóng)民提供超出基本公共服務(wù)的美好生活。

傳統(tǒng)時期，國家從農(nóng)村汲取資源，村莊為了維系基本生產(chǎn)生活秩序，也必須通過內(nèi)生力量保證最基本的公共品供給。在農(nóng)業(yè)收入有限的情況下，國家不可能通過復(fù)雜的制度和專業(yè)組織來向農(nóng)民收取稅費，而往往采取類似包稅制的辦法。國家賦稅如何分?jǐn)傆纱迩f內(nèi)部協(xié)商。當(dāng)然，這個協(xié)商并不一定是民主的，村莊卻是自治的。村莊最基本的公共品供給責(zé)任如何分?jǐn)傄惨诖迩f內(nèi)部協(xié)商。分?jǐn)?、協(xié)商的過程既是自治的過程，也是村莊內(nèi)部動員的過程，這個過程并非都是平靜的，更非一定是民主與公正的。

一直到“分田到戶”時期，國家仍然從農(nóng)村汲取資源，且農(nóng)村公共品主要依靠村莊內(nèi)生供給?！胺痔锏綉簟敝?，國家采取“繳夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”制度安排，讓農(nóng)戶享有剩余索取權(quán)，農(nóng)戶生產(chǎn)積極性大幅度提高，結(jié)果是國家稅費任務(wù)很容易完成，集體公共事業(yè)有經(jīng)費保證，農(nóng)戶家庭收入也增加了。然而，農(nóng)村很快就出現(xiàn)了不愿“繳夠國家”與“留足集體”的“釘子戶”和缺少“繳夠國家”與“留足集體”能力的貧困戶，一戶不繳，就會有兩戶、三戶跟進(jìn)。恰好在“分田到戶”以后，國家開始推行村民自治，強調(diào)“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”（以下簡稱“四個民主”），試圖通過民主自治來動員村莊，以完成國家稅費任務(wù)和籌集村莊公共事業(yè)建設(shè)費用。

要向農(nóng)戶收錢，就要與農(nóng)戶協(xié)商如何分?jǐn)傌?fù)擔(dān)以及分?jǐn)偠嗌儇?fù)擔(dān)，就要有村莊民主與動員。問題是，村民自治缺乏對“釘子戶”的強制力，這種建立在一人一票基礎(chǔ)上的民主自治與傳統(tǒng)時期的地方自治是完全不同的。

借助自治，通過民主從農(nóng)村汲取資源，這樣的民主就是動員型民主，其中核心內(nèi)容有兩項：一是通過民主協(xié)商形成負(fù)擔(dān)分?jǐn)傓k法，二是抑制“釘子戶”，即使不能消除“釘子戶”，也要將“釘子戶”邊緣化。改革開放以來，直至取消農(nóng)業(yè)稅，中國農(nóng)村基層治理即建立在這個基礎(chǔ)之上，只是這個基礎(chǔ)不是很穩(wěn)固，到20 世紀(jì)90 年代，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，干群關(guān)系緊張，村級債務(wù)迅速增加，“三農(nóng)”成為問題。國家開始農(nóng)村稅費改革，并在2006 年取消農(nóng)業(yè)稅。

取消農(nóng)業(yè)稅，國家為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)，之前作為動員村民以分?jǐn)傌?fù)擔(dān)的民主自治就顯得多余，村干部工作或村級治理變成完成上級安排的行政任務(wù)，保證國家惠農(nóng)資源的安全落地。全國普遍出現(xiàn)了村級治理行政化③。

村級治理行政化導(dǎo)致農(nóng)戶公共品需求偏好被忽視，村民成為村級治理中的服務(wù)對象，村民客體化了，村民因此變成分散的個體，每個分散的個體都可能追求個人利益最大化，結(jié)果就是在國家資源落地的過程中，本來是為群眾辦好事，部分群眾卻借機當(dāng)“釘子戶”索要超額利益。國家向農(nóng)村輸入的資源越多，村莊就有越多的“釘子戶”和不滿意，基層治理因此變得無效。

在國家向農(nóng)村大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的背景下，如何可以做到基層治理有效？本文認(rèn)為，當(dāng)前基層治理的核心問題是改變國家資源下鄉(xiāng)的方式，只有自上而下的資源輸入變成自下而上農(nóng)民組織能力的提升，才可以達(dá)到基層治理有效，而其中的根本與難點在于動員群眾。本文通過對農(nóng)村公共品性質(zhì)的討論，提出分配型動員的概念，即借助國家下鄉(xiāng)資源來動員群眾，以實現(xiàn)基層治理有效。

本文從筆者所在的研究團(tuán)隊的一項鄉(xiāng)村建設(shè)實驗開始討論。這項實驗全稱為“民主化供給農(nóng)村公共品實驗”，系2002 年在湖北省荊門市五個村莊進(jìn)行的為期兩年的實驗，其中關(guān)鍵是設(shè)計了以分配資源為基礎(chǔ)的公共品決策機制，因此可以稱為分配型治理機制。應(yīng)該說，實驗達(dá)到了目的。下文簡單介紹這個實驗，并擴展介紹四川省成都市的相關(guān)試驗。

二、民主化供給農(nóng)村公共品實驗

2002 年我們設(shè)計了一項為期五年的民主化供給農(nóng)村公共品實驗。其具體設(shè)想是，在湖北荊門選擇五個村莊，每年給每個村莊注入4 萬元資金用于建設(shè)村莊公共品，具體規(guī)定有三條：第一，每年注入的資金只能用于建設(shè)村莊公共品，不能分給個人；第二，建什么公共品，如何建，誰來建，只能由村民代表會議決定，少數(shù)服從多數(shù)；第三，成立公共品建設(shè)委員會，負(fù)責(zé)落實村民代表會議的決定。公共品建設(shè)委員會主任由非村干部的村民代表擔(dān)任，主要村干部參加建設(shè)委員會，但不擔(dān)任建設(shè)委員會主任、副主任，不具體負(fù)責(zé)工程的實施。實驗計劃連續(xù)進(jìn)行五年，因為意外原因，實際上只進(jìn)行兩年就中止了。

有趣的是，雖然實驗只進(jìn)行了兩年，總投入的資金也僅為40 萬元，卻對五個村近一萬人的生產(chǎn)生活產(chǎn)生了良好影響。實驗第一年，五個村村民代表開會一致決定優(yōu)先將4 萬元用于小水利建設(shè)，原因是2000 年前后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，干群關(guān)系緊張，稅費收不起來，水利設(shè)施嚴(yán)重毀損，農(nóng)田灌溉受到影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序難以維系，村民強烈要求進(jìn)行水利設(shè)施建設(shè)。五個村第一年投入資金所建小水利包括：建攔水壩、打機井、維修抽水泵站、修灌溉渠、維護(hù)小水庫。結(jié)果，各村實驗當(dāng)年建設(shè)水利工程為農(nóng)民減少農(nóng)業(yè)損失即超過了投資。其中一些村當(dāng)年為農(nóng)民減少超過十萬元的損失，且二十年后仍有部分水利項目設(shè)施完好無缺，繼續(xù)發(fā)揮作用。

實驗第二年，五個實驗村有兩個村繼續(xù)選擇建設(shè)小水利項目。在筆者的建議下，另外三個村選擇建老年人活動中心。兩個村繼續(xù)選擇建設(shè)小水利，是因為小水利投資欠賬太多，已嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。筆者之所以建議修建老年人活動中心，是因為村莊老年人處于邊緣地位，他們有開展文化活動的強烈需要。經(jīng)過反復(fù)認(rèn)真討論，三個村村民代表一致同意將第二年資金優(yōu)先用于建設(shè)老年人活動中心，三個村各自用4 萬元資金新建占地面積約200 平方米，建筑面積140 平方米的老年人活動中心，并成立了老年人協(xié)會。三個村老年人協(xié)會活動延續(xù)至今達(dá)二十年，可以說深刻地改變了三個村老年人的精神文化生活。

兩年的實驗發(fā)生了很多“有趣”的事情，其中特別重要的有這幾件：第一，各村村民代表會議討論公共品建設(shè)項目時，在優(yōu)先項上分歧很大，優(yōu)先項建什么項目？建在哪里？這對不同村民群體獲益的影響是不同的。討論中往往會爆發(fā)激烈爭吵，甚至出現(xiàn)拍桌子，退場，不歡而散等極端情況。盡管如此，兩年實驗中，五個村的村民代表會議都形成了建設(shè)村莊公共品的決議，并對村莊公共品建設(shè)優(yōu)先項進(jìn)行了排序。這也是第二年筆者建議各村優(yōu)先修建老年人活動中心，有兩個村仍然建設(shè)小水利的原因。第二，有一個村新修機井，因為灌溉面積有限，無法受益的村民竟然將機井破壞了，村民都很氣憤卻也無可奈何。第三，實驗過程沒有出現(xiàn)任何經(jīng)費使用不當(dāng)?shù)膫髀?，只有一個村出現(xiàn)了村干部試圖借項目獲取不當(dāng)好處的行為，包括在老年人活動中心建成慶典上，外出村莊精英送的禮金被村支書不當(dāng)使用。第四，三個村修建老年人活動中心之后均成立了老年人協(xié)會，其會長、副會長均無收入，卻有很多老年人爭當(dāng)為老年人提供服務(wù)的會長、副會長，甚至常務(wù)理事，老年人活動中心也常年舉辦各種文化活動。第五，兩年的項目質(zhì)量都很高，項目均未公開招標(biāo)，大部分由村民承包，利潤有限，工程質(zhì)量卻有保證。

現(xiàn)在看來，筆者主持的民主化供給村莊公共品實驗是相當(dāng)成功的，因為只投入了很少的資源，卻為農(nóng)民生產(chǎn)生活提供了很大幫助，投入-產(chǎn)出比相當(dāng)高。外來資源激活了村民代表會議，也激活了村莊治理，真正實現(xiàn)了自外而內(nèi)的資源輸入與農(nóng)民自內(nèi)而外的組織能力提升的良性對接。若實驗?zāi)艹掷m(xù)進(jìn)行，就有可能進(jìn)一步形成相對穩(wěn)定的預(yù)期和博弈秩序，從而提升鄉(xiāng)村治理的有序性。

實驗成功的原因至少有四個方面：第一，當(dāng)時農(nóng)村公共品極度稀缺，任何公共事業(yè)投入都可以產(chǎn)生巨大效益；第二，農(nóng)民通過村民代表會議充分表達(dá)了公共品需求偏好；第三，熟人社會的信任，村莊內(nèi)信息透明，降低了制度成本，相對簡陋從而運行成本更低的制度，提高了制度的靈活性與適應(yīng)性；第四，項目充分引起村民的關(guān)注，激活了村莊治理的內(nèi)在動力。

與筆者設(shè)計并進(jìn)行的民主化公共品供給實驗相類似，自2008 年開始，成都市進(jìn)行城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化試驗，每年定期向所轄范圍村莊輸入村級公共服務(wù)資金（以下簡稱“公服資金”）（20 萬元—30 萬元），并將農(nóng)村小型公共品供給與基層民主建設(shè)結(jié)合起來，主要通過村民議事會來集合農(nóng)民需求偏好，對接國家公服資金，其邏輯與荊門實驗設(shè)計完全一致。④

成都市公服資金的使用和村民議事會制度后來有很多調(diào)整，尤其針對公服資金使用中出現(xiàn)的一些問題，成都市包括紀(jì)委在內(nèi)的有關(guān)部門做了越來越多的規(guī)范化要求，并逐步改變了公服資金使用的性質(zhì)與方式⑤，以及當(dāng)村莊基本公共品不再稀缺時資源輸入效率會下降的局面等。當(dāng)然，這并未改變成都公服資金制度設(shè)計的基本邏輯。下文將討論這種基本邏輯。

三、動員型民主及其困境

取消農(nóng)業(yè)稅前，國家從農(nóng)村汲取資源，在村莊中如何分?jǐn)偅斜匾c農(nóng)戶協(xié)商，這個協(xié)商就是民主，因為原則上至少是以“四個民主”為前提的。村集體必須完成上級攤派的稅費任務(wù)，村集體召開村民代表會議，商量以什么原則來分?jǐn)偵霞壪逻_(dá)的稅費任務(wù)，如何分?jǐn)偛殴?，有沒有減免，按什么原則減免，都需要討論形成共識。一旦形成共識，任務(wù)到戶，農(nóng)戶就有義務(wù)完成任務(wù)。對于拒絕承擔(dān)稅費任務(wù)的農(nóng)戶，國家可以采取強制手段，比如到法院起訴，組織稅收小分隊強制執(zhí)行。國家采取強制手段，依據(jù)的是農(nóng)業(yè)稅是每個農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律義務(wù)。以農(nóng)業(yè)稅的收取為載體，為了集體公益事業(yè)建設(shè)，鄉(xiāng)村搭車收取“三提五統(tǒng)”和共同生產(chǎn)費，解決一家一戶辦不好、不好辦和辦起來不合算的事情，以保持農(nóng)村生產(chǎn)生活基本秩序。

取消農(nóng)業(yè)稅后，國家試圖通過一事一議的辦法來籌資籌勞，以解決村莊公共品供給不足的問題。問題是，既然已經(jīng)取消了農(nóng)業(yè)稅，即使是通過村民代表會議協(xié)商達(dá)成籌資籌勞的決定，這個決定卻缺乏強制力，在面對不出資不出勞的“釘子戶”時無能為力。結(jié)果就是所有農(nóng)戶都仿效“釘子戶”，不愿承擔(dān)義務(wù)。取消農(nóng)業(yè)稅后，全國很少有村社集體可以通過一事一議籌資籌勞建設(shè)公共品。向農(nóng)民籌資難也是筆者在荊門做民主化供給公共品實驗的大背景。

在特定條件下，通過民主協(xié)商，講道理，動員群眾和組織群眾，以及輿論力量，在形成有助于村社的集體行動時，可以抑制“釘子戶”。讓“釘子戶”付出聲譽上的代價，將其邊緣化，從而防止其他人效仿，這樣才可能將好事辦好，才可能通過籌資籌勞來緩解村社集體公共品的嚴(yán)重短缺。

通過民主協(xié)商，充分動員群眾來辦好自己的事情，克服集體行動困境，這樣一種民主就是動員型民主⑥。以民主為手段來動員村民群眾一起保障生產(chǎn)生活中的必需公共品，最為重要的是找到對付“釘子戶”的辦法，尤其不能讓“釘子戶”變得具有道德感召力。人民公社時期對付“釘子戶”的辦法就是將他們當(dāng)作壞分子進(jìn)行批斗，取消農(nóng)業(yè)稅之前是借助國家強制力，取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家強制力沒有了，好事也就不好辦，農(nóng)村公共品出現(xiàn)嚴(yán)重短缺，農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序難以維系。

動員型民主之所以會陷入困境，與中國農(nóng)村基層民主制度的設(shè)計有關(guān)，即村民自治并非國家的地方自治，而是群眾自治，屬于社會自治，社會自治依靠自愿，本身并無強制力，這是與地方自治完全不同的。地方自治的核心是，通過民主程序達(dá)成的決定具有法律效力，所轄區(qū)域所有人都必須執(zhí)行，不然就是違法，就會被強制執(zhí)行。因此，地方自治是由多數(shù)決定的，少數(shù)“釘子戶”缺少生存空間。

當(dāng)前中國農(nóng)村正處在快速城市化的進(jìn)程中，城鄉(xiāng)關(guān)系重組，村莊邊界開放，農(nóng)民收入多元化，階層分化。在這種背景下，很難再通過動員型民主來為村莊建設(shè)籌資籌勞，“釘子戶”也變得難以控制。

既然無法再通過動員型民主來維系農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，國家又已完成工業(yè)化，有能力以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，國家就通過財政轉(zhuǎn)移支付來為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)。

不過，國家惠農(nóng)資源主要是通過項目制下鄉(xiāng)的，這些資源有些是直接“一卡通”到戶，大部分以專項工程的方式由上級部門建設(shè)，項目資金指定用途，通過招標(biāo)，按上級規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、程序和規(guī)范進(jìn)行建設(shè)，接受上級檢查、監(jiān)督、驗收。

國家惠農(nóng)資源下鄉(xiāng)，村社集體和農(nóng)戶主要是配合項目落地。對于村莊集體來講，所有下鄉(xiāng)資源都是專款專用的“死錢”，這些錢不能挪用，因此就無法表達(dá)每個具體村莊農(nóng)戶公共品需求偏好，更不可能也不需要經(jīng)由村民代表會議民主協(xié)商。簡單地說，這個錢不是村社集體的錢，而是國家的錢，錢怎么用，村民和村集體說了不算，而是國家說了算。

國家不僅為農(nóng)村提供與城市均等的基本公共服務(wù)，而且實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和確立共同富裕目標(biāo)，也就為農(nóng)村提供遠(yuǎn)超之前維持基本生產(chǎn)生活秩序的公共品。問題是，國家資源下鄉(xiāng)、農(nóng)民需求偏好表達(dá)，以及村級治理能力提升，與農(nóng)民組織程度提高沒有關(guān)系。反過來，大量國家資源下鄉(xiāng)導(dǎo)致基層治理的主要任務(wù)是應(yīng)對上級要求、完成上級任務(wù)，基層治理出現(xiàn)了相對于農(nóng)村社會和農(nóng)戶需求的懸浮，基層治理內(nèi)卷，農(nóng)民客體化，甚至出現(xiàn)了借國家項目落地而爭當(dāng)“釘子戶”謀利的普遍現(xiàn)象。⑦

國家資源下鄉(xiāng)，基層治理內(nèi)卷、浮懸，自上而下資源輸入與農(nóng)戶自下而上公共品需求偏好無法匹配，國家資源下鄉(xiāng)并沒有轉(zhuǎn)化為農(nóng)民組織能力的提升，國家面對缺乏組織的分散個體農(nóng)戶，既無法滿足農(nóng)戶千差萬別的訴求，也無法應(yīng)對“釘子戶”的挑戰(zhàn)，農(nóng)村基層必然會普遍出現(xiàn)治理無效。

因此，國家資源下鄉(xiāng)如何激活基層治理，農(nóng)民能否組織起來對接自上而下的資源，從而使國家資源更加精準(zhǔn)有效地變成農(nóng)村公共品，服務(wù)于農(nóng)戶的生產(chǎn)生活，轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的內(nèi)在積極性，以達(dá)到治理有效，就成為一個根本性的問題。

四、農(nóng)村公共品的性質(zhì)與分類供給

日本學(xué)者田原史起認(rèn)為，中國農(nóng)村同時有三個為地方治理提供資源的領(lǐng)域，即“公”“共”和“私”的領(lǐng)域。三者代表不同的資源供給原則：“公”代表著政府的“再分配原則”，“共”是社區(qū)的“互惠原則”，“私”是市場的“交換原則”。田原史起認(rèn)為，“在國際比較中，‘共’是中國基層治理中的最大資源”。⑧

之所以“共”是中國農(nóng)村基層治理的最大資源，特別與兩個因素有關(guān)，一是歷史上的聚族而居，二是人民公社時期形成的村社集體所有制。當(dāng)前中國農(nóng)村土地仍然屬于集體所有，村莊公共品類似俱樂部產(chǎn)品，主要受益人為本村村民，村民當(dāng)然應(yīng)當(dāng)對村莊公共品供給負(fù)有責(zé)任。直至取消農(nóng)業(yè)稅，歷史上村莊公共品都主要來自村莊內(nèi)生供給。最近十年，國家才開始為村莊和農(nóng)戶提供較為充分的公共品。

如前所述，當(dāng)前國家為農(nóng)民提供公共品有三大目標(biāo)，即城鄉(xiāng)均等化的基本公共服務(wù)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和共同富裕目標(biāo)。雖然理論上講，農(nóng)村公共品供給不能僅靠國家，且過去農(nóng)村公共品供給幾乎完全依靠村莊內(nèi)部的籌資籌勞，在當(dāng)前實踐中，卻因為國家資源下鄉(xiāng)，農(nóng)戶實際上不承擔(dān)公共品供給的責(zé)任，甚至在一些地區(qū)扶貧變成養(yǎng)懶漢，農(nóng)民“等靠要”思想變得普遍且嚴(yán)重。

一般來講，國家為農(nóng)村提供公共品，只應(yīng)當(dāng)提供基本公共服務(wù)，超出基本公共服務(wù)的美好生活應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自己去創(chuàng)造。超出基本公共服務(wù)的美好生活，一是“共”的領(lǐng)域，即應(yīng)當(dāng)由村社集體來共同創(chuàng)造，比如生態(tài)宜居的環(huán)境就是超出基本公共服務(wù)的公共品，受益者又主要是本村村民，本村村民就應(yīng)當(dāng)在“互惠原則”的基礎(chǔ)上，通過動員型民主共建美好家園。二是“私”的領(lǐng)域，即不具有公共性的美好生活，比如家庭衛(wèi)生、生活水平，農(nóng)戶就應(yīng)當(dāng)在“交換原則”的基礎(chǔ)上，通過個人努力來創(chuàng)造屬于他們自己的美好生活。

現(xiàn)在國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移財政資源存在的問題是，國家正在無差別地為農(nóng)村提供公共品，不僅要為農(nóng)民提供與城市均等的基本公共服務(wù)，而且要為農(nóng)民建設(shè)美好生活；不僅要幫農(nóng)民提供“共”的領(lǐng)域的美好環(huán)境，而且要保證農(nóng)戶在“私”的領(lǐng)域的生活富裕。比如，當(dāng)前全國幾乎所有地方政府都通過投入大量財政資金打造美麗鄉(xiāng)村示范村，其基礎(chǔ)設(shè)施水平不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過同類農(nóng)村，甚至已不遜于城市。再如，精準(zhǔn)扶貧中，通過產(chǎn)業(yè)幫扶貧困戶致富，產(chǎn)業(yè)發(fā)展成功了，所有利益都?xì)w貧困戶，失敗了則由國家承擔(dān)。沒有市場風(fēng)險的產(chǎn)業(yè)發(fā)展是不符合經(jīng)濟規(guī)律的，因此也是不可持久和不能成功的。

國家在建設(shè)農(nóng)民美好生活上若包辦代替，必然造成農(nóng)民的“等靠要”，甚至農(nóng)民將國家為自己建設(shè)美好生活當(dāng)成理所當(dāng)然，不僅不參與，而且不珍惜，甚至借項目落地當(dāng)“釘子戶”以索取不當(dāng)?shù)美?/p>

如果我們將農(nóng)村公共品進(jìn)行分類，至少可以從三個層面形成分類：第一，農(nóng)村公共品可以分為應(yīng)當(dāng)由國家供給的“公”的公共品和應(yīng)當(dāng)由村社集體供給的“共”的公共品，前者主要是受益范圍超出村莊的公共品，后者主要是村社范圍內(nèi)受益的公共品。第二，基本公共品，即國家提供城鄉(xiāng)均等的基本公共服務(wù)，比如義務(wù)教育、醫(yī)療、文化活動，以及基礎(chǔ)設(shè)施條件；超出基本公共品的美好生活部分，比如美麗鄉(xiāng)村中的生態(tài)宜居，高標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)設(shè)施。第三，標(biāo)準(zhǔn)化程度高的公共品與標(biāo)準(zhǔn)化程度低的公共品。前者如村道路就比較容易標(biāo)準(zhǔn)化，后者如農(nóng)田水利就相對復(fù)雜。

除沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村有集體經(jīng)濟收入從而可以內(nèi)生供給部分公共品以外，當(dāng)前農(nóng)村幾乎所有類型公共品供給都依靠國家轉(zhuǎn)移支付，以及由國家承擔(dān)責(zé)任。雖然諸如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范村只是在部分村莊進(jìn)行投入且基本上不可能大范圍推廣，這些美麗鄉(xiāng)村建設(shè)卻耗費了大量國家財政資源。幾乎所有公共品的供給都依靠國家財政，也與缺少對農(nóng)村公共品性質(zhì)的認(rèn)識與分類有關(guān)，既然不分類型地包辦農(nóng)村公共品供給，農(nóng)戶自然選擇退出，村級治理主要工作變成協(xié)助國家資源落地，迎接上級檢查，而不會也無法組織動員農(nóng)戶參與到公共品建設(shè)事業(yè)中來。

實際上，從現(xiàn)代國家的責(zé)任來講，國家只應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村提供基本公共服務(wù)，超出基本公共服務(wù)的美好生活，應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自己來創(chuàng)造和建設(shè)，無論農(nóng)民是通過集體行動一起在“共”的領(lǐng)域有所作為，還是在“私”的領(lǐng)域承擔(dān)市場風(fēng)險去掙錢。

并非所有公共品都應(yīng)當(dāng)由國家直接供給。標(biāo)準(zhǔn)化程度高的基本公共品，比如義務(wù)教育、鄉(xiāng)村道路，可以通過自上而下的項目制來完成，標(biāo)準(zhǔn)化程度比較低的農(nóng)村小水利則可以由村集體動員農(nóng)戶參加，讓農(nóng)戶通過深入討論、動員，形成與本地實際相適應(yīng)的最佳建設(shè)方案。

最為重要的是，國家為農(nóng)民提供基本公共品（公共服務(wù)），應(yīng)當(dāng)注重兩點，一是基本，二是標(biāo)準(zhǔn)化，即凡是標(biāo)準(zhǔn)化程度高且為基本公共服務(wù)的部分，就應(yīng)當(dāng)由國家直接負(fù)責(zé)，通過部委辦局的“條條”，以項目制的方式建設(shè)，以維系農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序。

基本且標(biāo)準(zhǔn)化程度高的公共品以外的一部分國家財政轉(zhuǎn)移支付資源，則可以集中起來，以村集體為單位，作為建設(shè)美好生活和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化程度低的基本公共服務(wù)的村莊公服資金，按人均撥付到村莊，然后以此資金來激活村級治理，甚至因此可以有效動員農(nóng)戶參與到共同建設(shè)美好生活的公共事業(yè)中來。這樣就可能借國家資源下鄉(xiāng)激活農(nóng)村，實現(xiàn)基層治理的有效。

舉例來說，假定國家每年提供的惠農(nóng)資源為2 萬億元，其中用于標(biāo)準(zhǔn)化程度高的基本公服資金為1 萬億元，用于超出村莊惠農(nóng)支持的為5000億元，則還有5000 億元可以撥付到村集體作為村莊公服資金，按當(dāng)前農(nóng)村有5 億居民來計算，每個農(nóng)村居民可以分享1000 元公服資金，一個村有1000 個居民，每年就可以有100 萬元用于搞建設(shè)的公服資金，這筆公服資金的數(shù)量是筆者在荊門實驗資金量的25 倍，是成都市財政下?lián)芄Y金的三倍。數(shù)量相當(dāng)可觀。

當(dāng)然，也許沒有這么多，即使減少一半為50萬元，數(shù)量也不少，確實可以在村莊做不少建設(shè)事業(yè)了。

一旦每個村莊都獲得由國家財政撥付的可以相對自主用于村莊公共事業(yè)建設(shè)的大筆公服資金，村莊就可以通過民主程序來決定資金如何使用，從而形成分配型的民主秩序。這樣一種分配型民主秩序，從底線來看，可以較好地保證國家輸入資源與村民公共品需求偏好的有效對接。從更高要求來看，外來資源的輸入及使用可以變成對農(nóng)民參與的充分動員，從而達(dá)到分配型動員的效果。

如果村集體有國家輸入的數(shù)額較大的公共資源，在村莊形成分配型基層治理秩序是不難的。最糟糕的情況是村民代表決定將國家資源按人均分到戶。目前有些資源比如農(nóng)業(yè)綜合補貼幾乎就相當(dāng)于分錢到農(nóng)戶個人。當(dāng)然，這種情況要限制。

現(xiàn)在的問題是，雖然都是按人均分的集體資源，有的村成功動員農(nóng)戶參與，真正建設(shè)出超出基本公共品的美好生活，有的村卻失敗了。怎么辦？這很正常，因為國家已經(jīng)為所有村莊提供了基本公共服務(wù)，失敗的村莊仍然享有基本公共服務(wù)。超出基本公共服務(wù)的美好生活本來就應(yīng)當(dāng)是差異性的。正是允許失敗，才能激勵農(nóng)戶和村莊更加積極參與和更加負(fù)責(zé)經(jīng)營，因為他們要自己承擔(dān)成功或失敗的后果。

五、分配型民主與分配型動員

如果有一筆屬于集體的資源，規(guī)定這筆資源只能用于村莊公共事業(yè)，必須經(jīng)由民主程序，主要是經(jīng)由村民代表討論決策，這就構(gòu)成了前面討論的荊門實驗和成都公服資金使用模式。這種模式的好處是可以充分表達(dá)農(nóng)民的公共品需求偏好，讓自上而下的資源與農(nóng)民自下而上的公共品需求偏好對接，避免資源落地的偏差。同時，這樣一種對接調(diào)動了農(nóng)民的關(guān)切，使得資源落地建設(shè)公共品的事情不再只是國家的事情而變成農(nóng)民自己的事情，從而可以防止資源落地時的浪費與不負(fù)責(zé)任。

通過民主程序來決定如何使用集體資源以及各種自上而下、自外而內(nèi)的資源，這種分配資源的方式，筆者稱之為分配型民主⑨。分配型民主的關(guān)鍵在于，通過民主程序進(jìn)行決策，分配資源就有了合法性。同時，民主程序本身也是有力量的，因為參與民主決策的村民代表有自己的利益訴求，并且代表部分村民來表達(dá)利益訴求，因此，分配型民主也就會有決策時的熱烈討論甚至激烈爭吵，就會有利益博弈。決策的過程是一個充分展示主張、說明道理、爭取盟友同情與支持的過程，也是村莊正義被伸張、公平公正訴求被激活、村莊決策被公開展示的過程，當(dāng)然也是一個相互包容、理解與妥協(xié)的過程。因為每年都有資源注入，就可以通過多次博弈形成合作，達(dá)成高水平均衡，以最好地滿足村民的長遠(yuǎn)和整體利益。

分配型民主很重要的一點是，民主決策既是博弈的過程也是決策的程序。只要能在決策中形成大多數(shù)，決策就有效，資源就可以分配下去，公共事業(yè)就可以建設(shè)了。之所以如此，是因為分配型民主的關(guān)鍵是村社集體已有的資源，不再需要向村民籌資籌勞，少數(shù)人反對無效。與分配型民主不同，取消農(nóng)業(yè)稅前及取消農(nóng)業(yè)稅后的一事一議籌資籌勞時期，村級治理的關(guān)鍵是汲取資源，籌資籌勞，并采取了民主的辦法。這樣一種民主就是動員型民主，即通過民主形式動員村民共同出錢出力辦好自己的事情，辦好一家一戶不好辦、辦不好和辦起來不合算的事情。動員型民主中，最為關(guān)鍵的是動員，即要講清楚道理，讓所有村民都認(rèn)為籌資籌勞建設(shè)公共事業(yè)是好事，從而愿意出錢出力。動員型民主不僅要講清楚道理，動員村民參與公共事業(yè)建設(shè)，而且要得到所有人同意，形成一致共識。如果遇到反對意見，哪怕只有一戶，這一戶拒絕承擔(dān)責(zé)任，成了“釘子戶”，這一戶的拒絕就會傷害集體情感，引發(fā)“釘子戶”效應(yīng)，很快就可能有第二、第三個“釘子戶”出現(xiàn)，動員型民主也就會陷入困境。

在基層治理實踐中，“釘子戶”是常有的，“不講道理的”或?qū)婷舾械娜艘渤Ｓ?。為了達(dá)成集體行動，解決公共品供給不足的問題，維持基本生產(chǎn)生活秩序，傳統(tǒng)時期一定要找到對付“釘子戶”的辦法，一是強制，二是將“釘子戶”邊緣化，讓“釘子戶”付出聲譽上的代價，從而讓其他農(nóng)戶不敢或不愿效仿。這種對付“釘子戶”的辦法有時候就是赤裸裸的強迫甚至壓迫。傳統(tǒng)時期，農(nóng)村基層社會是有壓迫的，并非處處都有正義與平等之光?；鶎油亲灾蔚模瑓s絕非一定是民主的，更非一定是公正公平的。

美國社區(qū)自治與中國基層作為社會自治的村民自治是根本不同的，這個不同就在于，村民自治的決策沒有法律強制力，只是一種動員性的，是群眾自治甚至是群眾工作的一部分。美國社區(qū)自治屬于地方自治，社區(qū)自治形成的決議具有法律約束力。

因為基本公共品已由國家供給，通過民主程序來決定如何分配國家撥付給村集體用作公共事業(yè)的資源，形成分配型民主，這種民主不會陷入動員型民主所經(jīng)常遇到的困境，即“少數(shù)決定多數(shù)”的困境。

這并不是說分配資源就是一件容易和簡單的事情，例如分配型民主很容易遇到上訪的挑戰(zhàn)。⑩尤其在國家已經(jīng)將標(biāo)準(zhǔn)化程度高的基本公共品供給包攬下來，分配資源主要用于應(yīng)對標(biāo)準(zhǔn)化程度比較低、地方特殊性強的公共品，和用于建設(shè)超出基本公共品的美好生活時，如何分配資源及如何用好資源，就是一件公說公有理婆說婆有理的事情，就會在決策過程中產(chǎn)生復(fù)雜的博弈，以及需要充分的論證。

現(xiàn)在的問題是，既然國家已經(jīng)包攬了基本公共品供給，國家撥付給村集體的資源主要用于提供非標(biāo)準(zhǔn)化的公共品，以及建設(shè)美好生活，這就尤其需要有村民熱烈的討論，甚至激烈爭吵。有村民不滿并不妨礙多數(shù)村民同意的項目建設(shè)可以合法順利開展。村民上訪不影響分配型民主決策的落地。不過，村民的不滿和上訪，一方面說明村民確實已經(jīng)深度參與村務(wù)決策，另一方面也防止了分配型民主運轉(zhuǎn)中可能存在的缺陷，比如村民代表變相將國家資源平均分到每家每戶，而失去了作為公共資源所應(yīng)起到的作用。

分配型民主最壞的結(jié)果是將國家撥付的公共資源變相分給村民，這其實也是國家向農(nóng)民轉(zhuǎn)移支付的一種形式，所以也壞不到哪里去。而因為可以讓村民充分表達(dá)公共品需求偏好，國家資源大都可以被精準(zhǔn)用到村莊最急需的項目上。當(dāng)村民具有共識的基礎(chǔ)性項目都已完成建設(shè)，追求美好生活的需要就擺到面前。

在快速城市化的進(jìn)程中，如何建設(shè)美好生活，不同農(nóng)戶的理解是完全不同的。正在進(jìn)城的農(nóng)戶一分錢都不愿花在村莊上，因為他們已在城市買房，正著急還房貸；主要從農(nóng)業(yè)中獲得收入的農(nóng)戶特別急于將小塊耕地并成大塊；一些村民開始在村莊建別墅，希望有一個更加生態(tài)宜居的環(huán)境；老年人則更多考慮如何建設(shè)一個高質(zhì)量的互助養(yǎng)老中心，等等。

因為每年都有自上而下的資源，這筆資源可以經(jīng)由村民代表會議討論決定如何使用，也就形成了分配型民主，民主過程中會有各種擺事實、講道理，有各種爭吵博弈，有各種規(guī)劃藍(lán)圖，并可能對村莊發(fā)展達(dá)成若干共識。最重要的是，在這個過程中不僅逐步形成了關(guān)于村莊發(fā)展的基本思路，而且逐步形成建設(shè)村莊的核心力量，這個核心力量就是村莊治理和建設(shè)可以依靠的基本群體，就是可以團(tuán)結(jié)大多數(shù)，孤立極少數(shù)的村級治理中的關(guān)鍵力量。這個核心力量的形成與激活，就可能在村莊形成強大的組織能力、動員能力，也就可以在國家資源的基礎(chǔ)上，動員村民群眾一起積極建設(shè)自己美好生活而非被動享受美好生活。

既然國家包攬了基本公共品供給，國家撥付村集體資源怎么用都不影響所有村民享受基本公共服務(wù)的好處，國家就不應(yīng)當(dāng)過多介入撥付資源的具體使用過程。當(dāng)然，這個過程中有貪污腐敗行為是要嚴(yán)肅查處的。其他則充分相信村莊，相信村民的智慧。項目失敗不要緊，正是允許失敗才能激起村民的關(guān)切，正是有矛盾才會有大辯論，才可以讓農(nóng)民真正的需求呈現(xiàn)出來，也才可以發(fā)現(xiàn)或培養(yǎng)出基本群眾。分配型民主不能怕麻煩，要允許失敗，不怕矛盾和沖突。黨建領(lǐng)航不是通過黨建代替村民自治，黨建工作的關(guān)鍵是將農(nóng)民組織起來建設(shè)自己的美好生活。國家給村莊撥付資源，不是為了將資源使用掉，而是要通過公共資源的使用改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，將農(nóng)村激活，將農(nóng)民組織動員起來，形成一個農(nóng)民高度關(guān)心自己的生活生產(chǎn)環(huán)境，深度參與村莊治理，并因此形成積極分子隊伍的過程。過去怕麻煩，通過土地確權(quán)來避免土地調(diào)整引發(fā)上訪，結(jié)果就是讓村級治理喪失了借土地調(diào)整激活村莊政治改善村級治理的最好機會。?當(dāng)前成都公服資金已改名為“社區(qū)發(fā)展治理資金”（簡稱“社治資金”），主要是為防止在公服資金使用過程中出現(xiàn)不規(guī)范現(xiàn)象，進(jìn)行了更多具體規(guī)定，包括資金如何使用的規(guī)定，社治資金逐步變成村莊治理常規(guī)支出項目，村民議事會決策更多成為一種程序，失去了動員性，?這就十分可惜了。

表1：五種不同類型的基層治理機制

現(xiàn)在國家資源下鄉(xiāng)的關(guān)鍵不僅是為農(nóng)民提供公共服務(wù)，而且要讓農(nóng)民參與公共資源如何使用的決策當(dāng)中。最為重要的是，借農(nóng)民參與公共資源的使用，將分配型民主變成分配型動員，給農(nóng)民更大的參與公共資源分配決策權(quán)，更加靈活的決策空間，允許失敗，不回避矛盾，也不怕麻煩。正是通過一個階段的混亂，才可以真正激活農(nóng)村社會，組織村民群眾，形成一個與強國家相適應(yīng)的村民在國家支持下積極建設(shè)美好生活的強社會。這個強社會是可以通過分配型動員來逐步形成的。

以上討論涉及若干基層治理機制見表1。

六、邁向分配型動員

當(dāng)前國家資源下鄉(xiāng)極大地緩解了農(nóng)村公共品供給的不足，同時，由于資源下鄉(xiāng)過程中缺少對村莊與農(nóng)民積極性的調(diào)動，造成普遍的資源浪費與基層治理內(nèi)卷。國家資源下鄉(xiāng)必須與農(nóng)民公共品需求偏好的表達(dá)結(jié)合起來，國家資源才可以發(fā)揮最大作用。

自上而下的資源轉(zhuǎn)移與農(nóng)民自下而上組織能力的提升相結(jié)合，一個重要措施是對農(nóng)村公共品進(jìn)行分類，國家負(fù)責(zé)提供標(biāo)準(zhǔn)化程度高的基本公共服務(wù)，將不規(guī)則的公共服務(wù)和建設(shè)美好生活的資源直接按人頭撥付給村集體，作為村集體資源，通過分配型民主來供給農(nóng)村公共品，這方面已有成都市十多年成功實踐經(jīng)驗的積累。

更重要的是，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)借國家資源下鄉(xiāng)形成對基層治理的激活與動員，這個過程中，民主不僅是一種分配方式，而且是一種動員方式，正是通過分配型動員，充分激活村莊治理，形成村莊基本群眾，讓村民參與到建設(shè)美好生活的共同行動中來。

通過國家資源下鄉(xiāng)，將群眾動員起來，真正參與他們自己美好生活的建設(shè)，并因此形成一個高度組織、深度動員的強社會，這個強社會才可以與強國家形成良性互動，從而實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)，振興中國鄉(xiāng)村。

注釋：

①2020 年中央和地方一般公共預(yù)算中，農(nóng)林水支出為23948.46 億元。國家統(tǒng)計局（編）：《中國統(tǒng)計年鑒2021》，北京：中國統(tǒng)計出版社2021年版。

②陳義媛：《內(nèi)卷化的基層政權(quán)懸?。嚎h域多中心工作模式下的基層治理困局》，歷史與社會高等網(wǎng)站，https://www.lishiyushehui.cn/work/item/57；賀雪峰：《規(guī)則下鄉(xiāng)與治理內(nèi)卷化：農(nóng)村基層治理的辯證法》，載《社會科學(xué)》2019 年第4 期；歐陽靜：《簡約治理：超越科層化的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化》，載《中國社會科學(xué)》2022年第3期。

③賀雪峰：《行政還是自治：村級治理向何處去》，載《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年第6期。

④杜鵬：《村民自治的轉(zhuǎn)型動力與治理機制——以成都“村民議事會”為例》，載《中州學(xué)刊》2016年第2期。

⑤曾紅萍：《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村小型公共品治理模式研究——以成都市村級公共服務(wù)資金項目運作為例》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019年第5期。

⑥賀雪峰、何包鋼：《民主化村級治理的兩種類型——村集體經(jīng)濟狀況對村民自治的影響》，載《中國農(nóng)村觀察》2002年第6期。

⑦賀雪峰：《資源下鄉(xiāng)與基層治理懸浮》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2022年第6期。

⑧［日］田原史起：《日本視野中的中國農(nóng)村精英：關(guān)系、團(tuán)結(jié)、三農(nóng)政治》，濟南：山東人民出版社2012年版。

⑨賀雪峰、董磊明：《中國鄉(xiāng)村治理：結(jié)構(gòu)與類型》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2005年第3期。

⑩陳柏峰：《村務(wù)民主治理的類型與機制》，載《學(xué)術(shù)月刊》2018年第8期。

?杜鵬：《土地調(diào)整與村莊政治的演化邏輯》，載《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2017年第1期。

?曾紅萍：《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村小型公共品治理模式研究——以成都市村級公共服務(wù)資金項目運作為例》。