黃澤勇　李作龍

〔摘要〕城市更新有別于大拆大建舊城改造，更不同于主要解決增量需求問題的房地產(chǎn)開發(fā)，而是轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善和品質(zhì)提升的行動，主要表現(xiàn)為改造老舊小區(qū)、活化歷史文化街區(qū)等形式，是適應(yīng)城市發(fā)展新形勢、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。但是，在城市更新過程中，仍面臨著目的價值取向不明、各方主體利益沖突較大、法律規(guī)范欠缺等諸多困境，影響了其深入推進(jìn)。因此，城市更新亟需以公共服務(wù)論為基礎(chǔ)，將公共服務(wù)論的基本思想貫穿于城市更新立法、執(zhí)法、司法、普法、監(jiān)督等各個法治環(huán)節(jié)，并加強(qiáng)相關(guān)制度配套，充分發(fā)揮系列制度的價值引領(lǐng)作用，深入推進(jìn)新型城市建設(shè)。

〔關(guān)鍵詞〕公共服務(wù)論;城市更新;城市治理;制度建設(shè);法治

〔中圖分類號〕F299.2〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1008-0694（2022）03-0111-08

公共服務(wù)是指政府以公共利益為導(dǎo)向，為促進(jìn)社會發(fā)展所安排的各項服務(wù)與活動。提供公共服務(wù)是政府的基本職能，公共服務(wù)水平是衡量國家發(fā)展進(jìn)步的重要標(biāo)準(zhǔn)。城市更新作為政府提供公共服務(wù)的應(yīng)有內(nèi)容，是我國“十四五”時期推進(jìn)的重大任務(wù)之一。為了更好貫徹“人民城市為人民”理念和統(tǒng)一公共利益的價值引領(lǐng)，政府應(yīng)以公共服務(wù)論作為城市建設(shè)的指導(dǎo)理論，設(shè)計城市更新相關(guān)制度，改善城市環(huán)境面貌，提升人民群眾幸福指數(shù)，推動城市建設(shè)良性發(fā)展。

一、城市更新實踐與必要性

1.城市更新的實踐概要

城市更新是對城市某一衰落區(qū)域（包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村等）進(jìn)行建設(shè)、改造、以新代舊的一項城市建設(shè)活動。改革開放后，我國生產(chǎn)力蓬勃發(fā)展，城市建設(shè)進(jìn)入到快速發(fā)展階段。我國從20世紀(jì)70年代末80年代初開啟城市建設(shè)快速通道〔1〕，當(dāng)時是以“舊城改造”為名開展的城市房地產(chǎn)發(fā)展活動，出現(xiàn)城市大規(guī)模建設(shè)運(yùn)營現(xiàn)象。我國城市化活動中，發(fā)揮引領(lǐng)功能的是城市建設(shè)工程。近年來，我國城市更新活動朝著規(guī)范化、規(guī)?；?、制度化、新階段化方向發(fā)展，即對前一階段的城市建設(shè)提檔升級改造進(jìn)行城市更新。2009年，深圳市頒布施行了《深圳市城市更新辦法》，從城市更新理念、主要內(nèi)容、主要方式等方面進(jìn)行深入探索。深圳市積累相應(yīng)經(jīng)驗后，不斷完善城市更新制度，于2021年1月制定了《深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》，內(nèi)容更系統(tǒng)全面，效力位階更高。其它地方持續(xù)跟進(jìn)城市更新工作并制定相應(yīng)的法律規(guī)范，遼寧省制定了地方法規(guī)，重慶市、成都市制定了地方政府規(guī)章。從政策到規(guī)章再到地方法規(guī)，各地自發(fā)探索城市更新的路徑和方法。

城市更新是城市化發(fā)展的新階段，西方發(fā)達(dá)國家城市更新開展較早。美國自20 世紀(jì)30年代開始出現(xiàn)城市更新（Urban Renewal）觀念，并于1949年正式設(shè)立聯(lián)邦住宅法（Federal Housing Acts），而后美國針對不同年代的城市問題形成不同的城市更新策略，大致經(jīng)歷了20世紀(jì)60年代的城市更新（Urban Renewal）、20世紀(jì)80年代的城市再發(fā)展（Urban Redevelopment ）到現(xiàn)在的城市活化（Urban Revitalization）三個階段，由最初以“貧民窟”為重點的住宅改造發(fā)展到希望借助城市更新來提升城市的經(jīng)濟(jì)價值和區(qū)域競爭力。美國對“貧民窟”開展大規(guī)模改建改造的城市更新、重振城市建設(shè)工作是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市進(jìn)步、法治建設(shè)的新階段、新命題，所取得的經(jīng)驗對于我國現(xiàn)階段的城市更新工作具有借鑒作用。

2.城市更新的必要性檢視

城市更新是國家對人民日益增長的美好生活需要的具體回應(yīng)，也是實現(xiàn)社會高品質(zhì)均衡發(fā)展的必然要求。城市更新的必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是城市中的老舊小區(qū)建筑質(zhì)量較差、設(shè)施落后、環(huán)境惡化，需要整體提升。現(xiàn)存老舊小區(qū)大多興建于20世紀(jì)80、90年代，當(dāng)時的住宅大多采用紅磚砌墻，水泥砂漿找平，非功能性涂料裝飾，外墻體普遍未采取保溫措施，隔音保暖效果差，防水層缺失、老化導(dǎo)致樓頂漏水、滲水等問題。磚混結(jié)構(gòu)、鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)建筑有著明確的使用壽命期限，房屋建筑結(jié)構(gòu)設(shè)計的基準(zhǔn)期為50年，房屋建筑結(jié)構(gòu)的可變作用取值是按50年確定，超過期限的就需要加固、維修或者重建。一方面，老舊小區(qū)設(shè)施難以承載居民需求。老舊小區(qū)規(guī)劃建設(shè)時間早，大多以當(dāng)時的需求為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計，多數(shù)未裝配電梯，普遍缺乏無障礙設(shè)施和娛樂設(shè)施，公共空間較為缺乏，車位設(shè)置不合理，車輛隨意停放，道路擁堵;建筑內(nèi)部管線老化且部分埋在墻體內(nèi)，缺乏定期維護(hù)與保養(yǎng)，不僅無法正常使用，更存在消防安全隱患。另一方面，老舊小區(qū)環(huán)境落后于居民需要。老舊住宅普遍缺乏專業(yè)物業(yè)管理，缺少必要的維護(hù)管理資金，人口流動大，原有的社區(qū)氛圍逐漸消失，治安隱患較大。隨著年輕住戶的陸續(xù)搬離，小區(qū)住戶以老年人為主，小區(qū)內(nèi)活力不足。小區(qū)綠化處理比較簡單，綠化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)在國家對一般居住小區(qū)規(guī)定的30%的標(biāo)準(zhǔn)。

二是現(xiàn)代人對人居環(huán)境有著綜合性要求。城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)為人民提供更方便、舒適、人文的居住環(huán)境。居住環(huán)境是評價社會現(xiàn)代化的一個關(guān)鍵性指標(biāo)。根據(jù)馬斯洛需求層次理論，人的需求自下而上為：生理（食物和衣服），安全（工作保障），社交需要（友誼），尊重和自我實現(xiàn)〔2〕。隨著社會發(fā)展，在解決基本居住保障后，群眾對提高居住環(huán)境質(zhì)量以及優(yōu)化居住環(huán)境有強(qiáng)烈的愿望。當(dāng)前，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾〔3〕，滿足人民群眾的需求是城市建設(shè)的目的，也是政府的責(zé)任。老舊小區(qū)承載著群眾的居住需要，但不能完全滿足其現(xiàn)階段對美好居住環(huán)境的需求。

三是老舊建筑有較大的改造空間。我國城市內(nèi)的老舊小區(qū)數(shù)量多、面積大。老舊建筑在仍然可以改造并有效使用的情況下，另起爐灶式改造老舊小區(qū)，花費太多，成本過高，經(jīng)濟(jì)效益不佳。城市文化是需要積累積淀的。老舊建筑物作為城市的歷史文化符號，反應(yīng)了特定歷史時期當(dāng)?shù)氐娜宋臍v史情況，如果城市發(fā)展搞單一的重建模式，就容易喪失城市的文化特性。老舊建筑尚未達(dá)到完全廢棄的狀態(tài)，使用壽命還較長，經(jīng)過改造、加裝、修繕后可以直接延續(xù)建筑生命，提高使用價值。老舊小區(qū)改造是對建筑設(shè)施、綠化、小區(qū)內(nèi)道路等進(jìn)行整改、完善，是以較小的代價換取更高的收益，應(yīng)該成為目前城市主城區(qū)建設(shè)的重要選項。

四是老舊小區(qū)的風(fēng)險抵御能力需要提升。社會治理重心下移后，政府更加注重以社區(qū)為單位的精細(xì)化社會管理。目前，在新冠疫情反復(fù)的背景之下，社區(qū)已然成為了防控的一線陣地和基本單位，但老舊小區(qū)的公共設(shè)施落后、管理能力不足。一方面，老舊小區(qū)中居住著較多的老年居民，相較于年輕化社區(qū)管理難度更大;另一方面，燃?xì)夤芫€等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施老化使得老舊小區(qū)存在安全隱患。

二、城市更新現(xiàn)實困境與法律問題

1.城市更新的實踐難題

從城市更新的現(xiàn)實困境來看，一是城市更新牽涉主體復(fù)雜，矛盾多元，缺乏意見共同表達(dá)機(jī)制。城市更新涉及到的老舊小區(qū)，其居住環(huán)境往往不盡人意，有能力購置新房的居民紛紛選擇搬離，剩下的居民主要是退休老人、普通工人以及因低廉租金吸引過來的外來租戶。居民個體利益相互重疊，訴求不一。在老舊小區(qū)改造中，各個主體期望實現(xiàn)的目標(biāo)多樣，當(dāng)事主體都希望自身利益最大化，因而難以達(dá)成一致意見。一言以蔽之，權(quán)利劃分、沖突化解、新利益再配置等問題導(dǎo)致城市更新規(guī)則復(fù)雜混亂、眾口難調(diào)。二是城市更新資金來源單一、改造動力不足。目前城市更新主要由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)并實施，多數(shù)主體的參與性較差，居民的參與度不高，居民投入意愿低，在資金投入方面過度依賴于財政資金。在房地產(chǎn)市場化城市發(fā)展階段，拆遷式城市建設(shè)的資金來源主要是依靠黃金地段異地安置、新建提高房屋容積率等高收益吸引房地產(chǎn)企業(yè)投資。在城市更新階段，城市更新目標(biāo)定位在提升公眾的公共福利水平，居民改造愿望強(qiáng)烈而投入意愿較低與市場效益不明顯、資本投入意愿不強(qiáng)之間矛盾較大。雖然國家已經(jīng)將老舊小區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程中，以財政專項資金支持老舊小區(qū)改造，但是隨著城市更新的規(guī)模越來越大，僅依靠財政投入，城市更新難以持續(xù)。三是城市更新事項復(fù)雜，多元主體協(xié)同制度欠缺。城市建設(shè)、運(yùn)營、發(fā)展是十分復(fù)雜的事務(wù)。城市更新包含規(guī)劃、翻新、改建、運(yùn)營等諸多環(huán)節(jié)，一個成功的城市更新項目的運(yùn)營從規(guī)劃開始需要行政主體、產(chǎn)權(quán)主體、實施主體三方的協(xié)同配合，更要由使用主體積極參與。原有房地產(chǎn)開發(fā)模式一直由政府主導(dǎo)，缺乏其他主體深度參與，顯然無法直接復(fù)制、套用到老舊小區(qū)建設(shè)中。

2.城市更新的法律難點

從城市更新的法律實踐來看，城市老舊小區(qū)改造已經(jīng)成為了一個全新的法律問題，原有法律規(guī)范支持不足。在過去，城市發(fā)展主要依靠征收、房屋拆遷制度。政府采用土地征收方式取得土地，以貨幣、住房安置方式對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。經(jīng)過40余年的發(fā)展，現(xiàn)在出現(xiàn)的老舊小區(qū)改造問題，無法按照原有的法律規(guī)范開展。城市土地歸國家所用，無需征收，只是大部分老舊建筑的建設(shè)用地使用權(quán)尚未到期。住宅建設(shè)用地使用權(quán)為70年①，同時規(guī)定期限屆滿后自動續(xù)期。房屋物權(quán)，理論上是無期限的，各個住戶的物權(quán)是建筑區(qū)分所有權(quán)，所對應(yīng)的建設(shè)用地使用權(quán)不獨立，公共空間權(quán)利共有，權(quán)利義務(wù)不能有效區(qū)分。業(yè)主對建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權(quán)，對專有部分以外的共有部分享有共同管理的權(quán)利，導(dǎo)致建筑物的維修、維護(hù)、翻修等更新工程需要合作進(jìn)行，“社會發(fā)展形態(tài)已不再能容忍個人式的生存照顧，而必然需要集體式的、政治式的或者說組織式的照顧”〔4〕。目前，國家對需要成片區(qū)規(guī)模化進(jìn)行更新的中高層建筑群沒有制定完整的法律規(guī)范。

三、公共服務(wù)理論下城市更新目標(biāo)及法治保障路徑探索

1.公共服務(wù)理論下城市更新的總體要求

公共服務(wù)論是指政府為主體的公權(quán)力機(jī)構(gòu)開展各項活動，采取各種措施、實施各種方案，對外提供公共服務(wù)〔5〕。公共服務(wù)論作為支持城市更新的基礎(chǔ)指導(dǎo)理論，應(yīng)當(dāng)貫穿城市更新的全過程。城市更新的基本目的、指導(dǎo)思想、基本原則、制度設(shè)置指向、救濟(jì)制度、保障措施，都應(yīng)以公共服務(wù)論為基礎(chǔ)、為指引。

首先，城市更新本質(zhì)上是政府提供的一項公共服務(wù)。對于城市老舊小區(qū)、破舊院落、落后片區(qū)的改造應(yīng)該由政府主導(dǎo)。企業(yè)以商業(yè)利益最大化開展活動，如果由其主導(dǎo)拆遷，可能導(dǎo)致居民權(quán)利嚴(yán)重受損，激化社會矛盾。當(dāng)然也不能因噎廢食，企業(yè)可在政府主導(dǎo)下參與建設(shè)，合理合法地賺取利潤。其次，政府要以公共利益為主開展活動。公共服務(wù)論將政府定位為服務(wù)提供者，而非社會的掌舵者。政府的作用并不是對社會的管理和控制，而是在于幫助公民表達(dá)和實現(xiàn)他們的共同利益。政府主導(dǎo)城市更新一切行為都以公共利益最大化為指向，對城市更新每一項具體內(nèi)容都要考量公共利益，要堅持公理，避免偏頗。再次，城市更新活動要以公共服務(wù)最大化為目的。政府所服務(wù)的是全體公民，并非顧客，城市更新運(yùn)行中，需考量各方利益，平衡各方權(quán)利。在保證最大程度公平的時候，不允許個體濫用權(quán)利，無理過度維權(quán)。個別居民以不正當(dāng)理由不配合城市更新，就失去其主張權(quán)利的正當(dāng)性，賦予了政府介入的合法性與正當(dāng)性。最后，政府搭建公眾參與平臺，給予各方主體救濟(jì)的權(quán)利。對于真正與公共利益相契合的政策，只有通過協(xié)商、協(xié)作，才能夠最大效率、最大程度地得到貫徹執(zhí)行。城市更新活動從規(guī)則制定、理念確立、具體項目實施、項目推進(jìn)，都要充分吸納各方參與，協(xié)商各方利益。以公開促公正公平，用公開保障公共服務(wù)論的貫徹落實。

2.城市更新的法治保障

城市更新法治化推進(jìn)時，從單一的民法視角或者行政法視角均無法完成對城市更新的系統(tǒng)調(diào)整，要從立法、執(zhí)法、司法、普法、監(jiān)督保障等法治環(huán)節(jié)全方位推進(jìn)。

城市更新立法應(yīng)以公共利益為目標(biāo)導(dǎo)向。城市更新立法要以完善公共服務(wù)為先，以服務(wù)地方發(fā)展為重。維護(hù)公共利益是城市更新立法的價值目標(biāo)，城市更新的正當(dāng)性與合法性的前提在于城市更新的公益性立法主體要認(rèn)真研究城市更新的立法需求、目的、必要性、基本思想、原則、制度安排。城市更新立法的重點在以下五個方面：一是立法中城市更新概念的內(nèi)涵延伸，尤其是基于公共服務(wù)理論下的具體內(nèi)容;二是解決城市更新中的土地征收問題，在基于公共利益優(yōu)先原則下，明確各個不動產(chǎn)權(quán)益人的權(quán)利與義務(wù);三是建立健全共有不動產(chǎn)的登記制度，合理區(qū)分各方享有的權(quán)利以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);四是完善規(guī)范現(xiàn)代化城市標(biāo)準(zhǔn)，制定新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)充原有的標(biāo)準(zhǔn)體系，使其更加適應(yīng)城市更新新階段的要求;五是構(gòu)建公眾服務(wù)平臺，吸收多方參與，避免行政決策失誤，使城市更新具有科學(xué)性、民主性。立法者自身對體現(xiàn)公共服務(wù)論的城市更新法律規(guī)范的制定要給予充分重視，花費更多時間精力開展相關(guān)研究及調(diào)研活動，統(tǒng)一認(rèn)識。

城市更新執(zhí)法應(yīng)以體現(xiàn)公共利益為主要內(nèi)容。在城市更新中，政府執(zhí)法主要指政府開展城市更新所進(jìn)行的各項活動。當(dāng)少數(shù)居民拒絕支持絕大部分居民合法住宅權(quán)品質(zhì)提升時（老舊小區(qū)改造是整體活動，個體或者部分人無法實施），政府如何推進(jìn)城市更新項目，是政府執(zhí)法中的一個重要問題。國家及政府其實質(zhì)是一種“公共人格”，其活動的意志系“公意”，這種“公意”反應(yīng)了全體人民的共同意志〔7〕，政府無疑是公共利益的代表。當(dāng)老舊小區(qū)開展城市更新活動時，并非需要所有主體100%同意才能進(jìn)行;各方主體權(quán)利出現(xiàn)沖突時，一般采用帕累托效率最優(yōu)原則推進(jìn);或者平衡各方權(quán)益，在絕大多數(shù)主體權(quán)益提升較大個別主體權(quán)益提升較小時，采用絕大多數(shù)原則確定是否推進(jìn)工作。深圳市出臺的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》規(guī)定：城市更新中的舊住宅區(qū)已簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議的專有部分面積和物業(yè)權(quán)利人人數(shù)占比均不低于95%，且經(jīng)區(qū)人民政府調(diào)解未能達(dá)成一致的，為了維護(hù)和增進(jìn)社會公共利益，推進(jìn)城市規(guī)劃的實施，區(qū)人民政府可以依照法律、行政法規(guī)及本條例相關(guān)規(guī)定對未簽約部分房屋實施征收。深圳市將同意比例設(shè)置在95%，但這不是放之四海而皆準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，我國的行政主體實質(zhì)上是有一定獨立地位的組織，他們有獨立的公權(quán)力意志、公權(quán)力淵源、公權(quán)力行使方式及擔(dān)責(zé)內(nèi)容⑻，當(dāng)?shù)卣杷８鶕?jù)本地的實際情況具體確定同意簽約比例推進(jìn)城市更新活動。

城市更新司法應(yīng)以公共利益為裁判標(biāo)準(zhǔn)。司法作為公民尋求公共救濟(jì)的最后手段，在事中、事后對沖突、糾紛進(jìn)行化解。房屋拆遷極容易引發(fā)政府與群眾之間的沖突與矛盾，法院作為中立者，要依據(jù)公共服務(wù)論公開、公正、公平的處理拆遷案件。對政府在拆遷主體、拆遷內(nèi)容、拆遷程序有錯誤時，法院要及時確認(rèn)政府行為違法，積極判決政府進(jìn)行改正并進(jìn)行行政賠償;當(dāng)公民有不合理、不正常的訴求時，法院要及時予以駁回，不能因為個案影響城市更新項目的推進(jìn)。其它糾紛化解方式如調(diào)解、仲裁同樣也要堅持公共利益優(yōu)先原則，及時處理，說理到位，充分考量并兼顧城市發(fā)展整體利益、個體利益，司法對城市更新中的沖突事項的個體權(quán)益與公共權(quán)益進(jìn)行平衡保障。

城市更新普法應(yīng)以公共利益導(dǎo)向。公共利益優(yōu)先的基本思想落實到個體，其本身是比較簡單的事情，但在社會治理中變得復(fù)雜困難。在城市迅速擴(kuò)張階段，個別群眾以房屋拆遷進(jìn)行利益爭奪，充當(dāng)“釘子戶”要求政府、企業(yè)妥協(xié)，以謀取超額利潤。在城市更新階段，需要以普法方式破除這種思想，明確城市更新不是為個人服務(wù)，而是為公眾服務(wù)，公共利益惠及所有公眾就意味著社會更高水平的善⑼。普法的方式要以鼓勵與懲罰相結(jié)合，獎勵與教育相連接，要求各方減少暴利空間，理性獲利，以公共利益為重，共同合作推動城市治理升級換代。

城市更新評估監(jiān)督應(yīng)注重保障公共利益。法治評估監(jiān)督是城市更新活動的常態(tài)制度。城市更新應(yīng)引入第三方評估機(jī)制對城市更新進(jìn)行事前、事中、事后全面評估，對項目成本收益、社會穩(wěn)定風(fēng)險、項目成效、公共服務(wù)能力提升等方面進(jìn)行綜合評價。監(jiān)督主體也要吸納公眾，“有效的公眾參與意味著能保證公眾從決策體系中或決策過程中盡早注意到那些影響他們事務(wù)的建議，進(jìn)而有效保障和改善自身的經(jīng)濟(jì)利益和福利、提高社會地位并增加發(fā)展機(jī)會”〔10〕。在城市更新中嵌進(jìn)公眾參與制度，能更加良好地保障公共利益的實現(xiàn)。

3.城市更新的法治配套

促進(jìn)城市更新及時順利推進(jìn)，還需要在政策、理論和社會環(huán)境、相關(guān)產(chǎn)業(yè)等方面整體發(fā)力。

政策支持公共利益實現(xiàn)。政策具有全面性，在城市更新中，政府可以通過政策先行構(gòu)建起“法規(guī)+管理+操作指引+技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”的指導(dǎo)體系，助推城市建設(shè)發(fā)展。政策具有靈活性，城市更新是存量發(fā)展，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，實際情況也不一樣，通過政策引導(dǎo)，政府可以階段性安排城市更新工作，因時因地制宜，確保公眾利益能在城市更新中得到實現(xiàn)。在探索城市更新的過程中，可以通過政策放寬地方政府及城市更新相關(guān)部門的工作權(quán)限，促進(jìn)相關(guān)部門可以靈活地推進(jìn)城市更新工作，比如對于城市更新涉稅項目，可以從部分地區(qū)試點稅收指引文件梳理涉及的各類稅費規(guī)定，降低城市更新稅務(wù)成本。

加強(qiáng)城市更新中的科研、理論支持。從城市更新的實踐上看，單純的物質(zhì)更新已經(jīng)不適宜城市更新現(xiàn)階段建設(shè)的需要，城市更新要根據(jù)城市發(fā)展的實際確定更為合理的科學(xué)理論，從整體上把握城市發(fā)展的方向。公共服務(wù)論作為指導(dǎo)城市更新的主要理論，同時也要確定若干其他科學(xué)理論來助推公共服務(wù)保障的正常運(yùn)行。在綠色理論方面，城市更新要與低碳社會發(fā)展方向相一致，新修建筑、住宅要更加注重環(huán)保、節(jié)能，符合綠色生活的需要。在遺產(chǎn)保護(hù)理論方面，城市遺產(chǎn)是一個城市的精神內(nèi)核，承載著一個城市發(fā)展的歷史。在過去，一些地方在城市更新中過于重視建設(shè)，對城市遺產(chǎn)進(jìn)行拆除，而現(xiàn)在城市更新需要更加注重對歷史保護(hù)及對城市文化特性的研究，留住城市記憶。

城市更新中實現(xiàn)公共服務(wù)目的需要社會環(huán)境塑造與社會整體支持。“城市更新運(yùn)行機(jī)制中的社會目標(biāo)與利益分配的不兼容系當(dāng)前我國城市更新問題頻發(fā)的關(guān)鍵原因”〔11〕。城市更新是為城市整體謀取福利，為社會大眾謀福祉，因此要建立政府主導(dǎo)下的多方協(xié)同參與機(jī)制。改造資金需要由政府、居民、社會資本共同承擔(dān)，如果只依賴財政投入，城市更新就會竭澤而漁，成為無源之水。政府要統(tǒng)籌建設(shè)資本與維修、抗震等專項資金，提高對資金的使用效率。居民要積極增加投入，政府在保障個體住房需求的基本條件下，可考慮對投入力度較大的居民實際獎勵，對不積極者給與較小支持。對于社會資本，政府既耍積極引進(jìn)，又要予以限制，避免出現(xiàn)原有房地產(chǎn)開發(fā)模式中的暴利問題損害公共利益情形。城市更新還要充分挖掘老舊小區(qū)中的商業(yè)價值，可以考慮對小區(qū)商業(yè)配置、服務(wù)設(shè)施等運(yùn)營權(quán)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，以吸引更多社會資本進(jìn)入。

城市更新需要爭取相關(guān)產(chǎn)業(yè)行業(yè)的配套支持。城市更新必須跳出原有拆遷——重建的傳統(tǒng)模式，應(yīng)在公共服務(wù)視角下針對實際情況運(yùn)用新的思維進(jìn)行探索。針對不動產(chǎn)特性及城市高樓大廈建設(shè)后各個產(chǎn)權(quán)分割的現(xiàn)實，政府可鼓勵建設(shè)主體采取組裝式配件，組合式更新。城市更新也要面向未來，契合時代綠色發(fā)展需要，提升老舊小區(qū)綠化改造品質(zhì)。由于老舊小區(qū)改造涉及建筑本體、道路設(shè)施、水電管線等，是一項系統(tǒng)全面的建設(shè)工程，因此政府需亮明標(biāo)準(zhǔn)，制定并推行綠色低碳的強(qiáng)制性建設(shè)規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵居民參與到綠色改造當(dāng)中，提高城市更新質(zhì)效。

總之，城市更新是政府保障公共利益提檔升級的重要措施，政府應(yīng)該圍繞公共利益保障目標(biāo)，以公共服務(wù)相關(guān)理論為指導(dǎo)，促進(jìn)城市有機(jī)更新、依法更新。

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