潘海生，殷美玲，宋亞峰，崔立功，2

（1.天津大學(xué)，天津 300350；2.濱州職業(yè)學(xué)院，山東 濱州 256600）

2022 年5 月1 日，新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》正式實施，其中明確提出“建立健全適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，產(chǎn)教深度融合，職業(yè)學(xué)校教育和職業(yè)培訓(xùn)并重，職業(yè)教育與普通教育相互融通，不同層次職業(yè)教育有效貫通，服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的現(xiàn)代職業(yè)教育體系”。我國職業(yè)教育縱向貫通是健全職業(yè)教育體系的題中應(yīng)有之義，也是職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。中華人民共和國成立以來，我國制定并出臺了一系列有關(guān)職業(yè)教育縱向貫通的政策，在引導(dǎo)職業(yè)教育縱向貫通發(fā)展方面取得較大成效。系統(tǒng)梳理和深入分析我國職業(yè)教育縱向貫通政策的歷史脈絡(luò)，理清職業(yè)教育縱向貫通政策如何變遷、為何變遷，并結(jié)合職業(yè)教育縱向貫通發(fā)展實踐，探討如何進(jìn)一步完善其政策體系，有利于重新審視當(dāng)下職業(yè)教育縱向貫通的現(xiàn)實需求，以法治思維推動職業(yè)教育體系進(jìn)一步完善。

一、理論適切性與研究框架

（一）多源流理論及其適切性

多源流理論最早由美國學(xué)者金登于1995年提出，他將科恩、馬齊、奧爾森提出的垃圾箱模型（The Garbage Can Model）運用于美國聯(lián)邦政府中，認(rèn)為政策過程由行為者和過程的三個源頭組成，即各種問題的數(shù)據(jù)及各種問題界定內(nèi)容所形成的問題源流，由各種選舉活動和被選舉官員組成的政治源流，涉及政策問題解決方案的政策源流。［1］三種源流彼此獨立運行，只有當(dāng)政策之窗打開的時候，政治活動家抓住機會，將漂浮在政府內(nèi)外的政策建議、備選方案以及解決方法等相結(jié)合，沖入政策之窗，從而使問題被提上政策議程。概言之，三大源流全部成熟并相互耦合，打開政策之窗，形成共同作用才能形成或變遷一項政策。多源流理論在研究公共政策方面具有重要意義，成為解釋公共政策產(chǎn)生、變遷的重要分析工具之一。近年來，我國學(xué)者將之運用于校車安全條例、住房政策、水污染防治政策、食品安全政策、光伏產(chǎn)業(yè)政策、免費師范生政策、網(wǎng)絡(luò)教育政策等公共政策的制定與變遷研究中，可見該理論對于分析我國的公共政策具有一定的適切性。

相對于普通教育而言，人們對職業(yè)教育縱向貫通的內(nèi)涵、意義及其實現(xiàn)方式的認(rèn)識具有“模糊性”。隨著職業(yè)教育縱向貫通的發(fā)展以及對職業(yè)教育縱向貫通認(rèn)識的不斷深入，職業(yè)教育縱向貫通政策的制定與變遷表現(xiàn)為“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的特征，體現(xiàn)出更多的民主性，我國各階段的職業(yè)教育縱向貫通政策內(nèi)容也隨之改變。運用多源流理論，從問題、政治、政策三大源流入手，以職業(yè)教育縱向貫通政策制定的視角，審視職業(yè)教育縱向貫通政策的變遷及其變遷動力，有助于為解釋職業(yè)教育縱向貫通及相關(guān)政策認(rèn)知的模糊性提供新思路。

（二）二維政策分析框架

我國職業(yè)教育縱向貫通政策變遷歷程可從變遷內(nèi)容和變遷動力兩個維度著手建立分析框架。（見圖1）

圖1 二維政策分析框架

從職業(yè)教育層次發(fā)展和職業(yè)教育貫通發(fā)展兩個方面對不同階段政策變遷內(nèi)容進(jìn)行梳理，有利于呈現(xiàn)政策變遷的一般特征和發(fā)展趨勢，但不足以提煉政策變遷的時代內(nèi)涵和內(nèi)在規(guī)律。因此，有必要對政策變遷動力進(jìn)行探索，基于多源流理論，從問題源流、政治源流、政策源流三方面深入分析不同階段政策變遷背后的動力源泉?；谡咦冞w內(nèi)容分析和政策變遷源流分析，構(gòu)建職業(yè)教育縱向貫通政策變遷的動力模式，厘清不同源流的主導(dǎo)因素和作用機制，對職業(yè)教育縱向貫通政策體系的進(jìn)一步發(fā)展具有啟發(fā)意義。

二、我國職業(yè)教育縱向貫通政策的變遷歷程分析

改革開放以來，我國職業(yè)教育縱向貫通政策的變遷沿著層次和貫通兩個維度發(fā)展，綜合這兩個維度，可以把改革開放以來我國職業(yè)教育縱向貫通政策變遷劃分為三個階段，即1978—1997 年的層次結(jié)構(gòu)建設(shè)期、1998—2013 年的層次銜接發(fā)展期、2014年至今的類型制度完善期。（見表1）

表1 我國職業(yè)教育縱向貫通政策的變遷歷程及源流分析

（一）第一階段：職業(yè)教育縱向貫通的層次結(jié)構(gòu)建設(shè)期（1978—1997年）

1.政策變遷內(nèi)容

改革開放初期，職業(yè)教育層次發(fā)展的主要任務(wù)聚焦于中等職業(yè)教育。隨著改革開放以來經(jīng)濟建設(shè)的全面開展，黨和國家意識到發(fā)展職業(yè)教育的迫切性和必要性，1985 年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》確立了改革開放以來職業(yè)教育發(fā)展的基本框架，打開了職業(yè)教育發(fā)展的全新局面。［2］該文件提出職業(yè)技術(shù)教育的發(fā)展重點在于中等職業(yè)技術(shù)教育，要發(fā)揮中等專業(yè)學(xué)校的骨干作用。在這一文件中，黨和國家首次明確了中職招生占中等教育招生50%的比例，確立了職業(yè)教育在我國教育結(jié)構(gòu)中“半邊天”的地位，加速推進(jìn)了中等職業(yè)教育的全面恢復(fù)與發(fā)展。之后出臺的《中國教育改革和發(fā)展綱要》（1993 年）、《全國教育事業(yè)“九五”計劃和2010 年發(fā)展規(guī)劃》（1996 年）都明確規(guī)定職業(yè)教育與普通教育的比例，強調(diào)普職比相當(dāng)。雖然在這一階段也有一些發(fā)展高等職業(yè)教育的嘗試，如舉辦職業(yè)大學(xué)、五年制高專，但發(fā)展規(guī)模非常小，主要任務(wù)還是發(fā)展中等職業(yè)教育。

這一時期的職業(yè)教育貫通發(fā)展尚在醞釀階段?！吨泄仓醒腙P(guān)于教育體制改革的決定》提出“逐步建立起一個從初級到高級、行業(yè)配套、結(jié)構(gòu)合理又能與普通教育相互溝通的職業(yè)技術(shù)教育體系”，可視為我國職業(yè)教育縱向貫通的開端。但這一階段的職業(yè)教育縱向貫通停留在政策設(shè)想層面，高等職業(yè)教育的“缺位”使得職業(yè)教育縱向貫通缺乏實體基礎(chǔ)。

2.政策變遷源流分析

改革開放前，中等教育結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象是該階段政策變遷的問題源流。1969 年中等技術(shù)學(xué)校的學(xué)生人數(shù)只有3.2 萬人［3］，1978 年中職在校生人數(shù)僅占高中階段在校生人數(shù)的7.6%［4］，中職在校生數(shù)據(jù)反映了普通教育與職業(yè)教育的結(jié)構(gòu)出現(xiàn)嚴(yán)重失衡的問題，說明了中等職業(yè)教育發(fā)展的必要性。改革開放戰(zhàn)略決策為該階段政策變遷提供了政治源流。1978 年，黨的十一屆三中全會做出全面改革開放的偉大決策，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)，這使職業(yè)教育發(fā)展的制度環(huán)境發(fā)生根本變化。市場經(jīng)濟模式對職業(yè)教育的發(fā)展提出新需求，政府也因此開始大力發(fā)展各層次的職業(yè)教育，完善職業(yè)教育體系結(jié)構(gòu)。1978 年召開的全國教育工作會議是政策變遷的政策源流。在這次會議上，時任教育部部長劉西堯在主題報告中提出調(diào)整、整頓、提高普通高中的同時，大力發(fā)展各種形式的中等職業(yè)教育。這一觀點得到鄧小平的肯定，鄧小平在會上代表黨中央強調(diào)要擴大農(nóng)業(yè)中學(xué)、中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校的比例，以適應(yīng)社會主義經(jīng)濟建設(shè)的需要。這次會議可以視為中等教育結(jié)構(gòu)改革試點工作的發(fā)端之會。

這一階段，中等教育結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象、改革開放戰(zhàn)略決策、全國教育工作會議構(gòu)成了政策變遷的問題源流、政治源流和政策源流，共同開啟政策之窗，進(jìn)而推動《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》的出臺。

（二）第二階段：職業(yè)教育縱向貫通的層次銜接發(fā)展期（1998—2013年）

1.政策變遷內(nèi)容

這一階段的中等職業(yè)教育在曲折中穩(wěn)步提升，高等職業(yè)教育得到了大幅度發(fā)展，職業(yè)教育層次實現(xiàn)了從中等教育向高等教育的突破。世紀(jì)之交，在中專教育招生體制改革和高等教育大規(guī)模擴招的影響下，中職招生出現(xiàn)大滑坡現(xiàn)象，國家對此高度關(guān)注。2002 年，《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》頒發(fā)，要求中等職業(yè)教育與普通高中教育招生比例大體相當(dāng)，并擴大高等職業(yè)教育的規(guī)模。［5］2005 年，《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》頒發(fā)，再次強調(diào)了中等教育和高等教育的普職比相當(dāng)，還要求重點建設(shè)一批示范性職業(yè)院校。［6］這兩份文件的核心目的在于要求社會各界重視職業(yè)教育，穩(wěn)定中等職業(yè)教育的招生規(guī)模，促進(jìn)高等職業(yè)教育的發(fā)展。此后，我國中等職業(yè)教育的招生規(guī)模逐年增長，到2010 年達(dá)到頂峰，招生人數(shù)為870.42 萬人，占高中階段招生人數(shù)的50.94%。［7］高等職業(yè)教育也在國家政策的推動下真正得到大規(guī)模發(fā)展，高職院校如雨后春筍般涌現(xiàn)，數(shù)量由1998 年的100 多所增加到2005年的1 091所。［8］

高等職業(yè)教育的發(fā)展為職業(yè)教育縱向貫通奠定了實體基礎(chǔ)，該階段的貫通發(fā)展逐漸由“斷頭教育”轉(zhuǎn)為項目制中高職銜接，職業(yè)教育體系的構(gòu)建向前邁進(jìn)了一大步。2002 年頒布的《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》首次提出了“現(xiàn)代職業(yè)教育體系”的概念，要求建立職業(yè)教育人才成長“立交橋”。［9］2005 年頒布的《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出完善“有中國特色的現(xiàn)代職業(yè)教育體系”。［10］2010 年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確現(xiàn)代職業(yè)教育體系要促進(jìn)中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)終身教育理念。［11］但在這一時期，職業(yè)教育堅持“以服務(wù)為宗旨、以就業(yè)為導(dǎo)向”的辦學(xué)方針，仍處于“斷頭教育”的狀態(tài)。為增加職業(yè)教育吸引力，促進(jìn)職業(yè)教育縱向貫通，2011年頒布《教育部關(guān)于推進(jìn)中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確了中等和高等職業(yè)學(xué)校定位和辦學(xué)重點，強調(diào)中等職業(yè)教育的“基礎(chǔ)性作用”和高等職業(yè)教育的“引領(lǐng)作用”。該文件對中高職銜接的培養(yǎng)目標(biāo)、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)條件、招生考試、師資隊伍、產(chǎn)教對接、校企合作等多個方面作出規(guī)定［12］，這為全國推進(jìn)職業(yè)教育縱向貫通提供了基本思路，成為各地區(qū)中高職銜接的行動起點。例如，2012 年北京市開展中高職銜接辦學(xué)實驗，浙江省也啟動了“五年一貫制”職業(yè)教育試點工作。

2.政策變遷源流分析

我國產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平快速升級與高技能人才嚴(yán)重短缺之間的矛盾構(gòu)成了這一階段政策變遷的問題源流。2001 年，我國加入世界貿(mào)易組織，經(jīng)濟運行環(huán)境發(fā)生了巨大變化，黨和國家適時提出了產(chǎn)業(yè)升級的戰(zhàn)略目標(biāo)，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向由勞動力、資源密集型轉(zhuǎn)向知識、技術(shù)密集型。產(chǎn)業(yè)升級需要大量高技能人才，而當(dāng)時我國高技能人才占技能型人才的比例只有5%左右［13］，難以滿足高技術(shù)企業(yè)的需要。2005 年，《新民晚報》發(fā)表了題為《年薪50萬為覓一技工》的文章，引起了較大的社會反響，高技能人才短缺問題成為社會關(guān)注的焦點。人才觀轉(zhuǎn)變和職業(yè)教育戰(zhàn)略地位的形成，構(gòu)成了政策變遷的政治源流。2003 年頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強人才工作的決定》要求提高技能人才的社會地位，該文件重新定義了人才標(biāo)準(zhǔn)，是人才觀念的歷史性突破，推動技能型人才價值確立。此后，國家出臺了一系列重要文件促進(jìn)人才觀的轉(zhuǎn)變，同時也推動了職業(yè)教育戰(zhàn)略地位的形成。多個國家文件中強調(diào)了職業(yè)教育是落實科教興國戰(zhàn)略和人才強國戰(zhàn)略的重要途徑，“戰(zhàn)略意義”成為這一階段黨和國家重要文件對于職業(yè)教育的基本定位。［14］多次全國職業(yè)教育工作會議的召開構(gòu)成了政策變遷的政策源流。2002 年、2004 年、2005 年，短短4 年間召開了3 次全國職業(yè)教育工作會議，對新世紀(jì)職業(yè)教育的改革與發(fā)展具有重要推動作用，會議討論了多項征求意見稿，直接促進(jìn)了一系列重要政策的出臺。

在第二階段，我國產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平快速升級，高技能人才嚴(yán)重短缺現(xiàn)象突出，此為問題源流；人才觀發(fā)生轉(zhuǎn)變，職業(yè)教育戰(zhàn)略地位逐步形成，此為政治源流；在此基礎(chǔ)上，短時間內(nèi)召開3 次全國職業(yè)教育工作會議，對職業(yè)教育貫通發(fā)展的多項措施進(jìn)行研討，此為政策源流。這三大源流在政策共同體的積極作用下實現(xiàn)耦合，推動《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》《教育部關(guān)于推進(jìn)中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見》等政策相繼出臺。

（三）第三階段：職業(yè)教育縱向貫通的類型制度完善期（2014年至今）

1.政策變遷內(nèi)容

隨著高職教育的成熟，本科層次職業(yè)教育的積極探索，我國職業(yè)教育在學(xué)制層次上逐漸完善起來。我國本科層次職業(yè)教育的發(fā)展可劃分為兩個階段：第一階段是鼓勵技術(shù)應(yīng)用性本科轉(zhuǎn)型；第二階段是建立本科層次職業(yè)教育試點學(xué)校。2014年頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》規(guī)定用試點示范的方式，引導(dǎo)一批普通本科高校向技術(shù)應(yīng)用性高校轉(zhuǎn)型。［15］同年，《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020 年）》也強調(diào)在辦好專科層次職業(yè)院校的基礎(chǔ)上，培養(yǎng)本科層次的職業(yè)人才。［16］在上述政策的指引下，各地積極開展地方本科院校轉(zhuǎn)型工作。2019 年，《國家職業(yè)教育改革實施方案》首次明確指出職業(yè)教育與普通教育是兩種不同的教育類型，并且明確要求“開展本科層次職業(yè)教育試點”，從類型教育的視角完善職教體系結(jié)構(gòu)，打通了現(xiàn)代職業(yè)教育體系縱向貫通的最后障礙。2019 年5 月，教育部公布首批15 所職業(yè)教育本科試點名單，2021 年全國教育事業(yè)統(tǒng)計主要結(jié)果顯示全國共有本科層次職業(yè)學(xué)校32所。［17］現(xiàn)代職業(yè)教育體系層次建設(shè)逐漸完善的同時，各層次職業(yè)教育的定位也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。2020年，《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃（2020—2023年）》頒發(fā)，文件中提出“強化中職教育的基礎(chǔ)性作用”“鞏固?？聘呗毥逃闹黧w地位”“穩(wěn)步發(fā)展高層次職業(yè)教育”。［18］

這一階段的職業(yè)教育縱向貫通由項目制銜接轉(zhuǎn)向制度化發(fā)展。2014 年頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》指出，要完善職業(yè)教育縱向貫通渠道，要求健全多種考試招生辦法，保障學(xué)生接受高等職業(yè)教育的權(quán)益。［19］《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020 年）》也提出完善中等職業(yè)教育和高等職業(yè)教育在專業(yè)設(shè)置、培養(yǎng)目標(biāo)、課程體系等方面的銜接，構(gòu)建多選擇、多方式的銜接路徑和銜接機制。［20］在國家政策的引導(dǎo)下，地方政府積極開展了項目制銜接工作，在中高職銜接的基礎(chǔ)上，開始了中職與本科、高職與本科的銜接探索。例如，江蘇省建立中職與普通本科“3+4”分段培養(yǎng)、高職與普通本科分段培養(yǎng)、高職與普通本科聯(lián)合培養(yǎng)。上海市也拓展了中職與應(yīng)用本科“3+4”貫通培養(yǎng)、專科與應(yīng)用本科“3+2”銜接培養(yǎng)、五年制?？婆c應(yīng)用本科“5+2”銜接培養(yǎng)。2019年《國家職業(yè)教育改革實施方案》出臺，不僅規(guī)劃了現(xiàn)代職業(yè)教育的制度框架、國家標(biāo)準(zhǔn)、育人機制、辦學(xué)格局和政策保障等多個維度的改革任務(wù)，開始了標(biāo)準(zhǔn)層面銜接的嘗試，還首次提出建立“職教高考”制度，為職業(yè)教育縱向貫通的制度化發(fā)展指明了方向。國家還連續(xù)出臺《關(guān)于職業(yè)院校專業(yè)人才培養(yǎng)方案制訂與實施工作的指導(dǎo)意見》《深化新時代職業(yè)教育“雙師型”教師隊伍建設(shè)改革實施方案》《關(guān)于實施中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計劃的意見》《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃（2020—2023年）》等50多個文件，配套支持職業(yè)教育類型化改革與縱向貫通發(fā)展。2021 年，教育部印發(fā)《職業(yè)教育專業(yè)目錄（2021 年）》，一體化設(shè)計中等職業(yè)教育、高等職業(yè)教育?？?、高等職業(yè)教育本科不同層次專業(yè)，為研制職業(yè)教育縱向貫通相應(yīng)專業(yè)教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)奠定基礎(chǔ)。

2.政策變遷源流分析

全國各地中高本貫通項目實施的反饋形成了政策變遷的問題源流。各地政府在職業(yè)教育縱向貫通政策上進(jìn)行的積極嘗試，為職業(yè)教育縱向貫通政策的變遷積累了許多經(jīng)驗教訓(xùn)。2012 年，江蘇省積極開展現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)試點項目，其中包括“3+2”或“3+3”分段培養(yǎng)、中本“3+4”分段培養(yǎng)、高本“5+2”分段培養(yǎng)等多個項目。2014 年，上海啟動了“3+4”職業(yè)教育中本貫通培養(yǎng)模式試點，在培養(yǎng)目標(biāo)、組織架構(gòu)、招生管理制度、教育教學(xué)方法、課程體系、師資隊伍等方面取得了一定的改革經(jīng)驗。山東省也在2014 年開始試點“3+4”項目，招生規(guī)模和試點學(xué)校數(shù)逐年擴大。在各類項目實施的過程中，出現(xiàn)了人才培養(yǎng)規(guī)格銜接不緊密、課程體系與教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)有反差等問題，亟須職業(yè)教育縱向貫通制度化設(shè)計。我國進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，國家對職業(yè)教育類型地位的確立構(gòu)成政策變遷的政治源流。2019 年，《國家職業(yè)教育改革實施方案》指出要強化職業(yè)教育類型特色，2021 年全國職業(yè)教育大會以后，“優(yōu)化職業(yè)教育類型定位”成為業(yè)內(nèi)共識。從“強化”到“優(yōu)化”的導(dǎo)向，說明我國職業(yè)教育類型地位從政策認(rèn)定階段轉(zhuǎn)向內(nèi)涵探索階段。［21］隨著教育強國、人力資源強國和技能型社會的加快建設(shè)，進(jìn)一步完善職業(yè)教育縱向貫通，是穩(wěn)固職業(yè)教育在國家人才培養(yǎng)體系中重要位置的新要求，也是職業(yè)教育類型屬性確立的實踐路徑?！奥毥谈呖肌敝贫鹊奶岢鰹檎咦冞w提供政策源流。2019 年《國家職業(yè)教育改革實施方案》首次提出“職教高考”制度以來，多數(shù)學(xué)者針對“職教高考”制度進(jìn)行了研究和探討。面向2035 年職業(yè)教育基本實現(xiàn)現(xiàn)代化這一目標(biāo)，職業(yè)教育高考制度應(yīng)當(dāng)作為其中的一項核心建設(shè)內(nèi)容，但這需要從更為寬廣的學(xué)術(shù)視角探討職業(yè)教育高考制度建構(gòu)中的根本問題。職業(yè)教育還沒有高考制度，迄今只是構(gòu)建了一些局部化的升學(xué)途徑，系統(tǒng)規(guī)劃和建設(shè)職業(yè)教育高考制度是職業(yè)教育改革和發(fā)展的重點。［22］

在第三階段，全國各地中高本貫通項目實施的反饋形成了政策變遷的問題源流。我國進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，社會對于高端技術(shù)技能人才的需求構(gòu)成政策變遷的政治源流?！奥毥谈呖肌敝贫鹊奶岢鰹檎咦冞w提供政策源流。這三大源流在政策共同體的積極作用下實現(xiàn)耦合，推動《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020 年）》《國家職業(yè)教育改革實施方案》《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動計劃（2020—2023年）》等政策的相繼出臺。

三、我國職業(yè)教育縱向貫通政策的變遷動力模式

我國職業(yè)教育縱向貫通政策變遷相繼經(jīng)歷了三個階段：一是以層次結(jié)構(gòu)建設(shè)為主，初步構(gòu)建職業(yè)教育縱向貫通政策體系；二是以層次銜接建設(shè)為主，形成職業(yè)教育縱向貫通政策體系內(nèi)涵發(fā)展；三是以類型制度完善為主，基本建成職業(yè)教育縱向貫通政策體系。在變遷歷程中，問題源流、政治源流、政策源流發(fā)揮的作用各不相同。問題源流凸顯現(xiàn)實問題的變化，構(gòu)建政策變遷的合理性基礎(chǔ)；政治源流表現(xiàn)為國家重要戰(zhàn)略的引領(lǐng)，營造政策變遷的良好政治環(huán)境；政策源流體現(xiàn)政策方案可行性、價值觀念可接受性的增強，形成政策變遷的合法性依據(jù)。［23］三源流的動態(tài)耦合，開啟了職業(yè)教育縱向貫通政策變遷的“政策之窗”。（見圖2）

圖2 職業(yè)教育縱向貫通政策變遷動力模式

（一）問題源流構(gòu)建政策變遷的合理性基礎(chǔ)，保證職業(yè)教育縱向貫通政策變遷的合理性和必要性

問題源流是一連串問題的匯集，借助普遍性的、必要的和有影響力的指標(biāo)，通過焦點事件、危機與符號的推動力引起政府決策者的關(guān)注，在政策議程上獲得顯著地位，成為真實且重要的政策問題，［24］而“決定哪些問題將成為政策問題甚至比決定哪些將成為解決方案還重要”［25］。就我國職業(yè)教育縱向貫通政策變遷而言，首先要明確三階段的政策變遷是為了解決哪些實際問題，這指明了政策變遷的目的，明確政策變遷的邏輯起點，因而問題源流構(gòu)建了我國職業(yè)教育縱向貫通政策變遷的合理性基礎(chǔ)。

職業(yè)教育縱向貫通實踐發(fā)展的每個階段中都存在亟待解決的現(xiàn)實問題，推動政策不斷完善。這些問題與我國改革開放以來的經(jīng)濟社會發(fā)展，特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和發(fā)展模式的優(yōu)化有機地交織在一起。就職業(yè)教育縱向貫通政策而言，在第一階段中，多組數(shù)據(jù)客觀陳述了改革開放初期中等教育結(jié)構(gòu)失衡的突出問題，引發(fā)政策制定者關(guān)注中等職業(yè)教育的發(fā)展和職業(yè)教育層次結(jié)構(gòu)的建設(shè)；在第二階段中，伴隨著中國特色市場經(jīng)濟地位的確立，高技能人才短缺的指標(biāo)，在焦點事件的推動下，促使政策制定者關(guān)注到產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平快速升級與高技能人才嚴(yán)重短缺之間的矛盾，進(jìn)而使職業(yè)教育層次突破和層次貫通在政策議程上獲得顯著地位；在第三階段中，我國成為“世界工廠”，并逐步由“中國制造”邁向“中國智造”，進(jìn)一步使產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展與高技能人才之間矛盾凸顯。全國各地中高本貫通項目實施的反饋使職業(yè)教育縱向貫通項目制試點的問題進(jìn)入決策視野，為職業(yè)教育縱向貫通內(nèi)涵式發(fā)展和制度化轉(zhuǎn)變奠定基礎(chǔ)。在指標(biāo)、焦點事件和反饋等的推動下，不同階段職業(yè)教育縱向貫通實踐發(fā)展的狀況被界定為真實的重要的問題，進(jìn)入決策者的視野，進(jìn)而推動政策議程。這些問題在不同階段表現(xiàn)出不同的形式，但歸根結(jié)底是社會發(fā)展對于職業(yè)教育的需要，這些問題的真實性和迫切性保證了政策變遷的合理性和必要性。

（二）政治源流營造政策變遷的良好政治環(huán)境，保證職業(yè)教育縱向貫通政策變遷的系統(tǒng)性和體系性

政治源流“由諸如公眾情緒，壓力集團(tuán)間的競爭、選舉結(jié)果、政黨或者意識形態(tài)在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素構(gòu)成”［26］，對政策議程建立具有重大影響。但結(jié)合我國的政治體制，政治源流中的三個維度（國民情緒、利益集團(tuán)、換屆）可整合為一個概念變量——國家重要戰(zhàn)略，國家重要戰(zhàn)略營造了職業(yè)教育縱向貫通政策變遷的良好政治環(huán)境。此外，政治源流作為動力源流對問題源流進(jìn)行“篩選”、對政策源流進(jìn)行“過濾”，對“三流耦合”起到了決定性的作用，是促進(jìn)政策變遷的根本性因素。

從我國職業(yè)教育縱向貫通政策的變遷歷程來看，政治源流提供了政策變遷的基本動力，國家重要戰(zhàn)略引領(lǐng)職業(yè)教育縱向貫通的政策變遷。改革開放之初，國家基于經(jīng)濟社會建設(shè)的需要，通過對中等教育結(jié)構(gòu)失衡問題的識別、認(rèn)知和建構(gòu)，高度重視恢復(fù)和發(fā)展職業(yè)教育的議題，這為職業(yè)教育縱向貫通政策的出臺營造了良好的政治環(huán)境；進(jìn)入21世紀(jì)以來，職業(yè)教育戰(zhàn)略地位逐步形成，職業(yè)教育縱向貫通的必要性在政府和公眾之間形成共識，職業(yè)教育“斷頭問題”嵌入政治氣候，直接推動了現(xiàn)代職業(yè)教育體系政策的完備；隨著我國進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，近年來國家不斷給予職業(yè)教育以政策傾斜和資源輸入，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在多個場合強調(diào)職業(yè)教育的類型屬性，提出要促進(jìn)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，這加速了政策變遷歷程。在政策變遷的三階段中，政治源流通過對問題源流和政策源流的“篩選”和“過濾”，直接促進(jìn)待解決問題和備選方案的有效結(jié)合，進(jìn)而開啟“政策之窗”，成為推動職業(yè)教育縱向貫通政策健康有序地向前發(fā)展的主要動力。不同階段的政治源流由特定時期職業(yè)教育縱向貫通的戰(zhàn)略部署和各項教育方針構(gòu)成，保證了政策變遷的系統(tǒng)性和體系性。

（三）政策源流形成政策變遷的合法性依據(jù)，保證職業(yè)教育縱向貫通政策變遷的科學(xué)性和民主性

政策源流又稱“政策原湯”，周圍“漂浮”著許多政策共同體提出的意見主張，可以產(chǎn)生一個簡短的政策建議目錄。［27］在我國職業(yè)教育縱向貫通政策變遷過程中，由人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等人員組成的政策共同體基于不同的價值立場、利益訴求提出政策建議，這些政策建議或相互對抗，或彼此結(jié)合，經(jīng)過反復(fù)的沖擊、碰撞和重組，不斷在“政策原湯”中“漂進(jìn)”和“漂出”，最終滿足價值可接受性、技術(shù)可行性和未來預(yù)期的約束條件的政策建議成為可行的備選方案?？尚械膫溥x方案與待解決問題的結(jié)合不僅增加了進(jìn)入決策議程的可能性，也為政策變遷提供了合法性依據(jù)。

一方面，政策共同體提出的政策建議反映了不同利益主體的訴求，逐步形成備選方案；另一方面，已有政策和地方試點被重組為政策建議，催生政策源流形成備選方案。因此，政策變遷表現(xiàn)出“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的特征。在第一階段的全國教育工作會議上，政策共同體強調(diào)要擴大農(nóng)業(yè)中學(xué)、中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校的比例，為職業(yè)教育縱向貫通政策的變遷提供了思想基礎(chǔ)；21 世紀(jì)初，在三次全國職業(yè)教育工作會議上關(guān)于職業(yè)教育縱向貫通的多項征求意見稿、人大政協(xié)的相關(guān)提案為政策方案提供選擇藍(lán)本，直接推動了相關(guān)政策的出臺；2014 年以來，專家學(xué)者關(guān)于“職教高考”制度的探討也為新階段的政策變遷提供了備選方案。改革開放至今，職業(yè)教育政策共同體的形成和專業(yè)化發(fā)展，不僅拓展了職業(yè)教育縱向貫通的形式，還促進(jìn)了政策源流的生長。職業(yè)教育縱向貫通政策備選方案技術(shù)可行性和價值可接受性的不斷增強，保證了政策變遷的科學(xué)性和民主性。

（四）三源流動態(tài)耦合，開啟職業(yè)教育縱向貫通政策變遷的“政策之窗”

多源流理論認(rèn)為三個源流之間相互獨立，每個源流擁有自己的“生命”，但結(jié)合我國實際，職業(yè)教育縱向貫通政策制定及變遷的三大源流并不完全獨立，三源流的發(fā)展及耦合呈現(xiàn)出依次出現(xiàn)、相互依賴的特征，因此有必要對多源流理論進(jìn)行本土化修正。正如穆希爾勞尼對于定義相互獨立的源流是否合適提出的質(zhì)疑：“如果幾個源流被看作是相互依賴的，將會更有意義，這樣任何一個源流的改變將會導(dǎo)致或促使其他源流發(fā)生改變，耦合過程的偶然性就大大降低，整個過程的目的性、戰(zhàn)略性也就更強?！保?8］在三階段的職業(yè)教育縱向貫通政策變遷歷程中，問題源流總是最先出現(xiàn)，隨著問題的逐漸突出，在公眾和政府之間達(dá)成共識，形成問題源流和政治源流的初步耦合；接著，解決問題的備選方案出現(xiàn)，待解決問題和備選方案之間不斷建構(gòu)重組，形成問題源流和政策源流的反復(fù)耦合；最后，備選方案經(jīng)過政治流的篩選、過濾，政治契機成熟，形成政策源流和政治源流的深度耦合。［29］三源流的“兩兩嵌套”螺旋上升為“三源流耦合”，職業(yè)教育縱向貫通政策變遷的“政策之窗”最終開啟。

此外，在三源流耦合的過程中，政策企業(yè)家的獨立性也被弱化。在我國的政治體制下，政策企業(yè)家有著雙重身份，既是提出政策建議的專家學(xué)者，也是擁有提案權(quán)的人大代表、政協(xié)委員。與西方議員相比，我國的政策企業(yè)家秉承黨和人民的根本利益，致力于政策創(chuàng)新，應(yīng)該被稱為“政策創(chuàng)新家”。［30］政策創(chuàng)新家的作用不像多源流理論設(shè)定的那樣撮合三源流或推動議程設(shè)置，而是高度嵌入政治過程。

四、我國職業(yè)教育縱向貫通政策的發(fā)展啟示

面向2035年職業(yè)教育基本實現(xiàn)現(xiàn)代化這一目標(biāo)，加強職業(yè)教育縱向貫通內(nèi)涵式發(fā)展、推動職業(yè)教育縱向貫通高質(zhì)量銜接成為重點內(nèi)容，而這離不開職業(yè)教育縱向貫通政策體系的完善。我國職業(yè)教育縱向貫通政策的發(fā)展應(yīng)發(fā)揮每一條源流的作用，深度把握問題源流、政策源流、政治源流在政策變遷中的動力作用，走向不斷完善成熟的政策體系。

（一）將問題源流作為基本前提，直面當(dāng)前職業(yè)教育縱向貫通的現(xiàn)實問題

問題源流作為職業(yè)教育縱向貫通政策變遷的基本前提，對政策的發(fā)展與完善具有重要意義，職業(yè)教育縱向貫通政策體系的發(fā)展需要直面當(dāng)前職業(yè)教育縱向貫通實踐中存在的現(xiàn)實問題。新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》對現(xiàn)代職業(yè)教育體系的發(fā)展做出了新規(guī)定，要求建立符合職業(yè)教育特點的考試招生制度，推進(jìn)普職協(xié)調(diào)發(fā)展。但在實際操作中，“職教高考”改革遲滯，阻礙了職業(yè)教育縱向貫通的高質(zhì)量發(fā)展，具體表現(xiàn)為中等職業(yè)教育定位模糊不清［31］、職業(yè)本科教育辦學(xué)模式矛盾凸顯［32］、中職和高職在教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)上缺乏清晰銜接等紛繁復(fù)雜的問題。未來的職業(yè)教育縱向貫通政策體系要把經(jīng)濟社會發(fā)展對技術(shù)技能人才需求作為邏輯起點，立足于職業(yè)教育縱向貫通缺乏制度化設(shè)計的核心問題。在此基礎(chǔ)上，加強對具體問題的認(rèn)知和建構(gòu)，一是需要完善政策評估機制，對現(xiàn)行項目運行情況及時反饋，擴大政策問題的來源，應(yīng)對不同現(xiàn)實問題引發(fā)的政策變遷需求給予足夠關(guān)注和回應(yīng)；二是需要健全信息反饋機制，通過數(shù)據(jù)指標(biāo)的變化評估各種問題的重要程度，明確界定問題，有針對性地完善相關(guān)政策，以此來推進(jìn)實踐的發(fā)展。

（二）將政治源流作為主導(dǎo)動力，關(guān)注國家重要戰(zhàn)略的引領(lǐng)作用

構(gòu)建可持續(xù)的職業(yè)教育縱向貫通政策體系需要堅持以政治源流作為政策發(fā)展和改革的最基本動力，關(guān)注國家重要戰(zhàn)略的引領(lǐng)作用。伴隨著“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的制定，我國經(jīng)濟社會由快速發(fā)展進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，建設(shè)技能型社會的戰(zhàn)略任務(wù)對職業(yè)教育提出了更高要求。同時，我國經(jīng)濟社會發(fā)生的歷史性變化和取得的歷史性成就，也給職業(yè)教育的發(fā)展提供了巨大需求和堅實條件。2022 年5 月1 日，新修訂的《中華人民共和國職業(yè)教育法》正式實施，從法律意義上規(guī)定了職業(yè)教育的類型屬性。在這種情況下，職業(yè)教育縱向貫通政策體系的完善應(yīng)把握住政治時機，將職業(yè)教育類型化發(fā)展和國家經(jīng)濟社會對技術(shù)技能人才的需求緊密結(jié)合起來，掀起職業(yè)教育發(fā)展高峰，從建設(shè)教育強國、人力資源強國和技能型社會的高度出發(fā)，增強職業(yè)教育的適應(yīng)性和吸引力，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力人才和技能支撐。此外，還需強化法律與政策的銜接、中央立法與地方立法的互補，促進(jìn)多部門協(xié)同完善，共同推進(jìn)職業(yè)教育縱向貫通政策體系的建設(shè)進(jìn)程。

（三）將政策源流作為重要補充，增加政策發(fā)展的選擇空間

政策源流可以提供多種備選方案，使政策的發(fā)展有更多的選擇空間，因而職業(yè)教育縱向貫通政策體系的完善需要拓展政策建議渠道。政府決策部門需要增強在“政策原湯”中篩選有效備選方案的能力與水平，充分考量不同政策建議的技術(shù)可行性、價值可接受性，動態(tài)平衡不同利益主體的權(quán)益。在職業(yè)教育縱向貫通政策制定過程中，大眾媒體和專家學(xué)者們不同的意見主張代表著不同利益主體的訴求，政府各部門需要在履行職能的同時，吸納廣大社會組織、各領(lǐng)域?qū)＜乙约皬V大民眾參與到政策制定過程中，明確政策制定者的認(rèn)知，保證政策方案的技術(shù)可行性。與此同時，通過各種聽證會、政策討論會議、著書立說等渠道宣傳政策理念，修改政策建議，提高備選方案的價值可接受性，這將有利于政策議程的推進(jìn)和政策的執(zhí)行。就職業(yè)教育縱向貫通政策體系的完善而言，一方面需要通過拓展政策建議渠道，在眾多政策建議中選擇可行的備選方案；另一方面，需要基于當(dāng)前職業(yè)教育縱向貫通缺乏制度化設(shè)計的核心問題，出臺相應(yīng)配套政策制度，如“職教高考”制度，加強政策引領(lǐng)。

（四）重視三源流的耦合作用，把握政策變遷的時機

問題源流、政治源流、政策源流之間的相互作用和動態(tài)耦合加深了政策變遷的復(fù)雜性，因而對我國職業(yè)教育縱向貫通政策變遷的認(rèn)知需要擺脫“孤立分化”的單一邏輯，激活每一條源流的作用，深度把握“三流耦合”在政策變遷中的動力作用，抓住時機，促進(jìn)未來的政策變遷。在下一階段的“政策之窗”開啟之前，不僅需要敏銳捕捉當(dāng)前職業(yè)教育縱向貫通實踐發(fā)展中的突出問題，還應(yīng)該結(jié)合國家大力推進(jìn)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的契機，對問題源流進(jìn)行認(rèn)知、識別和建構(gòu)，預(yù)判進(jìn)入政策視野的關(guān)鍵問題。職業(yè)教育縱向貫通問題涉及因素的復(fù)雜性和多元性，決定了問題源流和政策源流結(jié)合的交錯性和反復(fù)性，問題源流和政策源流的結(jié)合需要各方群策群力共同努力，還需要經(jīng)過政治源流的篩選、過濾與檢驗，最終實現(xiàn)三源流的成熟與深度耦合，開啟下一階段政策變遷的“政策之窗”。此外，我國的政策創(chuàng)新家通過代表提案、專家決策咨詢、智庫報告等形式在政策議程中扮演著不可或缺的角色，“三流耦合”應(yīng)該發(fā)揮政策創(chuàng)新家的重要作用。在問題源流和政策源流的反復(fù)耦合過程中，政策創(chuàng)新家需要將待解決問題和備選方案努力結(jié)合起來，并不斷進(jìn)行“軟化”以創(chuàng)造耦合時機。在政策源流和政治源流深度耦合過程中，政策創(chuàng)新家可以憑借人大代表、政協(xié)委員的身份，把握全國“兩會”、全國職業(yè)教育大會等有利的政治時機，獲得政治源流的支持，進(jìn)而實現(xiàn)“三流耦合”。