閔婷婷 李摯萍 陳綿潤(rùn)

摘要：為促進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)，文章分析我國(guó)河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)在法律規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)手段、監(jiān)測(cè)體系以及主體和資金等方面的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，針對(duì)完善河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)協(xié)同機(jī)制提出建議。研究結(jié)果表明：在陸海統(tǒng)籌背景下構(gòu)建河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)協(xié)同機(jī)制，應(yīng)完善基本法頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)單行法具體指導(dǎo);建立協(xié)商、合作共享和效益評(píng)價(jià)機(jī)制，整合各類(lèi)資源，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與;完善技術(shù)手段和監(jiān)測(cè)體系;完善公眾參與和生態(tài)補(bǔ)償?shù)纫幌盗兄贫?，建立多元投融資機(jī)制。

關(guān)鍵詞：陸海統(tǒng)籌;水生態(tài)環(huán)境;整治修復(fù);協(xié)同治理;河口

中圖分類(lèi)號(hào)：X171;P748;P76文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1005-9857（2022）06-0047-07

The Coordination Mechanism of Water Ecological Environment Improvement and Restoration Under the Background of Land Sea Coordination

MIN Tingting1，LI Zhiping2，CHEN Mianrun1

（1.South China Sea Institute of Planning and Environmental Research，SOA，Southern Marine Science and Engineering Guangdong Laboratory （Zhuhai），Guangzhou 510300，China;

2.School of Law，Sun Yat-sen University，Guangzhou 510300，China）

Abstract：In order to promote ecological environment governance and ecological civilization construction of China，this paper analyzed the current situation and existing problems of estuary water ecological environment remediation and restoration in terms of legal norms，technical standards，technical means，monitoring system，main body and funds，etc，and put forward some suggestions on improving the coordination mechanism. The results showed that in order to build a cooperative mechanism for remediation and restoration of estuarine water ecological environment，under the background of land-sea integration，firstly，it was better to improve the top-level design of the basic law and strengthen the specific guidance of the single-line law. Secondly，aconsultation，cooperation and sharing and benefit evaluation mechanism should be established，integrating all kinds of resources and encouraging social forces to participate. Thirdly，technical means and monitoring system should be improved. And，finally a series of systems such as public participation and ecological compensation should be improved，and a diversified investment and financing mechanism be established.

Keywords：Land and sea coordination，Water ecological environment，Improvement and

restoration，Coordinated governance，Estuary

0引言

人類(lèi)在陸地上的活動(dòng)深刻影響著海洋，近岸海域尤其是入海河口區(qū)域成為陸源污染物進(jìn)入海洋的主要渠道[1]。例如：珠江河口具有“三江匯流、八口入?！钡莫?dú)特屬性，受農(nóng)業(yè)面源污染、工業(yè)和生活污水污染以及人口增加和城市擴(kuò)張等的影響，河口生態(tài)環(huán)境問(wèn)題突出，主要體現(xiàn)為水體富營(yíng)養(yǎng)化、漁業(yè)生產(chǎn)力下降、生物多樣性降低、濕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能退化、生態(tài)系統(tǒng)健康受損以及資源環(huán)境承載力下降，此外頻繁的自然災(zāi)害也對(duì)河口生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。海洋生態(tài)環(huán)境的惡化對(duì)人類(lèi)生存和發(fā)展造成一定的威脅，實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展須采取有效措施遏制海洋生態(tài)環(huán)境的惡化，其中陸海統(tǒng)籌治理河口生態(tài)環(huán)境是重要環(huán)節(jié)和重要舉措。

黨的十九大提出“加快水污染防治，實(shí)施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理”。近年來(lái)，我國(guó)已開(kāi)展一系列流域環(huán)境和近岸海域綜合治理行動(dòng)，如渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)、“藍(lán)色海灣”整治、海岸帶綜合整治修復(fù)、城市黑臭水體整治和長(zhǎng)江水生生物保護(hù)管理。在河口水生態(tài)環(huán)境治理方面，目前我國(guó)主要由國(guó)家財(cái)政撥款和地方政府組織實(shí)施，采取生態(tài)護(hù)岸、海堤生態(tài)化、海岸植被生態(tài)修復(fù)、濕地生態(tài)建設(shè)、人工浮島和生態(tài)浮床建設(shè)等措施，提高河口水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，其中北戴河河口海灣綜合整治修復(fù)工程、茅洲河口重點(diǎn)海灣整治和海岸線(xiàn)生態(tài)修復(fù)工程以及山東青島李村河河口生態(tài)修復(fù)工程等均取得一定成效。

陸海統(tǒng)籌是在陸地和海洋兩大自然系統(tǒng)之間建立的資源利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)安全的綜合協(xié)調(diào)關(guān)系和發(fā)展模式。由于陸地和海洋兩大自然系統(tǒng)具有高度關(guān)聯(lián)性，生態(tài)環(huán)境治理必須堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌。在陸海統(tǒng)籌背景下，任何生態(tài)環(huán)境治理手段均涉及多部門(mén)、多主體、多要素和多工具等情況，因此協(xié)同機(jī)制十分必要，各部門(mén)“各自為戰(zhàn)”將無(wú)法取得治理效果。目前我國(guó)河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)由于缺乏協(xié)同機(jī)制即引發(fā)一些問(wèn)題。①河口因匯集河流淡水和海洋咸水，水體污染物成分復(fù)雜，多部門(mén)治理和多規(guī)劃交疊易導(dǎo)致整治修復(fù)活動(dòng)和資金使用出現(xiàn)沖突;②與陸地和淡水生態(tài)環(huán)境相比，海洋生態(tài)環(huán)境治理研究起步較晚，針對(duì)大范圍海域的治理技術(shù)手段有限。目前河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)方式主要包括改善水動(dòng)力條件和營(yíng)造濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)，從而減少入海污染物和改善水質(zhì)，但營(yíng)造濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)的工程量巨大、建設(shè)成本高且整治修復(fù)效果不明顯：③由國(guó)家財(cái)政資金主導(dǎo)的整治修復(fù)模式難以保障長(zhǎng)期性和持續(xù)性，不利于建立河口水生態(tài)環(huán)境的自我修復(fù)能力。

本研究從陸海統(tǒng)籌的角度出發(fā)，分析我國(guó)河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)法律規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，提出完善河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)協(xié)同機(jī)制的建議，為加強(qiáng)河口水生態(tài)環(huán)境治理提供決策參考。

1河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的法律規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

由于河口水生態(tài)環(huán)境具有復(fù)雜性和多層次性，其整治修復(fù)涉及的法律規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)具有多元性。

我國(guó)涉及河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的法律規(guī)范主要包括《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》，不同法律規(guī)范關(guān)注的整治修復(fù)對(duì)象、目標(biāo)和適用的標(biāo)準(zhǔn)有所區(qū)別，同時(shí)未明確規(guī)定整治修復(fù)的效果和監(jiān)管。作為我國(guó)環(huán)境保護(hù)基本法的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》僅籠統(tǒng)規(guī)定“建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度”，但未明確規(guī)定相關(guān)制度的具體內(nèi)容，無(wú)法宏觀(guān)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)不同部門(mén)組織的河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)活動(dòng);《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》主要聚焦于海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù);《中華人民共和國(guó)水污染防治法》規(guī)定水污染防治措施，但未明確規(guī)定河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)措施;《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》規(guī)定破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，但未明確規(guī)定其整治修復(fù)過(guò)程的調(diào)查、監(jiān)測(cè)和評(píng)估等內(nèi)容。

我國(guó)涉及河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要包括《山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程指南（試行）》、海岸帶保護(hù)修復(fù)工程系列標(biāo)準(zhǔn)、《河湖健康評(píng)價(jià)指南（試行）》《河湖生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)工程技術(shù)導(dǎo)則》《人工魚(yú)礁建設(shè)項(xiàng)目管理細(xì)則（試行）》《水生生物增殖放流技術(shù)規(guī)程》《海洋牧場(chǎng)建設(shè)技術(shù)指南》和《全國(guó)濕地資源調(diào)查技術(shù)規(guī)程（試行）》，這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)由不同部門(mén)制定，適用領(lǐng)域可能存在交叉重合。

河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)是系統(tǒng)工程，其目的不僅在于修復(fù)受損的河口水生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)和功能，而且著眼于修復(fù)人與自然甚至人與人的關(guān)系，通過(guò)修復(fù)實(shí)現(xiàn)正義，為建立和諧社會(huì)提供制度保障[2]。河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)須進(jìn)行目標(biāo)定位、義務(wù)明確、資金保障、標(biāo)準(zhǔn)確定和責(zé)任明晰，然而目前我國(guó)涉及河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的法律規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)總體較少且較為分散，在宏觀(guān)上缺乏指導(dǎo)，不利于整治修復(fù)常態(tài)化。

2河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的技術(shù)手段和監(jiān)測(cè)體系

2.1技術(shù)手段

河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)涉及水利防洪、水資源配置、富營(yíng)養(yǎng)化治理、面源污染防控、水質(zhì)凈化和水動(dòng)力條件改善等方面。我國(guó)淡水水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的主要技術(shù)手段包括物理修復(fù)（如循環(huán)過(guò)濾）、化學(xué)修復(fù)（如藥氣除浮藻）和生物修復(fù)（如活性污泥法和生物膜法）;海洋水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的主要技術(shù)手段包括紅樹(shù)林生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、鹽沼濕地和海岸沙灘修復(fù)、珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)以及水生生物增殖放流等生物修復(fù)手段以及水動(dòng)力條件改善、黏土改性和近岸構(gòu)筑物清理等物理修復(fù)手段。

上述技術(shù)手段在我國(guó)水生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮一定作用，但針對(duì)生態(tài)環(huán)境類(lèi)型復(fù)雜和尺度較大的河口則難以達(dá)到有效的治理目標(biāo)，同時(shí)存在治理效果不穩(wěn)定的問(wèn)題。例如：由于在數(shù)據(jù)感知和評(píng)價(jià)、制度保障、管理支撐、科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)以及工程建設(shè)等方面存在不足[3]，歷經(jīng)10余年的長(zhǎng)江口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)僅在漁業(yè)資源數(shù)量和種類(lèi)上出現(xiàn)恢復(fù)跡象[4]，但未達(dá)到預(yù)期效果。美國(guó)切薩皮克灣通過(guò)對(duì)生態(tài)退化機(jī)制的研究，采取修復(fù)河口理化環(huán)境、恢復(fù)關(guān)鍵物種資源量、保護(hù)與修復(fù)重要棲息地、合理利用土地以及建立流域尺度綜合治理體系等措施[5]，成為美國(guó)乃至世界河口海灣生態(tài)修復(fù)最為成功的典范之一。因此，應(yīng)立足流域生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能和生物多樣性等開(kāi)展全面的河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)，而陸海統(tǒng)籌的技術(shù)手段協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)是成功的關(guān)鍵。以廣東汕頭練江流域?yàn)槔涸陉懹蜷_(kāi)展綜合整治，包括整治排污口、清淤河道溝渠、清理違規(guī)構(gòu)筑物、遷移污染企業(yè)、集中處理污水、實(shí)施雨污分流和完善污水管網(wǎng)等;在海域陸續(xù)實(shí)施紅樹(shù)林生態(tài)系統(tǒng)和濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)項(xiàng)目，通過(guò)紅樹(shù)林種植和沙灘修復(fù)等措施有效凈化近岸海域養(yǎng)殖廢水和生活污水[6-7];通過(guò)陸海統(tǒng)籌的聯(lián)動(dòng)治理，近岸海域水質(zhì)明顯改善[8]。

總體上看，我國(guó)現(xiàn)有的河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)技術(shù)手段仍存在重布局施工、輕效果評(píng)價(jià)[9]，重工程修復(fù)、輕自然恢復(fù)，重水質(zhì)達(dá)標(biāo)、輕生態(tài)功能恢復(fù)，重小斑塊生境修復(fù)、輕大尺度生態(tài)修復(fù)等情況，導(dǎo)致修復(fù)成本過(guò)高以及短期效果明顯但效果不穩(wěn)定等問(wèn)題。

2.2監(jiān)測(cè)體系

作為河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的重要環(huán)節(jié)，河口水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)是判斷水生態(tài)環(huán)境演替方向的主要依據(jù)，對(duì)成功整治修復(fù)發(fā)揮至關(guān)重要的作用。然而河口水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)在實(shí)踐中往往被忽略[10]，且主要存在3個(gè)方面的問(wèn)題。

2.2.1監(jiān)測(cè)重點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)不同

我國(guó)河口水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)涉及多個(gè)部門(mén)，各部門(mén)根據(jù)各自職能的監(jiān)測(cè)重點(diǎn)和監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)有所不同[11]，導(dǎo)致河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)過(guò)程中行政資源和財(cái)政資源的重復(fù)投入，在一定程度上影響河口水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的開(kāi)展。

2.2.2監(jiān)測(cè)技術(shù)體系不統(tǒng)一

目前地表水環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)采用《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3838-2002），其中水利部按水期評(píng)價(jià)，生態(tài)環(huán)境部按月和年評(píng)價(jià)[12]。由于河口的地理位置特殊，其陸域的地表水環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)采用《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3838-2002），海域的海水環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)則分別采用《水功能區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 50594-2010）《近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》（HJ/T 82-2001）和《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》（GB/T 17108-2006）[12]，對(duì)于陸源污染直排口和污水排?；旌蠀^(qū)等則無(wú)明確評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

現(xiàn)有水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)體系主要適用于地表水和海水，但并不完全適用于過(guò)渡水體[13]，主要表現(xiàn)為監(jiān)測(cè)指標(biāo)缺少銜接。例如：地表水監(jiān)測(cè)主要針對(duì)氨氮和總磷，海水監(jiān)測(cè)則主要考慮硝酸鹽、氨氮和磷酸鹽，監(jiān)測(cè)指標(biāo)的差異不利于客觀(guān)評(píng)價(jià)河口水生態(tài)環(huán)境的營(yíng)養(yǎng)鹽污染狀況[12]?，F(xiàn)有的河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)同時(shí)涉及地表水和海水，監(jiān)測(cè)力量配置失衡弱化監(jiān)測(cè)的科學(xué)性和針對(duì)性，并在一定程度上造成監(jiān)測(cè)盲區(qū)，導(dǎo)致對(duì)河口水生態(tài)環(huán)境缺乏科學(xué)評(píng)價(jià)，使后期的整治修復(fù)效果評(píng)價(jià)出現(xiàn)技術(shù)障礙，同時(shí)造成整治修復(fù)投入的差異。

2.2.3監(jiān)測(cè)主體權(quán)責(zé)不清

河口具有泄洪排澇的功能，同時(shí)污染物隨著河流泄洪排澇進(jìn)入海洋[14]。河口水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)主體權(quán)責(zé)不清給整治修復(fù)過(guò)程中的污染物來(lái)源分析和數(shù)據(jù)搜集造成一定障礙，易形成評(píng)價(jià)和分析技術(shù)難點(diǎn)。例如：雙臺(tái)子河由石油類(lèi)污染物引起的鹽地堿蓬衰退[1]，因石油類(lèi)污染物的監(jiān)測(cè)指標(biāo)不在日常監(jiān)測(cè)范圍內(nèi)，其治理工作須聯(lián)合全流域相關(guān)部門(mén)力量才確定石油類(lèi)污染物的主要來(lái)源。

3河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的主體和資金

3.1整治修復(fù)主體

水生態(tài)環(huán)境屬于公共資源，政府承擔(dān)相關(guān)管理、配置、保護(hù)和修復(fù)等職責(zé)。為深入推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，生態(tài)修復(fù)已上升為國(guó)家戰(zhàn)略。我國(guó)通過(guò)行政體制改革改變行政職能碎片化和自然資源按要素分割管理的局面，形成整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、區(qū)域統(tǒng)籌和綜合治理的總體目標(biāo)[15]。

我國(guó)河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)主要有4種主體形式。①中央和上級(jí)政府主導(dǎo)和撥款，地方政府和社會(huì)團(tuán)體等組織實(shí)施，通過(guò)相關(guān)政策或行動(dòng)計(jì)劃開(kāi)展河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)，如渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)、“藍(lán)色海灣”整治、海岸帶綜合整治修復(fù)、城市黑臭水體整治和長(zhǎng)江水生生物保護(hù)管理。②國(guó)家職能部門(mén)倒逼地方政府開(kāi)展河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)，如圍填海歷史遺留問(wèn)題處理、水污染防治行動(dòng)和“綠盾”自然保護(hù)地強(qiáng)化監(jiān)督行動(dòng)。③地方政府根據(jù)其環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和國(guó)土空間規(guī)劃等自主開(kāi)展河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)，整治修復(fù)資金由地方政府或污染責(zé)任主體承擔(dān)。例如：在廣州海珠濕地建設(shè)中，地方政府出資進(jìn)行征地補(bǔ)償并負(fù)責(zé)建設(shè)、維護(hù)和管理，后期由中央和地方專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)資金補(bǔ)助。④根據(jù)生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，重大項(xiàng)目建設(shè)單位基于生態(tài)補(bǔ)償開(kāi)展河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)。主要措施包括增殖放流以及澗游通道和人工漁礁建設(shè)，整治修復(fù)資金由重大項(xiàng)目建設(shè)單位承擔(dān)，報(bào)主管部門(mén)后實(shí)施。

總體上看，目前我國(guó)河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)仍存在主體權(quán)責(zé)不清的情況，主要表現(xiàn)在2個(gè)方面。①政府主體承擔(dān)的責(zé)任較大，而市場(chǎng)主體的責(zé)任未有效落實(shí)[16];②不同整治修復(fù)主體在河口的規(guī)劃區(qū)域存在重疊，如以河口岸邊帶為界[17]或以陸域行政管轄范圍為界[18]，易造成河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)出現(xiàn)空白或交叉。

3.2整治修復(fù)資金

目前我國(guó)河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的資金機(jī)制尚不規(guī)范，主要存在3個(gè)方面的問(wèn)題。①資金缺乏保障。2016—2018年中央財(cái)政安排生態(tài)環(huán)保資金10 764億元，而海島及海域保護(hù)資金占比僅約為0.6%[19]。很多地方政府開(kāi)展河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的主要問(wèn)題即資金來(lái)源有限且沒(méi)有持續(xù)性保障，導(dǎo)致整治修復(fù)時(shí)間跨度較長(zhǎng)。由于河口水生態(tài)環(huán)境的污染責(zé)任主體很難確定，即使確定近岸工廠(chǎng)和養(yǎng)殖戶(hù)等為污染責(zé)任主體，這些污染責(zé)任主體也很難有能力支付高額的整治修復(fù)費(fèi)用。②資金來(lái)源單一。河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)資金以中央財(cái)政支持為主，缺少地方財(cái)政和企業(yè)投資相結(jié)合的多元化資金支持。主要原因在于單個(gè)整治修復(fù)項(xiàng)目難以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，整治修復(fù)效果有限;尤其出現(xiàn)拆遷補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)歸屬等矛盾時(shí)往往阻力較大，影響整治修復(fù)進(jìn)展。③資金缺乏統(tǒng)籌。河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)涉及范圍由多個(gè)部門(mén)共同管理，而各部門(mén)都有專(zhuān)項(xiàng)資金安排且相互缺乏協(xié)調(diào)溝通，地方政府在同一區(qū)域開(kāi)展同一整治修復(fù)項(xiàng)目須向不同部門(mén)申報(bào)專(zhuān)項(xiàng)資金，導(dǎo)致資金重復(fù)投入和分散投入，資金使用效益較低。

4完善河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)協(xié)同機(jī)制的建議

4.1完善法律體系

有效開(kāi)展河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)須完善相關(guān)法律制度，建立有效的監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)和保障機(jī)制。①完善基本法頂層設(shè)計(jì)?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》是我國(guó)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法，應(yīng)在該法中將河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)作為重要的法律制度，明確其理念、原則、目標(biāo)、模式和責(zé)任等重要問(wèn)題，為河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的開(kāi)展以及其他單行法對(duì)河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的具體實(shí)施提供宏觀(guān)指導(dǎo)和法律依據(jù)。《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》是海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的綜合立法，在該法中建立并完善河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)制度對(duì)于統(tǒng)籌各類(lèi)海洋生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)有重要作用。②單行法對(duì)河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的具體實(shí)施提供法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》和《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》等法律根據(jù)立法目的和各自領(lǐng)域分別建立相應(yīng)的河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)機(jī)制，兼顧分工合作和有效銜接。③進(jìn)一步理順現(xiàn)行分別適用于陸地和海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律體系之間的關(guān)系，減少排斥性和增強(qiáng)包容性，并在陸海統(tǒng)籌背景下通過(guò)規(guī)劃、計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范等工具協(xié)調(diào)河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)活動(dòng)。

4.2完善協(xié)調(diào)合作機(jī)制

河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)是復(fù)雜和巨大的系統(tǒng)工程，須由政府、社會(huì)組織和公眾等主體通力合作完成。政府應(yīng)嚴(yán)格履行法定職責(zé)，社會(huì)組織和公眾應(yīng)積極履行應(yīng)盡義務(wù)，通過(guò)科學(xué)規(guī)劃和充分溝通整合資源、采取措施、降低成本和提高效率，使河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)效果達(dá)到最優(yōu)[20]。

（1）建立河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)協(xié)商機(jī)制。通過(guò)政府間聯(lián)席會(huì)議和生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)等渠道，加強(qiáng)河口范圍內(nèi)流域和海域相關(guān)地方政府和部門(mén)之間的交流，從而增進(jìn)理解和促進(jìn)合作。

（2）建立河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)合作共享和效益評(píng)價(jià)機(jī)制。合作共享機(jī)制是多元主體參與、分工合作、協(xié)調(diào)制約、權(quán)責(zé)共擔(dān)和利益共享的機(jī)制，各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、區(qū)域適應(yīng)性和生態(tài)紅線(xiàn)等實(shí)際情況，打破行政管理界限，科學(xué)合理劃分整治修復(fù)區(qū)域，組織實(shí)施重大整治修復(fù)工程。同時(shí)，在跨域水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)過(guò)程中易出現(xiàn)實(shí)施主體“搭便車(chē)”和“不作為”等現(xiàn)象，應(yīng)通過(guò)跨域水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)效益評(píng)價(jià)機(jī)制明晰主體責(zé)任，從而保證整治修復(fù)效果[21]。

（3）整合各類(lèi)資源，共同推進(jìn)河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)。各級(jí)政府根據(jù)總體發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)化對(duì)協(xié)同推進(jìn)河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的宏觀(guān)指導(dǎo)，協(xié)調(diào)并銜接各類(lèi)規(guī)劃。建立重點(diǎn)河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)項(xiàng)目名錄，明確整治修復(fù)目標(biāo)、工程建設(shè)任務(wù)和配套政策措施，并按照計(jì)劃組織實(shí)施。針對(duì)河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)工程項(xiàng)目建立資金保障、臺(tái)賬管理、生態(tài)紅線(xiàn)管控、績(jī)效評(píng)價(jià)和責(zé)任追究等制度[22]。

（4）鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，構(gòu)建多元化河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)模式。轉(zhuǎn)變政府職能，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)由“政府直接提供和直接管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢?gòu)買(mǎi)服務(wù)，實(shí)施評(píng)估監(jiān)督”，將政府的工作重心轉(zhuǎn)移到制定發(fā)展規(guī)劃、加強(qiáng)監(jiān)督管理、了解公眾需求和健全綜合執(zhí)法等方面。逐步改變以政府為主導(dǎo)的單一整治修復(fù)模式，積極引進(jìn)市場(chǎng)化整治修復(fù)主體，采取各種措施支持社會(huì)組織參與河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)活動(dòng)，尤其是出臺(tái)有效的激勵(lì)措施培育和支持相關(guān)行業(yè)的健康發(fā)展，增加社會(huì)環(huán)保投入。進(jìn)一步完善水權(quán)交易市場(chǎng)和綠色金融工具，創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品，明晰投資回報(bào)機(jī)制，提高市場(chǎng)化主體以多元金融手段介入河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的積極性[23]。

4.3完善技術(shù)手段和監(jiān)測(cè)體系

河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的技術(shù)手段選擇應(yīng)主要考慮3個(gè)因素。①重建生物群落，恢復(fù)水體自我調(diào)節(jié)能力和凈化能力，提高生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性[24]。②立足生態(tài)系統(tǒng)完整性，著眼生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，采用“山水林田湖草”綜合整治修復(fù)技術(shù);適當(dāng)打破區(qū)域、流域和陸海界限以及行業(yè)界限和生態(tài)系統(tǒng)要素界限，實(shí)行要素綜合、職能綜合和手段綜合[23]，科學(xué)合理地采取生態(tài)保護(hù)、自然恢復(fù)、輔助恢復(fù)和修復(fù)重建等措施[24]。例如：將不適合水生植物和動(dòng)物生長(zhǎng)的渠化堤岸恢復(fù)為自然灘岸，建材以石頭替代水泥，使魚(yú)類(lèi)能夠在石隙間棲息和覓食;統(tǒng)籌流域上下游、干支流、左右岸和水陸之間的開(kāi)發(fā)建設(shè)，預(yù)留生態(tài)空間，實(shí)施魚(yú)類(lèi)澗游通道計(jì)劃和生境斑塊連通計(jì)劃，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)連通性和完整性[25]。③針對(duì)落地實(shí)施的河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)工程，聘請(qǐng)多學(xué)科領(lǐng)域?qū)W者作為咨詢(xún)委員會(huì)高級(jí)專(zhuān)家并與其研究團(tuán)隊(duì)簽訂相關(guān)協(xié)議，為保障河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)提供充足的技術(shù)支撐和智力資源。

建立和完善陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制，是新時(shí)期開(kāi)展河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)工作的必然要求[12]。①明確責(zé)任，細(xì)化分工。全面梳理排污主體，確定監(jiān)測(cè)對(duì)象和范圍。②有效銜接陸地和海洋的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合不同污染物入海狀況和海洋環(huán)境容量，設(shè)定陸地污染與海洋污染防治的關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)，在監(jiān)測(cè)要素、監(jiān)測(cè)指標(biāo)、監(jiān)測(cè)規(guī)范、監(jiān)測(cè)質(zhì)控和監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)等方面銜接污水、地表水、地下水和海水的監(jiān)測(cè)指標(biāo)、監(jiān)測(cè)頻次和分析方法，解決監(jiān)測(cè)體系分割的問(wèn)題。針對(duì)我國(guó)實(shí)際需求和地域特征，凝練易監(jiān)測(cè)和可考核的核心生態(tài)環(huán)境指標(biāo)并與水生態(tài)環(huán)境指標(biāo)協(xié)同運(yùn)用，制定河口水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)體系，為河口水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)及其整治修復(fù)效果評(píng)價(jià)提供技術(shù)支撐。③加強(qiáng)制度銜接。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，建立并完善涉及“流域—河口—海域”的規(guī)劃制度、調(diào)查制度、監(jiān)測(cè)制度、評(píng)價(jià)制度、修復(fù)制度和污染物總量控制制度等，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)制度銜接。④完善監(jiān)測(cè)信息共享機(jī)制。搭建效率及時(shí)和內(nèi)容全面的監(jiān)測(cè)信息共享平臺(tái)，統(tǒng)一監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的格式和要求，為統(tǒng)一發(fā)布監(jiān)測(cè)信息提供技術(shù)基礎(chǔ)。⑤依托社區(qū)建立河口水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)格化管理平臺(tái)和全覆蓋的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，全面掌握河口水生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)信息，消除監(jiān)測(cè)盲點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化管理，有效提高監(jiān)測(cè)工作的針對(duì)性和實(shí)效性。

4.4完善制度保障體系

完善公眾參與制度，明確公眾參與的程序、階段、范圍和法律效果，出臺(tái)具體的參與流程和操作細(xì)則，引導(dǎo)公眾定期參加座談會(huì)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)會(huì)、專(zhuān)家論證會(huì)和問(wèn)卷調(diào)查等[26]，為公眾參與河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)提供制度保障。整合已有的生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)制度，明確整治修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)，建立重大項(xiàng)目監(jiān)管制度、與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度相對(duì)應(yīng)的河口水生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)制度以及相應(yīng)的責(zé)任追究制度，在河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)過(guò)程中建立突發(fā)應(yīng)急制度、工程監(jiān)管制度和安全責(zé)任制度等。

完善生態(tài)補(bǔ)償制度。①健全政府補(bǔ)償機(jī)制。按照陸海統(tǒng)籌的要求，健全陸海之間、河海之間和區(qū)域之間的生態(tài)橫向轉(zhuǎn)移支付制度，鼓勵(lì)通過(guò)資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和共建保護(hù)區(qū)等方式構(gòu)建橫向補(bǔ)償關(guān)系[27]，為相關(guān)人才提供更加公平的教育、醫(yī)療和住房等生活保障[28-29]。②健全市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制。優(yōu)化配置海域使用權(quán)和海水排污權(quán)，適時(shí)引入配額機(jī)制和期權(quán)交易機(jī)制，按照“誰(shuí)修復(fù)、誰(shuí)受益”的原則，激勵(lì)社會(huì)主體從事河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)[30]。健全自然資源和環(huán)境權(quán)交易市場(chǎng)，綜合區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能目標(biāo)、海洋資源開(kāi)發(fā)規(guī)模、海水排污體量和海洋資源環(huán)境承載力等因素，確定開(kāi)發(fā)建設(shè)責(zé)任主體的補(bǔ)償義務(wù)，結(jié)合國(guó)際海域權(quán)交易市場(chǎng)實(shí)踐引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制[19]。③健全社會(huì)補(bǔ)償機(jī)制。引導(dǎo)國(guó)際組織和非政府組織等的社會(huì)資本投入海洋生態(tài)補(bǔ)償，通過(guò)彩票和基金等形式進(jìn)一步拓寬海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜谫Y渠道[27]。

建立多元投融資機(jī)制，統(tǒng)籌整治修復(fù)資金。建立健全政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的投融資機(jī)制，加大河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)的資金投入力度，穩(wěn)定專(zhuān)項(xiàng)資金渠道。通過(guò)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式引入社會(huì)資本，完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易功能，解決社會(huì)主體融資問(wèn)題[22]。建立河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)綠色融資平臺(tái)，創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品，明晰投資回報(bào)，緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。

5結(jié)語(yǔ)

河口具有特殊的地理位置，其上游承接地表水、下游連接近岸海域，水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)過(guò)程涉及多個(gè)部門(mén)和多項(xiàng)技術(shù)。針對(duì)河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)，我國(guó)亟須建立科學(xué)的跨流域管理體系和完善的生態(tài)修復(fù)制度。本研究以生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能為導(dǎo)向，在陸海統(tǒng)籌背景下構(gòu)建河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)協(xié)同機(jī)制，為我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理提供參考。未來(lái)我國(guó)可繼續(xù)開(kāi)展大空間和大尺度的河口水生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)工作，夯實(shí)“整體修復(fù)，系統(tǒng)保護(hù)”的理念，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，完善技術(shù)手段和監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)制度和資金保障，最終實(shí)現(xiàn)河口水生態(tài)環(huán)境有法可管、有方可治和有準(zhǔn)可控。

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