張 淑 紅

(嶺南師范學(xué)院 商學(xué)院，廣東 湛江 524048)

治理理論興起于20世紀(jì)90年代。1995年，全球治理委員會(huì)認(rèn)為：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則, 也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則, 也不是一種活動(dòng), 而是一個(gè)過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)?！盵1]23治理理論對(duì)西方國(guó)家產(chǎn)生了巨大的影響，各種各樣的社會(huì)組織作為社會(huì)治理的重要力量，參與很多合作互動(dòng)的社會(huì)治理活動(dòng)，產(chǎn)生了良好的效果。進(jìn)入21世紀(jì)以來，治理理論不僅在理論上而且在實(shí)踐中也對(duì)我國(guó)產(chǎn)生了極大的影響。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這標(biāo)志著治理理論影響到我國(guó)的政策制定與實(shí)施。

近年來，食品安全問題作為一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題，成為全社會(huì)高度關(guān)注的重大問題。面對(duì)政府失靈和市場(chǎng)失靈的窘?jīng)r，各級(jí)食品安全監(jiān)管部門迫切需要按照黨中央提出的社會(huì)治理政策，構(gòu)建食品安全治理體系，吸納包括社會(huì)組織在內(nèi)的各方面力量共同參與食品安全治理，以減輕和化解食品安全問題。

一、問題的提出

筆者通過“中國(guó)知網(wǎng)”搜索標(biāo)題含“食品安全”與“社會(huì)組織”的學(xué)術(shù)文章，發(fā)現(xiàn)近7年來關(guān)于社會(huì)組織參與食品安全治理的文章屈指可數(shù)。張鋒認(rèn)為，社會(huì)組織具有提高食品安全公共政策的科學(xué)性、推進(jìn)食品行業(yè)自律機(jī)制完善等作用，提出構(gòu)建食品安全治理中社會(huì)總體性權(quán)力的均衡機(jī)制、創(chuàng)新社會(huì)組織對(duì)食品安全治理的參與機(jī)制、健全對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督約束機(jī)制[2]。孫明偉提出，引入民營(yíng)檢測(cè)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、公益性社會(huì)組織等三類社會(huì)組織，以加強(qiáng)監(jiān)管，預(yù)防和解決食品安全問題[3]。孫敏認(rèn)為，全能型政府“路徑依賴”嚴(yán)重、社會(huì)組織自身能力較弱、社會(huì)組織的獨(dú)立性較差是社會(huì)組織參與食品安全治理的障礙，提出構(gòu)建食品安全治理中的社會(huì)總體性權(quán)力均衡機(jī)制、加大對(duì)社會(huì)組織的培育和支持力度、健全政府對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督制約機(jī)制等措施[4]。李艷云等認(rèn)為，社會(huì)組織的公信力、與政府關(guān)系、政府支持力度、社會(huì)組織信息公開程度、專職人員數(shù)量與質(zhì)量、社會(huì)組織法定代表人年齡、現(xiàn)職國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)人員在組織內(nèi)擔(dān)任職務(wù)的比例等因素影響了社會(huì)組織參與食品安全治理的能力[5]。黃秋娜提出促進(jìn)社會(huì)組織參與食品安全治理措施：消費(fèi)者成立公益性打假組織、社會(huì)組織擁有更多自治權(quán)、實(shí)行食品安全卡特爾豁免制度、吸收食品安全組織行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等[6]。檀秀俠認(rèn)為，社會(huì)組織具有食品研究、制定標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和檢測(cè)、產(chǎn)品認(rèn)證、企業(yè)信用評(píng)估等優(yōu)勢(shì)，提出加強(qiáng)社會(huì)組織培育，探索建立和完善代理，第三方認(rèn)證、聽證以及團(tuán)體訴訟等建議[7]。吳林海等認(rèn)為社會(huì)組織因法律地位不明確、資金相對(duì)短缺、獨(dú)立性較差難以發(fā)揮作用，提出明確社會(huì)組織法律地位、改變資金結(jié)構(gòu)、去除社會(huì)組織行政化等建議[8]。

從上訴綜述可以看出，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于社會(huì)組織在食品安全治理中的作用的相關(guān)研究，存在以下不足之處：一是研究文章數(shù)量非常少，顯示研究處于起步階段,尚有很大的研究空間；二是研究角度單一，這些文獻(xiàn)大都是從社會(huì)組織自身存在各種缺陷的角度剖析社會(huì)組織難以參與食品安全治理的原因，沒有考慮到社會(huì)組織是否能夠參與食品安全治理，不可僅僅歸結(jié)為社會(huì)組織自身的問題。筆者認(rèn)為，在我國(guó) “強(qiáng)政府—弱社會(huì)”的特定國(guó)情下，承擔(dān)食品安全治理的政府部門作為“元治理”主體，仍然沿襲社會(huì)管理的思路力圖打造全能型政府，尚未完全落實(shí)社會(huì)治理的理念，也沒有構(gòu)建起社會(huì)組織參與食品安全治理的機(jī)制和體制，導(dǎo)致社會(huì)組織難以發(fā)揮食品安全治理的功能。并據(jù)此提出相應(yīng)的對(duì)策和建議。

二、社會(huì)組織參與食品安全治理態(tài)勢(shì)并不樂觀

近年來，我國(guó)的社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，完全具有參與食品安全治理的實(shí)力和能力，并非像一些學(xué)者斷言的那樣自身實(shí)力弱。社會(huì)組織不僅具有參與食品安全治理的諸多優(yōu)勢(shì)，而且，部分社會(huì)組織業(yè)已在食品安全治理中發(fā)揮了積極的作用。但是，我們也要清醒地看到，很多社會(huì)組織并未參與食品安全治理，社會(huì)組織參與食品安全治理的態(tài)勢(shì)并不樂觀。

(一)社會(huì)組織具備參與食品安全治理的實(shí)力和能力

首先，我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展迅猛。西方國(guó)家一般把社會(huì)組織稱為“非政府組織”，美國(guó)學(xué)者萊斯特·M·薩拉蒙認(rèn)為“非政府組織”包括社會(huì)團(tuán)體、教育機(jī)構(gòu)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、倡議性團(tuán)體、基金會(huì)、醫(yī)療保健組織等[9]。我國(guó)社會(huì)組織主要包括:社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)。1988年，民政部登記在冊(cè)的社會(huì)組織數(shù)量才4446個(gè)，2018年底，社會(huì)組織已經(jīng)達(dá)到81.7萬個(gè)，就業(yè)人員980.4 萬人[10](見表1)。2016年，全國(guó)社會(huì)組織增加值總量已經(jīng)達(dá)到2789億元人民幣，占2016年GDP的0.37%，占第三產(chǎn)業(yè)增加值的0.73%[11]。這表明社會(huì)組織的數(shù)量急劇擴(kuò)展，數(shù)量龐大，人員眾多，已經(jīng)擁有參與食品安全治理的實(shí)力。

表1 2007-2020年中國(guó)社會(huì)組織數(shù)量增長(zhǎng)表

其次，食品行業(yè)相關(guān)的社會(huì)組織眾多。僅僅以食品行業(yè)協(xié)會(huì)為例，國(guó)家層面、省(自治區(qū)、直轄市)層面、市、縣(區(qū))層面都形成了各種各樣的食品行業(yè)協(xié)會(huì)網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)中華人民共和國(guó)民政部的網(wǎng)站查詢關(guān)于全國(guó)社會(huì)組織的信息，與食品安全治理相關(guān)的社會(huì)組織非常多。從縱向看，從民政部官網(wǎng)的“中國(guó)社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)”查詢情況看，截至2020年5月28日，除了國(guó)家層面的中國(guó)糧食行業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)食品工業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)調(diào)味品協(xié)會(huì)、中國(guó)酒業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)奶業(yè)協(xié)會(huì)等，省、市、縣層面還有412家糧食行業(yè)協(xié)會(huì)、79家食品工業(yè)協(xié)會(huì)、11家調(diào)味品協(xié)會(huì)、111家酒業(yè)協(xié)會(huì)、99家奶業(yè)協(xié)會(huì)。從食品產(chǎn)業(yè)鏈來看，有15家農(nóng)產(chǎn)品種植協(xié)會(huì)、75家畜牧業(yè)協(xié)會(huì)、112家養(yǎng)殖業(yè)協(xié)會(huì)、214家水產(chǎn)養(yǎng)殖協(xié)會(huì)、112家茶產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、48年水產(chǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)、48家綠色食品協(xié)會(huì)、29家果品行業(yè)協(xié)會(huì)、13家有機(jī)食品協(xié)會(huì)、46家草莓行業(yè)協(xié)會(huì)、46家食品安全協(xié)會(huì)等眾多的社會(huì)組織。從消費(fèi)者食品安全權(quán)益保護(hù)的領(lǐng)域看，已經(jīng)有1 344家消費(fèi)者協(xié)會(huì)?？梢哉f，社會(huì)組織的種類已經(jīng)非常豐富，完全可以根據(jù)各自不同的組織使命，承擔(dān)不同的食品安全治理責(zé)任，從事不同的食品安全治理活動(dòng)，為食品安全治理做出積極貢獻(xiàn)。

(二)部分社會(huì)組織已經(jīng)發(fā)揮一定的食品安全治理作用

1.參與食品標(biāo)準(zhǔn)的制定

近年來，一些社會(huì)組織參與制定食品標(biāo)準(zhǔn)，為食品安全治理做出了積極的貢獻(xiàn)。2010年，中國(guó)調(diào)味品協(xié)會(huì)與有關(guān)部門共同制定了《醬油衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》《醬衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》《食醋衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》《水產(chǎn)調(diào)味品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》《發(fā)酵性豆制品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》等食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。前些年，有關(guān)食品行業(yè)協(xié)會(huì)補(bǔ)充了184項(xiàng)食品中有毒有害物質(zhì)檢測(cè)方法，在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，又制定了336項(xiàng)食品安全控制技術(shù)規(guī)程[12]。中國(guó)食品添加劑和配料協(xié)會(huì)承擔(dān)了食品營(yíng)養(yǎng)強(qiáng)化劑檸檬酸亞鐵、碳酸鋅的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的制訂工作。2019年，中國(guó)食品添加劑和配料協(xié)會(huì)制定維生素E用植物油餾出物的團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，填補(bǔ)了國(guó)內(nèi)外缺乏植物油脫臭餾出物的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的空白。

2.廣泛開展食品行業(yè)自律活動(dòng)

近年來，一些地方的行業(yè)類社會(huì)組織積極推動(dòng)行業(yè)自律，提升了該地區(qū)的食品安全水平。2012年，深圳零售商業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)在深圳食品安全監(jiān)管部門支持下，組織會(huì)員企業(yè)參加食品安全規(guī)范店評(píng)比。經(jīng)過3年的連續(xù)評(píng)比，會(huì)員企業(yè)食品安全合格率從30%提高到80%[13]。江蘇興化市脫水蔬菜行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合94家會(huì)員企業(yè)，統(tǒng)一產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范生產(chǎn)，出口脫水香蔥的指標(biāo)遠(yuǎn)優(yōu)于同類產(chǎn)品。泰興市黃橋燒餅協(xié)會(huì)、靖江干肉制品協(xié)會(huì)加強(qiáng)行業(yè)自律，保障了地方傳統(tǒng)食品的安全[14]。前幾年，中國(guó)蜂產(chǎn)品協(xié)會(huì)把購買的28款蜂蜜送到中國(guó)蜂蜜檢測(cè)的權(quán)威機(jī)構(gòu)檢測(cè)，發(fā)現(xiàn)13款涉嫌摻假，并在官網(wǎng)公布檢測(cè)結(jié)果后，極大地打擊了假蜂蜜的銷路。

總體而言，全國(guó)各地的社會(huì)組織參與食品安全治理仍然處于一種局部的、自發(fā)、分散的狀態(tài)，根本沒有形成社會(huì)組織有組織、有計(jì)劃、系統(tǒng)地參與食品安全治理的良好局面。

三、社會(huì)組織參與食品安全治理面臨困境的原因

本文認(rèn)為，社會(huì)組織尚未積極投身食品安全社會(huì)治理，最主要的原因還是政府部門沒有重視并且構(gòu)建社會(huì)組織參與食品安全治理的體制、機(jī)制。英國(guó)的鮑勃·杰索普認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)治理、科層制治理、自組織治理(網(wǎng)絡(luò)治理)三種治理模式均有失敗的可能，因此，提出政府在治理中要扮演重要的角色。我國(guó)仍然處于“大政府—小社會(huì)”的局面，方方面面幾乎都由政府負(fù)責(zé)。食品安全相關(guān)的監(jiān)管部門由于擁有治理權(quán)力、財(cái)政資源、人力資源、信息資源、輿論工具等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，一定要在社會(huì)組織參與食品安全治理的過程中扮演“元治理”(meta-governance)的關(guān)鍵性角色?！霸卫硎菍⒍喾N獨(dú)立的治理模式進(jìn)行協(xié)作，推動(dòng)不同治理模式協(xié)作關(guān)系的更新，在不削減民族國(guó)家內(nèi)在一致性的前提下，建立適當(dāng)?shù)暮暧^組織與互動(dòng)體系能力來應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題?！盵15]政府部門在社會(huì)組織參與食品安全治理體系中應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，包括制定社會(huì)組織參與食品安全治理的法律法規(guī)、規(guī)劃食品安全治理遠(yuǎn)景、掌控和發(fā)布食品安全信息、協(xié)調(diào)不同社會(huì)組織因?yàn)槔娌┺漠a(chǎn)生的沖突與矛盾等重要作用。但是，政府部門在如下幾個(gè)方面的“元治理”欠缺，造成社會(huì)組織難以參與食品安全治理。

(一)法律上對(duì)社會(huì)組織參與食品安全治理的職能定位局限性很大，導(dǎo)致社會(huì)組織難于參與食品安全治理

從可行性上看，社會(huì)組織在食品安全立法及政策制定方面能夠提出獨(dú)特的建議和提議，能夠協(xié)助政府部門進(jìn)行食品安全聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，社會(huì)組織能夠形成食品安全“從農(nóng)田到餐桌”全鏈條的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)，能夠有效維護(hù)本領(lǐng)域食品行業(yè)的秩序，能夠較好地協(xié)助政府部門化解本領(lǐng)域的食品安全危機(jī)，便于化解食品企業(yè)與消費(fèi)者之間的食品安全矛盾糾紛。

但是，《食品安全法》對(duì)社會(huì)組織參與食品安全治理的職能僅僅做了如下幾方面的規(guī)定：一是加強(qiáng)行業(yè)自律與監(jiān)督。第九條規(guī)定:“食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律……消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織對(duì)違反本法規(guī)定，損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，依法進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督?！倍沁M(jìn)行食品安全宣傳、教育。第十條規(guī)定：“鼓勵(lì)社會(huì)組織、基層群眾性自治組織、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者開展食品安全法律、法規(guī)以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)的普及工作”。三是參與食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的審查。第二十八條規(guī)定：“食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)審評(píng)委員會(huì)由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營(yíng)養(yǎng)、生物、環(huán)境等方面的專家以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)的代表組成，對(duì)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)草案的科學(xué)性和實(shí)用性等進(jìn)行審查?！笨梢?，《食品安全法》對(duì)社會(huì)組織參與食品安全治理職能的界定，在很大程度上限制了社會(huì)組織參與食品安全治理的范圍，導(dǎo)致各級(jí)政府部門難以賦權(quán)社會(huì)組織參與更加廣泛的食品安全治理活動(dòng)。

(二)食品安全監(jiān)管部門尚未完全從社會(huì)管理理念轉(zhuǎn)向社會(huì)治理理念，導(dǎo)致社會(huì)組織難以參與食品安全治理

黨的十八屆三中全會(huì)提出“發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個(gè)全面深化改革的總目標(biāo)。黨的十九大不僅明確強(qiáng)調(diào)這一總目標(biāo)，而且進(jìn)一步指出了實(shí)現(xiàn)這個(gè)總目標(biāo)的具體路徑：“必須堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)越性?！边@標(biāo)志著黨的執(zhí)政理念從傳統(tǒng)的政府一元或單向統(tǒng)治或管理轉(zhuǎn)向政黨、政府、社會(huì)組織等治理主體的多元合作治理。

但是，從目前的情況看，食品安全相關(guān)的監(jiān)管部門仍然把社會(huì)組織參與食品安全治理的功能僅僅定位為“行業(yè)自律”或“宣傳教育”(1)見2018年11月19日，韓長(zhǎng)賦主持召開農(nóng)業(yè)農(nóng)村部常務(wù)會(huì)議研究部署農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作中提出，積極引導(dǎo)媒體、專家、公眾、社會(huì)組織等各方面參與，正面引導(dǎo)和輿論監(jiān)督相結(jié)合，在更大范圍、更廣領(lǐng)域匯聚推進(jìn)質(zhì)量興農(nóng)工作的正能量。 2019年6月7日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局提出，各類科研院所、技術(shù)機(jī)構(gòu)，以及社會(huì)組織、新聞媒體等，要加強(qiáng)食品安全技術(shù)研究，加強(qiáng)行業(yè)自律管理，加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督，共同構(gòu)建多方參與、多元治理的食品安全共治格局，共同提升我國(guó)食品安全治理能力和治理體系現(xiàn)代化，共同為促進(jìn)全球食品安全貢獻(xiàn)中國(guó)智慧、提供中國(guó)方案。，并未樹立社會(huì)組織全面參與食品安全治理的理念。面對(duì)不斷爆發(fā)的食品安全問題，迫切需要農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、市場(chǎng)監(jiān)管總局、衛(wèi)生健康委等食品安全相關(guān)的監(jiān)管部門在分管領(lǐng)域落實(shí)社會(huì)治理的理念，建構(gòu)制度化、科學(xué)化和法治化的社會(huì)治理體系，以取得更好的治理成效。從理念上，應(yīng)該摒棄社會(huì)管理的理念，樹立社會(huì)治理理念；從角色上，應(yīng)該放棄管理者的角色，樹立服務(wù)者的角色；從態(tài)度上，應(yīng)該從消極管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極治理；從目的上，應(yīng)該從被動(dòng)防范、維護(hù)現(xiàn)狀的目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)出擊以提高民眾幸福指數(shù)的目標(biāo)。

(三)食品安全監(jiān)管部門尚未建構(gòu)社會(huì)組織參與食品安全治理的機(jī)制，導(dǎo)致社會(huì)組織難于參與食品安全治理

從操作層面看，食品安全監(jiān)管部門尚未出臺(tái)社會(huì)組織參與食品安全治理的政策，沒有具體的制度和措施保障社會(huì)組織能夠執(zhí)行食品安全治理，甚至連《食品安全法》規(guī)定的社會(huì)組織幾項(xiàng)職能，都難以落實(shí)，根本沒有形成良性互動(dòng)的食品安全多元治理網(wǎng)絡(luò)。首先，國(guó)家層面的食品安全監(jiān)管部門并未把社會(huì)組織當(dāng)作食品安全治理責(zé)任的共擔(dān)者，因此并未制定社會(huì)組織參與食品安全治理的相關(guān)政策，也沒有建立社會(huì)組織參與食品安全治理的機(jī)制。各省(直轄市、自治區(qū))的食品安全監(jiān)管部門在中央尚未制定社會(huì)組織參與食品安全治理政策和制度的情況下，也不可能先行一步制定相關(guān)政策和制度。由此導(dǎo)致社會(huì)組織參與食品安全治理幾乎停留在紙面，并未落實(shí)。由此，我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中經(jīng)?？吹?，很多食品安全事件爆發(fā)后，相關(guān)社會(huì)組織想方設(shè)法為本行業(yè)辯護(hù)，維護(hù)本行業(yè)相關(guān)企業(yè)的利益(部分案例見表2)。

表2 部分食品安全事件中社會(huì)組織的角色

續(xù)表2

從上述食品安全事件看，除了中國(guó)乳制品協(xié)會(huì)外，其他社會(huì)組織并未針對(duì)本行業(yè)的食品安全問題進(jìn)行治理，反而出面為企業(yè)或行業(yè)辯護(hù)。為什么社會(huì)組織會(huì)表現(xiàn)出這種與其社會(huì)職責(zé)不相符的行為呢？Yang的分析曾經(jīng)認(rèn)為，充足的資金是社會(huì)組織參與食品安全治理的重要保證[16]。筆者根據(jù)我國(guó)社會(huì)組織的調(diào)查則發(fā)現(xiàn)，如果社會(huì)組織不斷接受很多企業(yè)的捐助或服務(wù)費(fèi)用后，即使社會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)非常充足，也很難與食品企業(yè)保持距離，不僅難以約束本行業(yè)的企業(yè)，而且遇到食品安全問題總是想方設(shè)法維護(hù)企業(yè)的形象與利益。我國(guó)的食品安全治理主管部門沒有從經(jīng)費(fèi)等方面支持社會(huì)組織參與食品安全治理，社會(huì)組織為了自身的生存和發(fā)展，只能接受企業(yè)的捐贈(zèng)或服務(wù)費(fèi)用，削弱了社會(huì)組織參與食品安全治理的動(dòng)力,造成很多社會(huì)組織難以參與食品安全治理。

其次，由于各級(jí)政府部門并沒有把社會(huì)組織當(dāng)作食品安全治理的重要力量，由此，面對(duì)一再爆發(fā)的食品安全事件，食品安全監(jiān)管部門最多是聯(lián)合公安部門進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式的打擊查處，很難把食品安全事件消滅在萌芽狀態(tài)。每一次食品安全事件的爆發(fā)，都進(jìn)一步積累起群眾對(duì)食品安全問題的不滿，增加了對(duì)政府部門的不信任。即使食品安全監(jiān)管部門偶爾發(fā)動(dòng)社會(huì)組織參與食品安全治理，也基本上是通過傳統(tǒng)行政命令的方式向社會(huì)組織傳達(dá)政府決策，社會(huì)組織根本不可能向政府部門提出有效治理食品安全的意見和建議。這必然影響社會(huì)組織參與食品安全治理的積極性、主動(dòng)性，也難以有效發(fā)揮社會(huì)組織參與食品安全治理的作用。

四、分步構(gòu)建食品安全治理體系

十九大報(bào)告規(guī)劃了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體時(shí)間表：“到2035年，在基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化時(shí)，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化也基本實(shí)現(xiàn)；到21世紀(jì)中葉，在把我國(guó)建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)時(shí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這表明黨中央清醒地認(rèn)識(shí)到，實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化不能依靠一個(gè)文件就達(dá)成，也不可能一蹴而就，而是需要經(jīng)歷一段比較長(zhǎng)時(shí)間的漸進(jìn)的演化和完善過程。根據(jù)當(dāng)前社會(huì)組織參與食品安全治理仍然處于自發(fā)、零散的狀態(tài)，政府部門可分三個(gè)不同階段逐步構(gòu)建社會(huì)組織參與食品安全治理的體制和機(jī)制。

(一)初期階段：食品安全監(jiān)管部門初步建立社會(huì)組織參與食品安全治理的政策、制度體系，初步構(gòu)建社會(huì)組織參與的食品安全治理網(wǎng)絡(luò)

首先，食品安全監(jiān)管部門切實(shí)把社會(huì)管理的理念轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)治理的理念。長(zhǎng)期習(xí)慣于進(jìn)行管理的食品安全監(jiān)管部門要牢固樹立與社會(huì)組織等多元主體共同治理食品安全的執(zhí)政理念，必須從理念上強(qiáng)化如下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：

1．食品安全治理具有迫切性。一是貫徹黨中央“實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一總目標(biāo)的迫切要求。食品安全治理作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，決定著能否實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?，F(xiàn)在，距離基本實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)的時(shí)間只有十幾年，食品安全治理體系尚未建立，時(shí)間非常緊，任務(wù)非常重。二是在市場(chǎng)、政府雙失靈的境況下，“全能政府”已難以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的食品安全問題，政府能力的有限性要求食品安全監(jiān)管部門必須進(jìn)行社會(huì)治理，通過培育和發(fā)展包括社會(huì)組織在內(nèi)的非政府力量，盡可能讓包括社會(huì)組織在內(nèi)的非政府力量參與食品安全治理，擴(kuò)大食品安全的治理主體，才能有效解決食品安全問題。

2．食品安全治理可以增強(qiáng)政府部門的權(quán)威。有的部門擔(dān)心社會(huì)組織參與食品安全治理會(huì)影響政府部門權(quán)威性。從表面上看，實(shí)行食品安全治理，好像政府監(jiān)管部門的權(quán)力減少了，但實(shí)際上，正是由于社會(huì)組織的參與，食品安全治理政策的執(zhí)行力增強(qiáng)，食品安全治理效果得以提升，人民群眾對(duì)食品安全的滿意度增加，政府部門的合法性和權(quán)威性反而得到進(jìn)一步增強(qiáng)。

其次，初步建立社會(huì)組織參與食品安全治理的政策、制度。食品安全監(jiān)管部門要建立社會(huì)組織參與食品安全治理的政策體系，健全社會(huì)組織參與食品安全治理的工作制度，積極組織社會(huì)組織參與食品安全治理。

1．編制政府部門向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移食品安全治理職能的清單。從國(guó)家層面制定社會(huì)組織參與食品安全治理的政策，規(guī)定社會(huì)組織參與食品安全治理的具體職責(zé)和功能，逐步把食品安全信息收集與公開、食品安全法律法規(guī)宣傳、食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品檢驗(yàn)檢測(cè)、食品標(biāo)準(zhǔn)制定與執(zhí)行等事務(wù)性的治理職能和公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，讓社會(huì)組織能夠承擔(dān)起實(shí)質(zhì)性的食品安全治理職責(zé)。

2．建立政府向社會(huì)組織購買食品安全治理服務(wù)的機(jī)制。根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(2013)及民政部頒布的《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會(huì)組織培育發(fā)的指導(dǎo)意見》(2016)，食品安全監(jiān)管部門建立政府部門向社會(huì)組織購買食品安全治理的制度和機(jī)制，加快推動(dòng)社會(huì)組織參與食品安全治理。

3．組織引導(dǎo)現(xiàn)有社會(huì)組織參與食品安全治理。各地食品安全監(jiān)管部門應(yīng)該組織和發(fā)動(dòng)本地區(qū)現(xiàn)有的與食品安全治理相關(guān)的各種社會(huì)組織，根據(jù)各社會(huì)組織不同的使命，按照初步制定的政策，積極申請(qǐng)食品安全治理的項(xiàng)目，主動(dòng)參與形式多樣的食品安全治理活動(dòng)。

(二)中期階段：政府牽頭培育不同類別、不同層次的社會(huì)組織，構(gòu)建比較完善的食品安全治理網(wǎng)絡(luò)

為了廣泛、深入地推動(dòng)食品安全治理，各級(jí)食品安全監(jiān)管部門還需通過政策保障和資源配置等多種方式，搭建社會(huì)組織孵化發(fā)展平臺(tái)，培育一批能夠參與食品安全治理的社會(huì)組織。首先，在食品生產(chǎn)領(lǐng)域，積極幫助農(nóng)民專業(yè)合作社真正把分散的小農(nóng)戶組織起來，進(jìn)行較為系統(tǒng)的安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)，一方面推廣先進(jìn)的安全農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)技術(shù)，一方面從食品產(chǎn)業(yè)鏈的源頭加強(qiáng)監(jiān)管促進(jìn)安全農(nóng)產(chǎn)品的供給；其次，在食品加工領(lǐng)域，培育各種食品產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)，一方面與生產(chǎn)安全食品的農(nóng)民專業(yè)合作社對(duì)接，督促從食品加工的源頭就獲取安全的食品；另外一方面，加強(qiáng)和監(jiān)督本行業(yè)的企業(yè)加工安全食品；第三，在食品零售領(lǐng)域，培育營(yíng)銷企業(yè)協(xié)會(huì)，提升企業(yè)的食品安全意識(shí)，做好安全食品的供給；特別是要盡可能把經(jīng)營(yíng)規(guī)模小的小作坊、小攤販、小餐飲、小食品店經(jīng)營(yíng)全部納入社會(huì)組織。第四，在消費(fèi)者中培育維護(hù)食品安全的社會(huì)組織，包括安全食品檢測(cè)組織、消費(fèi)者保護(hù)組織、公益訴訟組織、食品安全研究機(jī)構(gòu)和認(rèn)證機(jī)構(gòu)、食品安全宣傳和培訓(xùn)組織。

再次，食品安全監(jiān)管部門整合這些社會(huì)組織共同圍繞食品安全治理工作形成食品生產(chǎn)全鏈條、食品企業(yè)全方位、消費(fèi)者全員參與的“多方聯(lián)動(dòng)”的食品安全治理機(jī)制。農(nóng)民專業(yè)合作社有效規(guī)范種植、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)農(nóng)業(yè)投入品的使用，促進(jìn)農(nóng)村食品產(chǎn)業(yè)向綠色、環(huán)保、規(guī)?；D(zhuǎn)型升級(jí)?；鶎诱D(zhuǎn)制后的民辦非企業(yè)單位在農(nóng)村提供安全食品生產(chǎn)的技術(shù)指導(dǎo)、開展教育培訓(xùn)、拓展安全農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。食品行業(yè)協(xié)會(huì)建立行業(yè)自律體系，做到自我約束、自我監(jiān)督、自我管理，全面提升食品安全水平；消費(fèi)者類社會(huì)組織借助主管部門搭建的檢測(cè)平臺(tái)及時(shí)“查漏”，主動(dòng)反映食品安全存在的隱患。各社會(huì)組織都是食品安全治理的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)的節(jié)點(diǎn)，彼此不再是依附關(guān)系，而是多維的合作關(guān)系，形成“一核多元”的食品安全網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)?！耙缓恕敝父鞯氐氖称钒踩卫淼恼块T心，“多元”包括各個(gè)參與食品安全治理的社會(huì)組織。

(三)成熟階段：健全政府對(duì)社會(huì)組織參與食品安全治理的機(jī)制體制

隨著社會(huì)組織參與食品安全治理的推進(jìn)，可能會(huì)出現(xiàn)一些原來沒有預(yù)想到的問題，這就需要在成熟階段進(jìn)一步深入完善社會(huì)組織參與食品安全治理的體制和機(jī)制。

1.完善社會(huì)組織參與食品安全治理的法律法規(guī)

1)完善《中華人民共和國(guó)食品安全法》。2015年頒布的《中華人民共和國(guó)食品安全法》提出“食品安全工作實(shí)行預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治，建立科學(xué)、嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度”。但是，如何落實(shí)這種“社會(huì)共治”的立法理念并沒有明確化和具體化，反而限制了社會(huì)組織可以發(fā)揮的很多作用。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)修改《食品安全法》時(shí)，應(yīng)該真正落實(shí)“社會(huì)共治”的理念，把社會(huì)組織參與食品安全治理的職責(zé)清晰地以法律條文的形式表達(dá)出來。

2)完善《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。頒布于2006年的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，存在著安全標(biāo)準(zhǔn)體系不規(guī)范、安全標(biāo)準(zhǔn)低、規(guī)定過于籠統(tǒng)、可操作性不強(qiáng)、對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全犯罪刑法規(guī)制與相關(guān)法律缺乏有效性銜接等問題[17]，并沒有體現(xiàn)食品安全治理的理念。在修訂《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的過程中，應(yīng)該把社會(huì)組織的作用充分體現(xiàn)出來，以法律條文的形式加以明確。

2.政府部門建立健全社會(huì)組織之間相互制衡、相互合作的協(xié)調(diào)機(jī)制

1)協(xié)調(diào)種植養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲等各環(huán)節(jié)社會(huì)組織之間的相互合作。

2)協(xié)調(diào)國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣(區(qū))級(jí)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)、行政村(社區(qū))級(jí)等不同層級(jí)社會(huì)組織之間的相互合作。

3)協(xié)調(diào)不同社會(huì)組織之間可能發(fā)生的矛盾與沖突。不同的社會(huì)組織代表不同的利益群體，因此，即使同樣是參與食品安全治理，不同的社會(huì)組織之間也可能會(huì)產(chǎn)生矛盾與沖突。政府部門應(yīng)該制定相關(guān)的規(guī)章制度，以化解不同社會(huì)組織之間的矛盾和沖突。

3.政府部門健全監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲社會(huì)組織的機(jī)制

1)健全以食品安全治理責(zé)任為目標(biāo)指向的監(jiān)督考核體系。針對(duì)社會(huì)組織開展的各項(xiàng)食品安全治理活動(dòng)及經(jīng)費(fèi)支出情況，建立健全包括社會(huì)組織內(nèi)部監(jiān)督、政府監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督在內(nèi)的食品安全治理監(jiān)督體系。

2)健全以食品安全治理效果為標(biāo)準(zhǔn)的考核、獎(jiǎng)懲機(jī)制。各地的食品安全相關(guān)政府部門要建立社會(huì)組織參與食品安全治理的績(jī)效考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，通過設(shè)置科學(xué)、合理的考核獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)，定期對(duì)社會(huì)組織承擔(dān)的食品安全治理的工作進(jìn)行考核?？己耸菫榱硕酱偕鐣?huì)組織認(rèn)真、嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致地做好通過社會(huì)購買服務(wù)承諾的水平安全治理工作，對(duì)于那些食品安全治理工作做得好的社會(huì)組織要給予精神上、物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)?？己艘彩菫樯鐣?huì)組織是否能夠參與下一步的食品安全治理工作提供依據(jù)，只有那些認(rèn)真做好食品安全治理工作的社會(huì)組織，才能夠進(jìn)一步從政府部門獲得食品安全治理的購買服務(wù)，不斷發(fā)展壯大。由此，通過考核獎(jiǎng)懲體制，優(yōu)勝劣汰，各地政府部門不斷提升社會(huì)組織參與食品安全治理的能力與效果，實(shí)現(xiàn)食品安全治理主體的多元化、食品安全治理責(zé)任的分散化及食品安全治理機(jī)制的網(wǎng)絡(luò)化，最大程度地化解食品安全風(fēng)險(xiǎn)。