陳玲

一、問題的提出

世界處于日益加深的不確定性中。隨著國際政治經(jīng)濟(jì)秩序的變動(dòng)和新興數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用，公共政策面臨的問題和挑戰(zhàn)愈發(fā)復(fù)雜。與此同時(shí)，公共政策所引發(fā)的利益糾紛、價(jià)值爭(zhēng)論和社會(huì)分化日益引發(fā)關(guān)注，甚至出現(xiàn)了輿論綁架決策、群體性事件爆發(fā)、政府公信力下滑、專家集體失信等極端情形。建立科學(xué)、民主的公共決策機(jī)制多次被提上政府議程。然而，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)等方面的信息具有不確定性的情況下，應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行公共決策才能更加穩(wěn)健和有效？俗話說“有什么原料做什么菜”，決策者具備什么樣的信息條件，才能夠做出什么類型的決策。不同的決策參與者如政治家、行政官員、技術(shù)專家甚至公眾，因其信息條件不同，其參與決策的能力和方式具有天然的區(qū)別。如何規(guī)范不同的決策參與者在公共決策中的權(quán)利和責(zé)任，也應(yīng)視決策類型的不同加以區(qū)別對(duì)待。本文嘗試從公共決策的信息條件入手，回答上述問題，構(gòu)建公共決策的規(guī)范性理論基礎(chǔ)。

（一）決策信息的不確定性和決策風(fēng)險(xiǎn)

不確定性是決策的基本特征。決策是具有決斷能力的主體在不確定、復(fù)雜、動(dòng)態(tài)情境下,當(dāng)決策問題超越了行為主體認(rèn)知加工能力范圍時(shí),對(duì)行動(dòng)目標(biāo)與方案的搜索、判斷、評(píng)價(jià)直至最后選擇的全過程。(1)Simon, Herbert A, “Theories of Decision-Making in Economics and Behavioral Science”,The American Economic Review, Vol. 49, No. 3, 1959, pp. 253—283.在真實(shí)的環(huán)境中,不確定性構(gòu)成了有效決策的障礙。(2)Brunsson, N.,The Irrational Organization, Chichester: Wiley, 1985; Corbin, R. M., “Decisions that Might not Get Made”, In T. Wallsten ed.,Cognitive processes in Choice and Decision Behavior, Hillsdale: Erlbaum, 1980; McCaskey, M. B.,The Executive Challenge:Managing Change and Ambiguity, New York: Harper Business,1986; Orasanu, J., Connolly, T., “The Reinvention of Decision-making”, In G. A. Klein, J. Orasanu, R. Calderwood, C. Zsambok eds.,Decisionmaking in Action:Models and Methods, Norwood, New York: Ablex Publishing, 1993.由于時(shí)間上的不可跨越性，未來的一切狀態(tài)對(duì)當(dāng)下的決策者而言都是不確定的。(3)貝克: 《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯, 上海: 譯文出版社2004 年版，第15 頁。未來不確定的損失被描述成風(fēng)險(xiǎn)，未來不確定的收益即為預(yù)期。決策就是為了最大限度地實(shí)現(xiàn)預(yù)期、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。為了獲得某種收益，決策者必須承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，因此決策的關(guān)鍵在于判斷何種風(fēng)險(xiǎn)水平是可接受的。(4)巴魯克· 費(fèi)斯科霍夫、莎拉· 利希滕斯坦、保羅· 斯諾維克等：《人類可接受風(fēng)險(xiǎn)》，王紅漫譯，北京：北京大學(xué)出版社2009年版，第3 頁。公共決策就是在當(dāng)下的信息條件下，對(duì)未來不確定的利益、價(jià)值與可接受風(fēng)險(xiǎn)之間做出判斷。

任何決策都有風(fēng)險(xiǎn)，即使是“不做任何決策”的決策也有風(fēng)險(xiǎn)。公共政策是對(duì)全社會(huì)利益和價(jià)值的權(quán)威性分配，(5)戴維· 伊斯頓：《政治體系——政治學(xué)狀況研究》，馬清槐譯，北京：商務(wù)印書館1993 年版，第123 頁。這一分配過程不可避免地涉及利益調(diào)整和價(jià)值評(píng)判，因而不可避免地帶來風(fēng)險(xiǎn)。公共政策的決策風(fēng)險(xiǎn)包括自然風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等。決策風(fēng)險(xiǎn)既是客觀存在，又與主觀的風(fēng)險(xiǎn)感知相關(guān)。個(gè)體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的感知和應(yīng)對(duì)方式取決于他們嵌入其中的社會(huì)組織的形式，(6)Douglas, M., Wildavsky, A.,Risk and Culture, Berkeley: University of California Press, 1982.個(gè)體的損益計(jì)算、價(jià)值判斷、情感體驗(yàn)和心理感受等，實(shí)際上是社會(huì)環(huán)境的投射。因此，經(jīng)由風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大過程，(7)尼克·皮金、羅杰·卡斯帕森、保羅·斯洛維奇：《風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大》，譚宏凱譯，北京：中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2010 年版。個(gè)體的、散在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)有可能產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)，轉(zhuǎn)化為大規(guī)模的群體性事件、騷亂甚至演化為暴力革命。因此，不確定性下的公共決策具有顯著的社會(huì)影響。

（二）決策體系與信息分布

公共政策是在一個(gè)動(dòng)態(tài)的、邊界模糊的組織體系中進(jìn)行決策。(8)Kingdon, J. W., Agendas,Alternatives,and Public Policies, Boston: Little, Brown and Company, 1984.完全理性、高效和規(guī)范意義上的公共決策并不存在，真實(shí)世界中的公共決策絕大多數(shù)是漸進(jìn)調(diào)適的過程，即根據(jù)既往的經(jīng)驗(yàn)和做法，在邊際上進(jìn)行調(diào)整。(9)Lindblom, Charles E., “The Science of ‘Muddling Through’”,Public Administration Review, Vol. 19, No. 2, 1959, pp. 79—88.在我國的情形也是如此，公共決策能否順利出臺(tái)，并非取決于能否獲取最大化的社會(huì)收益，而是取決于能否獲得決策圈中最大程度的共識(shí)。(10)陳玲：《制度，精英與共識(shí)：尋求中國政策過程的解釋框架》，北京：清華大學(xué)出版社2011 年版。

我國的公共決策體系包括正式和非正式兩個(gè)層面：一個(gè)層面上是制度化的、正式的政府決策部門，決策參與主體包括政治家、政府部門、人大機(jī)構(gòu)、政策研究機(jī)構(gòu)等；另一個(gè)層面是社會(huì)化的、非正式的政策協(xié)商網(wǎng)絡(luò)，包括意見聯(lián)盟、利益集團(tuán)、社會(huì)精英、獨(dú)立思想庫、社團(tuán)代表等。(11)陳玲：《官僚體系與協(xié)商網(wǎng)絡(luò)：中國政策過程的理論建構(gòu)與案例研究》，《公共管理評(píng)論》2006 年第5 期。不同場(chǎng)域中的決策主體對(duì)信息的占有、感知、評(píng)估和處置方式有顯著區(qū)別。例如政治家或全局性的行政首長獲取全面的綜合信息，方能運(yùn)籌帷幄、決策千里；而職能部門則對(duì)具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章制度擁有專門信息。科學(xué)家、專家和學(xué)者就各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)具有信息優(yōu)勢(shì)；而媒體、社團(tuán)及公眾則對(duì)微觀個(gè)體和本地社區(qū)的權(quán)益、價(jià)值等擁有信息優(yōu)勢(shì)。由于所處的社會(huì)結(jié)構(gòu)不同、信息優(yōu)勢(shì)差異，不同的行為主體對(duì)公共決策事項(xiàng)表現(xiàn)出不同的行為偏好和政策選擇。

總之，任何公共決策都是不確定性下的決策。決策主體的決策行為與其信息占有情況和信息處置方式密切相關(guān)。因此，本文以信息的不確定性為切入點(diǎn)研究公共決策的原則和依據(jù)，具有普遍意義。本文的內(nèi)容安排如下：在第二部分，本文構(gòu)建了不確定性下公共決策的規(guī)范性理論框架。筆者先考察了經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)和計(jì)算機(jī)科學(xué)在不確定性下的決策方法，以及將其運(yùn)用在公共決策上的不足。進(jìn)而筆者指出，公共決策機(jī)制需要在兩個(gè)維度上進(jìn)行區(qū)別：一個(gè)維度是決策功能，是規(guī)范原則性的價(jià)值、程序和機(jī)制，還是直接干預(yù)實(shí)質(zhì)性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或結(jié)果；另一個(gè)維度是決策依據(jù)，決策者應(yīng)該按照既定規(guī)則來決策，還是基于制度賦予的自由裁量權(quán)來決策。隨后本文構(gòu)建了公共決策的“功能—依據(jù)”二維框架。在本文的第三部分，筆者分析了公共決策的信息條件，研究針對(duì)實(shí)質(zhì)型政策和程序型政策決策時(shí)各自需要何種信息，以及依據(jù)規(guī)則決策和依據(jù)自由裁量權(quán)決策各自需要何種信息。在本文的第四部分，筆者根據(jù)公共決策的“功能—依據(jù)”二維框架，給出了四種決策模式，并分別探討了每種決策模式的決策主體、信息條件和問責(zé)方式。最后是本文的結(jié)論。

二、公共決策機(jī)制的“功能—依據(jù)”二維框架

（一）不確定性下決策的一般方法

關(guān)于不確定性下的個(gè)體決策，經(jīng)濟(jì)學(xué)的決策理論建立在理性假設(shè)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為決策者應(yīng)當(dāng)選擇預(yù)期收益最大化的方案，例如預(yù)期效用理論(12)Von Neumann J., Morgenstern O.,Theory of Games and Economic Behavior, Princeton: Princeton University Press, 2007.和主觀預(yù)期效用理論(13)Savage, L. J.,The Foundations of Statistics, New York: Wiley, 1954.，兩者的區(qū)別主要在于概率是客觀的還是主觀的。在理性假設(shè)的基礎(chǔ)上，即便認(rèn)識(shí)到人的理性水平有限，決策也應(yīng)當(dāng)達(dá)到“滿意水平”的收益。(14)Simon H. A.,Administrative Behavior, New York: Free Press, 1957.不過，理性或有限理性的假設(shè)受到了心理學(xué)家的質(zhì)疑，卡內(nèi)曼提出前景理論，指出個(gè)人對(duì)損失比對(duì)收益更為敏感，面對(duì)收益時(shí)是風(fēng)險(xiǎn)偏好型，面對(duì)損失時(shí)則是風(fēng)險(xiǎn)厭惡型。(15)Kahneman, Daniel, Amos Tversky, “Prospect Theory: An Analysis of Decision under Risk”,Econometrica, Vol. 47, No. 2, 1979, pp. 263—291.據(jù)此，卡內(nèi)曼對(duì)主觀預(yù)期效用理論作出修正。他于2002 年被授予諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)，表明他對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)決策理論的修正更接近真實(shí)世界。對(duì)于信息高度復(fù)雜的、人腦不太容易處理的決策問題，計(jì)算機(jī)科學(xué)通過模擬現(xiàn)實(shí)和仿真模型進(jìn)行輔助決策，對(duì)決策方法也有相當(dāng)大的貢獻(xiàn)。 MIT 的研究者通過分析“半馬科夫決策過程”(Semi-Markov Decision Processes，SMDP)、動(dòng)態(tài)決策模型以及不確定性下的人工智能決策方法，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的計(jì)算機(jī)輔助決策模型在模型透明度與解決方案有效度之間始終存在權(quán)衡，這可能是因?yàn)闆Q策過程的兩個(gè)階段，即問題識(shí)別和方案形成階段，具有完全不同的信息特征和系統(tǒng)要求。(16)Leong, Tze Yun,An Integrated Approach to Dynamic Decision Making under Uncertainty, Boston: Massachusetts Institute of Technology, 1994.后來，蘭德公司試圖綜合利用人的決策能力和計(jì)算機(jī)輔助決策技術(shù)，探索在數(shù)量驚人的可能性中尋找穩(wěn)健策略，塑造最符合決策者預(yù)期的長期未來。(17)Lempert, Robert J., Steven W. Popper, Steven C. Bankes,Shaping the Next One Hundred Years:New Methods for Quantitative,Long-Term Policy Analysis, RAND, 2003.該方法建立在這樣一個(gè)前提下：即人類的長期未來具有“深度不確定性”，存在無數(shù)的、無法預(yù)測(cè)的、似是而非的可能性，但卻顯著地受到人們當(dāng)前決策的影響。我們應(yīng)如何從有限的近期政策中，選擇那些最有利于實(shí)現(xiàn)長期未來設(shè)想的策略？報(bào)告指出，最有效的策略就是“長期剛性策略”，即無論未來如何變化，都能夠最低限度實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的策略。在這里，關(guān)鍵是該策略在各種情形下都“足夠好”，而不是特定條件下“最優(yōu)”，這樣的策略就是剛性的、穩(wěn)健的。

然而，把經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)或計(jì)算機(jī)科學(xué)的決策理論和決策方法應(yīng)用到公共決策上，還有相當(dāng)大的理論距離。這是由于公共決策涉及到多元主體和多元目標(biāo)，不同決策主體的風(fēng)險(xiǎn)偏好有顯著差異，并且還需兼顧效率、公平、公正、權(quán)利和尊嚴(yán)等多重公共政策目標(biāo)，因而多數(shù)情況下難以根據(jù)簡(jiǎn)單的最大化原則進(jìn)行決策。例如，大量具有“鄰避”特征的項(xiàng)目，如核電站、垃圾填埋場(chǎng)等，往往由地方政府與企業(yè)合謀決策，沒有充分考慮到鄰近居民的心理感受和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，造成社會(huì)問題。盡管從社會(huì)總體的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需求來看，上述項(xiàng)目的整體收益或許遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于特定人群的損失，但這種最大化的“理性”決策仍然很難被現(xiàn)代社會(huì)接受和實(shí)施。

可見，僅僅用關(guān)注政策結(jié)果是否理性來作為公共決策的理論基礎(chǔ)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。公共決策的機(jī)制和過程同樣重要。

（二）公共決策機(jī)制的兩個(gè)維度

決策機(jī)制的第一個(gè)維度是決策功能。按照決策功能公共政策可分為實(shí)質(zhì)型政策（substantial policy）和程序型政策（procedural policy）。前者為直接規(guī)定政策結(jié)果的政策，后者為不直接規(guī)定政策結(jié)果，而是只規(guī)定價(jià)值、流程和規(guī)范的政策。實(shí)質(zhì)型政策致力于給出清晰的、具體的、可執(zhí)行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或客觀指標(biāo)，從而有效地設(shè)定人們的政策預(yù)期，規(guī)范政策執(zhí)行。如多少歲以上可以領(lǐng)取社會(huì)養(yǎng)老金、滿足什么條件可以享受稅收減免、汽車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到何種水平等。這一類決策建立在“已知”的信息基礎(chǔ)上，即對(duì)政策問題及其措施有經(jīng)驗(yàn)積累或科學(xué)指引，因而可以較為確切地制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并預(yù)期其政策結(jié)果。然而，在“未知”的情形下，政府對(duì)于某些事務(wù)缺乏經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)和科學(xué)驗(yàn)證，因而缺乏清晰的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或結(jié)果，那么政府就只能把決策限定在原則性、價(jià)值規(guī)范導(dǎo)向的審批程序上，即程序型政策。

我們可以用歐美不同的轉(zhuǎn)基因食品管制政策來說明實(shí)質(zhì)型政策和程序型政策的區(qū)別。眾所周知，轉(zhuǎn)基因食品的安全性一直沒有在科學(xué)界得到廣泛確認(rèn)，但現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和食品工業(yè)已經(jīng)在相當(dāng)大的范圍內(nèi)推廣轉(zhuǎn)基因作物和食品，因此政府不得不制定相關(guān)的公共政策。美國和歐洲就采取了兩類完全不同的轉(zhuǎn)基因食品管制政策。美國采取“實(shí)質(zhì)等同原則”，即轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品如在使用用途、營養(yǎng)成分、過敏原等結(jié)果方面與傳統(tǒng)產(chǎn)品無異，則按照傳統(tǒng)產(chǎn)品管理，無需增加特殊的檢測(cè)、審批和強(qiáng)制標(biāo)簽。僅在有可靠的科學(xué)證據(jù)證明轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品存在一定風(fēng)險(xiǎn)并可能導(dǎo)致?lián)p害時(shí)，政府才采取管制措施。歐盟則采取“審慎預(yù)防原則”，認(rèn)為如果無法從科學(xué)上證明轉(zhuǎn)基因生物無害，那么就應(yīng)在一定程度上進(jìn)行限制。限制的方式是規(guī)定了只有經(jīng)過嚴(yán)格雙重審批程序、通告和強(qiáng)制標(biāo)簽等手段，轉(zhuǎn)基因食品方可上市。(18)陳玲、薛瀾、趙靜、林澤梁：《后常態(tài)科學(xué)下的公共政策決策：以轉(zhuǎn)基因水稻審批過程為例》，《科學(xué)學(xué)研究》2010 年第9 期。實(shí)際上能夠順利通過歐盟極其嚴(yán)苛的審批程序的轉(zhuǎn)基因食品數(shù)量幾乎為零。美國和歐盟對(duì)轉(zhuǎn)基因食品監(jiān)管政策的差異，在于前者是關(guān)注結(jié)果的實(shí)質(zhì)型政策，后者是關(guān)注過程的程序型政策。

實(shí)質(zhì)型政策和程序型政策各有優(yōu)劣，因?yàn)闆Q策者需面臨政策的穩(wěn)健性與有效性的權(quán)衡：實(shí)質(zhì)型政策有效性高，能夠快速、高效、批量地解決普遍雷同的問題，但缺點(diǎn)是不夠穩(wěn)健，一旦遇到信息模糊不清、或事先沒有預(yù)料到的特殊情形時(shí)就顯得束手無策。相反，程序型政策的穩(wěn)健性高，對(duì)問題信息屬性的容忍度較大，對(duì)政策后果的指向性也不強(qiáng)，因而對(duì)各種不同的特殊情況都能夠提供穩(wěn)健的程序指引，并確保在這樣的程序指引下得出大體上可接受的政策結(jié)果，但此類政策的有效性低，無法對(duì)大量類似事件快速地給出無差異的政策結(jié)果預(yù)期。

決策機(jī)制的第二個(gè)維度是決策依據(jù)。如同在法律體系中存在成文法與判例法，公共決策要么依據(jù)規(guī)則，要么依據(jù)自由裁量權(quán)。例如某政府官員要決定是否給一個(gè)市民提供養(yǎng)老救助，他可以依據(jù)養(yǎng)老金的有關(guān)規(guī)定，看該市民是否滿足年齡、戶籍、已繳納社保的情況等，也可以依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)批示、輿論關(guān)注度、個(gè)人特殊境遇等，做出綜合判斷。前者就是依據(jù)規(guī)則決策，后者則是依據(jù)自由裁量權(quán)決策。不難看出，在一些例外的、突發(fā)的事件中，依據(jù)自由裁量權(quán)決策也有情理上和價(jià)值上的必要性。

依據(jù)規(guī)則還是自由裁量權(quán)決策亦各有優(yōu)劣，因?yàn)闆Q策者面臨可信性與決斷性的權(quán)衡?？尚判砸馕吨鴽Q策過程可見、公開，決策的結(jié)果具有可重復(fù)、可預(yù)期的特點(diǎn)，因而容易建立政府的公信力，促進(jìn)社會(huì)和市場(chǎng)上的分散個(gè)體的自我成長、運(yùn)行、維護(hù)。決斷性則有助于提高決策效率、增強(qiáng)領(lǐng)袖人物的權(quán)威。運(yùn)用自由裁量權(quán)決策，決策者的決斷性強(qiáng)，能夠?qū)唧w問題作出及時(shí)、直接、有效的政策回應(yīng)，但政策的可信性不強(qiáng)，即當(dāng)前的決策并不能保證決策者在以后相似的情境下一定會(huì)做出相同的決策。另外，自由裁量的決策者需要依賴于豐富的情境信息甚至主觀判斷做出決策，因而結(jié)果也是難以預(yù)測(cè)的。例如，被欠薪的農(nóng)民工通過總理討薪，第一次雖然討到了，但不能保證誰去都能討到、次次都能討到。因此總理幫農(nóng)民工討薪并不是一個(gè)“可信”的決策。相反，依據(jù)規(guī)則決策，政策的可信性較強(qiáng)，只要是同樣的并且是有限的信息條件下決策者肯定能夠給出相同的決策；但決策的決斷性不強(qiáng)，無法體現(xiàn)決策者對(duì)特殊情境或具體問題的酌情處置。例如勞動(dòng)仲裁部門的官員大可以取代總理去幫農(nóng)民工討薪，但顯然決斷性不夠，雇主也未必聽話。

根據(jù)上述兩個(gè)維度，筆者構(gòu)建了不確定性下的公共決策的二維框架（圖1）：

圖1 不確定性下的公共決策二維框架和決策模式

決策者如何選擇適宜的決策機(jī)制，取決于問題界定和方案構(gòu)建這兩個(gè)階段的信息條件。如果政策有關(guān)問題界定的具體情境信息充分，方案構(gòu)建涉及有限選擇和特定的結(jié)果，那么公共決策機(jī)制應(yīng)當(dāng)追求有效性和決斷性，所以應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)型決策和依據(jù)自由裁量權(quán)決策（圖1 中的A 象限）。如果該政策有關(guān)問題界定的具體情境信息較少，政策方案涉及的非特定的影響對(duì)象很多，公共決策機(jī)制應(yīng)當(dāng)追求穩(wěn)健性和可信性，所以應(yīng)當(dāng)進(jìn)行程序型決策和依據(jù)規(guī)則決策（圖1 中的C 象限）。

三、公共決策的信息條件

那么，不同類型的決策應(yīng)當(dāng)具備怎樣的信息條件？我們知道，對(duì)政策問題的界定通常是一個(gè)似是而非的難題，對(duì)政策方案的構(gòu)建和選擇也具有多元主體和目標(biāo)。在現(xiàn)實(shí)情況下，決策者往往不具備對(duì)問題界定和政策方案的完備信息。因此，決策信息的不確定性程度限定了決策功能和依據(jù)。

（一）實(shí)質(zhì)型政策與程序型政策的信息條件

首先，實(shí)質(zhì)型政策的決策需要相對(duì)充分、準(zhǔn)確和清晰的專門信息。如“是否需要對(duì)全球變暖做出汽車減排的管制政策”，決策者需要的信息包括全球氣候變化的趨勢(shì)數(shù)據(jù)，汽車尾氣排放與全球氣候變化的相關(guān)性數(shù)據(jù)，減排成本如何在政府、企業(yè)和消費(fèi)者之間分?jǐn)?，汽車消費(fèi)的習(xí)慣如何受價(jià)格因素影響等等。這些信息建立在以往的市場(chǎng)研究、氣候研究、產(chǎn)業(yè)研究、經(jīng)濟(jì)研究的數(shù)據(jù)積累和研究分析等既有知識(shí)的信息基礎(chǔ)，也就是說，決策建立在“結(jié)果已知”的基礎(chǔ)上。

那么如何獲取決策所需的專門信息呢？專門信息是具有良好的學(xué)科組織形態(tài)、編碼化的知識(shí)，一般可以通過專家或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)獲得。然而，單一的信息渠道并不可取。相互平行的、競(jìng)爭(zhēng)性的專家意見或機(jī)構(gòu)意見能夠相互補(bǔ)充和驗(yàn)證，極大地提高信息的充分性、準(zhǔn)確性和清晰度。另外，公開透明的信息渠道也有助于獲取上述決策信息。

其次，程序型政策的決策需要相對(duì)少但卻重要的、普遍的、籠統(tǒng)的集合信息。如“政府怎樣合理地分配科技經(jīng)費(fèi)”，所需要的信息是如下判斷：基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究哪個(gè)更重要、當(dāng)前科技經(jīng)費(fèi)分配中的普遍問題是政府失靈還是市場(chǎng)失靈、科技經(jīng)費(fèi)的部門或地區(qū)分配格局總體上有何特征，等等。這些信息建立在價(jià)值判斷、政府與市場(chǎng)的合理界限、科研狀況總體趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，而不需要知道哪個(gè)科學(xué)家、哪個(gè)科研項(xiàng)目能夠出好成果、得諾貝爾獎(jiǎng)。也就是說，決策建立在“結(jié)果未知”的基礎(chǔ)上。

那么又如何獲取決策所需的集合信息呢？集合信息是直覺的、整體的知識(shí)，由權(quán)威或意見領(lǐng)袖直接授意、或在一個(gè)開放性的意見平臺(tái)中自動(dòng)浮現(xiàn)。具有廣泛聲譽(yù)或影響力的政治權(quán)威、科學(xué)家及社會(huì)意見領(lǐng)袖，會(huì)對(duì)社會(huì)的價(jià)值判斷起到倡導(dǎo)、啟發(fā)的作用；同時(shí)，社會(huì)也有可能自動(dòng)浮現(xiàn)出某種集合性的民意，如對(duì)政府公信力的普遍質(zhì)疑、對(duì)腐敗的高度關(guān)注等等。這些信息很可能意味著需要對(duì)相關(guān)的程序、價(jià)值和規(guī)范進(jìn)行調(diào)整，因而屬于程序型政策的信息條件。但同時(shí)要注意到，不論是權(quán)威、意見領(lǐng)袖還是社會(huì)自組織機(jī)制，都極易淹沒弱勢(shì)群體和少數(shù)派的聲音，出現(xiàn)類似“獨(dú)裁”或“多數(shù)人的暴政”的情形。另外，由于代表“未來”的代言人缺位，未來的長遠(yuǎn)利益或價(jià)值目標(biāo)有可能被強(qiáng)勢(shì)的“現(xiàn)在”所扼殺。因而程序型決策往往需要一個(gè)制度化的、多元化的意見掃描和表達(dá)渠道，使得各種意見得以表達(dá)，如“兩會(huì)”、資政、顧問、聽證、信訪等。

因此，我們得到如下命題：

命題一：實(shí)質(zhì)型決策需要決策者具備充分、準(zhǔn)確和清晰的專門信息（specialized information）。

命題二：程序型決策需要決策者具備規(guī)范的、普遍的、籠統(tǒng)的集合信息（synthetic information）。

需要注意的是，由于實(shí)質(zhì)型政策是針對(duì)結(jié)果的政策，程序型政策是針對(duì)過程的政策，在實(shí)質(zhì)性的政策結(jié)果或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)無法獲知的情況下，公共政策應(yīng)該更加重視程序。這是因?yàn)槌绦蛘x比具體政策結(jié)果的正當(dāng)性具有更高的合法性基礎(chǔ)；在一個(gè)公正的程序下，“無論什么結(jié)果都是正義的”。(19)羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社1988 年版。也就是說，盡管人們?cè)诮?jīng)濟(jì)收益、風(fēng)險(xiǎn)偏好、價(jià)值判斷上有巨大的差異，但只要認(rèn)同決策程序，不論政策結(jié)果如何，都應(yīng)該接受。

（二）依據(jù)規(guī)則決策的信息條件

依據(jù)規(guī)則還是自由裁量權(quán)決策，一直是司法和行政領(lǐng)域的核心問題。傳統(tǒng)行政觀點(diǎn)認(rèn)為行政自由裁量權(quán)越少越好，應(yīng)該并且能夠通過立法和司法途徑（即“規(guī)則”）進(jìn)行控制。但后來學(xué)者們意識(shí)到，官僚的自由裁量過程就是與立法和決策機(jī)關(guān)的博弈過程，當(dāng)后者缺乏足夠的過程信息或監(jiān)管意愿時(shí)，行政部門自然就獲得了自由裁量的廣泛空間。(20)Calvert, Randall L., et al., “A Theory of Political Control and Agency Discretion”,American Journal of Political Science, Vol. 33, No. 3, 1989, pp. 588—611.從這個(gè)意義上講，規(guī)則和自由裁量權(quán)實(shí)際上是一個(gè)硬幣的兩面，互為對(duì)方存在的基礎(chǔ)。

運(yùn)用規(guī)則的目的也就是好處在于，能夠客觀地、無偏差地進(jìn)行重復(fù)決策或執(zhí)行政策，可信性高。它建立在這樣一個(gè)前提基礎(chǔ)上，即規(guī)則必須是準(zhǔn)確、清晰、簡(jiǎn)潔，即“ACC 準(zhǔn)則”（Accuracy, Clarity and Conciseness）。只有滿足上述標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則，才不會(huì)造成語義理解上的含混和差異，也沒有相互干擾或重復(fù)的冗余信息，并且避免情感投射和心理感受的偏差。只有這樣，任何一個(gè)決策者在同樣的規(guī)則約束下，對(duì)同一個(gè)政策問題，才能夠做出完全相同的決策。也就是說，決策具有可信性、可重復(fù)性。依據(jù)規(guī)則決策所需的信息是匿名的、指定的信息，并且要盡量避免其他補(bǔ)充性信息的干擾。所謂指定的信息，就是規(guī)則中清楚規(guī)定的、決策所需的信息，例如高考成績對(duì)于高校錄取是指定信息，社保繳付年限和個(gè)人年齡是養(yǎng)老金發(fā)放的指定信息，等等。有時(shí)候?yàn)榱吮ＷC公正性，指定信息需要進(jìn)行匿名處理。例如應(yīng)在考生信息匿名的情況下劃定高考分?jǐn)?shù)線，避免徇私舞弊。

因此，我們得到如下命題：

命題三：在規(guī)則準(zhǔn)確、清晰、且簡(jiǎn)潔的條件下，依據(jù)規(guī)則決策需要決策者具有匿名的、指定的信息（specific information），且排除其他補(bǔ)充性信息的干擾。

（三）依據(jù)自由裁量權(quán)決策的信息條件

那什么情況下才能夠行使自由裁量權(quán)呢？西方行政科學(xué)對(duì)自由裁量權(quán)的研究可謂汗牛充棟，但國內(nèi)關(guān)于自由裁量權(quán)的討論則主要集中在司法領(lǐng)域，有關(guān)公共政策中的自由裁量權(quán)鮮有研究。由于西方文獻(xiàn)在談及行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)時(shí)，往往是相對(duì)于立法機(jī)構(gòu)（如議會(huì)）和委托人（如選民）而言，將行政機(jī)構(gòu)視為代理人，這與我國的實(shí)際情況有所不同，研究中應(yīng)加以注意。根據(jù)筆者對(duì)既有文獻(xiàn)的總結(jié)，下面這幾種情況下行使自由裁量權(quán)有一定的必要性：

（1）提高靈活性。政策制定者使用自由裁量權(quán)來獲取公共決策的靈活性。由于既定的規(guī)則缺乏足夠的靈活性應(yīng)對(duì)復(fù)雜情境，適度的自由裁量權(quán)可以增加政策執(zhí)行的回應(yīng)性。(21)Meier, Kenneth J., et al., “The Politics of Bureaucratic Discretion: Educational Access as an Urban Service”,American Journal of Political Science, Vol. 35, No. 1, 1991, pp. 155—177.反之，如果自由裁量權(quán)被限制得越厲害，行政機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)變化環(huán)境的靈活性就越差。(22)Epstein, David, Sharyn O’Halloran, “Administrative Procedures, Information, and Agency Discretion”,American Journal of Political Science, Vol. 38, No. 3, 1994, pp. 697—722.

（2）應(yīng)對(duì)模糊性。由于語言符號(hào)的限制，規(guī)則無法細(xì)述豐富的現(xiàn)實(shí)日常問題因而產(chǎn)生模糊性，而模糊性對(duì)政策執(zhí)行提供了巨大的靈活空間。(23)Goldstein, Herman, “Police Discretion: The Ideal versus the Real”,Public Administration Review, Vol. 23, No. 3, 1963, pp. 140—148.此外，從法律條款到具體執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)之間也存在巨大空間，官僚的行為并不可化約為法律的偏好，因而需要預(yù)留一定自由裁量的權(quán)限。(24)Carpenter, Daniel P.,The Forging of Bureaucratic Autonomy:Reputations,Networks,and Policy Innovation in Executive Agencies 1862–1928, Princeton: Princeton University Press, 2001.同時(shí)，政策對(duì)象的偏好也具有不確定性，現(xiàn)有的規(guī)則難以有效應(yīng)對(duì)。(25)Calvert, Randall L., et al., “A Theory of Political Control and Agency Discretion”,American Journal of Political Science, Vol. 33, No. 3, 1989, pp. 588—611.

（3）應(yīng)對(duì)信息不對(duì)稱。自由裁量權(quán)是信息不對(duì)稱的結(jié)果，行使自由裁量權(quán)可以改變代理人的激勵(lì)，并且減少立法機(jī)構(gòu)對(duì)代理人表現(xiàn)或不同政策工具的信息成本，使得立法機(jī)構(gòu)能夠更有效地獲取和利用信息。(26)Sayer, S. T., “Macroeconomic Policy Rules versus Discretion: Some Analytical Issues”,Journal of Public Policy, Vol. 1, No. 4, 1981, pp. 465—479.

（4）專業(yè)性優(yōu)勢(shì)。自由裁量權(quán)具有專業(yè)性的優(yōu)勢(shì)，(27)Niskanen, W.A.,Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine Atherton, 1971.由于立法機(jī)構(gòu)中具有特定政策領(lǐng)域的專家比例較少，需要倚重專家委員會(huì)或行政機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員來進(jìn)行政策的執(zhí)行、評(píng)估與反饋。

（5）公平性優(yōu)勢(shì)。這一結(jié)論初看似乎違背人們的直覺，但實(shí)證研究卻支持了這一觀點(diǎn)。(28)Meier, Kenneth J., et al., “The Politics of Bureaucratic Discretion: Educational Access as an Urban Service”,American Journal of Political Science, Vol. 35, No. 1, 1991, pp. 155—177.研究發(fā)現(xiàn)在允許一定自由裁量權(quán)的領(lǐng)域，教育機(jī)會(huì)分配不均等的程度較低，如少數(shù)民族地區(qū)的錄取政策會(huì)削弱規(guī)則（按成績錄?。┑挠绊?，提供給當(dāng)?shù)睾⒆痈嗟慕逃龣C(jī)會(huì)。

不過，也有一些學(xué)者主張決策應(yīng)當(dāng)遵循規(guī)則，減少自由裁量。原因在于規(guī)則是一種形式化的、有約束力的承諾，而自由裁量權(quán)則是規(guī)則或合約的例外形式。對(duì)公共政策制定而言，進(jìn)行有約束力的政策制定是一個(gè)好的政策制定者所應(yīng)具備的素質(zhì)。(29)Kydland, Finn E., Edward C. Prescott, “Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans”,Journal of Political Economy, Vol. 85, No. 3, 1977, pp. 473—492.不僅如此，學(xué)者們還指出自由裁量權(quán)的種種不足之處，包括：

（1）委托—代理問題。允許官僚運(yùn)用自由裁量權(quán)具有潛在的風(fēng)險(xiǎn)與偏誤。首先，自由裁量權(quán)可能會(huì)導(dǎo)致代理人謀取部門私利，偏離法律或規(guī)則的預(yù)設(shè)。代理人具有信息優(yōu)勢(shì)，可能產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，以犧牲委托人的利益為代價(jià)為自身謀取私利，而非增進(jìn)公共利益。(30)Adolph, C. A.,The Dilemma of Discretion:Career Ambitions and the Politics of Central banking, Doctoral dissertation: Harvard University, 2004.同時(shí)，代理人并非總是回應(yīng)立法機(jī)構(gòu)偏好，他們存在著一定程度的政策惰性，乃至偏離立法機(jī)構(gòu)的偏好。(31)Steunenberg, Bernard, “Agent Discretion, Regulatory Policymaking, and Different Institutional Arrangements”,Public Choice, Vol. 86, No. 3/4, 1996, pp. 309—339.此外，代理人可能與委托人建立聯(lián)盟，躲避司法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。(32)Weingast, Barry R., Mark J. Moran, “Bureaucratic Discretion or Congressional Control? Regulatory Policymaking by the Federal Trade Commission”,Journal of Political Economy, Vol. 91, No. 5, 1983, pp. 765—800.

（2）自由裁量的結(jié)果并非最優(yōu)。基德蘭德和普雷斯科特指出，基于最優(yōu)決策的自由裁量型政策，由于人們的理性預(yù)期，最終將不會(huì)產(chǎn)出全社會(huì)最大化的經(jīng)濟(jì)績效。這并非是因?yàn)闆Q策者無法預(yù)知政策后果，實(shí)際情況是決策者能夠大體上準(zhǔn)確預(yù)計(jì)政策的結(jié)果。(33)Kydland, Finn E., Edward C. Prescott, “Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plans”,Journal of Political Economy, Vol. 85, No. 3, 1977, pp. 473—492.這里的關(guān)鍵是經(jīng)濟(jì)政策的時(shí)間一致性問題，即人們當(dāng)期的行動(dòng)總是基于對(duì)未來政策變動(dòng)的預(yù)期。因?yàn)樽顑?yōu)決策是根據(jù)過去與當(dāng)前的情況做出政策選擇，雖然考慮到了政策未來可能的結(jié)果以及人們可能做出的反應(yīng)，但決策者的調(diào)整總是滯后于人們的反應(yīng)，因而政策調(diào)整相比于初期的最優(yōu)決策，結(jié)果總是次優(yōu)的。

（3）自由裁量權(quán)在一定情境下并非必不可少。基德蘭德和普雷斯科特還認(rèn)為，當(dāng)決策結(jié)構(gòu)清晰、結(jié)果易于理解的情境下，未來政策選擇的路徑也就很容易被推斷，自由裁量權(quán)就會(huì)喪失存在的價(jià)值。憑借簡(jiǎn)單且容易識(shí)別的政策規(guī)則，經(jīng)濟(jì)績效就能夠得到有效提高。甚至他們還建議，為了保證規(guī)則可預(yù)期，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)一系列復(fù)雜且冗長的制度安排，使得規(guī)則調(diào)整費(fèi)時(shí)費(fèi)力，譬如新政策公布兩年后才予以實(shí)施。(34)Steunenberg, Bernard, “Agent Discretion, Regulatory Policymaking, and Different Institutional Arrangements”,Public Choice, Vol. 86, No. 3/4, 1996, pp. 309—339.還有的學(xué)者指出，規(guī)則與信息披露相結(jié)合，比自由裁量權(quán)更有優(yōu)勢(shì)。(35)Andersen, Torben M, “Rules or Discretion in Public Sector Decision-Making”,The Scandinavian Journal of Economics, Vol. 90, No. 3, 1988, pp. 291—303.

盡管具有上述爭(zhēng)論，自由裁量權(quán)仍然在公共政策的制定和執(zhí)行中廣泛存在。自由裁量權(quán)有三種不同類型，分別是技術(shù)判斷、政策規(guī)劃和政治協(xié)調(diào)。(36)Wayne A. R. Leys, “Ethics and Administrative Discretion”,Public Administration Review, Vol. 3, No. 1, 1943, pp. 10—23.根據(jù)自由裁量權(quán)的類型差異，決策者需要不同的信息。第一類技術(shù)判斷的自由裁量權(quán)，決策者扮演技術(shù)專家的角色，依據(jù)專業(yè)性信息進(jìn)行判斷；第二類政策規(guī)劃的自由裁量權(quán)，決策者對(duì)政策整體的可接受度或合理性做出判斷并修正，需要參照歷史慣例、既往規(guī)則等參照性信息；第三類是政治協(xié)調(diào)的自由裁量權(quán)，決策者對(duì)不符合既有規(guī)則的例外情形進(jìn)行綜合判斷和個(gè)別決策，需要與該決策事例相關(guān)的綜合性信息。上述三類自由裁量權(quán)的決斷性逐漸提高，同時(shí)可信性逐漸降低。正是由于決斷性不同，所以應(yīng)當(dāng)在行使自由裁量權(quán)之前就對(duì)決策范圍有清晰的界定，以免決策越權(quán)。

因此，我們得到如下命題：

命題四：不同類型的自由裁量權(quán)決策需要的信息條件不同。技術(shù)判斷的自由裁量權(quán)需要專業(yè)性信息，政策規(guī)劃的自由裁量權(quán)需要參照性信息，政治協(xié)調(diào)的自由裁量權(quán)需要綜合性信息。

四、公共決策的四種理想模式

現(xiàn)在，筆者依據(jù)決策功能和決策依據(jù)的不同類型，將不確定性下的公共決策分成四種“理想模式”，如圖1 中的A~D 所示。

（一）理性研判模式：專家的參與和問責(zé)的方式

第一種決策模式是依據(jù)自由裁量權(quán)調(diào)整實(shí)質(zhì)性結(jié)果的公共決策，即“理性研判模式”。在處理一些既定規(guī)則范圍之外的、尚無先例的實(shí)質(zhì)性問題時(shí)，就需要運(yùn)用專家的自由裁量權(quán)，即技術(shù)判斷。通常應(yīng)由政府邀請(qǐng)并組建專家團(tuán)隊(duì)，委托專家進(jìn)行設(shè)計(jì)和評(píng)估全新的政策方案。在此類決策中，專家的專業(yè)判斷是最核心的自由裁量權(quán)，也是政策成功的關(guān)鍵因素。此外，決策者還應(yīng)掃描所有可能得到的信息，包括技術(shù)性信息、綜合性信息和參照性信息，以便設(shè)計(jì)出盡可能高質(zhì)量的政策方案。例如，與轉(zhuǎn)基因食品相關(guān)的監(jiān)管政策，在農(nóng)業(yè)部、科技部或國家食品藥品監(jiān)督管理總局等尚未設(shè)立專門部門時(shí)，政策制定應(yīng)以科學(xué)家和技術(shù)專家為主導(dǎo)，通過理論研究、科學(xué)預(yù)測(cè)和參照別國做法等信息工作，研究并設(shè)計(jì)出政策方案。由于政府部門事實(shí)上無法確定受托的專家團(tuán)隊(duì)能否做出最理性的決策，甚至科學(xué)本身尚存在不確定性，政府最好的做法是公開決策過程、讓科學(xué)群體進(jìn)行充分辯論、允許公眾表達(dá)意見。這也是產(chǎn)生并收集各類信息、提高政策穩(wěn)健性和可接受度的有效途徑。

理性研判模式的決策中，專家依據(jù)其專業(yè)知識(shí)來行使自由裁量權(quán)。對(duì)專家而言，“知識(shí)就是權(quán)力”。(37)福柯：《規(guī)訓(xùn)與懲罰：監(jiān)獄的誕生》，劉北成、楊遠(yuǎn)嬰譯，北京：生活· 讀書· 新知三聯(lián)書店2007 版。然而，任何權(quán)力都應(yīng)當(dāng)有邊界、有規(guī)則，專家對(duì)其自由裁量權(quán)力的濫用造成了社會(huì)對(duì)專家群體的普遍不信任、對(duì)專家建言的政策的不信任，甚至形成社會(huì)的反智浪潮。那么，專家應(yīng)當(dāng)如何行使自由裁量權(quán)呢？專家是否可被問責(zé)？如何被問責(zé)？

專家對(duì)決策的影響力，與決策者自身的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)積累程度有關(guān)。(38)Barker, Anthony, B. Guy Peters eds.,The Politics of Expert Advice:Creating,Using and Manipulating Scientific Knowledge for Public Policy, Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1993.知識(shí)復(fù)雜性越高的政策，決策者對(duì)專業(yè)知識(shí)的缺乏（或需求）程度越高，專家對(duì)決策的影響力越強(qiáng)。(39)朱旭峰：《中國社會(huì)政策變遷中的專家參與模式研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2011 年第2 期。同時(shí)，上述技術(shù)理性暗含著這樣一個(gè)不言自明的規(guī)則，即專家應(yīng)當(dāng)中立地、僅在自己專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)做出負(fù)責(zé)任的判斷。由于專家不可能是完全價(jià)值中立的，專家委員會(huì)的形式運(yùn)用得越來越普遍。在委員會(huì)決策中，需要明確自由裁量權(quán)的規(guī)則。也就是說，應(yīng)當(dāng)以正式制度的方式對(duì)專家委員會(huì)的決策事項(xiàng)、程序、投票規(guī)則等做出明確規(guī)定，但專家個(gè)人仍是獨(dú)立地做出判斷，并共同對(duì)最終決定負(fù)責(zé)。

對(duì)專家決策失誤的問責(zé)，很大程度上依賴于科學(xué)共同體的建設(shè)。科學(xué)家群體通過一套共同體規(guī)范相互挑戰(zhàn)、支持并存在下去，同時(shí)保持一定的質(zhì)量水準(zhǔn)?？茖W(xué)共同體的規(guī)范包括同行評(píng)審、引證、學(xué)會(huì)組織等?？茖W(xué)家群體參與公共決策的動(dòng)機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)在于社會(huì)聲譽(yù)，對(duì)于一個(gè)無意的、失敗的決策而言，最有效的問責(zé)就是喪失科學(xué)家在其共同體和社會(huì)上的專業(yè)聲譽(yù)；而對(duì)于一個(gè)有意造成的損害公共利益的決策，科學(xué)家將受到科學(xué)倫理和法律的懲戒。

（二）漸進(jìn)調(diào)適模式：行政官員的參與和問責(zé)方式

第二種決策模式是依據(jù)既有規(guī)則、目標(biāo)在于調(diào)整實(shí)質(zhì)性結(jié)果的公共決策，即“漸進(jìn)調(diào)適模式”。由于其決策內(nèi)容屬于經(jīng)常性的、技術(shù)性的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，已有的決策機(jī)構(gòu)、組織和行政官員具備較為完備的制度、例行做法或經(jīng)驗(yàn)，他們已經(jīng)具備了相關(guān)的參照性信息積累，僅僅是需要針對(duì)新情況和新問題進(jìn)行政策調(diào)整。隨著新信息在邊際上的增加，決策者適時(shí)地調(diào)整技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)等政策內(nèi)容，以解決新問題。例如，根據(jù)物價(jià)水平、社會(huì)老齡化程度等情況變動(dòng)，我國政府已經(jīng)連續(xù)多年提高企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金。行政主管部門具有參照性信息優(yōu)勢(shì)，因此漸進(jìn)調(diào)適模式下的決策應(yīng)由政府部門及其行政官員來主導(dǎo)決策。

事實(shí)上，政府部門的絕大多數(shù)政策屬于這一類型。例如調(diào)整利率、貨幣投放量、稅率、最低工資水平、對(duì)某類產(chǎn)品的補(bǔ)貼或限額，調(diào)整成品油的價(jià)格等等。只要是在政府部門的既定職能范圍之內(nèi)、有清楚的規(guī)則指引、對(duì)政策結(jié)果進(jìn)行邊際調(diào)整的政策，均應(yīng)由行政部門作出。行政部門依據(jù)規(guī)則作出此類政策，不必?fù)?dān)心政府失信于民，因?yàn)榇祟悰Q策具有可信性，且具有普遍的、非特定性的有效性。

政府官員按照規(guī)則決策，通常不需要被問責(zé)。被問責(zé)的情形一般與自由裁量權(quán)的濫用有關(guān)。對(duì)政府官員的問責(zé)與有效激勵(lì)聯(lián)系在一起的，因此需要對(duì)行政官員提供適度激勵(lì)，才能夠形成有效控制和問責(zé)。

（三）民主協(xié)商模式：公眾參與和問責(zé)的方式

第三種類型的決策模式是依據(jù)規(guī)則、對(duì)程序規(guī)范進(jìn)行公共決策，我稱之為“民主協(xié)商模式”。通過既定的規(guī)則來調(diào)整規(guī)范性、程序性的公共政策，其決策內(nèi)容通常是調(diào)整利益、權(quán)利和價(jià)值的格局，而不是社會(huì)利益、權(quán)利或價(jià)值的總量；決策內(nèi)容是有關(guān)于利益格局調(diào)整的方式和程序，而不是具體的個(gè)體事項(xiàng)的處置。例如人大通過立法程序來調(diào)整計(jì)劃生育政策，村民委員會(huì)通過會(huì)議投票來決定年度紅利的分配方案等，都是此類決策。由于此類決策既有受益者也有受損者，受益或受損的信息實(shí)際上分散在不同的個(gè)體或群體中，分散的個(gè)體和群體具有信息優(yōu)勢(shì)，因此不同個(gè)體或群體之間的民主協(xié)商就成為了決策的要件。

公眾如何參與公共決策？有的學(xué)者從效果的角度出發(fā)，認(rèn)為組織化的參與方式較有保障，如聽證會(huì)、環(huán)境利益代表人制度、環(huán)保NGO 等組織方式。(40)彭宗超、薛瀾：《政策制定中的公眾參與——以中國價(jià)格決策聽證制度為例》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000 年第5 期。(41)朱謙：《環(huán)境公共決策中個(gè)體參與之缺陷及其克服——以近年來環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與個(gè)案為參照》，《法學(xué)》2009 年第2 期。還有的學(xué)者從政治基礎(chǔ)的角度提出“協(xié)商民主”(42)馬奔、彭宗超：《協(xié)商民主與票決民主的整合：中國民主政治發(fā)展模式的探討》，《中國政協(xié)理論研究》2009 年第4 期。“參與式治理”(43)賈西津：《中國公民參與的非政府組織途徑分析》，《中國社會(huì)科學(xué)（英文版）》2007 年第2 期。“新合作治理”(44)張樂：《風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)與公共政策：從話語到實(shí)踐》，《蘭州學(xué)刊》2008 年第12 期?！皬?fù)合治理”(45)司馬媛、童星：《對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的在思考及政策適應(yīng)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2011 年12 期。等公眾參與方式，主張多元主體和協(xié)商機(jī)制。那么，從知情、協(xié)商到直接決策，公共參與的“度”究竟該如何把握？有研究指出，只有在基層的、微觀的政策領(lǐng)域，或公共產(chǎn)品是由公民自己提供的情況下，公民直接決策才是有效的；其他大多數(shù)情況下，公眾參與的方式主要應(yīng)當(dāng)是知情、咨詢、反饋意見及修正政策結(jié)果等。(46)汪錦軍：《公共服務(wù)中的公民參與模式分析》，《政治學(xué)研究》2011 年第4 期。在不確定性的情形下，如果決策涉及的影響或風(fēng)險(xiǎn)完全由特定地區(qū)和群體的公眾承擔(dān)，而且恰好這個(gè)地區(qū)還不算太大，公眾才能夠直接決策；如果決策的影響對(duì)象、涉及地區(qū)、結(jié)果都不確定，公眾也缺乏充分的專業(yè)性、技術(shù)性信息，那么知情式參與是更好的選擇。

公眾參與的問責(zé)方式因參與方式的不同而不同。知情式參與無需問責(zé)，協(xié)商和直接參與決策的問責(zé)主要是依據(jù)其社區(qū)信任，不恰當(dāng)?shù)男袨閷⒅苯佑绊憛⑴c者在社區(qū)中的信任度，從而被其他公眾排除在后續(xù)決策外。另外，一些過激的甚至非法的干預(yù)決策的行為，則直接由司法部門來進(jìn)行“問責(zé)”。例如在一些鄰避事件中，部分抗議民眾試圖通過打砸搶來阻止項(xiàng)目實(shí)施，就會(huì)觸犯法律，應(yīng)該由司法部門進(jìn)行干預(yù)。

（四）政治決斷模式：政治家和高層行政官員的參與方式

第四種決策模式是依據(jù)自由裁量權(quán)，針對(duì)程序、規(guī)范和價(jià)值進(jìn)行決策。由于此類決策往往是針對(duì)全新的問題情境，針對(duì)加總后的社會(huì)整體利益、國家尊嚴(yán)或價(jià)值判斷，一般由政治家或高層行政官員做出，可稱之為“政治決斷模式”。政治家參與的公共政策的決策，一般都涉及公共政策的重大變化。例如全面深化改革的決策、啟動(dòng)“反腐風(fēng)暴”的決策，設(shè)立國家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃，設(shè)立自然科學(xué)基金，設(shè)立國家重大科技專項(xiàng)，等等，均屬于此類政治決斷型決策。

那么，政治家或高層行政官員如何行使自由裁量權(quán)？本文認(rèn)為，政治家應(yīng)當(dāng)就公共政策的程序、規(guī)范或價(jià)值進(jìn)行決策，而應(yīng)當(dāng)避免對(duì)公共政策的直接結(jié)果進(jìn)行干預(yù)。因?yàn)檎渭以谡螞Q斷型決策中所運(yùn)用的自由裁量權(quán)是最高層級(jí)的自由裁量權(quán)，即政治協(xié)調(diào)和例外管理的自由裁量權(quán)。為了防止權(quán)力被濫用，不同的政體設(shè)立了各種方式對(duì)權(quán)力進(jìn)行約束。在西方民主政體中，立法機(jī)構(gòu)賦予行政機(jī)構(gòu)最低限度的自由裁量權(quán)，以確保政策得以貫徹和實(shí)施。行政部門可運(yùn)用的自由裁量權(quán)的大小，在一定程度取決于立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)之間的偏好差異。(47)Epstein, D., O’Halloran, S., “Administrative Procedures, Information, and Agency Discretion”,American Journal of Political Science, Vol. 38, No. 3, 1994, pp. 697-722.立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)的偏好差異越大，立法機(jī)構(gòu)就會(huì)增強(qiáng)對(duì)政策過程的控制，削弱行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)。相反，如果立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)的偏好差異不大（如由同一個(gè)黨派掌控），那么后者的自由裁量權(quán)就會(huì)很大。另外，當(dāng)政策領(lǐng)域?qū)τ谡渭业闹匾栽酱螅姓C(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)也會(huì)相應(yīng)越低。(48)Calvert, R., McCubbins, M., Weingast, B., “A Theory of Political Control and Agency Discretion”,American Journal of Political Science, Vol. 33, No. 3, 1989, pp. 588—611.行政機(jī)構(gòu)行使自由裁量權(quán)的過程就是與立法機(jī)構(gòu)及政治家博弈的過程。在我國，立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)的偏好沒有本質(zhì)差異，政治家與行政官員之間也沒有截然分開的界限。因此，政治家和政府官員運(yùn)用自由裁量權(quán)的邊界相對(duì)而言更加為模糊。近年來，隨著“依法行政”改革逐漸深化，其自由裁量的范圍和邊界也在逐步明晰。

那么，對(duì)政治家和高層官員應(yīng)當(dāng)如何問責(zé)？2009 年我國公開發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，規(guī)定“對(duì)決策嚴(yán)重失誤造成重大損失或者惡劣影響的，對(duì)群體性、突發(fā)性事件處置失當(dāng)，導(dǎo)致事態(tài)惡化，造成惡劣影響的”等七種情形，將對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)。(49)中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/gongbao/content/2009/content_1371343.htm, 2009-06-30。事實(shí)上，我國現(xiàn)有的官員問責(zé)大多直接由危機(jī)事件推動(dòng)，屬于對(duì)事故或政策結(jié)果的問責(zé)。筆者認(rèn)為，對(duì)官員問責(zé)應(yīng)該區(qū)分決策類型：對(duì)于政治決斷模式的決策，應(yīng)該對(duì)決策產(chǎn)生的制度、規(guī)范和價(jià)值進(jìn)行問責(zé)，而不應(yīng)該單純對(duì)結(jié)果進(jìn)行問責(zé)。

結(jié)論

本文構(gòu)建了不確定性下公共決策的理論框架，即“功能—依據(jù)”二維決策框架。根據(jù)決策功能為干預(yù)實(shí)質(zhì)結(jié)果還是規(guī)范價(jià)值程序、決策依據(jù)為規(guī)則或自由裁量權(quán)，公共決策可以分為四種類型：理性研判模式、漸進(jìn)調(diào)適模式、民主協(xié)商模式和政治決斷模式。具體的研究結(jié)果包括如下幾條：

首先，決策者如何選擇適宜的決策機(jī)制，取決于問題界定和方案構(gòu)建的信息條件。信息不確定性越高，由于具體情境參數(shù)未知，公共決策機(jī)制宜追求穩(wěn)健性。對(duì)程序型政策和依據(jù)規(guī)則決策，所需要的信息較少，政策穩(wěn)健性強(qiáng)。因此，問題和方案的不確定性高，應(yīng)當(dāng)對(duì)程序決策和依據(jù)規(guī)則決策。信息不確定性越低，例如政策選擇數(shù)量有限、后果可估測(cè)，公共決策機(jī)制宜追求有效性。對(duì)實(shí)質(zhì)型政策和依據(jù)自由裁量權(quán)決策，所需信息清晰度及專業(yè)性要求高，政策有效性強(qiáng)。因此，問題和方案的不確定性低，應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)質(zhì)決策和依據(jù)自由裁量權(quán)決策。

其次，本文探討了公共決策的信息條件。針對(duì)實(shí)質(zhì)型決策，決策者需要具備充分、準(zhǔn)確和清晰的專門信息。例如調(diào)整養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)需要具備給付對(duì)象、物價(jià)指數(shù)、人口結(jié)構(gòu)方面的專門信息，治理霧霾需要了解霧霾成因、治理成本方面的專業(yè)信息等等。相關(guān)信息通常掌握在專業(yè)行政部門、專職技術(shù)官員、專家、智庫等群體手中。針對(duì)程序型決策，決策者需要具備規(guī)范的、普遍的、籠統(tǒng)的集合信息，即具有一定共識(shí)的價(jià)值規(guī)范。例如關(guān)于政策目標(biāo)的廣泛共識(shí)，對(duì)于不同利益相關(guān)者和公民團(tuán)體的權(quán)利尊重，等等。通常政治家、利益代表、行業(yè)協(xié)會(huì)等更具有相關(guān)信息優(yōu)勢(shì)，因此不同的公共決策應(yīng)吸納不同的參與者。

再次，決策者依據(jù)規(guī)則或運(yùn)用自由裁量權(quán)決策，其所需的信息條件也不同。依據(jù)規(guī)則決策必須同時(shí)滿足以下條件：規(guī)則準(zhǔn)確、清晰、簡(jiǎn)潔；決策者具備決策事項(xiàng)相關(guān)的匿名的、指定的信息，且能夠排除其他信息的干擾。當(dāng)前我國公共決策中呈現(xiàn)的一個(gè)很大的問題就是規(guī)則模糊不清，本應(yīng)按照規(guī)則決策的事項(xiàng)，卻留給決策者很大的自由裁量權(quán)。然而，運(yùn)用自由裁量權(quán)對(duì)決策者本人和決策信息都有很高的要求。首先，運(yùn)用自由裁量權(quán)的決策者具有受到認(rèn)可的、在特定領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)和主觀判斷能力，具有一定的公信力；其次，不同的自由裁量權(quán)需要相應(yīng)的信息，如技術(shù)判斷的自由裁量權(quán)需要專業(yè)性信息，規(guī)則制定的自由裁量權(quán)需要參照性信息，政治協(xié)調(diào)和例外管理的自由裁量權(quán)需要綜合性信息。為了能夠有效地限定和行使自由裁量權(quán)，還應(yīng)當(dāng)事先規(guī)定好權(quán)力的邊界和規(guī)范，使得參與決策的專家、立法代表或官員都清楚自己行使的究竟是技術(shù)判斷、規(guī)則制定，還是政治協(xié)調(diào)和例外管理。規(guī)則與自由裁量權(quán)的界限、以及自由裁量權(quán)的范圍是問責(zé)的基礎(chǔ)。

最后，本文詳細(xì)闡述了四種決策模式的信息條件、決策主體以及對(duì)相應(yīng)主體的問責(zé)方式。理性研判模式由技術(shù)專家主導(dǎo)，針對(duì)實(shí)質(zhì)結(jié)果和依據(jù)自由裁量權(quán)決策。政府在面臨前所未有的新問題新挑戰(zhàn)、或前所未有的技術(shù)或環(huán)境，需要引入“外腦”，即專家、科研機(jī)構(gòu)或智庫。專家以委員會(huì)的形式參與公共決策。在不確定性的情形下，專家個(gè)人或委員會(huì)都無法避免科學(xué)未知領(lǐng)域的決策失誤。因此，在決策中應(yīng)當(dāng)將科學(xué)家、專家的爭(zhēng)論公之于眾，這不僅是對(duì)科學(xué)家進(jìn)行“問責(zé)”的必要條件，而且還是對(duì)公眾進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通的最佳機(jī)會(huì)，有助于增強(qiáng)公眾對(duì)科學(xué)家群體的信任度。對(duì)專家決策失誤的問責(zé)主要是使其喪失學(xué)術(shù)聲譽(yù)，這很大程度上依賴于科學(xué)共同體的建設(shè)。漸進(jìn)調(diào)適模模式由行政官員主導(dǎo)，適宜對(duì)實(shí)質(zhì)結(jié)果和依據(jù)規(guī)則決策。政府部門的絕大部門決策均屬于此類經(jīng)常性的、技術(shù)性的邊際調(diào)整，行政官員依據(jù)規(guī)則做出的決策具有可信性，一般不應(yīng)被問責(zé)?，F(xiàn)實(shí)的情形往往是行政官員超越規(guī)則限制，不合理地運(yùn)用自由裁量權(quán)。這種情形下無論結(jié)果是否恰當(dāng)，就應(yīng)當(dāng)追究其“越權(quán)”的責(zé)任。民主協(xié)商型決策由公眾（或權(quán)利及利益代表）主導(dǎo)，針對(duì)程序性規(guī)范性問題并依據(jù)規(guī)則決策。這一類決策主要是關(guān)注權(quán)利、利益或價(jià)值的格局調(diào)整，公眾參與是此類公共決策的重要機(jī)制，其參與方式從知情、協(xié)商到直接決策，深度不同。公共參與的“度”究竟該如何把握？本研究指出，在不確定性的情形下，如果決策涉及的影響或后果完全由特定地區(qū)和群體的公眾承擔(dān)，而且恰好這個(gè)地區(qū)還不算太大，公眾才能夠直接決策；如果決策的影響對(duì)象、涉及地區(qū)、結(jié)果都不確定，公眾也缺乏充分的專業(yè)性、技術(shù)性信息，那么知情就可以了。因此，決策信息公開是公眾參與的基礎(chǔ)保障。政治決斷型決策由政治家或行政首長主導(dǎo)，針對(duì)程序規(guī)范和依據(jù)自由裁量權(quán)決策。此類決策通常涉及危機(jī)狀態(tài)或重大轉(zhuǎn)型中的戰(zhàn)略抉擇、目標(biāo)重設(shè)及價(jià)值再造，影響深遠(yuǎn)，政策結(jié)果勢(shì)必牽涉全局。因此政治決斷型決策的參與和問責(zé)機(jī)制，不應(yīng)關(guān)注政策的實(shí)質(zhì)性結(jié)果，而應(yīng)該從產(chǎn)生該決策的制度、權(quán)利結(jié)構(gòu)和目標(biāo)價(jià)值中加以反思和規(guī)范。

此外還需指出，本研究是在規(guī)范性層面上的理論分析，根據(jù)“功能—依據(jù)”二維框架得出的四種決策模式和問責(zé)方式乃理論上的“理想原型”，現(xiàn)實(shí)情形可能是多個(gè)理想原型的組合，實(shí)踐中要加以甄別和判斷。我國公共決策機(jī)制的研究和實(shí)踐仍在不斷的探索過程中，筆者也歡迎更多務(wù)實(shí)的討論乃至辯論。