鄧大才

21世紀(jì)初期隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的啟動(dòng)，廣東省、四川省等省份在村民自治制度外建立理事會(huì)、議事會(huì)等新的非正式組織、制度和機(jī)構(gòu)。為什么有了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《村組法》)保障的村民自治制度，有了村民委會(huì)員、村民會(huì)議和村民代表會(huì)議等參與渠道和機(jī)制，村莊還需要建立新的非正式組織、制度和機(jī)構(gòu)呢？這種非正式組織、制度和機(jī)構(gòu)的屬性是什么，價(jià)值和功能是什么？與西方的非正式組織、制度和機(jī)構(gòu)有什么區(qū)別？未來走向如何？本文將以廣東省、四川省、湖北省和江西省一些區(qū)縣的改革創(chuàng)新為研究對(duì)象，考察中國(guó)基層社會(huì)非正式治理的興起及其政治起源。(1)本文研究的是理事會(huì)、議事會(huì)、懇談會(huì)、老年人協(xié)會(huì)等參與治理的組織、制度和機(jī)構(gòu)。為了避免過多的概念重復(fù)和行文簡(jiǎn)潔將理(議)事會(huì)等組織、制度和機(jī)構(gòu)稱為非正式治理。但是在敘述具體案例時(shí)將之稱為理事會(huì)、議事會(huì)、小組理事會(huì)、村莊理事會(huì)等。

一、文獻(xiàn)研究和問題提出

中國(guó)政治學(xué)界對(duì)村民理事會(huì)、議事會(huì)、懇談會(huì)等新的治理組織、制度和機(jī)構(gòu)的研究主要有兩條路徑。

第一，村民自治研究路徑。華中師范大學(xué)研究團(tuán)隊(duì)從村民自治角度對(duì)中國(guó)非正式治理進(jìn)行研究。徐勇認(rèn)為，廣東云安縣的村民小組理事會(huì)是鄉(xiāng)村治理的“落地”，三級(jí)聯(lián)動(dòng)的群眾自治是村民自治運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制 。(2)徐勇：《“組為基礎(chǔ)，三級(jí)聯(lián)動(dòng)”：村民自治運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制》，《河北學(xué)刊》2011年第5期。鄧大才從有效自治的角度提出了村落、小組、自然村的理事會(huì)及其自治的條件：利益相關(guān)、規(guī)模適度、群眾自愿、地域相近、文化相連。(3)鄧大才：《村民自治有效實(shí)現(xiàn)的條件研究：從村民自治的社會(huì)基礎(chǔ)視角來考察》，《政治學(xué)研究》2014年第6期。胡平江、白雪峰、史亞峰等分別從地域、規(guī)模和利益等方面對(duì)理事會(huì)與有效自治的關(guān)系進(jìn)行了論證。(4)胡平江：《地域相近：村民自治有效實(shí)現(xiàn)的空間基礎(chǔ)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2014年第4期；白雪嬌：《規(guī)模適度：居民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的組織基礎(chǔ)》，《東南學(xué)術(shù)》2014年第5期；史亞峰：《規(guī)模與利益：中國(guó)農(nóng)村村民自治基本單位的空間基礎(chǔ)》，《學(xué)習(xí)與探索》2017年第6期。趙秀玲將此類現(xiàn)象概括為“微自治”。(5)趙秀玲：《“微自治”與中國(guó)基層民主治理》，《政治學(xué)研究》2014年第5期。杜鵬認(rèn)為，成都市的村民議事會(huì)是村民自治轉(zhuǎn)型的動(dòng)力和治理新機(jī)制。(6)杜鵬：《村民自治的轉(zhuǎn)型動(dòng)力與治理機(jī)制》，《中州學(xué)刊》2016年第2期。項(xiàng)繼權(quán)、王明為認(rèn)為，村民理事會(huì)是村民自治的有效補(bǔ)充。(7)項(xiàng)繼權(quán)、王明為：《村民理事會(huì)：性質(zhì)及其限度》，《福建論壇》2017年第9期。唐鳴則不贊成以村民小組、自然村為單元的理(議)事會(huì)制度，堅(jiān)持以“兩委”為中心的治理。(8)唐鳴：《從試點(diǎn)看以村民小組或自然村為基本單元的村民自治》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2020年第1期。

第二，民主參與研究路徑。還有一批學(xué)者將理(議)事會(huì)等放在協(xié)商民主的框架下考察。郎友興將溫嶺的民主懇談會(huì)定義為“商議式民主”(deliberative democracy)。(9)郎友興：《商議式民主與中國(guó)的地方經(jīng)驗(yàn)：浙江溫嶺市的“民主懇談會(huì)”》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2005年第1期。何俊志從技術(shù)治理的角度討論民主懇談會(huì)與協(xié)商民主的關(guān)系。(10)何俊志：《權(quán)力、觀念與治理技術(shù)的接合：溫嶺“民主懇談會(huì)”模式的生長(zhǎng)機(jī)制》，《南京社會(huì)科學(xué)》2010年第9期。王曉莉從參與的角度研究村民小組黨支部和理事會(huì)。(11)王曉莉：《農(nóng)村公共事務(wù)治理的現(xiàn)狀與推進(jìn)》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2016年第4期。黃輝祥認(rèn)為，村民小組議事會(huì)是“協(xié)商民主嵌入到鄉(xiāng)村治理”。(12)黃輝祥：《協(xié)商民主嵌入鄉(xiāng)村治理：效用及其限度》，《江漢論壇》2020年第5期。陳剩勇和吳興智在公民參與和科學(xué)決策視角下研究民主懇談會(huì)，認(rèn)為民主懇談會(huì)有利于科學(xué)決策和制定符合公民需求的政策。(13)陳剩勇、吳興智：《公民參與與地方公共政策的制定》，《學(xué)術(shù)界》2007年第5期。

兩條研究進(jìn)路從不同的角度解釋中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理發(fā)生的深刻變化。村民自治研究路徑是從中國(guó)實(shí)踐出發(fā)，認(rèn)為各種類型的理(議)事會(huì)的產(chǎn)生是中國(guó)農(nóng)村村民自治制度的拓展、延伸和完善。民主參與研究路徑則是借用了西方協(xié)商民主的理論和框架來解釋中國(guó)新出現(xiàn)的非正式治理，認(rèn)為理(議)事會(huì)對(duì)于促進(jìn)公民參與、科學(xué)決策和民主有推動(dòng)作用。但兩條研究進(jìn)路都沒有回答，中國(guó)已經(jīng)有了村民自治制度，出臺(tái)了《村組法》，有了村民會(huì)議、村民代表會(huì)議兩種參與形式和機(jī)制，為什么還需要建立一個(gè)與村民自治平行的組織、制度和機(jī)構(gòu)呢？如果理(議)事會(huì)是村民自治，就不需要建立新的組織、制度和機(jī)構(gòu)。這就說明村民自治制度無法覆蓋新出現(xiàn)的組織、制度和機(jī)構(gòu)。理(議)事會(huì)具有協(xié)商民主的屬性，但又與西式民主制度下的協(xié)商民主有著不同的制度環(huán)境、功能和約束，因?yàn)閰f(xié)商民主要求有西式民主條件和環(huán)境，要求協(xié)商主體之間地位和權(quán)利平等，但是理(議)事會(huì)卻并不完全具備這些條件。顯然村民自治、協(xié)商民主理論都不能很好地解釋理(議)事會(huì)的出現(xiàn)，對(duì)其屬性、價(jià)值和功能也不清楚，因而需要引進(jìn)新的解釋和分析框架，即第三條研究路徑：非正式治理路徑。

二、非正式治理：引進(jìn)一個(gè)新的解釋框架

非正式治理其實(shí)并不是一個(gè)新概念，它與正式治理相對(duì)應(yīng)，伴隨著治理而產(chǎn)生。西方政治學(xué)界是在21世紀(jì)頭幾年才開始重點(diǎn)關(guān)注和研究非正式治理，現(xiàn)已成為比較政治學(xué)研究的重要內(nèi)容。非正式治理是一個(gè)綜合性概念，從學(xué)科的角度來看，既有經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)的非正式治理，也有政治學(xué)的非正式治理；從非正式治理的內(nèi)容來看，包括非正式組織、制度、行為、機(jī)構(gòu)，也包括非正式經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、產(chǎn)權(quán)等。本文主要是從政治學(xué)的角度考察由非正式組織、制度和機(jī)構(gòu)等組成的非正式治理，并以非正式制度為主進(jìn)行文獻(xiàn)梳理。

非正式制度的定義主要有四種方式：一是行為主義。North和Douglass從行為主義角度定義正式制度和非正式制度，(14)North,Douglass C，Institutions, Institutional Change, and Economic Performance，Cambridge：Cambridge University Press，1990，pp.4-5.而社會(huì)結(jié)構(gòu)包括規(guī)范和慣例，屬于非正式激勵(lì)和約束。(15)North, Douglass C，Understanding the Process of Economic Change，Princeton：Princeton University Press，2010，p.48.二是法律主義。Jenkins和Paul從合法和非法來界定制度，非法的就是非正式制度。(16)Jenkins, Paul，“African Cities: Competing Claims on Urban Land”，in Francesca Locatelli and Paul Nugent. Leiden, African Cities : Competing Claims on Urban Spaces, Boston: Brill，2009，pp.81-108.三是傳統(tǒng)主義。Pejovicu和Svetozar認(rèn)為，非正式制度包括公認(rèn)的，可以說是社會(huì)文化遺產(chǎn)一部分的社會(huì)規(guī)范、態(tài)度和價(jià)值。(17)Pejovich, Svetozar，“The Effects of the Interaction of Formal and Informal Institutions on Social Stability and Economic Development”. Journal of Markets and Morality，1999，2(2)，pp.164-181.四是結(jié)構(gòu)主義。它從國(guó)家制度和非國(guó)家制度、國(guó)家執(zhí)行和非國(guó)家執(zhí)行進(jìn)行對(duì)比和參照定義，(18)Boussard, Caroline，“Democratic Consolidation: The Role of Informal Institutions. Illustrations from Central America”，22nd International Congress of the Latin American Studies Association, Miami, FL,2000，16(3).Knight和Jack認(rèn)為，自我實(shí)施就是非正式制度，由第三方(通常是國(guó)家)實(shí)施的為正式制度。(19)Knight, Jack，Institutions and Social Conflict. New York: Cambridge University Press,1992，p.30.Helmke等將非正式制度定義為在官方認(rèn)可的渠道之外創(chuàng)建、交流和執(zhí)行且為社會(huì)共享的制度。(20)Helmke, Gretchen, and Steven Levitsky，“Informal Institutions and Comparative Politics: A Research Agenda”，Perspectives on politics，2004，2(4)，pp.725-740.也有學(xué)者通過區(qū)分正式制度來定義非正式制度：一是指定作出決定的框架為非正式的(機(jī)構(gòu)、組織、網(wǎng)絡(luò))，二是確定作出政策的過程或程序?yàn)榉钦降?政治、安排、活動(dòng))，三是將任何這種過程的結(jié)果歸類為非正式的(規(guī)則、規(guī)范、影響)。(21)Christiansen, Thomas, and Christine Neuhold( eds.)，International Handbook on Informal Governance. Northampton：Edward Elgar Publishing，2012，p.4.

關(guān)于非正式制度產(chǎn)生的原因分析主要有三個(gè)方面。一是正式制度無力解決，或者即使能夠解決但成本太高，需要其他制度來補(bǔ)充解決。Ostorm和Elinor認(rèn)為，非正式制度在治理中有著重要的作用，以克服集體行動(dòng)的困難。(22)Ostrom, Elinor，Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action，Cambridge：Cambridge university press，1990，pp.1-15.Peters和Pierre用功能邏輯解釋非正式制度的產(chǎn)生，是為了填補(bǔ)正式制度留下的空白。(23)Peters, B. Guy，Institutional theory in political science: The new institutionalism，Northampton：Edward Elgar Publishing，2019，p.210.二是非正式制度從舊的傳統(tǒng)形式發(fā)展而來。Erdmann認(rèn)為，恩庇主義源于傳統(tǒng)，以滿足庇護(hù)者和被庇護(hù)者的需求。(24)Peters, B. Guy，Institutional theory in political science: The new institutionalism，Northampton：Edward Elgar Publishing，2019，p.210.三是在規(guī)則之間的互動(dòng)中產(chǎn)生。Peters和B.Guy認(rèn)為，通過公民和團(tuán)體與正式規(guī)則和政策互動(dòng)可以產(chǎn)生非正式制度。(25)Peters, B. Guy，Institutional theory in political science: The new institutionalism，Northampton：Edward Elgar Publishing，2019，p.210.Ostorm則認(rèn)為，規(guī)則產(chǎn)生于更多非正式互動(dòng)，而不是由正式權(quán)威結(jié)構(gòu)強(qiáng)加的。(26)Ostrom, Elinor，Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action，Cambridge：Cambridge university press，1990，pp.1-15.非正式制度被理解為政治生活中的不成文規(guī)則，具有三項(xiàng)職能，即填補(bǔ)正式制度的空白，協(xié)調(diào)重疊機(jī)制的運(yùn)作，規(guī)范政治行為且與正式制度并行運(yùn)行。(27)Azari, Julia R, and Jennifer K. Smith，“Unwritten rules: Informal Institutions in Established Democracies”，Perspectives on Politics，2012，10(1)，pp.37-55.

非正式制度及其治理理論為認(rèn)識(shí)新世紀(jì)以來中國(guó)各地紛紛出現(xiàn)的理(議)事會(huì)等組織、制度和機(jī)構(gòu)提供了新的解釋框架。本文要探討的問題是，中國(guó)已經(jīng)有了制度化的村民自治制度，出臺(tái)了《村組法》，為什么還需要理(議)事會(huì)？國(guó)家有強(qiáng)大的基層治理能力，即使不借助理(議)事會(huì)也能夠進(jìn)行有效治理，為什么還要主動(dòng)推動(dòng)、幫助和引導(dǎo)村莊與村民，建立這些非正式組織、制度和機(jī)構(gòu)？理(議)事會(huì)與西方的非正式治理有什么區(qū)別？本文擬通過廣東省、湖北省、江西省、四川省的案例研究對(duì)以上問題進(jìn)行闡釋。

三、理(議)事會(huì)的非正式治理：產(chǎn)生與運(yùn)行

20世紀(jì)80—90年代，村民自治是農(nóng)村最重要的治理制度，村民委員會(huì)是最重要的組織形式，村民會(huì)議和村民代表會(huì)議是最重要的民主參與形式和集體選擇機(jī)制，但是在21世紀(jì)初特別是2005年以后，出現(xiàn)了各種各樣的村民理事會(huì)、議事會(huì)、懇談會(huì)等治理組織、制度和機(jī)構(gòu)。下面從五個(gè)典型案例分析理(議)事會(huì)非正式治理的產(chǎn)生和運(yùn)行過程。

(一)廣東清遠(yuǎn)案例：自然村理事會(huì)

2011年廣東省清遠(yuǎn)市新任市委書記G力推美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，印發(fā)《清遠(yuǎn)市“美麗鄉(xiāng)村2025”行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱《計(jì)劃》)，緊緊圍繞“三年見成效、五年大提升、十年改變農(nóng)村落后面貌”的工作目標(biāo)，大力實(shí)施“千村示范、萬村整治”工程，以縣為主體、行政村為基礎(chǔ)、自然村為基本單元，通過示范帶動(dòng)，全域推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)行“先建后補(bǔ)”“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的獎(jiǎng)補(bǔ)政策。市里建立了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊整潔、鄉(xiāng)村治理等一系列驗(yàn)收指標(biāo)體系，要求建立理事會(huì)，鼓勵(lì)村民民主參與。(28)佛岡縣編印：《清遠(yuǎn)市“美麗鄉(xiāng)村2025”行動(dòng)計(jì)劃》。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊選擇條件比較好的自然村為示范建設(shè)單元，幫助自然村成立理事會(huì)。理事會(huì)成員由鄉(xiāng)村干部初選，然后由村民推選產(chǎn)生。理事長(zhǎng)是自然村最有威望的人，理事也是當(dāng)?shù)啬苋?，理事?huì)成為自然村的治理機(jī)構(gòu)。理事會(huì)要與村民代表討論籌集建設(shè)經(jīng)費(fèi)、鄉(xiāng)村建設(shè)方案、村莊整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等事宜。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中如遇土地征用、拆遷問題，理事會(huì)做協(xié)調(diào)工作。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)到一定程度后，理事會(huì)代表自然村向市里申請(qǐng)驗(yàn)收，市里按照指標(biāo)評(píng)審，根據(jù)結(jié)果分別給予A、B、C類資助。如果不能通過驗(yàn)收則無法獲得資助，并由自然村承擔(dān)建設(shè)成本。

清遠(yuǎn)市的自然村基本上是宗族村莊，長(zhǎng)期具有宗族治理系統(tǒng)。鄉(xiāng)村干部以此為基礎(chǔ)引導(dǎo)自然村成立理事會(huì)。雖然自然村理事會(huì)在村莊指導(dǎo)下建立，但是兩者并沒有明確的等級(jí)關(guān)系，前者需要依靠后者向市、縣爭(zhēng)取建設(shè)經(jīng)費(fèi)，后者需要前者組織實(shí)施建設(shè)。筆者在調(diào)查中了解到企業(yè)家會(huì)因?yàn)槭烊岁P(guān)系、血緣關(guān)系、宗族關(guān)系更傾向于給自然村捐款。

(二)四川成都案例：村—組—項(xiàng)目議事會(huì)

2007年國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)成都市成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，2008年汶川地震后成都市的一些區(qū)(市、縣)開始災(zāi)后重建，從國(guó)家到省市都投入了大量資金推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。成都市專門出臺(tái)了《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)一步提高村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理水平的意見(試行)》，明確規(guī)定由區(qū)(市、縣)人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府規(guī)劃，委托村級(jí)自治組織負(fù)責(zé)實(shí)施。要求按照村民自治的原則，由村(居)民會(huì)議或村(居)民代表會(huì)議或村(居)民議事會(huì)自主決定服務(wù)的內(nèi)容和方式，真正體現(xiàn)自主、自愿、自治。(29)成都市編印：《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)一步提高村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理水平的意見(試行)》。

為推進(jìn)改革和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，成都市財(cái)政為各村提供20萬元，區(qū)(市、縣)配套20萬元建設(shè)經(jīng)費(fèi)。市及區(qū)(市、縣)嚴(yán)格要求按照村民自治制度組織實(shí)施建設(shè)。按照市里的規(guī)定，由村(居)民大會(huì)或村(居)民代表會(huì)議或村(居)民議事會(huì)來決定建設(shè)什么，如何建設(shè)，在哪里建設(shè)。各地都采取議事會(huì)的方式來組織實(shí)施，議事會(huì)由村干部、村民代表、鄉(xiāng)賢等人構(gòu)成，議事會(huì)成員在20—50人之間，這個(gè)規(guī)模便于協(xié)商議事。我們?cè)儐?，有村民?huì)議、村民代表會(huì)議，為什么還要建立村民議事會(huì)呢？受訪者回答，成都市村莊規(guī)模太大，村民會(huì)議無法召開，即使是村民代表也有數(shù)百人，既找不著開會(huì)的場(chǎng)所，也無法召開實(shí)質(zhì)性的會(huì)議。因此各地紛紛采取議事會(huì)的方式來協(xié)商、決策、監(jiān)督，有些議事會(huì)還有執(zhí)行功能。

市及區(qū)(市、縣)兩級(jí)只有40萬元，每次能建設(shè)的項(xiàng)目數(shù)量有限，因此在哪里建設(shè)就需要議事會(huì)討論決定。很多村莊借鑒羅伯特議事規(guī)則，對(duì)議題提出、主持人選擇、發(fā)言時(shí)間和次數(shù)、表決方式、決議公示、決議效力等都有嚴(yán)格的規(guī)定。我們繼續(xù)追問，村莊合法的民主決策組織是村民委員會(huì)，決策方式是村民會(huì)議、村民代表會(huì)議，議事會(huì)是否具有合法性？受訪者表示，他們采取村民會(huì)議或者村民代表大會(huì)授權(quán)的方式解決合法性問題。(30)調(diào)查時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，可以通過村民會(huì)議、村民代表會(huì)議授權(quán)，但是否授權(quán)我們沒有掌握確切的證據(jù)，在浙江溫州參與式預(yù)算中曾經(jīng)有過討論村民會(huì)議、村民代表會(huì)議授權(quán)參會(huì)代表的問題。

市及區(qū)(市、縣)兩級(jí)的政策要求，除了村莊要建立議事會(huì)，村民小組也要組建議事會(huì)，因?yàn)榇迩f議定的建設(shè)事項(xiàng)要村民小組來實(shí)施。小組議事會(huì)既是決策機(jī)構(gòu)，又是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。如果是跨行政單元的專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目，則成立項(xiàng)目議事會(huì)進(jìn)行決策和執(zhí)行。這樣就形成了村—組—項(xiàng)目多層次、多類型的議事會(huì)體系。議事會(huì)的成員由戶代表或戶主選舉產(chǎn)生，理事長(zhǎng)可以是村支部書記、村主任，也可以是有能力、有威望、做事公道正派的村民。市及區(qū)(市、縣)兩級(jí)規(guī)定，村莊如果不建立議事會(huì)就不撥付財(cái)政建設(shè)資金，市及區(qū)(市、縣)兩級(jí)還對(duì)議事會(huì)功能和民主程度及實(shí)際運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督，并根據(jù)監(jiān)督結(jié)果給予獎(jiǎng)勵(lì)。成都市在村民自治制度之外建立了一套平行的議事、決策、執(zhí)行和監(jiān)督的組織、制度和機(jī)構(gòu)。

(三)湖北秭歸案例：村落理事會(huì)

湖北省秭歸縣山大人稀，村民難以組織，公共服務(wù)難到位，用當(dāng)?shù)氐脑捴v，“說句話聽得到，握個(gè)手要走半天”。村莊面積多達(dá)幾十平方公里，而村干部只有5—7名，根本無法做到有效管理和高水平服務(wù)。鑒于此，2012年秭歸縣委、縣政府決定實(shí)施“幸福村落創(chuàng)建”，并印發(fā)《“幸福村落創(chuàng)建”實(shí)施方案》，還下發(fā)了創(chuàng)建工作規(guī)程、章程、村落公益事業(yè)議決建管辦法、考核標(biāo)準(zhǔn)等10多個(gè)文件，指導(dǎo)創(chuàng)建工作，在村落興建道路、飲水工程，整治村落環(huán)境等項(xiàng)目上安排財(cái)政資金。所謂“幸福村落創(chuàng)建”是指在原農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)上再劃分若干“村落”，并以村落為單元，成立村落理事會(huì)，以“兩長(zhǎng)八員”(理事長(zhǎng)和黨小組長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)員、宣傳員、幫扶員、調(diào)解員、維權(quán)員、管護(hù)員、環(huán)保員、張羅員)及其理事會(huì)為骨干隊(duì)伍，從事經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理。為了推進(jìn)幸福村落創(chuàng)建，秭歸縣取消了村民小組，按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同，利益共享、有利發(fā)展，群眾自愿、便于組織、尊重習(xí)慣、規(guī)模適度”的原則劃分村落。(31)秭歸縣編?。骸丁靶腋４迓洹眲?chuàng)建工作實(shí)施方案》。在村落建立理事會(huì)及“兩長(zhǎng)八員”的治理結(jié)構(gòu)，他們由戶代表選舉產(chǎn)生，是村落的治理組織，具有決策、執(zhí)行和監(jiān)督功能。村落規(guī)模較小，要么召開戶主會(huì)，要么召開理事會(huì)，協(xié)商、表決沒有太多的正式規(guī)則和程序，達(dá)成共識(shí)即可執(zhí)行，并獲得合法性。

在調(diào)查時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，村里依然實(shí)施村民自治，有重大事情召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議協(xié)商、表決，但村莊規(guī)模大，面積廣，外出務(wù)工人口比較多，召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議相當(dāng)困難。村落理事會(huì)的民主議事、決策功能比村民會(huì)議和村民代表會(huì)議更加有效靈活，也更得村民信任，因此很多工作依托村落組織實(shí)施。村干部普遍表示，村落理事會(huì)建立后，有更多的村民參與治理，村支“兩委”的工作量減少，村落事務(wù)有人管，且管得更有效。另外，秭歸縣引進(jìn)了幾個(gè)專家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行專題指導(dǎo)，村落理事會(huì)的議事、表決、參與的功能不斷完善，鼓勵(lì)出臺(tái)村規(guī)、民約、家訓(xùn)，作為村莊、村落和家庭的治理規(guī)則，組建村落志愿者，實(shí)施社區(qū)營(yíng)造，推行村民參與積分制等，拓展了村落理事會(huì)的參與治理功能。

(四)廣東蕉嶺案例：村—組理事會(huì)

廣東省蕉嶺縣位于粵東的梅州市，屬于客家地區(qū)，宗族發(fā)達(dá)，宗族中輩分高和威望高的長(zhǎng)輩如今依然可以就相關(guān)資源分配、分家及糾紛進(jìn)行調(diào)解。2014年分管農(nóng)村工作的縣紀(jì)委書記L大力推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，村莊和村民小組建立理事會(huì)，實(shí)施村民自治和協(xié)商治理。

在L書記推動(dòng)下，蕉嶺縣社會(huì)工作委員會(huì)編印了《農(nóng)村村民理事會(huì)設(shè)立指引》和《村民理事會(huì)章程》，在全縣選擇部分村莊、村民小組試點(diǎn)實(shí)施村組兩級(jí)理事會(huì)，進(jìn)行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。如果該村民小組只有一個(gè)宗族，則原有的宗族理事會(huì)就轉(zhuǎn)為小組理事會(huì)。如果一個(gè)村民小組有幾個(gè)宗族，則由各宗族推薦理事，組建小組理事會(huì)，小組長(zhǎng)往往是理事會(huì)的成員。小組理事會(huì)具有議事、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)的職能。理事會(huì)還有一個(gè)重要的功能是向宗族成員募捐，款項(xiàng)用于村居環(huán)境改造，為本族子弟提供升學(xué)獎(jiǎng)勵(lì)、宗族慈善和福利等。(32)參見蕉嶺縣社工委編印的《農(nóng)村村民理事會(huì)設(shè)立指引》和《村民理事會(huì)章程》。

村莊理事會(huì)成員由小組推選產(chǎn)生，主要包括村干部、小組理事會(huì)的理事長(zhǎng)、村民代表等，理事在20—45人之間。村民理事會(huì)按照村民自治的程序和規(guī)則進(jìn)行議事、決策、監(jiān)督。村支“兩委”或者理事會(huì)向村民收集需要理事會(huì)研究的公共事務(wù)，然后召開理事會(huì)。理事會(huì)借鑒羅伯特議事規(guī)則議事、決策和審議。會(huì)議由黨支部書記主持，如果涉及相關(guān)公共建設(shè)、公共服務(wù)，將邀請(qǐng)縣、鄉(xiāng)有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)參加。商議的事情分為決策事項(xiàng)和討論事項(xiàng)，決策事項(xiàng)采取票決方式，討論事項(xiàng)只醞釀不表決。對(duì)于理事會(huì)的表決結(jié)果，村支“兩委”必須執(zhí)行，完成后要向理事會(huì)報(bào)告。但是蕉嶺的村民理事會(huì)是紀(jì)委書記L強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)的結(jié)果，只在部分村莊試點(diǎn)。L書記不再分管農(nóng)村工作后，村莊理事會(huì)議事和決策功能逐漸弱化，而村民小組理事會(huì)一直存在，即使沒有政府財(cái)政投入建設(shè)經(jīng)費(fèi)，小組理事會(huì)仍然能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

(五)江西于都案例：社區(qū)理事會(huì)

2012年江西省于都縣實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)，出臺(tái)了《新農(nóng)村建設(shè)理事會(huì)章程》。以自然村為單元組建理事會(huì)，理事由村民小組長(zhǎng)、村民代表、“五老”人員提名，由全體村民無記名差額選舉產(chǎn)生，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)新農(nóng)村建設(shè)的村莊規(guī)劃、整治和環(huán)境治理等工作。但只在試點(diǎn)自然村建立理事會(huì)，一旦新農(nóng)村建設(shè)示范項(xiàng)目完成，理事會(huì)不再運(yùn)行。在脫貧攻堅(jiān)過程中貧困村也成立了貧困戶脫貧自強(qiáng)理事會(huì)，理事由貧困戶選舉產(chǎn)生，主要職責(zé)是宣傳政策，耐心做好群眾的思想工作。(33)參見《貧困戶自強(qiáng)脫貧理事會(huì)章程》(參考范本)。隨著脫貧工作結(jié)束，理事會(huì)也不再運(yùn)轉(zhuǎn)。

2021年于都縣頒布了《鄉(xiāng)村振興示范帶(點(diǎn))建設(shè)工作方案(試行)》方案，縣財(cái)政投入2億元用于鄉(xiāng)村振興示范點(diǎn)建設(shè)，全縣建設(shè)33個(gè)示范點(diǎn)。示范點(diǎn)依據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源特點(diǎn)，進(jìn)行特色建設(shè)。建設(shè)方案要求健全村民自治機(jī)制，發(fā)揮村民理事會(huì)、紅白理事會(huì)等村民自治功能。(34)參見《鄉(xiāng)村振興示范帶(點(diǎn))建設(shè)工作方案(試行)》。示范點(diǎn)建設(shè)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記主導(dǎo)，村支“兩委”組織實(shí)施，但是建設(shè)工作面臨諸多難題，一是亂搭亂建的拆遷問題，二是占用村民宅基地或承包地問題，三是動(dòng)員示范點(diǎn)居民參與的問題。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村支“兩委”決定在示范點(diǎn)建立社區(qū)理事會(huì)。理事會(huì)由受益的村民小組推薦或者選舉產(chǎn)生，各小組均有理事代表。理事會(huì)由老黨員、老干部、村民小組長(zhǎng)、村民小組婦聯(lián)主席以及各宗族中最具權(quán)威的村民組成。

理事會(huì)的主要工作一是宣傳，二是動(dòng)員，三是組織拆遷或者對(duì)于拆遷難點(diǎn)做工作，四是管理和維護(hù)建設(shè)項(xiàng)目和示范點(diǎn)，五是籌集建設(shè)經(jīng)費(fèi)。理事會(huì)的這些工作和職能均在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村支“兩委”指導(dǎo)下進(jìn)行。理事會(huì)沒有決策功能，也無法監(jiān)督鄉(xiāng)村干部，但是可以監(jiān)督施工質(zhì)量，提出建議，可建議是否得到回應(yīng)、采納均具有不確定性。

從于都縣來看，社區(qū)理事會(huì)是政府或者村莊完成相關(guān)公共建設(shè)的一個(gè)組織、制度或機(jī)構(gòu)，原則上按照村民自治制度實(shí)施，但在實(shí)踐中理事會(huì)沒有決策權(quán)。雖然理事會(huì)有協(xié)商，但沒有嚴(yán)格的程序和規(guī)則，主要工作是協(xié)助鄉(xiāng)村組織、動(dòng)員和解決建設(shè)過程中的難點(diǎn)問題。

(六)案例比較：共同性與差異性

通過對(duì)五個(gè)案例敘述可以歸納其異同：一是領(lǐng)導(dǎo)因素，五個(gè)案例的地方領(lǐng)導(dǎo)都推動(dòng)著理(議)事會(huì)的建設(shè)和運(yùn)行，其中有四個(gè)地方的領(lǐng)導(dǎo)具有治理意識(shí)和民主理念，(35)治理意識(shí)是指主張政府和村莊、村民是平等的主體，相互協(xié)商、合作來治理基層社會(huì)。只有于都縣的領(lǐng)導(dǎo)具有很強(qiáng)的工具性目標(biāo)，但是無法判斷其是否具有治理意識(shí)和民主理念。二是有定向而非普遍性的財(cái)政投入，對(duì)特定村莊進(jìn)行公共建設(shè)。三是建立了不同的層級(jí)的理(議)事會(huì)，成都市是村—組—項(xiàng)目多類理(議)事會(huì)，蕉嶺縣是村—組兩級(jí)理(議)事會(huì)，清遠(yuǎn)市、秭歸縣分別是小組理事會(huì)和村落理事會(huì)，于都縣是社區(qū)理事會(huì)。四是規(guī)則和程序性，各地理(議)事會(huì)都有一定的規(guī)則和程序，其中成都市最強(qiáng)，于都市最弱。五是宗族比較發(fā)達(dá)的地區(qū)清遠(yuǎn)市、蕉嶺縣、于都縣有議事傳統(tǒng)。六是理事會(huì)除了依靠鄉(xiāng)村推動(dòng)建立外，還依靠村莊、小組和社區(qū)精英村民以及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)關(guān)系和社會(huì)資本。七是從與村民自治的關(guān)系來看，清遠(yuǎn)市和秭歸縣的理事會(huì)具有替代功能；成都市村莊議事會(huì)具有補(bǔ)充功能，村民小組和項(xiàng)目議事會(huì)具有替代功能；蕉嶺縣村莊理事會(huì)具有補(bǔ)充功能，小組理事會(huì)具有替代功能；于都縣社區(qū)理事會(huì)最特殊，既有替代功能，又有補(bǔ)充功能。具體情況見表1。

表1 理(議)事會(huì)產(chǎn)生和運(yùn)行的影響因素

四、非正式治理興起的政治起源

為什么在21世紀(jì)后全國(guó)各地會(huì)出現(xiàn)理事會(huì)、議事會(huì)、懇談會(huì)等議事、協(xié)商、咨詢組織，制度和機(jī)構(gòu)呢？筆者認(rèn)為，主要存在四個(gè)方面的因素。

(一)具有治理意識(shí)的領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)

雖然全國(guó)各地有不少理(議)事會(huì)治理方式，但并非所有地方都有，如黃河以北的省市就比較罕見。具有治理意識(shí)和民主理念的地方領(lǐng)導(dǎo)人是其最重要的推動(dòng)力。廣東省云浮市及清遠(yuǎn)市的市委書記都具有較強(qiáng)治理意識(shí)和民主理念。云浮市的W書記為了推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)及村民小組理事會(huì)發(fā)展，每周召開一次書記例會(huì)，各區(qū)(縣)委書記匯報(bào)推進(jìn)工作和建設(shè)進(jìn)展，還專門邀請(qǐng)村民自治專家團(tuán)隊(duì)為區(qū)(縣)委書記、區(qū)(縣)長(zhǎng)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)授課，并在示范點(diǎn)指導(dǎo)社會(huì)治理創(chuàng)新。W書記到廈門市、沈陽市任職后依然如此。廣東省清遠(yuǎn)市也是在具有治理意識(shí)和民主理念的G書記大力推動(dòng)下選擇兩個(gè)市(縣)進(jìn)行試點(diǎn)。秭歸縣幸福村落及“兩長(zhǎng)八員”理事會(huì)能夠順利推進(jìn)也在于連續(xù)三任縣委書記的支持和推進(jìn)，并將幸福村落建設(shè)納入全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)和職能部門的績(jī)效考核指標(biāo)體系?，F(xiàn)任書記、時(shí)任縣長(zhǎng)Y曾與筆者交流，表示民主治理雖然工作進(jìn)度較慢，但是很管用，而且管長(zhǎng)遠(yuǎn)。蕉嶺縣能夠推動(dòng)村組兩級(jí)理事會(huì)的建立，也緣于致力于農(nóng)村善治的縣紀(jì)委書記L，他還成功地說服了兩任縣委書記支持社會(huì)治理創(chuàng)新工作。成都市“村—組—項(xiàng)目”多類理事會(huì)能夠推廣和實(shí)施也與時(shí)任市委書記推動(dòng)并培育了一批擅長(zhǎng)治理的干部有關(guān)系，成都市還成立了社會(huì)工作委員會(huì)，由市及區(qū)(市、縣)組織部長(zhǎng)兼任主任，專門推動(dòng)以議事會(huì)為核心的社會(huì)治理創(chuàng)新工作。所以，21世紀(jì)以來的理(議)事會(huì)等非正式組織、制度和機(jī)構(gòu)的興起，與具有治理意識(shí)、民主理念且希望做好社會(huì)治理創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)直接相關(guān)，沒有這些領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)，理(議)事會(huì)等非正式治理很難出現(xiàn)。

(二)特定公共建設(shè)的財(cái)政支出及合法性

為什么21世紀(jì)后理(議)事會(huì)等非正式組織、制度和機(jī)構(gòu)大量出現(xiàn)？關(guān)鍵原因在于公共財(cái)政支出方式的轉(zhuǎn)變。2005年以前國(guó)家很少為農(nóng)村提供與生活相關(guān)的公共設(shè)施和公共服務(wù)。2005年后農(nóng)村財(cái)政支出方式發(fā)生改變，公共財(cái)政開始用于實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)、人居環(huán)境整治和脫貧攻堅(jiān)。從全國(guó)調(diào)查來看，沒有財(cái)政投入的村莊基本沒有建立理(議)會(huì)的動(dòng)力，有財(cái)政投入的地方采取兩種方式進(jìn)行資源分配和建設(shè)：一是利用村民自治組織和制度，如山東省、河南省等北方省市；二是建立理(議)事會(huì)等非正式組織、制度和機(jī)構(gòu)，主要出現(xiàn)在廣東省、江西省、四川省等。

為什么要建立理(議)事會(huì)呢？因?yàn)楣藏?cái)政的支持并不能覆蓋到所有的村莊、村民小組，如何分配定向支持少數(shù)村民的公共資源是一大難題，因此需要成立理(議)事會(huì)討論、協(xié)商在哪里建設(shè)，如成都市村民議事會(huì)就行使這一職能。如果已經(jīng)確定建設(shè)的村民小組，如何建設(shè)、怎么建設(shè)的問題就不能以村莊為單元召開村民會(huì)議、村民代表會(huì)議，只能依靠利益覆蓋的村民小組進(jìn)行協(xié)商和決策。而村民小組只有小組長(zhǎng)一人，無法協(xié)商、決策和監(jiān)督，需要在村民委員會(huì)之外建立一個(gè)以建設(shè)項(xiàng)目為單元的組織，因此小組或者項(xiàng)目理(議)事會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，如清遠(yuǎn)市的自然村理事會(huì)、成都市的村民小組議事會(huì)、于都縣的社區(qū)理事會(huì)均是如此。有了理(議)事會(huì)的協(xié)商、決策過程，公共財(cái)政資金的分配、使用以及建設(shè)就具有了合法性。因此，理(議)事會(huì)等非正式治理的產(chǎn)生是定向公共財(cái)政支出的結(jié)果以及合法性的內(nèi)在需求。

(三)村民自治制度能力和功能性限制

為什么村民自治制度解決公共資源的分配和建設(shè)問題，還要進(jìn)行理(議)事會(huì)等非正式治理呢？關(guān)鍵在于村民自治制度自身的能力和功能約束。一是有些村莊規(guī)模很大，僅村民代表就有數(shù)百人，無法召開村民會(huì)議，召開村民代表會(huì)議都困難，因此只能建立村民理(議)事來議事、決策和監(jiān)督，如成都市、蕉嶺縣就因此建立村莊理(議)事會(huì)。二是如果公共財(cái)政支出能夠覆蓋所有的村民，可以運(yùn)用村民自治制度協(xié)商和決策，但是新農(nóng)村建設(shè)、人居環(huán)境整治以及鄉(xiāng)村振興示范點(diǎn)的建設(shè)都是選擇一個(gè)或者幾個(gè)村民小組進(jìn)行示范建設(shè)，項(xiàng)目利益只能覆蓋部分村民，其利益單元小于自治單元，很難用大單元的村民自治來解決小單元的建設(shè)和資源分配問題，因此需要建立治理單元與利益單元一致的理(議)事會(huì)，(36)鄧大才：《產(chǎn)權(quán)單元與治理單元的關(guān)聯(lián)性研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第7期。如成都市、蕉嶺縣的村民小組理事會(huì)就是按照此原則組建和運(yùn)行。三是很多地區(qū)因?yàn)橄鳒p基層治理經(jīng)費(fèi)，村民小組只有小組長(zhǎng)，有些地方合村并組，村民小組沒有專門的治理機(jī)構(gòu)，缺少治理人員。比如秭歸縣山大人稀，村落無人管事，無人做事，從而推進(jìn)幸福村落建設(shè)和“兩長(zhǎng)八員”理事會(huì)治理。因此，理(議)事會(huì)是為了解決無人做事而有意建立的組織、制度和機(jī)構(gòu)。四是在新農(nóng)村建設(shè)、人居環(huán)境整治、脫貧攻堅(jiān)或者資源開發(fā)過程中，其利益可能橫跨若干村民小組、村莊，這種建設(shè)工程和項(xiàng)目開發(fā)也無法依靠以村為單元的村民自治制度，需要建立功能性的理(議)事會(huì)。在成都各個(gè)區(qū)(市、縣)都不同程度地存在這種跨區(qū)域的功能性議事與決策的組織、制度和機(jī)構(gòu)。顯然理(議)事會(huì)等非正式治理的出現(xiàn)是村民自治功能不足、能力有限的必然結(jié)果。

(四)供需理性對(duì)接和有效建設(shè)的需求

公共建設(shè)和財(cái)政資源投入是一個(gè)自上而下的過程，整個(gè)決策過程與村莊、小組、村民都沒有關(guān)系，當(dāng)財(cái)政資源下達(dá)村莊后，建設(shè)什么，如何建設(shè)，如何有效地建設(shè)則成為了一個(gè)重要的問題。一是供需對(duì)接需要理(議)事會(huì)。如成都市及區(qū)(市、縣)的40萬元公共建設(shè)經(jīng)費(fèi)撥付后，建什么需要議事會(huì)確定，確定建設(shè)村民小組后，需要新的議事組織、制度和機(jī)構(gòu)來確定如何建?？梢?，公共建設(shè)和財(cái)政資源的使用先要了解所在社區(qū)的需求意愿和基本訴求，如果村民不滿意，就會(huì)“好心辦壞事”。蕉嶺縣小組理事會(huì)還有一個(gè)重要功能，在財(cái)政資金無法滿足項(xiàng)目建設(shè)需求時(shí)，籌集建設(shè)資金，彌補(bǔ)資金缺口。二是有效建設(shè)需要理(議)事會(huì)。在于都縣、蕉嶺縣調(diào)查時(shí)，鄉(xiāng)村干部均表示，人居環(huán)境整治、新農(nóng)村建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)涉及動(dòng)員群眾和組織群眾，可是以村莊為單元的村委會(huì)難以有效動(dòng)員、組織村民參與，很多村民不信任村支“兩委”的干部，特別是面臨著拆遷，宅基地、承包土地占用時(shí)，還需要有威望、公道正派的社區(qū)或村民小組的村民去做工作，因此就需要在社區(qū)和村民小組以威望、公道、正派的村民為核心建立理(議)事會(huì)解決有效建設(shè)問題。

理(議)事會(huì)等非正式治理的興起由四個(gè)方面有機(jī)構(gòu)成。第一，自下而上的公共物品需求。21世紀(jì)以來村民更多地表達(dá)了對(duì)改善生活質(zhì)量、提高生活水平的“美好向往”。第二，自上而下的推進(jìn)，特別是具有治理理念和民主意識(shí)的地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)的推動(dòng)。他們希望通過國(guó)家和地方政府的公共建設(shè)投入促進(jìn)基層社會(huì)的民主協(xié)商和有效治理。第三，合法性的需求。地方政府需要程序合法性，村莊需要執(zhí)行合法性，理(議)事會(huì)恰恰能夠滿足程序和過程的合法性。第四，政府投入的合法性及與村民需求的匹配性通過村民自治來實(shí)現(xiàn)，但是村民自治因?yàn)槟芰?、功能限制，難以滿足建設(shè)性投入的合法性和需求的匹配性，因此，非正式制度——理(議)事會(huì)就成為了地方政府和村莊的選擇。而且理(議)會(huì)的產(chǎn)生和運(yùn)行彌補(bǔ)了村民自治制度的不足，保障了政府建設(shè)性投入的合法性及匹配了村民公共物品需求?？梢?，自上而下與自下而上的四大因素及兩種制度決定了非正式治理的興起(見圖1)。

圖1 非正式治理與政治因素的因果框架

五、非正式治理的屬性、價(jià)值與限度

理(議)事會(huì)等組織、制度和機(jī)構(gòu)既不同于正式的村民自治制度，也不同于純粹的社會(huì)組織，更不同于村莊傳統(tǒng)治理系統(tǒng)，它是什么類型的組織、制度和機(jī)構(gòu)？它的價(jià)值和功能是什么？其治理又有什么限度？

(一)理(議)事會(huì)的基本屬性

1.理(議)事會(huì)的非正式性

理事會(huì)、議事會(huì)、懇談會(huì)等組織、制度和機(jī)構(gòu)，不同于正式的村民自治制度，不同于村民委員會(huì)，它具有非正式性，是法定的村民自治制度之外的一種新的治理形式。其非正式性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，它不是國(guó)家法律認(rèn)定的。雖然有些理(議)事會(huì)被市、區(qū)(市)縣級(jí)政府政策認(rèn)可，但它并不是國(guó)家法律的產(chǎn)物，是行政過程的結(jié)果，有些甚至是地方政府或者官員個(gè)人推動(dòng)，如蕉嶺縣就是縣紀(jì)委書記L推動(dòng)的改革創(chuàng)新。另一方面，它不是全體村民通過合法程序組建的組織、制度和機(jī)構(gòu)，從組織建立來看也不具有完全的自下而上合法性。在有些地方，其理(議)事會(huì)的代表是通過戶代表或者村民小組推薦選舉產(chǎn)生，理(議)事會(huì)及理事的產(chǎn)生具有一定的合法性?？傮w而言，理(議)事會(huì)既不具有完全的自上而下合法性，也不具有完全的自下而上合法性，因此它具有非正式性。

2.非正式性中的正式性

雖然各地的理(議)事會(huì)具有非正式性的特點(diǎn)，但是在建立和運(yùn)行過程中又借鑒或者遵循村民自治制度，有些理(議)事會(huì)明確要求按照村民自治制度的原則運(yùn)行，有較強(qiáng)的規(guī)則性、程序性和民主性。一是組織性。理(議)事會(huì)都具有組織特征，具有明確的目標(biāo)和工作職能，主要是協(xié)商、決策和解決具體的問題，還有組織結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，如具有理事長(zhǎng)、理事，甚至還有監(jiān)事，但是沒有科層和等級(jí)性質(zhì)。二是規(guī)則性。即使最簡(jiǎn)單的或者工具性的理事會(huì)，如于都縣理事會(huì)都具有一定的議事規(guī)則，而成都市的議事會(huì)則借鑒了羅伯特議事規(guī)則，其議事范圍、決策方式、表決結(jié)果等都具有嚴(yán)格的規(guī)定。三是程序性。理(議)事會(huì)等借鑒村民自治制度，其成立、議事、決策、執(zhí)行等均有一定的流程，而且當(dāng)?shù)攸h委、政府也要求在公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給過程中要講規(guī)則和程序。四是民主性。理(議)事會(huì)最大的特點(diǎn)就是協(xié)商，村民之間、理事之間、村民與理事之間相互討論與協(xié)商，然后達(dá)成共識(shí)，或者進(jìn)行表決，具有一定的民主性，其民主的程度和范圍各地有差異。從這四個(gè)特點(diǎn)來看，理(議)事會(huì)也有一定正式性，體現(xiàn)為有一定的明確性、規(guī)則性、程序性和民主性，可以稱為非正式性中的正式性。成都市議事會(huì)的正式性成分比較多，其次是清遠(yuǎn)市、秭歸縣、蕉嶺縣，最后是于都縣。

3.非正式性的中國(guó)性

理(議)事會(huì)等非正式性治理不同于正式的村民自治制度，也不同于西方學(xué)者定義的非正式組織、制度和機(jī)構(gòu)。西方的非正式制度除了非成文性、含糊性外，還有如下特點(diǎn)，即沒有專門的執(zhí)行規(guī)則主體，不獨(dú)立于日常社會(huì)環(huán)境，對(duì)個(gè)人和人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)有較強(qiáng)的依賴，規(guī)范的普遍性和包容性程度比較低等特點(diǎn)。(37)Brie, Michael, and Erhard St?lting. “Formal Institutions And Informal Institutional Arrangements”，in Thomas Christiansen and Christine Neuhold，International Handbook On Informal Governance，Northampton：Edward Elgar Publishing，2012, pp.19-39.中國(guó)基層社會(huì)的理(議)事會(huì)等非正式治理有明確的組織特點(diǎn)，也有村民能夠接受的規(guī)則和程序，相關(guān)事宜由理(議)事會(huì)按照相關(guān)規(guī)則執(zhí)行。當(dāng)然理(議)事會(huì)的執(zhí)行依賴于傳統(tǒng)的熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，依賴于理事的處事能力、道德權(quán)威或者宗族輩分，其權(quán)威既有一定的政府賦權(quán)特點(diǎn)，也有一定的社會(huì)屬性?？梢?，各地興起的理(議)事會(huì)既具有西方非正式性組織、制度和機(jī)構(gòu)的特征，也具有鮮明的中國(guó)特色。

(二)非正式治理的價(jià)值和功能

理(議)事會(huì)等非正式組織、制度和機(jī)構(gòu)有什么價(jià)值和功能呢？它與正式制度之間的關(guān)系如何？筆者認(rèn)為，各地區(qū)建立理(議)事會(huì)有不同的目標(biāo)，也有不同的價(jià)值和功能。

一是替代性功能。國(guó)家頒布的正式制度及村民自治制度因?yàn)槠淠芰?、功能的限制，無法覆蓋基層治理的所有方面，無法滿足國(guó)家行政在基層社會(huì)施政的需求，更無法滿足村民對(duì)治理的制度、組織和機(jī)構(gòu)需求，如秭歸縣的村落理事會(huì)，清遠(yuǎn)市的自然村理事會(huì)以及蕉嶺縣的村民小組理事會(huì)都因?yàn)檎街贫缺∪?、不足甚至缺位而?chuàng)建的。因此，這種類型的理(議)事會(huì)具有替代正式制度的功能。二是補(bǔ)充性功能。國(guó)家頒布的正式制度和村民自治制度發(fā)揮的作用有限，靈活性不足，成本高，或者難以實(shí)施，需要建立非正式組織、制度和機(jī)構(gòu)予以補(bǔ)充。比如成都市、蕉嶺縣的村莊村民理(議)事會(huì)，與村民自治制度治理的范圍、職能完全相同，但是因?yàn)榇迩f規(guī)模太大，無法通過簡(jiǎn)單的投票表決，需要長(zhǎng)時(shí)間的討論和協(xié)商，建設(shè)項(xiàng)目只涉及部分村民利益，利益單元與治理單元不一致，很多人因?yàn)槔娌幌嚓P(guān)不愿意參與，這都需要通過理(議)會(huì)來補(bǔ)充村民自治制度的不足。三是工具性功能。有些地方建立理(議)事會(huì)等組織、制度和機(jī)構(gòu)的目標(biāo)非常明確，就是為了完成階段性任務(wù)。比如于都縣在不同的時(shí)期建立不同的理事會(huì)，其目標(biāo)就是為了解決當(dāng)時(shí)的建設(shè)任務(wù)、矛盾和問題。鷹潭市余江區(qū)的宅基地改革試點(diǎn)理事會(huì)，改革結(jié)束后理事會(huì)也停止運(yùn)行。成都市在農(nóng)村公共設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、資源開發(fā)過程中也建立一些功能性理事會(huì)，這些理事會(huì)也隨著建設(shè)任務(wù)的完成而終止。這類理事會(huì)可以稱為功能性理事會(huì)，具有工具性特點(diǎn)。四是合法性功能。在公共設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給及當(dāng)?shù)刭Y源開發(fā)過程中，各地建立理(議)事會(huì)還有一個(gè)重要功能就是強(qiáng)化公共財(cái)政使用及資源開發(fā)的合法性。雖然村民委會(huì)員、村民會(huì)議和村民代表會(huì)議可以實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出、分配和使用的合法性，但是運(yùn)行成本比較高。如果利益單元與治理單元不一致還會(huì)影響供給和需求的匹配性。因此需要通過理(議)事會(huì)這種代表性組織、制度和機(jī)構(gòu)來為公共行政和公共財(cái)政及政治動(dòng)員取得合法性，為村民提供有效的公共服務(wù)。五是民主性功能。理(議)事會(huì)等組織、制度和機(jī)構(gòu)都是按照村民自治制度來建立和運(yùn)行的，明確規(guī)定要民主協(xié)商、民主決策、民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)村民自治。從5個(gè)案例的村、組村民理(議)事會(huì)來看，民主是最基本的原則。在實(shí)踐過程中，有的理(議)事會(huì)民主程度比較高，如成都市、清遠(yuǎn)市的理(議)事會(huì)，以及蕉嶺縣、秭歸縣的村民小組理事會(huì)。理(議)事會(huì)等組織、制度和機(jī)構(gòu)的實(shí)施對(duì)基層治理的民主程度有所提升，因此理(議)事會(huì)還具有一定的民主功能。

(三)非正式治理的限度

理(議)事會(huì)非正式治理正因?yàn)槠浞钦叫?，其價(jià)值和功能是有限度的。一是精英性。理(議)事會(huì)的建立和運(yùn)行有賴于地方領(lǐng)導(dǎo)的治理意識(shí)和民主理念，可并不是所有的地方領(lǐng)導(dǎo)都具有治理意識(shí)和民主理念，因此理(議)事會(huì)等組織、制度和機(jī)構(gòu)只能在一些地方存在和興起。二是非持續(xù)性。因?yàn)槔?議)事會(huì)的建立是由當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)，也是為了完成定向公共建設(shè)和公共服務(wù)供給的任務(wù)，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)調(diào)離或者公共任務(wù)完成，理(議)事會(huì)就可能會(huì)終止。比如云浮市的W書記調(diào)離后云安縣的村民小組理事會(huì)功能就弱化，甚至停止運(yùn)行。三是可操控性。因?yàn)槔?議)事會(huì)屬于非正式治理，雖然有些地方政府出臺(tái)了政策文件，但是解釋權(quán)屬于地方政府和村干部，因此地方政府和村干部可以操縱理(議)事會(huì)達(dá)成個(gè)人或者少數(shù)特定群體的目標(biāo)，也可以操縱規(guī)則、程序及村民參與的空間，因此規(guī)則、程序、參與、民主都具有一定操縱性。如果地方政府及其官員的規(guī)則意識(shí)、程序意識(shí)、民主意識(shí)比較強(qiáng)，則非正式性中的正式性會(huì)更強(qiáng)，否則會(huì)更弱。(38)鄧大才：《彈性民主：產(chǎn)權(quán)改革中的政府干預(yù)與村民參與》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2022年第2期。因此，理(議)事會(huì)可以比較有效完成任務(wù)，解決問題，使其具有一定的合法性、靈活性、低成本性，也可以起到培育村民參與和民主意識(shí)的功能，但是要真正實(shí)現(xiàn)基層民主仍要使其正式化、法律化。

六、基本結(jié)論和未來走向

中國(guó)基層社會(huì)涌現(xiàn)出的理(議)事會(huì)是國(guó)家正式制度與村民自治制度以外的一種非國(guó)家法律規(guī)定的組織、制度和機(jī)構(gòu)，具有非正式性。理(議)事會(huì)的產(chǎn)生主要源于地方政府和官員的推動(dòng)，有具體的運(yùn)行規(guī)則和程序，因此非正式性中又包含有一定的正式性。同時(shí)理(議)事會(huì)也依賴于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、村莊精英、宗族權(quán)威以及鄉(xiāng)賢名人，這點(diǎn)與西方的非正式組織、制度和機(jī)構(gòu)有一定的相似性。這種由政府及官員推動(dòng)，具有一定組織性、制度性、機(jī)構(gòu)性且依賴于村莊社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)關(guān)系及社會(huì)資本的治理稱之為非正式治理。

理(議)事會(huì)的興起與非洲、南美、中亞，以及蘇聯(lián)、東歐轉(zhuǎn)型的社會(huì)主義國(guó)家有所不同，它不是源于傳統(tǒng)性，也不是純粹源于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)關(guān)系和社會(huì)資本，而是源于具有治理意識(shí)與民主理念的地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)的推動(dòng)，是為了完成地方改革任務(wù)、公共設(shè)施建設(shè)任務(wù)或者社會(huì)治理創(chuàng)新試點(diǎn)而設(shè)置，具有鮮明的地方特色。雖然全國(guó)各地區(qū)的理(議)事會(huì)在目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、規(guī)則方面具有一定的相似性，但是因?yàn)榈胤街饕I(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)村干部對(duì)治理意識(shí)、民主理念、規(guī)則和程序的理解與要求及執(zhí)行的差異，非正式治理的正式性、民主性、程序性和規(guī)則性有所相同。因此，非正式治理源于地方性，是地方治理的政治結(jié)果。

中國(guó)基層社會(huì)的理(議)事會(huì)是中國(guó)公共財(cái)政和鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型的結(jié)果，它由地方政府和官員自上而下有目的探索推動(dòng)而建立。這說明現(xiàn)有的正式制度與村民自治制度無法滿足政府和基層社會(huì)治理的需要?，F(xiàn)行的理(議)事會(huì)等組織、制度和機(jī)構(gòu)存在被村民自治制度以及其他國(guó)家正式制度吸納而轉(zhuǎn)換成正式制度的可能。但是不管國(guó)家法治化、制度化進(jìn)程如何，任何國(guó)家的正式制度都不可能完全覆蓋基層社會(huì)生產(chǎn)、生活和治理的方方面面，因此一部分非正式組織、制度和機(jī)構(gòu)將會(huì)長(zhǎng)期存在。隨著國(guó)家更多地介入基層社會(huì)以及生產(chǎn)、生活和治理日益復(fù)雜化、多元化、數(shù)字化，今后還會(huì)有更多的非正式治理的組織、制度和機(jī)構(gòu)出現(xiàn)，應(yīng)引導(dǎo)其與正式制度的互動(dòng)、合作、融合并同向發(fā)展。

改革開放以來中國(guó)處在一個(gè)從傳統(tǒng)社會(huì)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會(huì)、從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的雙重轉(zhuǎn)型過程中，一些領(lǐng)域的正式制度不夠完善、供給不足、適應(yīng)性不強(qiáng)，無法滿足現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。因此，各地根據(jù)地方性知識(shí)推出了不少非正式組織、制度和機(jī)構(gòu)，但是這些非正式治理如何產(chǎn)生、如何運(yùn)行、功能和價(jià)值怎樣、與正式制度如何互動(dòng)，以及與西方學(xué)者研究的非正式制度、組織和機(jī)構(gòu)的差異等都值得深入研究。