劉萌 西安工業(yè)大學(xué)

引言

2015 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》（總體方案）中提出“以績(jī)效為杠桿、以改革為動(dòng)力”“強(qiáng)化績(jī)效，動(dòng)態(tài)支持”等要求，從國(guó)家層面提出了高校“雙一流”建設(shè)中績(jī)效管理的指導(dǎo)作用。2018年9月，財(cái)政部出臺(tái)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，對(duì)各行政事業(yè)單位提出加快建立預(yù)算績(jī)效管理體系的總要求。緊隨其后的2019年全面實(shí)行新《政府會(huì)計(jì)制度》改革，要求高校會(huì)計(jì)核算在原有收付實(shí)現(xiàn)制的基礎(chǔ)上同時(shí)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。在新會(huì)計(jì)制度改革以及全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的背景下，高校的預(yù)算績(jī)效管理改革在新會(huì)計(jì)制度的摸索運(yùn)行中穩(wěn)步推進(jìn)，但由于高校績(jī)效評(píng)價(jià)覆蓋面廣、復(fù)雜性高、前期經(jīng)驗(yàn)積累薄等問(wèn)題，致使與新會(huì)計(jì)制度的契合程度也不夠，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)無(wú)法發(fā)揮出應(yīng)有的價(jià)值。為實(shí)現(xiàn)資源與績(jī)效的持續(xù)平衡，推動(dòng)教育資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)高校的健康長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，必須創(chuàng)新管理方法，不斷完善高校經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

一、高校全面預(yù)算績(jī)效管理目前存在的問(wèn)題

（一）績(jī)效管理以財(cái)務(wù)實(shí)施為主，全方位不足

雖然預(yù)算績(jī)效的概念已經(jīng)普及多年，但在高校實(shí)際業(yè)務(wù)過(guò)程中，并未上升到學(xué)校整體工作的層面，還沒(méi)有形成全員參與績(jī)效管理的共識(shí)。尤其是在上級(jí)部門(mén)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作中，各部門(mén)對(duì)財(cái)務(wù)處的配合程度不夠，認(rèn)為是在完成財(cái)務(wù)處的工作，并未意識(shí)到預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于自身工作的指導(dǎo)性和優(yōu)化，學(xué)校整體業(yè)財(cái)融合的程度較低。新會(huì)計(jì)制度改革實(shí)質(zhì)上并不只是財(cái)務(wù)核算的更改，更是管理制度的革新，對(duì)學(xué)校資產(chǎn)管理、人事管理、科研管理等都有更高要求，只有學(xué)校各個(gè)部門(mén)參與其中，才能真正實(shí)現(xiàn)業(yè)財(cái)融合。在學(xué)校的新會(huì)計(jì)制度改革和績(jī)效管理工作中，財(cái)務(wù)處做好“領(lǐng)頭羊”角色，人事、科研、國(guó)資、后勤、各學(xué)院等單位都要積極參與，要全員樹(shù)立績(jī)效管理、成本和效益、投入和產(chǎn)出的理念，并運(yùn)用到實(shí)際工作中。

（二）績(jī)效管理以事后評(píng)價(jià)為主，全過(guò)程不足

預(yù)算績(jī)效管理是預(yù)算管理中的重要環(huán)節(jié)，學(xué)校在預(yù)算申報(bào)時(shí)，要求各單位設(shè)置詳盡的績(jī)效目標(biāo)，但由于各單位對(duì)績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置的理解水平參差不齊，存在績(jī)效目標(biāo)制定過(guò)高，不易達(dá)到或者過(guò)低進(jìn)行無(wú)效評(píng)價(jià)的問(wèn)題，直接影響到最終的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)水平有待提高。再加上每年上級(jí)下達(dá)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作時(shí)，時(shí)間緊、任務(wù)重，績(jī)效評(píng)價(jià)工作細(xì)則不夠明確，績(jī)效目標(biāo)與當(dāng)初設(shè)立的口徑有一定的差異，致使績(jī)效評(píng)價(jià)仍以執(zhí)行結(jié)果為主，并沒(méi)形成從績(jī)效目標(biāo)申報(bào)-預(yù)算執(zhí)行-績(jī)效評(píng)價(jià)-績(jī)效結(jié)果反饋的全過(guò)程績(jī)效管理模式，導(dǎo)致績(jī)效管理工作一定程度上流于形式，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果并沒(méi)有很清晰的反饋渠道或者起到指導(dǎo)預(yù)算的作用。

（三）績(jī)效指標(biāo)未以具體業(yè)務(wù)為主，全覆蓋不足

高校目前預(yù)算指標(biāo)的選取大多比較寬泛性和普遍性，比如：在部門(mén)預(yù)算時(shí)各學(xué)校制定了部門(mén)整體支出績(jī)效目標(biāo)與專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)績(jī)效目標(biāo)，但績(jī)效目標(biāo)仍存在不夠詳細(xì)、可量化程度不夠、科學(xué)合理性有待考量等問(wèn)題。尤其是在專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)對(duì)應(yīng)的明細(xì)項(xiàng)目時(shí)，績(jī)效指標(biāo)選擇未充分體現(xiàn)項(xiàng)目特性，與業(yè)務(wù)結(jié)合程度不足。就比如政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的績(jī)效目標(biāo)，很多學(xué)校每年的指標(biāo)大多圍繞設(shè)備數(shù)量、質(zhì)量合格率、安裝及時(shí)程度等，未能體現(xiàn)設(shè)備的分類對(duì)于學(xué)校各個(gè)方面的實(shí)效或者對(duì)于辦學(xué)成本的影響等指標(biāo)，千篇一律的指標(biāo)并不能真正反映資金的效益。新會(huì)計(jì)制度改革后，引入成本費(fèi)用、債權(quán)債務(wù)等新要求，構(gòu)建以業(yè)務(wù)為主要、財(cái)務(wù)為輔助、具有實(shí)際指導(dǎo)意義的績(jī)效指標(biāo)體系迫在眉睫。

二、新會(huì)計(jì)制度對(duì)高校全面績(jī)效管理的積極意義

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)業(yè)財(cái)融合

新會(huì)計(jì)制度的實(shí)行推動(dòng)了高校整體工作的頂層設(shè)計(jì)，從原先的財(cái)務(wù)信息孤島，到逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)、人事、資產(chǎn)、學(xué)生數(shù)據(jù)等平臺(tái)的一體化建設(shè)，以及未來(lái)構(gòu)建業(yè)財(cái)融合的智能財(cái)務(wù)管理的方向都是各高校深化改革的道路和戰(zhàn)略目標(biāo)。這為全面績(jī)效管理建設(shè)提供了戰(zhàn)略指導(dǎo)，使得高校更加關(guān)注中長(zhǎng)期預(yù)算績(jī)效管理，對(duì)高校加強(qiáng)內(nèi)部控制管理、加強(qiáng)流程再造提供了有利條件。很大程度上打破會(huì)計(jì)信息不完全的困境，通過(guò)進(jìn)一步加強(qiáng)業(yè)財(cái)融合，保證高校財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)深度融合，為高校雙一流建設(shè)提供了強(qiáng)有力的管理基礎(chǔ)。

（二）注重資產(chǎn)負(fù)債計(jì)量，真實(shí)反映狀況

新會(huì)計(jì)制度的頒布解決了高校在“收付實(shí)現(xiàn)制”基礎(chǔ)下不能真實(shí)反映資產(chǎn)負(fù)債情況等難點(diǎn)，準(zhǔn)確反映高校的資產(chǎn)負(fù)債價(jià)值，使會(huì)計(jì)信息更加全面準(zhǔn)確。原有高校會(huì)計(jì)制度下，高校的固定資產(chǎn)賬面上不折舊、無(wú)形資產(chǎn)不攤銷，只有在編報(bào)政府會(huì)計(jì)報(bào)告時(shí)才根據(jù)折舊年限進(jìn)行報(bào)表處理，實(shí)際上學(xué)校資產(chǎn)余額沉積在事業(yè)基金的非流動(dòng)資產(chǎn)基金中，固定資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值與真實(shí)價(jià)值存在嚴(yán)重偏差。原有高校會(huì)計(jì)制度中高校的負(fù)債并沒(méi)有準(zhǔn)確計(jì)量，尤其是存在往來(lái)不清、長(zhǎng)期掛賬的情況，新會(huì)計(jì)制度要求每一筆往來(lái)都要錄入往來(lái)單位，并且在年終決算時(shí)按要求對(duì)往來(lái)進(jìn)行清理。學(xué)校的負(fù)債情況一目了然，極大地降低了學(xué)校的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。準(zhǔn)確的資產(chǎn)負(fù)債信息在全面績(jī)效管理中意義極大，能夠在績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)真實(shí)反映在固定資產(chǎn)上資金投入的效益，也能夠客觀評(píng)價(jià)資金的資產(chǎn)負(fù)債比率，真實(shí)評(píng)價(jià)高校的償債能力和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）引入成本費(fèi)用概念，更有助于衡量效益

新會(huì)計(jì)制度引入權(quán)責(zé)發(fā)生制通過(guò)提高信息透明度、提供更全面的成本、費(fèi)用信息為全面績(jī)效管理提供信息支持。首先，新會(huì)計(jì)制度中的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)計(jì)量引入費(fèi)用概念，有助于對(duì)項(xiàng)目成本進(jìn)行更為全面的反映。這對(duì)高校財(cái)務(wù)提出了能夠持續(xù)計(jì)量產(chǎn)品與服務(wù)成本以及合理分?jǐn)偝杀镜哪芰?，在很大程度緩解了政府和高校信息不?duì)稱的問(wèn)題，為全面績(jī)效管理的有效性提供了重要保證。其次，真實(shí)反映成本費(fèi)用后使得高校把績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)放在了成本控制和效益優(yōu)先上。以結(jié)果產(chǎn)出為導(dǎo)向，設(shè)置一套可量化的績(jī)效衡量和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將績(jī)效與預(yù)算投入緊密聯(lián)系起來(lái)，通過(guò)投入產(chǎn)出、成本效益等分析，衡量公共活動(dòng)或項(xiàng)目績(jī)效的高低進(jìn)而提出資源配置方案和優(yōu)先順序安排。

三、新《政府會(huì)計(jì)制度》環(huán)境下高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)鍵指標(biāo)探討

在新會(huì)計(jì)制度實(shí)施三年后，高校的財(cái)務(wù)管理已經(jīng)步入新平臺(tái)，但受經(jīng)濟(jì)下行壓力影響及新冠肺炎疫情影響，財(cái)政又進(jìn)一步壓縮非剛性、非重點(diǎn)和一般性支出。各高校繼續(xù)貫徹落實(shí)中央和省委省政府“厲行節(jié)約過(guò)緊日子”的重要精神，連年壓縮學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)預(yù)算，尤其是省屬高校運(yùn)轉(zhuǎn)保障經(jīng)費(fèi)在本來(lái)就不寬裕的基礎(chǔ)上進(jìn)一步緊張。為緩解財(cái)政撥款減少和學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障需要增長(zhǎng)之間的矛盾，必須將教育經(jīng)費(fèi)精準(zhǔn)投入到與學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的重點(diǎn)工作中去?，F(xiàn)針對(duì)新會(huì)計(jì)制度后高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)中應(yīng)涉及的關(guān)鍵指標(biāo)要素做以下梳理。

（一）財(cái)務(wù)指標(biāo)（如表1所示）

表1 財(cái)務(wù)指標(biāo)關(guān)鍵指標(biāo)表

（二）履職指標(biāo)

針對(duì)高校的非營(yíng)利性特點(diǎn)和教學(xué)科研并重的實(shí)際，按照學(xué)科建設(shè)、教育教學(xué)、師資管理、科技創(chuàng)新、行政管理、后勤保障等不同業(yè)務(wù)活動(dòng)，構(gòu)建分層次地反映各單位履職能力的核心績(jī)效指標(biāo)。現(xiàn)將實(shí)際工作中能夠反映學(xué)校各單位履職能力的績(jī)效指標(biāo)歸納（如表2所示）：

表2 履職指標(biāo)關(guān)鍵指標(biāo)表

（三）成本指標(biāo)

新會(huì)計(jì)制度是成本核算的基礎(chǔ)。學(xué)校逐漸要形成成本核算的思路，績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)應(yīng)有反映高校辦學(xué)成本的指標(biāo)，主要有：學(xué)?？偝杀?、教學(xué)成本、生均培養(yǎng)成本、行政管理成本、后勤經(jīng)營(yíng)成本、教師工資與工作量、科研投入與產(chǎn)出等。

（四）服務(wù)社會(huì)能力指標(biāo)

高校為社會(huì)培養(yǎng)和輸送大量人才，推動(dòng)了社會(huì)科技的進(jìn)步，服務(wù)于社會(huì)發(fā)展的方方面面，績(jī)效指標(biāo)也要反映對(duì)于地方發(fā)展的服務(wù)能力，主要包括：受益學(xué)生人數(shù)、校企合作項(xiàng)目數(shù)、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、畢業(yè)生就業(yè)率、成果轉(zhuǎn)化轉(zhuǎn)讓率。

（五）滿意度指標(biāo)

圍繞與學(xué)校利益相關(guān)者，主要包含學(xué)生滿意度、教師滿意度、家長(zhǎng)滿意度、用人單位滿意度、科研服務(wù)對(duì)象滿意度。

結(jié)語(yǔ)

改善高校經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效評(píng)價(jià)是優(yōu)化高等教育資源配置、提升教育公共服務(wù)質(zhì)量、推動(dòng)加快實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要舉措。高校在預(yù)算績(jī)效管理工作方面取得了積極的進(jìn)展，積累了一些有益經(jīng)驗(yàn)，教育經(jīng)費(fèi)使用效益不斷提高，較好地支撐了學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展。但與中央全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求相比還存在一定差距，主要表現(xiàn)在：績(jī)效管理意識(shí)有待進(jìn)一步加強(qiáng)；績(jī)效管理的廣度和深度有待進(jìn)一步拓展；績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用不充分，激勵(lì)約束機(jī)制有待進(jìn)一步完善；績(jī)效管理未能充分體現(xiàn)教育行業(yè)規(guī)律和經(jīng)費(fèi)使用特點(diǎn)等。為此，繼續(xù)深化健全績(jī)效評(píng)價(jià)體系、優(yōu)化資源配置、激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力是提高學(xué)校管理效能、推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，是確?！笆奈濉逼陂g各項(xiàng)改革任務(wù)落到實(shí)處的重要抓手。隨著財(cái)政廳、審計(jì)廳和教育廳對(duì)各高校財(cái)政資金的檢查越來(lái)越頻繁，監(jiān)督檢查的形式也表現(xiàn)為經(jīng)?；?、規(guī)范化、制度化，監(jiān)督檢查范圍貫穿到資金的分配、使用、管理和效益分析全過(guò)程，監(jiān)管的力度明顯加強(qiáng)。在加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，財(cái)政廳、教育廳對(duì)高校預(yù)算資金的績(jī)效目標(biāo)管理和考核也日益嚴(yán)格、完善，預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果的指揮棒作用也發(fā)揮得越來(lái)越明顯。這對(duì)高校來(lái)說(shuō)既是挑戰(zhàn)，更是改革的機(jī)遇。各高校在執(zhí)行新會(huì)計(jì)制度的過(guò)程中，要牢牢把握核心思想，堅(jiān)決執(zhí)行雙核算要求，充分利用好新會(huì)計(jì)制度對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)管理的積極作用。同時(shí)，在全面績(jī)效管理的實(shí)務(wù)中，要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)各單位申報(bào)預(yù)算時(shí)績(jī)效目標(biāo)的把關(guān)和審核，充分體現(xiàn)業(yè)財(cái)融合，要使績(jī)效指標(biāo)能評(píng)價(jià)、好評(píng)價(jià)，項(xiàng)目執(zhí)行中要進(jìn)行績(jī)效監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的執(zhí)行偏差和執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，項(xiàng)目結(jié)束后不僅要按照上級(jí)要求做好財(cái)政資金的自評(píng)工作，也要涵蓋學(xué)校自有資金的績(jī)效評(píng)價(jià)，要通過(guò)自評(píng)與他評(píng)結(jié)合，真正發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的作用，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果切實(shí)運(yùn)用在下一年的預(yù)算安排中。不斷創(chuàng)新績(jī)效評(píng)價(jià)手段，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立內(nèi)部成本中心和收益中心，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對(duì)象滿意度等方面開(kāi)展投入產(chǎn)出分析。也建議上級(jí)主管部門(mén)進(jìn)一步加強(qiáng)各學(xué)校的預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)工作，形成相對(duì)統(tǒng)一和完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，更有效地發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理的監(jiān)督、約束和激勵(lì)作用。