張紅舞 江西省于都縣財(cái)政局

引言

《預(yù)算管理一體化規(guī)范（試行）》中，對(duì)預(yù)算管理一體化的定義是：基于統(tǒng)一的預(yù)算管理規(guī)則下，和預(yù)算管理一體化系統(tǒng)相結(jié)合，提高工作的自動(dòng)化、標(biāo)準(zhǔn)化程度，既能動(dòng)態(tài)反映預(yù)算管理的全過(guò)程，又能實(shí)現(xiàn)有效控制，確保預(yù)算工作的高效性和規(guī)范化。深化預(yù)算制度改革的背景下，預(yù)算管理一體化是一個(gè)突破口，抓住了薄弱管理環(huán)節(jié)，對(duì)今后的財(cái)政預(yù)算工作具有重要影響。以下結(jié)合筆者工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)基層預(yù)算管理一體化及其績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的應(yīng)用進(jìn)行探討。

一、預(yù)算管理一體化概述

（一）內(nèi)涵

預(yù)算管理一體化，包括了基礎(chǔ)信息管理、項(xiàng)目庫(kù)管理、預(yù)算全過(guò)程管理（編制、批復(fù)、調(diào)整、執(zhí)行）、會(huì)計(jì)管理（核算、決算、報(bào)告）等內(nèi)容。預(yù)算工作中，能對(duì)各項(xiàng)信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控、自動(dòng)記錄、及時(shí)反饋，從資金預(yù)算安排到使用末端，均有明確的賬目可查。預(yù)算管理一體化，最終要實(shí)現(xiàn)五個(gè)方面的一體化：一是政府預(yù)算管理一體化，二是各部門(mén)預(yù)算管理一體化，三是預(yù)算全過(guò)程管理一體化，四是預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理一體化，五是財(cái)政數(shù)據(jù)管理一體化。

（二）實(shí)施意義

預(yù)算管理工作中，制度和技術(shù)方面存在的問(wèn)題，制約了管理水平持續(xù)提升。第一，制度方面的問(wèn)題：①綜合性統(tǒng)籌工作不夠，收支管理不嚴(yán)格，監(jiān)督指導(dǎo)不到位，沒(méi)有充分發(fā)揮出財(cái)政資金的作用。②管理工作不規(guī)范，上下級(jí)預(yù)算存在脫節(jié)，政府、部門(mén)和基層單位之間的預(yù)算銜接不良，甚至部分地區(qū)缺少完善的管理規(guī)范。③信息透明度不高，沒(méi)有細(xì)化到具體單位和項(xiàng)目，財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算情況的掌控不全面、不及時(shí)。④預(yù)算執(zhí)行約束力度小，預(yù)算調(diào)整缺少規(guī)范程序，結(jié)余資金沒(méi)有自動(dòng)計(jì)算回收等。第二，技術(shù)方面的問(wèn)題：①目前的管理系統(tǒng)和省級(jí)系統(tǒng)的銜接不夠，尚未全面貫通。②預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)支撐體系，存在條塊化、碎片化問(wèn)題。

基于以上問(wèn)題，通過(guò)建設(shè)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，不僅是信息系統(tǒng)的升級(jí)，也是管理制度的深化變革。第一，能對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行全生命周期管理，資金運(yùn)作過(guò)程中，可跨層級(jí)動(dòng)態(tài)跟蹤信息變化。第二，為全面預(yù)算績(jī)效管理打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，有助于建立完善的績(jī)效指標(biāo)體系，提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用價(jià)值。第三，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政信息化一盤(pán)棋發(fā)展，有助于解決業(yè)務(wù)不規(guī)范、技術(shù)不兼容、各自為政等實(shí)際問(wèn)題。第四，能發(fā)揮出大數(shù)據(jù)在財(cái)政管理上的優(yōu)勢(shì)，達(dá)到精準(zhǔn)化資金監(jiān)控、科學(xué)化輔助決策的效果。

（三）工作方法

如何推進(jìn)預(yù)算管理一體化呢？答案是省、市、縣三級(jí)財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位分工協(xié)作，明確自身職責(zé)，設(shè)置工作目標(biāo)。第一，省級(jí)財(cái)政部門(mén)要落實(shí)全省統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)業(yè)務(wù)需求進(jìn)行梳理，對(duì)現(xiàn)行財(cái)政管理制度進(jìn)行完善，加快系統(tǒng)升級(jí)建設(shè)。第二，市縣級(jí)財(cái)政部門(mén)要在上級(jí)引導(dǎo)下，深入解讀財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)規(guī)范，對(duì)日常業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范管理，加快本地區(qū)的系統(tǒng)建設(shè)和推廣工作。第三，基層預(yù)算單位要積極配合上級(jí)政策指令，參與系統(tǒng)培訓(xùn)，規(guī)范財(cái)務(wù)管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，形成橫向配合、縱向?qū)拥墓ぷ鳈C(jī)制。

二、當(dāng)前預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)模式和存在的問(wèn)題

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)模式

當(dāng)前的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，覆蓋了事前、事中、事后全過(guò)程，基本模式是：①預(yù)算編制環(huán)節(jié)，根據(jù)財(cái)政部門(mén)的規(guī)范要求，編制預(yù)算方案，提出績(jī)效目標(biāo)。預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，采用“二上二下”程序，通過(guò)審批列為正式預(yù)算，連同績(jī)效目標(biāo)下達(dá)至部門(mén)單位。②預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，單位使用預(yù)算資金的過(guò)程中，財(cái)政部門(mén)監(jiān)控資金支出和績(jī)效目標(biāo)，確保按照預(yù)算方案執(zhí)行，出現(xiàn)偏差及時(shí)調(diào)整。③資金使用結(jié)束，先由職能部門(mén)自我評(píng)價(jià)，提供績(jī)效評(píng)價(jià)材料；再由財(cái)政部門(mén)進(jìn)行評(píng)價(jià)，作為最終績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，和下一年度的預(yù)算掛鉤。見(jiàn)圖1。

圖1 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)基本流程

（二）存在的問(wèn)題

現(xiàn)行的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)模式，評(píng)價(jià)工作向預(yù)算編制環(huán)節(jié)延伸，以績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置、實(shí)現(xiàn)和審核為重點(diǎn)，存在的問(wèn)題有：

第一，該績(jī)效評(píng)價(jià)模式的關(guān)鍵是績(jī)效目標(biāo)，部門(mén)設(shè)定績(jī)效目標(biāo)時(shí)，依據(jù)的是自身職能和上級(jí)決策部署。預(yù)算審批下達(dá)后，對(duì)執(zhí)行情況動(dòng)態(tài)跟蹤，看績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度；資金使用結(jié)束后，使用評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行打分，根據(jù)權(quán)重得到總分，劃分為優(yōu)、良、中、差四個(gè)等級(jí)。實(shí)際評(píng)價(jià)工作中，如何設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，如何確定權(quán)重大小，存在一定難度。

第二，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、實(shí)現(xiàn)進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，對(duì)于預(yù)算單位而言在資金申請(qǐng)、使用環(huán)節(jié)起到制約作用，能提高預(yù)算資金的使用效率。但是，該績(jī)效目標(biāo)是外在的，和預(yù)算規(guī)模、資金使用之間缺少因果關(guān)聯(lián)，沒(méi)有設(shè)計(jì)運(yùn)行機(jī)制，導(dǎo)致績(jī)效提升缺少約束和激勵(lì)。

第三，部分單位為了削弱績(jī)效評(píng)價(jià)的制約作用，往往會(huì)弱化績(jī)效目標(biāo)，例如預(yù)算編制時(shí)，設(shè)置較低的績(jī)效目標(biāo)。當(dāng)資金使用結(jié)束，得到績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果后，即使績(jī)效很低甚至沒(méi)有績(jī)效，但資金已經(jīng)用完，沒(méi)有補(bǔ)救措施。如此進(jìn)入下一輪預(yù)算，同樣困境再次出現(xiàn)，就會(huì)陷入績(jī)效難以提升的惡性循環(huán)，在支出進(jìn)度、預(yù)算追加等方面出現(xiàn)問(wèn)題。

三、基層預(yù)算管理一體化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的應(yīng)用關(guān)鍵

基層單位在預(yù)算工作中，為了推進(jìn)預(yù)算管理一體化，應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)，將其貫穿在預(yù)算活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)具有全面性、多維度的特點(diǎn)，應(yīng)用關(guān)鍵總結(jié)如下。

（一）合理確定評(píng)價(jià)指標(biāo)

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)在應(yīng)用時(shí)，首先要分析基層單位的預(yù)算管理一體化建設(shè)情況，確定實(shí)施方案和規(guī)章制度，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)、合理確定。第一，按照不同評(píng)價(jià)內(nèi)容進(jìn)行分類(lèi)，評(píng)價(jià)指標(biāo)可分為工作業(yè)務(wù)、工作能力、工作態(tài)度等。第二，按照不同評(píng)價(jià)方式進(jìn)行分類(lèi)，評(píng)價(jià)指標(biāo)可分為硬性指標(biāo)和柔性指標(biāo)。第三，按照不同經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容進(jìn)行分類(lèi)，評(píng)價(jià)指標(biāo)可分為財(cái)務(wù)指標(biāo)（資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)、效益、償債能力、發(fā)展能力等）、非財(cái)務(wù)指標(biāo)（管理能力、創(chuàng)新能力、服務(wù)滿意度等）?；鶎訂挝煌七M(jìn)預(yù)算管理一體化，要對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行合理分類(lèi)，然后根據(jù)績(jī)效目標(biāo)開(kāi)展考評(píng)活動(dòng)，提高預(yù)算執(zhí)行效率和管理水平。

（二）優(yōu)化設(shè)計(jì)指標(biāo)功能

基層單位預(yù)算執(zhí)行后，績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)可將多種方法結(jié)合起來(lái)，例如定性分析+定量分析，避免單一方法影響客觀性，造成評(píng)價(jià)結(jié)果片面。設(shè)計(jì)指標(biāo)功能時(shí)，首先，要遵循公平、公正、透明的原則。其次，指標(biāo)要分類(lèi)、分級(jí)設(shè)置。最后，要結(jié)合國(guó)家法規(guī)、地方規(guī)劃，以政府制定的方針政策為導(dǎo)向。如此，才能保證指標(biāo)功能的科學(xué)性、有效性。

第一，預(yù)算項(xiàng)目立項(xiàng)后，基層單位應(yīng)分析項(xiàng)目特點(diǎn)，設(shè)置評(píng)級(jí)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，一般采用三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)或四級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，要求具有良好的適用性、可行性。然后建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)，根據(jù)項(xiàng)目難度和業(yè)務(wù)量大小，確定評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)量，既要覆蓋全部環(huán)節(jié)，又要涉及多個(gè)領(lǐng)域。另外，動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理預(yù)算項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程，設(shè)計(jì)績(jī)效跟蹤指標(biāo)，動(dòng)態(tài)考評(píng)項(xiàng)目實(shí)施效果，提高考評(píng)便捷性。

第二，跟蹤績(jī)效指標(biāo)時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)跟蹤，應(yīng)填寫(xiě)績(jī)效目標(biāo)表、立項(xiàng)績(jī)效表，填寫(xiě)后及時(shí)上報(bào)，倒逼基層單位對(duì)相關(guān)指標(biāo)動(dòng)態(tài)跟蹤，確?？荚u(píng)工作覆蓋事前、事中、事后所有環(huán)節(jié)。

第三，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)確定后，并不是一成不變的。隨著基層單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開(kāi)展，以及內(nèi)外部環(huán)境變化，績(jī)效評(píng)價(jià)工作也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)。例如：對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行分析，結(jié)合財(cái)政資金的配置和運(yùn)行情況，邀請(qǐng)專(zhuān)家對(duì)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行評(píng)審，采用增加、刪減、修訂等方式進(jìn)行完善，提高指標(biāo)的適用性、合理性，不斷優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的功能。

（三）科學(xué)計(jì)算關(guān)鍵指標(biāo)

基層預(yù)算管理一體化實(shí)施期間，績(jī)效評(píng)價(jià)工作要選擇合適的計(jì)算方法，對(duì)關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行重點(diǎn)把控。例如：預(yù)算支出、預(yù)算追加調(diào)整、非稅收入、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等，均是常用的關(guān)鍵指標(biāo)，計(jì)算方法介紹如下：

第一，預(yù)算支出?？刹捎妙A(yù)算支出完成率進(jìn)行計(jì)算，方法是：

利用計(jì)算結(jié)果，可評(píng)價(jià)部門(mén)預(yù)算支出的達(dá)成效果，既能為后續(xù)預(yù)算資金的使用提供依據(jù)，又能為地區(qū)預(yù)算支出分析工作打下基礎(chǔ)。

第二，預(yù)算追加調(diào)整?？刹捎妙A(yù)算支出調(diào)整率進(jìn)行計(jì)算，方法是：

該計(jì)算結(jié)果反映出部門(mén)預(yù)算的調(diào)整情況，為單位預(yù)算管理決策提供依據(jù)，更好地控制預(yù)算追加調(diào)整額度。

第三，非稅收入?？刹捎妙A(yù)算完成率進(jìn)行計(jì)算，方法是：

利用計(jì)算結(jié)果，可以評(píng)估單位非稅收入的完成情況，有助于負(fù)責(zé)人了解工作進(jìn)度，為全局規(guī)劃、預(yù)算分配提供支持。

第四，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。分為撥款結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、補(bǔ)貼結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余兩類(lèi)，可采用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余變動(dòng)率計(jì)算，前者方法是：

該計(jì)算結(jié)果反映出單位對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的管控效果。后者方法是：

該計(jì)算結(jié)果反映出單位受到多種因素影響，財(cái)政撥款或補(bǔ)貼資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的變動(dòng)情況，也能看出單位對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的管控效果。

四、基層預(yù)算管理一體化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的應(yīng)用對(duì)策

（一）優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行

第一，預(yù)算下達(dá)后，基層單位應(yīng)設(shè)置預(yù)算指標(biāo)，合理界定支出方向和業(yè)務(wù)事項(xiàng)。例如：明確水電費(fèi)、物業(yè)費(fèi)的預(yù)算指標(biāo)；常規(guī)性支出預(yù)算指標(biāo)，制定簡(jiǎn)單可行的審批流程。確定預(yù)算指標(biāo)后，要在實(shí)際工作中嚴(yán)格落實(shí)，不能隨意變動(dòng)。第二，單位財(cái)務(wù)部門(mén)作為財(cái)政資金運(yùn)作的主體，為保證支付的合理性和規(guī)范性，應(yīng)在支付前完善管控體系，對(duì)支出操作進(jìn)行控制。第三，預(yù)算支出總數(shù)確定，但具體內(nèi)容不確定，隨著項(xiàng)目開(kāi)展才能明確，決算時(shí)應(yīng)采用一事一議方法。第四，開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)時(shí)，嚴(yán)格遵守政策法規(guī)，要制定采購(gòu)計(jì)劃和預(yù)算，將其作為采購(gòu)工作的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。

（二）嚴(yán)格審查申請(qǐng)

第一，基層單位預(yù)算管理中，業(yè)務(wù)事項(xiàng)的執(zhí)行應(yīng)有明確的預(yù)算指標(biāo)，提出執(zhí)行申請(qǐng)要在指標(biāo)范圍內(nèi)。如果業(yè)務(wù)沒(méi)有申請(qǐng)指標(biāo)，也沒(méi)有通過(guò)審批，就不能申請(qǐng)執(zhí)行。第二，具體看申請(qǐng)額度，如果業(yè)務(wù)部門(mén)申請(qǐng)的額度超出可執(zhí)行范圍，就要按照流程對(duì)預(yù)算進(jìn)行追加或調(diào)整，追加或調(diào)整后的預(yù)算到位，再提出執(zhí)行申請(qǐng)。第三，部門(mén)提出申請(qǐng)后，財(cái)務(wù)部門(mén)和歸口部門(mén)要開(kāi)展嚴(yán)格的審查工作，既要合法合規(guī)，又要符合業(yè)務(wù)項(xiàng)目開(kāi)展需求，避免預(yù)算資金閑置或浪費(fèi)。

（三）完善監(jiān)督機(jī)制

財(cái)務(wù)部門(mén)和歸口部門(mén)，是基層單位預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控主體，做好監(jiān)督工作應(yīng)從以下兩點(diǎn)入手：一是兩個(gè)部門(mén)加強(qiáng)溝通、進(jìn)行協(xié)作，利用財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)獲得財(cái)務(wù)信息，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)。如果發(fā)現(xiàn)執(zhí)行出現(xiàn)偏差，采取合理的糾偏措施。二是結(jié)合內(nèi)部控制的相關(guān)規(guī)范，制定預(yù)算執(zhí)行分析制度，部門(mén)負(fù)責(zé)人應(yīng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和效果進(jìn)行定期匯報(bào)，單位將分析會(huì)議常態(tài)化，對(duì)存在的問(wèn)題提出解決對(duì)策、優(yōu)化方案，提高評(píng)價(jià)指標(biāo)的適用性。

（四）鞏固基礎(chǔ)支撐

基層預(yù)算管理一體化績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，要想獲得真實(shí)全面的評(píng)價(jià)結(jié)果，還要鞏固基礎(chǔ)支撐。一是信息平臺(tái)。能整合績(jī)效評(píng)價(jià)需要的各類(lèi)信息，嵌入操作、監(jiān)管流程后，形成可共享的資源庫(kù)，包括統(tǒng)計(jì)信息、會(huì)計(jì)信息、政策文件、制度法規(guī)等。信息平臺(tái)是預(yù)算管理一體化和績(jī)效評(píng)價(jià)的基本條件，能實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的全過(guò)程、全方位。二是政府會(huì)計(jì)信息。《政府會(huì)計(jì)制度》改革，會(huì)影響預(yù)算管理一體化和績(jī)效評(píng)價(jià)工作，在預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，政府會(huì)計(jì)信息均具有重要作用。因此，單位需要將政府會(huì)計(jì)信息收集起來(lái)，整合分析后指導(dǎo)預(yù)算管理工作開(kāi)展，作為績(jī)效評(píng)價(jià)的參考依據(jù)。三是指標(biāo)庫(kù)和標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)。指標(biāo)庫(kù)建設(shè)并非一蹴而就，需要一個(gè)過(guò)程。今后，隨著特定部門(mén)增多，業(yè)務(wù)績(jī)效管理工作量增加，會(huì)有更多的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)。這些指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)具有一定相關(guān)性，方便績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇和設(shè)定，逐步實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化考評(píng)。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，基層單位推進(jìn)預(yù)算管理一體化，要做好績(jī)效評(píng)價(jià)工作。文章結(jié)合目前績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題，從優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行、嚴(yán)格審查申請(qǐng)、完善監(jiān)督機(jī)制、鞏固基礎(chǔ)支撐四個(gè)方面提出管理對(duì)策，希望為實(shí)際工作開(kāi)展提供參考，提高基層單位的預(yù)算管理水平。