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        優(yōu)化非經(jīng)營性政府投資代建項目財務管理的思考

        2022-07-13 01:39:02周云鶯高級會計師麗水市城投物業(yè)管理有限公司浙江麗水323000
        商業(yè)會計 2022年12期
        關(guān)鍵詞:代建業(yè)主資金

        周云鶯 (高級會計師) (麗水市城投物業(yè)管理有限公司 浙江麗水 323000)

        我國政府投資項目大多由國有企業(yè)進行代建,通過代建模式可以發(fā)揮國有企業(yè)公益性服務的特點,有效解決政府部門專業(yè)人才不足的缺陷,減少監(jiān)管成本,保證政府投資項目建設(shè)質(zhì)量。但隨著財政管理體制改革的深入,預算管理不斷規(guī)范,財政預算資金直接撥付到代建企業(yè)的做法已失去其合法性,所有的政府投資項目預算主體只能是政府部門,企業(yè)不能作為財政預算單位直接申報財政預算,非經(jīng)營性政府投資代建項目管理出現(xiàn)了瓶頸。為解決預算資金撥付問題,有些地方通過增加直撥戶的方式,將代建項目預算資金撥付到代建企業(yè)。本文對代建項目直撥模式存在的不足進行了分析,并提出了優(yōu)化建議。

        一、問題產(chǎn)生的原因

        (一)政府投資代建項目資金撥付到代建企業(yè)。政府投資項目建設(shè)是一項專業(yè)性非常強的工作,受編制影響政府部門從事項目建設(shè)的人才不多,非經(jīng)營性項目由國有企業(yè)代建成為重要模式,各地成立了大量的國有建設(shè)企業(yè)從事政府投資項目建設(shè),為便于預算管理,大部分地區(qū)直接由代建企業(yè)申報預算,資金撥付到代建企業(yè)。如S市在2019年以前一直采用此模式《,S市直代建模式政府投資項目資金撥付管理辦法》規(guī)定:“由代建單位根據(jù)工程進度向市財政局申請建設(shè)資金。市財政局根據(jù)當年財政預算安排,經(jīng)項目責任單位審核確認后結(jié)合工程進度將資金直接撥付到代建單位”。這種模式的缺點:一是不符合預算管理的要求,國有企業(yè)是自負盈虧的市場主體,不可以直接向財政申報預算;二是政企不分,政府事務直接由企業(yè)承擔,企業(yè)事務與政府事務混合在一起;三是會計信息不完整,代建項目預算資金支付未反映到部門(行政單位)賬戶。

        (二)國庫集中支付后一個單位只能采用一種支付方式。國庫集中支付改革后,國庫支付主要有清算與直撥兩種方式。清算是最常用的方式,單位申請預算指標,經(jīng)財政局審核同意下達指標時,單位增加用款額度,資金仍留在國庫。預算單位發(fā)出支付指令,代理銀行按照國庫集中支付憑證完成資金支付,按日與人民銀行清算,國庫資金通過電子清算給代理銀行。直撥方式屬于國庫集中支付的輔助方式,平時使用較少,即預算單位填制紙質(zhì)撥款單送財政局,財政局審核后送人民銀行,人民銀行復核后付款,國庫資金通過手工撥付給相關(guān)用款單位,財政局同意撥款后,資金就從國庫中支出。按照國庫集中支付改革要求,同一個單位只能采用一種方式支付資金。

        (三)預算管理改革后只有行政事業(yè)單位才能作為預算主體。2021年開始,S市列入“預算云”系統(tǒng)試點地區(qū),財政預算系統(tǒng)的規(guī)范化,促進了預算管理的規(guī)范實施,根據(jù)《預算法》等法律規(guī)定,只有行政事業(yè)單位才能作為財政的預算單位,企業(yè)單位不能直接作為預算單位向財政申請資金,政府投資項目資金撥付出現(xiàn)困難。S市為解決代建項目預算資金撥付問題,經(jīng)過研究,通過增加直撥戶方式(相當于增加一個虛擬單位)將代建項目預算指標下達到直撥戶,資金預算申請由代建單位提出,經(jīng)業(yè)主單位(即行政事業(yè)單位)審核同意后向財政申請資金,資金通過直撥方式撥付到代建單位。

        二、代建項目采用直撥模式存在的不足

        (一)業(yè)主單位與代建企業(yè)之間信息不對稱。政府非經(jīng)營性項目作為代建項目,項目立項與年度投資計劃大部分直接下達給企業(yè),實質(zhì)是由代建企業(yè)作為項目實施單位,直接向財政申報預算,財政資金撥付給代建企業(yè),項目的責任主體主要由代建企業(yè)承擔,業(yè)主單位平時介入項目管理不多。采用直撥方式后,由業(yè)主單位作為項目業(yè)主,向財政申報預算,建設(shè)資金直接撥付給代建企業(yè),容易出現(xiàn)信息不對稱問題。一是代建企業(yè)對預算指標不清楚,申請預算、申請撥款等資料都要通過業(yè)主單位上報,預算指標下達給業(yè)主單位,代建企業(yè)不能直接了解相關(guān)預算信息,特別是同時代建多家單位項目時。二是業(yè)主單位對預算執(zhí)行情況不了解,資金直接撥付給代建企業(yè),業(yè)主單位財務未將項目資金作為投資資金管理,經(jīng)辦處室也沒有深入了解項目建設(shè)的相關(guān)情況,未履行好相關(guān)監(jiān)督職責。

        (二)加大政府投資項目預算管理工作量。預算一體化系統(tǒng)中,要求先有項目后安排預算,對項目管理要求很高,需要錄入的指標、內(nèi)容很多,增加直撥戶方式給政府投資項目預算編制增加了很多工作量。一是要重復錄入項目資料。根據(jù)預算管理要求,年初只能在一家單位上報預算,所有的政府投資都要在清算戶中儲備、申請預算指標,當預算指標審核通過后,又要在直撥戶中重新儲備項目,將代建項目預算指標轉(zhuǎn)移到直撥戶管理,出現(xiàn)大量重復勞動。二是項目管理的難度加大。一些項目并不是全部由代建單位實施和支付資金,如土地劃撥成本,行政主管部門要求由業(yè)主單位上交;教育部門的課桌椅、學生床等資料,實行部門集中采購,要由學校編制采購建議書,資金需要由業(yè)主單位直接支付,當預算資金全部撥付給代建企業(yè)后,又要撥回業(yè)主單位支付,增加項目管理難度。

        (三)業(yè)主單位的會計信息不完整。代建項目資金通過直撥戶直撥到代建單位,這部分業(yè)務的資金撥付信息,平時不反映到業(yè)主單位的財務信息中,絕大多數(shù)業(yè)主單位沒有對代建項目的會計信息進行賬務登記,代建項目成為業(yè)主單位的賬外資產(chǎn),這種做法,一是不符合《基本建設(shè)財務規(guī)則》中“項目建設(shè)單位應當建立、健全本單位基本建設(shè)財務管理制度、內(nèi)部控制制度和按項目單獨核算”的規(guī)定,按照該規(guī)定,應將核算情況納入業(yè)主單位賬簿和財務報表;二是不符合政府會計準則制度的要求,雙方責任不清,容易造成國有資產(chǎn)流失。

        三、優(yōu)化非經(jīng)營性政府投資代建項目管理的思考

        2022年起全國將推廣運用預算管理一體化軟件,該軟件由財政部統(tǒng)一開發(fā),對預算管理要求更為規(guī)范,直接將企業(yè)作為財政預算單位等地方特色行為不再有操作空間,政府行政改革也要求嚴格按照政企分開的原則進行管理。非經(jīng)營性政府投資代建項目由業(yè)主單位作為預算申報主體,預算指標下達給業(yè)主單位,撥款通過業(yè)主單位清算完成。該模式又有兩種操作方法,一是項目合同由業(yè)主單位與施工方簽訂,資金由業(yè)主單位完成支付,代建企業(yè)只提供專業(yè)服務,視同購買服務。二是合同由代建企業(yè)與施工方簽訂,資金先撥付到代建企業(yè),再由代建企業(yè)支付到施工單位,該模式的優(yōu)點是:符合預算管理的要求,資金撥付采用清算模式,資金支付前,資金留在國庫,資金支付全部通過財政部門,信息反映完整,還可以調(diào)動業(yè)主單位的積極性。但是對業(yè)主單位管理能力要求較高,因為所有項目建設(shè)資料都在業(yè)主單位,在申請預算資金和撥付資金時,都要進行審核,有時代建企業(yè)的過失難免會轉(zhuǎn)嫁到業(yè)主單位。為提高可操作性,需對以下事項進行規(guī)范。

        (一)政府投資代建項目的業(yè)主單位要清晰明確。國有企業(yè)建設(shè)的政府投資項目,如要向財政部門申請資金,均需通過業(yè)主單位申報預算,可根據(jù)項目性質(zhì)的不同確定不同的業(yè)主單位,在可研報告批復和下達年度計劃時就要予以明確。政府直接投資的非經(jīng)營性項目采用代建模式,由行業(yè)主管部門或其下屬單位作為業(yè)主單位,代建項目的立項和下達年度投資計劃直接下達給業(yè)主單位,不再下達給代建的國有企業(yè),否則從項目可研等內(nèi)容看屬于企業(yè)項目,容易出現(xiàn)雙方責任不清。

        (二)代建項目管理的流程與細節(jié)要進一步優(yōu)化。代建項目管理,如果采用合同簽訂與資金支付均由業(yè)主單位(行政事業(yè)單位)承擔的方式,為了解決行政事業(yè)單位項目管理能力不足的問題,可以采用購買服務形式聘請代建企業(yè)幫助管理,代建企業(yè)為業(yè)主單位提供服務,配合項目業(yè)主單位做好項目財務管理的基礎(chǔ)工作。對于項目建設(shè)任務非常重的單位,代建企業(yè)可以派駐人員到業(yè)主單位,協(xié)助審批流程辦理、檔案資料收集保管等事項。行政事業(yè)單位的小型裝修、修繕等項目,可以由一個單位(機關(guān)事務局)統(tǒng)一管理,既可以彌補一些單位缺乏項目管理人員的不足,又可以統(tǒng)一標準,減少管理成本。

        (三)業(yè)主單位和代建企業(yè)項目成本核算的完整性要進一步加強。實務中業(yè)主單位在項目前期也會支付一些費用,這些費用往往計入到業(yè)主單位的業(yè)務開展費中,如果代建企業(yè)在項目竣工決算前未進行賬務清理和資產(chǎn)核實,就會出現(xiàn)代建項目竣工財務決算成本不完整的情況。為此,代建企業(yè)在編制項目竣工財務決算前,應當認真做好各項清理工作,包括賬目核對及財務調(diào)整、財產(chǎn)物資核實、債權(quán)實現(xiàn)和債務清償、檔案資料歸集整理等。以前年度未入賬的費用,要補記相關(guān)內(nèi)容,以保證項目信息的完整性。業(yè)主單位前期支付的項目成本,如可行研究報告的編制費、工程預算編制費、勘查設(shè)計等前期費用要一并列入項目總成本。這樣項目竣工財務決算數(shù)字將會更加準確,項目資料內(nèi)容會更加完整全面。

        四、會計核算

        (一)項目合同由業(yè)主單位簽訂,直接付款給施工單位。項目資金由業(yè)主單位直接支付給施工單位,實行國庫集中支付,不再通過代建企業(yè),視同自建項目核算,代建企業(yè)只核算代建費收入,發(fā)票合同資料在業(yè)主單位。

        例1:Z項目3月份發(fā)生以下業(yè)務:申請政府性基金用款指標50萬元,支付工程進度款40萬元、設(shè)計費8萬元、咨詢費1.5萬元、代建管理費10萬元。Z項目完成工程財務決算,工程總造價200萬元,申請財政撥款205萬元,退還5萬元用款額度,辦理資產(chǎn)移交手續(xù)。

        業(yè)主單位的會計處理見下頁表1(單位:萬元,下同)。

        表1

        代建企業(yè)平時不發(fā)生業(yè)務,收到代建費時的賬務處理為:

        借:銀行存款 10

        貸:其他業(yè)務收入 10

        (二)具體業(yè)務由代建企業(yè)負責,合同由代建企業(yè)與施工單位簽訂與結(jié)算。代建企業(yè)必須加強代建資金監(jiān)管工作,每月終了應及時將資金使用情況通報給業(yè)主單位和財政部門,同時對次月項目支出額度進行預測;代建企業(yè)的業(yè)務處理必須滿足稅法的要求,工程移交時代建企業(yè)要全額開具發(fā)票給業(yè)主單位,代建費按現(xiàn)代服務業(yè)6%繳納增值稅,與工程成本相關(guān)的,按工程服務9%繳納增值稅。

        例2:Z項目3月份發(fā)生以下業(yè)務:申請政府性基金用款指標50萬元,撥付給代建單位,代建單位支付工程進度款40萬元、設(shè)計費8萬元、咨詢費1.5萬元。代建單位計提代建管理費10萬元。項目完成工程財務決算,工程總造價200萬元,辦理資產(chǎn)移交手續(xù),項目撥款205萬元,代建單位直接退還財政5萬元。

        業(yè)主單位具體的會計處理見表2。

        表2

        代建企業(yè)的會計處理為:

        收到代建項目資金50萬元:

        借:銀行存款 50

        貸:專項應付款——Z代建工程 50

        支付代建項目資金49.5萬元:

        借:受托代建工程——Z代建工程 49.5

        貸:銀行存款 49.5

        計提代建費收入10萬元:

        借:受托代建工程——Z代建工程 10

        貸:其他業(yè)務收入 10

        代建項目完工并移交給業(yè)主單位:

        借:專項應付款——Z代建工程 205

        貸:受托代建工程——Z代建工程 200

        銀行存款 5

        非經(jīng)營性政府投資代建項目資金主要來源于財政撥款,大部分國有企業(yè)遵循企業(yè)會計準則進行會計核算,但企業(yè)會計準則對代建工程沒有統(tǒng)一的會計處理規(guī)定,對此核算業(yè)務缺乏統(tǒng)一的一級會計科目。實務操作過程中,由于代建企業(yè)所屬的性質(zhì)不同,賬務處理過程中也有一些區(qū)別。比如,有些代建企業(yè)是房地產(chǎn)公司,代建項目會計核算科目為“開發(fā)成本”;有些單位代建項目不多且以代建單位名義立項,會計科目為“在建工程”。

        隨著預算體制改革不斷深化、優(yōu)化以及政府會計準則制度的實行,如何優(yōu)化非經(jīng)營性政府投資代建項目財務管理就成為一個迫切解決的全新課題。希望國家有關(guān)部門出臺配套制度,更好地規(guī)范和明確業(yè)主單位、代建單位、資產(chǎn)使用單位之間的實物管理、價值管理的職責和權(quán)限,真正實現(xiàn)財政資金投入到政府資產(chǎn)形成全過程“資金流-資產(chǎn)流”的閉環(huán)管理與核算。

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