李 皓，王 珮，吳壯海

(中水珠江規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)有限公司，廣東 廣州 510630)

水庫修建對于保證人民群眾生產(chǎn)生活、實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化及減少洪澇災(zāi)害具有重要作用，水庫移民為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)。但受到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程的制約和工程建設(shè)相關(guān)的影響[1]，庫區(qū)和移民安置區(qū)移民相對原住居民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較慢[2]。為此，黨中央、國務(wù)院自2006年起，開始實(shí)施水庫移民后期扶持政策[3]。廣東省實(shí)施后期扶持政策以來，各移民村基礎(chǔ)設(shè)施、生活和生產(chǎn)開發(fā)條件得到了較大程度的改善，農(nóng)村移民人均可支配收入逐年提高。

績效評價(jià)作為水庫移民后期扶持政策實(shí)施情況監(jiān)督檢查中一項(xiàng)重要內(nèi)容[4]，是促進(jìn)各級政策貫徹落實(shí)，防止政策實(shí)施走樣的重要手段，是通過設(shè)定的指標(biāo)評價(jià)體系評價(jià)后期扶持政策實(shí)施情況。

1 概況

1.1 水庫移民概況

根據(jù)水庫移民后期扶持“十四五”規(guī)劃[5]，廣東省現(xiàn)有大中型水庫移民后期扶持人口150余萬人，安置在除深圳市以外的20個(gè)地級以上市、118個(gè)縣(市、區(qū))、2103個(gè)行政村和省農(nóng)墾、省林業(yè)、雷州林業(yè)等3個(gè)部門的12個(gè)農(nóng)(林)場，屬于水庫移民大省。[6]

1.2 績效評價(jià)工作概況

2021年，廣東省水利廳委托中水珠江規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)有限公司作為第三方技術(shù)單位組織開展了全省2020年度水庫移民扶持資金績效評價(jià)工作，對水庫移民后期扶持資金支出的安全性、公平性、規(guī)范性、經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性等進(jìn)行了績效評價(jià)工作。

根據(jù)財(cái)辦農(nóng)〔2021〕15號(hào)文下達(dá)的關(guān)于2020年度中央水庫移民扶持基金績效評價(jià)通知(以下簡稱“通知”)、《2020年度中央水庫移民扶持基金績效評價(jià)工作細(xì)則》等有關(guān)文件要求，第三方技術(shù)單位在全省23個(gè)市級單位中央水庫移民后期扶持基金自評的基礎(chǔ)上，從每個(gè)市級單位各選取1個(gè)縣(市區(qū))分別開展績效評價(jià)現(xiàn)場抽查和復(fù)核工作，根據(jù)現(xiàn)場各縣級單位復(fù)核的結(jié)果，修正各市級單位績效評價(jià)得分，最終得到全省各市級單位績效評價(jià)得分。[7]

1.3 廣東省2020年中央水庫移民后期扶持基金績效評價(jià)指標(biāo)體系

廣東省2020年中央水庫移民后期扶持基金績效評價(jià)指標(biāo)體系主要包括一級、二級和三級共3級指標(biāo)，其中，一級指標(biāo)包括項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)5個(gè)，分別占6%、34%、36%、19%和5%的權(quán)重；一級指標(biāo)下面共包括14個(gè)二級指標(biāo)；二級指標(biāo)下面分為36個(gè)三級指標(biāo)。具體指標(biāo)和權(quán)重詳見表1。

表1 績效評價(jià)指標(biāo)體系和權(quán)重

2 績效自評工作中問題及建議

2.1 績效目標(biāo)方面問題

廣東省在中央水庫移民扶持基金績效目標(biāo)設(shè)置過程中，采用“自下而上”的方式：縣級績效目標(biāo)由縣級移民管理機(jī)構(gòu)設(shè)定，縣級財(cái)政部門復(fù)核，逐級審核匯總后上報(bào)至財(cái)政部和水利部。

在復(fù)核過程中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)績效目標(biāo)填報(bào)不完整，或者績效目標(biāo)設(shè)置不合理，導(dǎo)致部分指標(biāo)評分失真。如部分地區(qū)申報(bào)的績效目標(biāo)表中移民收入水平等指標(biāo)未填寫或填寫明顯不合理的現(xiàn)象。

部分地區(qū)未能反映未使用年初績效目標(biāo)作為自評目標(biāo)的原因，亦未能提供修改績效目標(biāo)的依據(jù)[8]，反映年初績效目標(biāo)設(shè)置合理性有待進(jìn)一步做實(shí)。

建議績效目標(biāo)設(shè)定應(yīng)當(dāng)符合，與預(yù)算確定的投資額或資金量相匹配。在績效目標(biāo)制定之后，各地移民管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該會(huì)同財(cái)政部門對績效目標(biāo)預(yù)期完成情況和資金完成情況開展及時(shí)有效的監(jiān)控，及時(shí)對目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中存在的問題進(jìn)行糾正，以全面實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)。如果有特殊情況，需要調(diào)整績效目標(biāo)的，及時(shí)按照財(cái)預(yù)〔2015〕163號(hào)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

2.2 自評材料方面問題

自評材料的精準(zhǔn)性、規(guī)范性與完整性有待提高，尤其體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面①部分地市填報(bào)的部分表格數(shù)據(jù)存在前后不一致的現(xiàn)象；②按照填報(bào)通知要求，部分地市上報(bào)的表格或報(bào)告等內(nèi)容缺失，有待完善；③部分地市填報(bào)的中央資金績效評價(jià)三級指標(biāo)中，未根據(jù)資金分項(xiàng)投資所占權(quán)重分配各指標(biāo)分值，詳見表1中，數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)和生態(tài)效益指標(biāo)；④佐證材料提交內(nèi)容略顯不足，部分地市移民主管部門的佐證材料未能充分提供，以事實(shí)材料佐助評價(jià)得分證據(jù)仍然不夠充分。

建議各縣級移民管理機(jī)構(gòu)認(rèn)真按照填報(bào)要求進(jìn)行自評，各市級移民管理機(jī)構(gòu)認(rèn)真復(fù)核各縣級填報(bào)的表格數(shù)據(jù)，對不符合要求的自評材料要求重新填報(bào)。

3 績效復(fù)核過程中發(fā)現(xiàn)的問題及建議

績效評價(jià)作為水庫移民后期扶持政策實(shí)施情況監(jiān)督檢查其中一項(xiàng)重要內(nèi)容，是促進(jìn)各級政策貫徹落實(shí)，防止政策實(shí)施走樣的重要手段。[9]廣東省水利廳在全省23個(gè)市級單位自評的基礎(chǔ)上，從每個(gè)市級單位各選取1個(gè)縣(市、區(qū))分別開展績效評價(jià)現(xiàn)場抽查和復(fù)核工作。對各市、縣級單位2020年度中央水庫移民扶持資金績效自評和預(yù)算完成情況進(jìn)行客觀公正的評價(jià)，研判績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，針對評價(jià)體系中各指標(biāo)進(jìn)行逐項(xiàng)分析，從進(jìn)一步提高資金使用效益的角度查找、分析存在的問題，提出針對性措施和建議，為改進(jìn)預(yù)算管理、安排年度預(yù)算資金以及完善相關(guān)政策提供技術(shù)依據(jù)。根據(jù)表1評分體系分類，在績效復(fù)核中主要發(fā)現(xiàn)以下3方面問題。

3.1 項(xiàng)目決策方面

根據(jù)《項(xiàng)目支出績效評價(jià)管理辦法》(財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào))規(guī)定，績效評價(jià)指標(biāo)體系中涵蓋預(yù)算執(zhí)行率，用于反映或考核預(yù)算資金是否按照計(jì)劃執(zhí)行。

中央下達(dá)廣東省2020年度大中型水庫移民后期扶持基金，共計(jì)201138萬元，如珠海、汕頭和佛山等地出現(xiàn)下達(dá)預(yù)算金額沒有全部安排項(xiàng)目計(jì)劃，導(dǎo)致部分預(yù)算資金閑置。

3.2 項(xiàng)目管理方面

3.2.1資金管理方面

根據(jù)《廣東省水利廳關(guān)于印發(fā)水庫移民工作監(jiān)督檢查實(shí)施細(xì)則(試行)問題清單(2021年版)的通知》(粵水移民[2021]18號(hào))，對現(xiàn)場復(fù)核的單位進(jìn)行資金管理方面存在問題檢查。資金管理存在如下問題。

(1)未按合同約定預(yù)留質(zhì)保金或約定質(zhì)保金不符合規(guī)定

部分地區(qū)后期扶持項(xiàng)目工程款支付時(shí)未按合同約定預(yù)留質(zhì)量保證金，或合同約定質(zhì)保金比例不符合相關(guān)規(guī)定。后期扶持項(xiàng)目應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定預(yù)留保證金，保證金預(yù)留比例不得高于工程價(jià)款結(jié)算總額的3%。

(2)后期扶持資金未實(shí)行輔助賬管理

部分后期扶持資金未實(shí)行輔助賬管理。建議按照《廣東省水利廳關(guān)于印發(fā)<廣東省水庫移民后期扶持資金輔助賬編制辦法(試行)>的通知》(粵水移民〔2013〕14號(hào))有關(guān)規(guī)定設(shè)置后期扶持資金輔助賬。

(3)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不規(guī)范、報(bào)賬原始憑證不符合規(guī)定

部分水庫移民管理機(jī)構(gòu)一是沒有配備專職的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員；二是配備的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員對后期扶持政策不熟悉，業(yè)務(wù)水平有待提高。如未規(guī)范設(shè)置明細(xì)科目，無法及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地反映后期扶持資金的收入、支出及結(jié)余信息等。報(bào)賬原始憑證如發(fā)票、單據(jù)等不符合相關(guān)規(guī)定。

應(yīng)加強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作管理，規(guī)范設(shè)置明細(xì)科目，正確進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地反映后期扶持資金的收入、支出及結(jié)余信息。加強(qiáng)原始報(bào)賬憑證管理以審核無誤的原始憑證為依據(jù)，填制記賬憑據(jù)，進(jìn)行財(cái)務(wù)核算。

3.2.2項(xiàng)目管理方面

干田村稻田泥鰍養(yǎng)殖已積累了技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)，加上擁有良好水源的廣闊稻田，開拓了廣闊的銷售途徑，良好的效益使農(nóng)民有了參與養(yǎng)殖和發(fā)展農(nóng)旅的積極性，加上政策支持，種養(yǎng)殖業(yè)結(jié)合有較好的發(fā)展前景。經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益凸顯，柒號(hào)種養(yǎng)殖專業(yè)合作社將采取“公司+農(nóng)戶”方式，低價(jià)提供種苗，免費(fèi)提供技術(shù)，并負(fù)責(zé)向市場推銷，帶領(lǐng)村民抱團(tuán)發(fā)展，共同打造科學(xué)種養(yǎng)殖泥鰍和稻米品牌。

根據(jù)《廣東省水利廳關(guān)于印發(fā)水庫移民工作監(jiān)督檢查實(shí)施細(xì)則(試行)問題清單(2021年版)的通知》(粵水移民[2021]18號(hào))，對現(xiàn)場復(fù)核單位進(jìn)行項(xiàng)目管理方面問題檢查。項(xiàng)目管理存在如下問題：

(1)項(xiàng)目合同簽訂不規(guī)范

一是部分招投標(biāo)項(xiàng)目的招標(biāo)單位未嚴(yán)格按照中標(biāo)通知書或《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定及時(shí)與中標(biāo)單位簽訂合同；二是部分項(xiàng)目合同未參照合同示范文本訂立，合同主要條款要素不全(無具體建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)地點(diǎn)、計(jì)價(jià)方式、合同額、質(zhì)量驗(yàn)收及保修條款，以及未約定質(zhì)保金等)，以及簽章手續(xù)不完善等。

建議后期扶持項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格按相關(guān)規(guī)定，參照相關(guān)合同的示范文本和行業(yè)規(guī)定或標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)訂立書面合同，并加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施的合同管理。

(2)監(jiān)理工作不符合規(guī)定

部分項(xiàng)目監(jiān)理單位未提供監(jiān)理實(shí)施細(xì)則、監(jiān)理工作過程報(bào)告和監(jiān)理工作日志、竣工驗(yàn)收監(jiān)理工作報(bào)告等相關(guān)資料，工程量簽證手續(xù)缺失；對項(xiàng)目竣工驗(yàn)收資料審核把關(guān)不嚴(yán)等。

建議縣級移民管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對后期扶持項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，督促按照《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》及項(xiàng)目委托合同規(guī)定嚴(yán)格履職，并加強(qiáng)對監(jiān)理機(jī)構(gòu)履職情況的績效考評，對考評不合格的應(yīng)督促項(xiàng)目建設(shè)單位更換監(jiān)理機(jī)構(gòu)或由行業(yè)管理部門納入黑名單管理。

部分投入后期扶持資金的生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目未明確制定項(xiàng)目收益分配機(jī)制。

建議水庫移民后期扶持資金可側(cè)重投向產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，并形成經(jīng)營性的資產(chǎn)，經(jīng)營性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)應(yīng)通過訂立協(xié)議等形式明確產(chǎn)權(quán)歸屬。進(jìn)一步加強(qiáng)對后期扶持生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的指導(dǎo)，建立健全收益分配和保障機(jī)制，保障移民群眾的權(quán)益不受損害。

3.3 產(chǎn)出指標(biāo)方面

部分后期扶持項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度較慢，項(xiàng)目建設(shè)單位組織協(xié)調(diào)不到位，對于影響項(xiàng)目進(jìn)度的各種因素沒有及時(shí)研判、協(xié)調(diào)處理；部分縣級財(cái)政困難，未及時(shí)撥付工程進(jìn)度款導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度滯后。

建議項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)合同履約管理，督促施工單位嚴(yán)格履約，加強(qiáng)對影響工程進(jìn)度因素的分析研判和組織協(xié)調(diào)，保證項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。移民管理機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同同級財(cái)政部門加大督查力度，限期整改落實(shí)。

4 結(jié)語

績效評價(jià)能較直觀的反映后期扶持工作中資金管理和項(xiàng)目管理方面存在的部分問題，同時(shí)也能對各地移民后期扶持工作近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行考量，從而指導(dǎo)未來水庫移民后期扶持工作如何開展。通過本文對2020年度廣東省水庫移民后期扶持績效工作開展情況和存在問題等方面進(jìn)行分析并針對自評和復(fù)核工作中存在的問題問題提出建議，為接下來促進(jìn)廣東省水庫移民后期扶持資金績效評價(jià)工作規(guī)范高效開展有一定的指導(dǎo)作用，也為各級水庫移民管理機(jī)構(gòu)開展監(jiān)督檢查工作提供一定的參考。