舒亮亮，何小賽

(1.廣州市花都區(qū)河道管理所(廣州市花都區(qū)水旱災(zāi)害防御中心)，廣東 廣州 510800；2.廣州市水務(wù)局，廣東 廣州 510640)

隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的快速發(fā)展，人類生產(chǎn)生活對水資源的需求量日益增加，相應(yīng)的生產(chǎn)生活污染物排放也不斷增多。但城市及其周邊區(qū)域河湖的生態(tài)環(huán)境容量和自凈能力有限，導(dǎo)致河湖水環(huán)境日益惡化，河湖生態(tài)功能日漸退化。河湖作為一種典型的公共自然資源，是一個兼具多樣性和不確定性的復(fù)雜系統(tǒng)[1]。推進河湖可持續(xù)管理，避免“公地悲劇”，既是管理學(xué)、環(huán)境學(xué)、經(jīng)濟學(xué)的研究重點之一[2- 4]，也具有重要實踐意義。河湖長制作為一種創(chuàng)新的河湖管理制度，在解決當前我國河流湖泊水污染問題方面發(fā)揮了重要作用，得到社會各界的一致肯定。當前，全國在省(自治區(qū)、直轄市)、地級市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級行政區(qū)劃均已建立成熟的河湖長制體系，部分地區(qū)還因地制宜在行政村、社區(qū)居委設(shè)立了村級河湖長?；鶎雍雍L(一般指區(qū)縣級及以下河湖長)常年工作在水環(huán)境治理與保護一線，需直接面對并協(xié)調(diào)解決各類問題。扎實推進基層河湖長制落地落實，不僅是全面推行河湖長制的必然要求，也是有效改善河湖水環(huán)境的關(guān)鍵所在。本文全面回顧總結(jié)我國河湖長制的發(fā)展歷程后，分析了基層河湖長制的開展情況與現(xiàn)實困境，并提出相應(yīng)的對策建議。

1 河湖長制發(fā)展歷程

我國河湖長制的發(fā)展可歸納為3個階段：早期基層探索階段(2003—2008年)、推廣試點階段(2008—2016年)、全面推行階段(2016年至今)。

1.1 基層探索階段(2003—2008年)

“河長制”一詞首見于2003年10月浙江省湖州市長興縣委、縣政府的一份內(nèi)部公文通知[5]。當年年中，長興縣在創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市過程時，為確保責(zé)任落實縱向到底、橫向到邊，對所有責(zé)任片區(qū)設(shè)置片長、路長、里弄長，取得顯著成效。因此，縣委、縣政府在當年10月對位于城區(qū)的護城河、壇家橋港2條河流試行“河長制”，明確縣政府相關(guān)職能部門負責(zé)人擔任河長。河長主要職責(zé)是開展河道清淤、水域保潔和違章建筑拆除等。試點效果明顯后，長興縣于2005年將河長制延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社，所涉河流從干流延伸至支流，河長職責(zé)增加了開展農(nóng)業(yè)面源污染治理等工作。

河長制被廣泛知悉并引起關(guān)注則源自2007年5—6月間爆發(fā)的無錫太湖藍藻水污染事件[6]。為有效落實水污染防治責(zé)任，強化水資源保護，無錫市改變傳統(tǒng)的各自為政、分散治理模式，于當年8月由市委、市政府制定印發(fā)全市河湖斷面水質(zhì)控制目標及考核辦法，首次將水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果納入無錫市下轄所有市、縣、區(qū)黨政主要負責(zé)人政績考核，初步建立河湖長責(zé)任制雛形。2008年8月，無錫市委、市政府進一步印發(fā)河湖長制與河湖綜合整治有關(guān)文件，在全市范圍內(nèi)全面推行河湖長制，建立市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居四級河長責(zé)任體系，并細化完善了河湖長制的的組織架構(gòu)、規(guī)章制度與河湖長的工作職責(zé)、監(jiān)督考核機制等內(nèi)容。

1.2 推廣試點階段(2008—2016年)

由于無錫太湖水環(huán)境治理成效顯著，江蘇省于2008年從流域管理的角度出發(fā)，在太湖流域推行河長制，對流入太湖的15條干流統(tǒng)一設(shè)置雙河長，在省級層面由省政府領(lǐng)導(dǎo)和省水利廳、省發(fā)展改革委等省政府職能部門負責(zé)人擔任，在地方層面則由河流所在地的各地市、區(qū)縣人民政府主要負責(zé)人擔任，系統(tǒng)推動水環(huán)境治理工作。2009年，原國家環(huán)保部對江蘇省的河長制予以充分肯定，并建議在全國江河湖海水環(huán)境治理中推廣應(yīng)用[7]。2012年，江蘇省政府出臺正式文件，明確在全省13個地級市推行河長制。2013年，浙江省正式在全省范圍內(nèi)推行省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級河長制。2014年，國家水利部正式出臺有關(guān)加強河湖管理的官方文件(水建管〔2014〕76號)，鼓勵在全國推行河長制，并在國家層面選取46個試點地區(qū)探索創(chuàng)新創(chuàng)新河湖管理模式。2015年底，江西省率先在全省推行河長制[8]。

1.3 全面推行階段(2016年至今)

2016年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過全面推行河長制的有關(guān)文件；2016年12月、2017年12月，國家層面先后印發(fā)關(guān)于全面推行河長制、湖長制的官方文件。至此，我國首次從頂層設(shè)計層面，明確全面推行河湖長制的路線圖和時間表，河長制、湖長制進入全面推行階段。根據(jù)頂層設(shè)計，2018年底前全國各地需全面建立河長制、湖長制。2019年“湖長制”全面建成并逐步入“河長制”體系。截至目前，全國各地均已全面建立河湖長制，約30萬名縣(區(qū)、市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層河湖長平均每年巡查河湖600余萬人次。河湖責(zé)任體系全面建立，河湖亂象較大改觀，水資源管控力度明顯增強，水生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好，“十三五”時期，全國地表水Ⅰ～Ⅲ類水水質(zhì)斷面比例從67.8%提升15.6個百分點至83.4%，劣Ⅴ類水水質(zhì)斷面下降幅度超過50%。

2 基層河湖長制實施情況

2.1 基層河湖長制組織架構(gòu)

當前，基層河湖長制的運行機制主要參考省級河湖長制運行機制落實，具體包括2方面的內(nèi)容：一是建立由縣(區(qū)、市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級組織組成的河湖長體系，其中，在縣(區(qū)、市)級行政區(qū)劃，一般由當?shù)攸h政主要領(lǐng)導(dǎo)擔任總河湖長，同級黨政分管領(lǐng)導(dǎo)分別擔任相應(yīng)的河湖長(部分地區(qū)將同級人大、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)也列入河湖長范疇)，河長是河湖治理和保護的第一責(zé)任人。二是縣級及以上行政區(qū)域設(shè)置河湖長制辦公室。負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本級河湖長制工作。需要注意的是，在工作實踐中，基層一般會成立河湖長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的河湖長制工作。從全國范圍來看，基層縣(區(qū)、市)級河湖長制辦公室(下稱河長辦)的設(shè)置總體上分為3類：一是以浙江省為代表的基層河長辦設(shè)在縣(區(qū)、市)政府，辦公室主任由縣(區(qū)、市)政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔任。二是以四川省為代表的縣(區(qū)、市)分別設(shè)置總河長辦、河湖長制辦公室，辦公室主任由縣(區(qū)、市)政府分管水利工作的領(lǐng)導(dǎo)擔任。三是以江蘇省為代表的基層河長辦設(shè)在縣(區(qū)、市)水利或水務(wù)部門，辦公室主任由水利或水務(wù)部門主要領(lǐng)導(dǎo)擔任[9]。

2.2 基層河湖長制運行機制

基層河湖長制運行機制主要包括4個環(huán)節(jié)：發(fā)現(xiàn)問題、反饋問題、解決問題、激勵與問責(zé)。發(fā)現(xiàn)問題主要有各級河湖長巡河、第三方評估、群眾舉報等3種方式。其中，縣級河湖長不定期巡河(湖)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、村級河湖長需定期頻繁巡河(湖)；部分市縣在河湖長巡河(湖)基礎(chǔ)上引入第三方咨詢單位，開展專業(yè)的系統(tǒng)巡查，排查水環(huán)境深層次問題；群眾舉報是全民參與河湖長制的重要途徑，從中央到基層，都設(shè)有各種投訴熱線、互聯(lián)網(wǎng)曝光平臺、電子郵箱等，鼓勵全民發(fā)現(xiàn)問題。反饋問題分為對上和對下2種形式，河長辦在反饋機制中起著承上啟下的關(guān)鍵作用，上級河湖長的指令通過河長辦傳達至下級河湖長，下級河湖長將難以協(xié)調(diào)的問題通過河長辦上報上級河湖長。其中，反饋機制中的一項重點內(nèi)容是督辦，在近年來開展的黑臭水體治理、“清四亂”等重點水污染防治工作中，以河長令形式的督辦反饋機制發(fā)揮了重要作用。解決問題主要包括河長專題協(xié)調(diào)會議、河長辦聯(lián)席會議、河長大會等形式。激勵與問責(zé)主要包括一票否決、納入地方干部年度考評體系、保證金制度等方式。

2.3 基層河湖長制實施成效

河湖長制全面推行6年多來，全國河湖治理與保護工作成效顯著，水生態(tài)環(huán)境明顯改善[10- 12]，基層社會治理也因此向好發(fā)展。如廣州市白云區(qū)充分發(fā)揮河長的統(tǒng)籌與監(jiān)督作用，協(xié)調(diào)多部門聯(lián)合開展轄區(qū)內(nèi)白海面涌水環(huán)境治理，成功通過國家掛牌督辦驗收[13]。上海市楊浦區(qū)新江灣城街道自2017年推行河湖長制以來，新增屬于面積約6萬m2，2018—2020年新江灣城水質(zhì)提升明顯[14]。西安市鄠邑區(qū)自2017年推行河長制以來，僅用2年不到的時間就使得區(qū)內(nèi)河道水質(zhì)出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)[15]。廣西永福縣完成河湖確權(quán)劃界老大難問題，有效遏制非法排污、違規(guī)傾倒垃圾等行為，村民自發(fā)制定村規(guī)民約、主動對轄區(qū)河湖監(jiān)督管理[16]。浙江省德清縣飲用水源地水質(zhì)穩(wěn)定達標、全縣水域基本無黑臭現(xiàn)象，與此同時，當?shù)厮h(huán)境的改善使水生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興的生態(tài)資本，促進村民收入持續(xù)保持10%左右的年增速[17]。長江中上游的江西、湖南、湖北等6個省級行政區(qū)域?qū)嵤┖娱L制以來，9364名縣級河長和44517名鄉(xiāng)鎮(zhèn)級河長認真履職，2016—2018年年均巡河超過115萬人次，使長江流域中上游地區(qū)河湖面貌初步改善[18]。

3 基層河湖長制的現(xiàn)實困境

3.1 跨界河湖治理聯(lián)防聯(lián)控

跨界河湖水環(huán)境治理與保護是基層河湖長的重難點工作之一。山東省莒南縣、陜西省志丹縣、云南省勐?？h、遼寧省建昌縣等多地的河湖長制工作實踐表明，在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)域，河湖上下游、左右岸分屬不同行政區(qū)域的情況經(jīng)常出現(xiàn)。因不同行政區(qū)域?qū)λh(huán)境治理目標任務(wù)和時限要求不盡相同、上游對下游河段水質(zhì)影響程度不易量化、不同區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異、跨區(qū)域協(xié)調(diào)難度大等因素，基層河湖長在解決跨界河湖治理與保護問題時合力不夠、效果不理想[19- 23]。尤其是跨市、跨省的河流，基層河長協(xié)調(diào)推進水污染聯(lián)防聯(lián)控、水行政執(zhí)法監(jiān)督方面工作的難度更大[24]。

3.2 基層河長履職能力

基層河長制的履職能力推動河湖長制真正落地的關(guān)鍵所在。但受多種主客觀因素影響，基層河長履職能力存在現(xiàn)實困境。一是在河長層面，縣(區(qū)、市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級河長大多由當?shù)攸h委、政府、人大、政協(xié)四套班子領(lǐng)導(dǎo)兼任，大部分河長因本職行政業(yè)務(wù)工作繁忙，只能依靠不定期的巡河發(fā)現(xiàn)、協(xié)調(diào)問題。但村級河長則因河湖管理方面的專業(yè)知識儲備不足、治理經(jīng)驗不夠、兼職多條河道的河長等原因，難以完全履職盡責(zé)。二是在河長辦層面，基層河長辦普遍存在專職人員配備不足的問題[25- 26]。如蘇州市相城區(qū)河道總長49.1公里、水域面積288.6萬平方米，河長辦僅4名工作人員[27]。部分欠發(fā)達地區(qū)基層河長辦的人員短缺問題更為突出，如福建省安溪縣、陜西省和順縣、四川省井研縣、山西省河曲縣等多為抽調(diào)的或身兼多職、人員流動性強、專業(yè)水平相對較低[28- 31]，

3.3 基層河長制績效評估

目前各基層河長制的實施效果主要通過上級河長辦對下級河長的考核予以評估。考核過程難免存在客觀考核標準不一、考核過程受人為因素影響干擾等問題[32]。如部分地方政府通過行政命令向基層河長傳遞考核壓力，導(dǎo)致下級河長采取“一刀切”的工作方式等問題[33]。部分基層河長考核以水質(zhì)改善為導(dǎo)向，但水質(zhì)指標并非短期內(nèi)通過工程措施即可改善，導(dǎo)致基層河長的履職積極性受到負面影響[34- 35]。有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在基層區(qū)、縣河長的考核中，不及格的“河長”基本沒有，故難以從考核結(jié)果中反應(yīng)真實的實施效果[36]。

4 對策建議

4.1 完善河湖長制工作機制

河長制是一項長期性的、系統(tǒng)性的復(fù)雜工作，涉及流域管理、多部門甚至多行政區(qū)的協(xié)同配合。因此，需要打破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃界限，建立完善上下游協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機制、向上提檔一級的一體化河湖長協(xié)調(diào)機制、跨界河湖長制工作聯(lián)席會議制度，對跨界河流的治理與保護目標統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實施[37]。推動基層河長辦從“有名”向“有實”的制度性轉(zhuǎn)變，完善河湖長效管理機制。因地制宜建立完善基層河長制績效評估體系[38]，評估指標要準確對接上級要求也要兼顧基層實際，要確保落實短期的年度工作任務(wù)也要銜接長期治理保護目標[39- 40]。

4.2 創(chuàng)新河湖長工作思路

一是基層河湖長制工作面臨人員不足的困境時，應(yīng)重視應(yīng)用新技術(shù)，不斷提升信息化水平。如利用衛(wèi)星遙感技術(shù)協(xié)助采集信息后，建立基于地理信息系統(tǒng)的涉水違章建筑巡查系統(tǒng)[41]；在河湖水系復(fù)雜的地區(qū)探索無人機巡河模式[42- 43]；運用人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)完善河湖長制數(shù)字化工作平臺，實現(xiàn)河湖信息化管理，提高基層河湖長工作效率[44]。二是基層河湖長制要善于通過發(fā)行專項債券、定向融資、發(fā)展河道經(jīng)濟等方式擴展河湖水環(huán)境治理與保護的資金渠道，解決財政資金投入不足的問題[45- 46]。

4.3 提高基層河長湖長履職能力

一是加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級基層河長的培訓(xùn)。應(yīng)鼓勵采取理論專家授課、實際案例分析、河湖長經(jīng)驗交流等多種方式，對基層河長定期開展理論與實踐培訓(xùn)，特別要重視對考核不合格、新任河湖長的培訓(xùn)，補齊基層河湖長履職能力短板。二是建立完善基層河湖長制工作標準、河湖長履職的標準化流程等，使河長湖長履職有章可循、責(zé)任明晰。三是探索建立民間河長、河道警長等的可行性，通過鼓勵轄區(qū)內(nèi)關(guān)注河湖保護的社會專業(yè)人士參與河湖管理與監(jiān)督，在提高河湖治理與保護的公眾參與程度的同時，也能有效倒逼基層河湖長認真履職[47- 48]。

5 結(jié)語

河湖長制作為我國近年來河湖水環(huán)境治理與保護的制度創(chuàng)新，基層河湖長在加強水資源保護、落實水污染綜合防治、改善水環(huán)境質(zhì)量等方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。文章通過分析研究我國基層河湖長制的實施情況，初步探討出制約基層河湖長制“有名有實”見成效的主要現(xiàn)實困境，但限于全國各基層行政區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人員隊伍建設(shè)與河湖長制運轉(zhuǎn)機制不盡相同，而對基層河湖長制理論基礎(chǔ)和實踐案例的研究深度還有待加強。本文研究成果可為拓展河湖長制研究視角、完善河湖長制工作體系、提升河湖管理水平提供一定借鑒。