孫宏偉 劉曉瑜

〔內(nèi)容提要〕處于社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的中國(guó)行政改革，面臨加深界定與市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域的關(guān)系問(wèn)題，受到諸多因素的影響和制約，帶來(lái)行政改革動(dòng)力的復(fù)雜性難題，表現(xiàn)為行政改革動(dòng)力的時(shí)空結(jié)構(gòu)復(fù)雜性、動(dòng)力作用條件復(fù)雜性和動(dòng)力變遷轉(zhuǎn)換復(fù)雜性等。從復(fù)雜性視域出發(fā)，應(yīng)建立對(duì)行政改革動(dòng)力的復(fù)雜性認(rèn)識(shí)、避免簡(jiǎn)單化處理，通過(guò)完善組織化動(dòng)力以及增強(qiáng)動(dòng)力系統(tǒng)開(kāi)放性等方式進(jìn)行正向疏導(dǎo)。

〔關(guān)鍵詞〕行政改革 動(dòng)力 復(fù)雜性

注：本文受2020年度中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“東北老工業(yè)基地振興中的政府政策敘事能力研究（項(xiàng)目編號(hào)：N2024003-09）”資助。

行政改革一般是指一國(guó)政府為滿(mǎn)足政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，圍繞行政權(quán)力運(yùn)行范圍和運(yùn)行方式，對(duì)行政組織結(jié)構(gòu)、行政職能劃分、行政制度體系、行政活動(dòng)方式等進(jìn)行調(diào)整和變革，以實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效率等目標(biāo)的過(guò)程。行政改革動(dòng)力就是指能夠?qū)π姓母镞^(guò)程產(chǎn)生影響和制約作用、推動(dòng)行政改革進(jìn)程的各種作用力。受到簡(jiǎn)單性原則的深刻影響，人們往往意圖以一種普遍性、還原性、線性以及可逆性的思維方式審視行政改革的動(dòng)力問(wèn)題。行政改革過(guò)程包含復(fù)雜性組織結(jié)構(gòu)、復(fù)雜性相互關(guān)系、復(fù)雜性制度政策等構(gòu)成單元，各單元之間也存在復(fù)雜性聯(lián)系。從簡(jiǎn)單性思維出發(fā)、無(wú)視或切斷這種聯(lián)系是無(wú)法產(chǎn)生對(duì)行政改革動(dòng)力的系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)的。

復(fù)雜性一般指“系統(tǒng)由于內(nèi)在元素非線性交互作用而產(chǎn)生的行為無(wú)序性的外在表象”。行政改革各種動(dòng)力之間的復(fù)雜作用，帶來(lái)行政改革動(dòng)力系統(tǒng)表面上的無(wú)序，甚至形成了某種程度的阻力。按照埃德加·莫蘭的觀點(diǎn)，無(wú)序現(xiàn)象與組織現(xiàn)象之間的關(guān)系并不一定是相互排斥的關(guān)系，很可能還存在著一種相互補(bǔ)充的關(guān)系，無(wú)序可能起到某種組織作用。因此有必要從復(fù)雜性視角重新探討中國(guó)行政改革的動(dòng)力問(wèn)題，在多樣性和無(wú)序性中發(fā)現(xiàn)組織化的動(dòng)力。

行政改革動(dòng)力實(shí)際上來(lái)源于一種改變行政權(quán)力運(yùn)行方式和運(yùn)行范圍的現(xiàn)實(shí)要求，這種要求表現(xiàn)為兩個(gè)方面，一是社會(huì)發(fā)展對(duì)行政改革的巨大需求，二是包括行政改革決策者或領(lǐng)導(dǎo)者在內(nèi)的整個(gè)行政系統(tǒng)為適應(yīng)社會(huì)需求、加強(qiáng)自身建設(shè)并使自身保持旺盛生命力而產(chǎn)生的改革愿望和行動(dòng)。開(kāi)放環(huán)境下，能夠?qū)@兩方面產(chǎn)生作用的影響因素是多樣的，而且彼此之間存在差異性，這就產(chǎn)生了行政改革動(dòng)力系統(tǒng)的時(shí)空結(jié)構(gòu)復(fù)雜性。

（一）行政改革動(dòng)力系統(tǒng)的復(fù)雜性構(gòu)成

中國(guó)行政改革處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，社會(huì)轉(zhuǎn)型使得行政領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的相互關(guān)系發(fā)生巨大變革，相互影響和制約程度加深，宏觀復(fù)雜性急劇增加。從宏觀上說(shuō)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)行政改革目標(biāo)需要理清行政與市場(chǎng)、行政與社會(huì)的關(guān)系，并實(shí)現(xiàn)整體治理的良好適應(yīng)和相互協(xié)調(diào)。將中國(guó)行政改革置于社會(huì)發(fā)展變革過(guò)程中，深度理解中國(guó)行政改革的動(dòng)力，就會(huì)發(fā)現(xiàn)行政改革受到來(lái)自各個(gè)領(lǐng)域的推動(dòng)和制約，各種力量相互博弈、相互關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。

美國(guó)著名組織理論專(zhuān)家弗萊蒙特·E·卡斯特和詹姆斯·E·羅森茨維克在其《組織與管理：系統(tǒng)方法與權(quán)變方法》一書(shū)中指出，環(huán)境、目標(biāo)與價(jià)值、技術(shù)、結(jié)構(gòu)、社會(huì)心理和管理等六個(gè)方面都是組織變革的動(dòng)力來(lái)源。同樣，作用于中國(guó)行政改革過(guò)程的因素和作用力繁多，比如，全球化帶來(lái)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)壓力以及政府間比較的示范效應(yīng)、社會(huì)公眾對(duì)政府的期望和訴求、政府面臨的財(cái)政等困境、管理技術(shù)和條件的不斷革新等。這些動(dòng)力彼此交織，形成了復(fù)雜的行政改革動(dòng)力系統(tǒng)，行政改革動(dòng)力的多樣性和差異性特征在其中表現(xiàn)明顯，成為復(fù)雜性的重要來(lái)源。

中國(guó)的行政改革具有特殊性，作為一種體制內(nèi)改革類(lèi)型，更強(qiáng)調(diào)價(jià)值理念的統(tǒng)領(lǐng)推動(dòng)以及改革的漸進(jìn)性?！皟r(jià)值觀念在許多條件下構(gòu)成組織變革的原動(dòng)力，它往往對(duì)行政組織變革提供長(zhǎng)期和持久的推動(dòng)力”。這種價(jià)值理念還往往起到對(duì)其他動(dòng)力的統(tǒng)領(lǐng)和規(guī)制作用。中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念作為一種重要的價(jià)值觀念對(duì)中國(guó)行政改革產(chǎn)生重要的推動(dòng)力。如國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等理念轉(zhuǎn)化到政府實(shí)際工作中，都必然要求政府行政方式發(fā)生變革。同時(shí)，作為一種動(dòng)力來(lái)源的價(jià)值理念的存在，也使得行政改革的頂層設(shè)計(jì)對(duì)改革理性的要求更高，需要考察的動(dòng)力因素也就要更加豐富，這也在一定程度上增加了動(dòng)力認(rèn)識(shí)的復(fù)雜性。

（二）選擇性動(dòng)力與普遍性動(dòng)力的張力

對(duì)于中國(guó)行政改革而言，改革動(dòng)力的多樣性和差異性只是改革動(dòng)力復(fù)雜性生成的必要條件而非充分條件。各種動(dòng)力之間彼此作用形成一定的動(dòng)力結(jié)構(gòu)而產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)效應(yīng)，比這種多樣性和差異性產(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)的影響力要大得多。其中主要就是共時(shí)性的選擇動(dòng)力和歷時(shí)性的普遍動(dòng)力之間的張力。

中國(guó)行政改革是一個(gè)不斷完善的過(guò)程，以期與行政環(huán)境更加相互適應(yīng)，有效地獲取行政資源、更好地提供新的公共產(chǎn)品。而作為一種持續(xù)不斷的改革過(guò)程，改革需要存在一定程度的累積性動(dòng)力。動(dòng)力的累積性表明，動(dòng)力結(jié)構(gòu)不但具有共時(shí)性的特征，還具有歷時(shí)性的特征。因此在考察中國(guó)行政改革動(dòng)力的時(shí)候，不能只觀察當(dāng)下行政改革動(dòng)力，還必須注意到對(duì)行政改革曾經(jīng)發(fā)生作用的各種力量也在以一種累積性的方式發(fā)揮著作用。這也是中國(guó)行政改革容易產(chǎn)生路徑依賴(lài)的原因之一。

必須注意到的一個(gè)事實(shí)是，在中國(guó)行政改革的進(jìn)程中，起到統(tǒng)領(lǐng)和規(guī)范作用的價(jià)值理念性動(dòng)力是一種選擇性動(dòng)力，因?yàn)橛^念的變革相對(duì)較為容易，起作用的空間也往往是即時(shí)性的，一般會(huì)有選擇地針對(duì)當(dāng)下亟須解決的問(wèn)題進(jìn)行觀念變革和方案設(shè)計(jì)。而改革過(guò)程中產(chǎn)生的累積性動(dòng)力作為一種普遍的、歷時(shí)性的動(dòng)力而產(chǎn)生的慣性作用，就會(huì)與即時(shí)性的觀念動(dòng)力發(fā)生張力、產(chǎn)生沖突，甚至成為下一次改革的阻力。為了擺脫累積性動(dòng)力的限制性影響，動(dòng)員式的改革方式經(jīng)常會(huì)被使用，而行政組織層級(jí)結(jié)構(gòu)的存在，又會(huì)因?yàn)樯霞?jí)的壓力而產(chǎn)生向下的逐層放大效應(yīng)，這樣的結(jié)果就會(huì)使得改革的波動(dòng)性變大而不易控制。

行政改革動(dòng)力總是在一定的空間環(huán)境中，通過(guò)一定的載體而發(fā)揮作用的，其中開(kāi)放性環(huán)境和利益相關(guān)者因素是行政改革動(dòng)力發(fā)揮作用的兩個(gè)重要條件。環(huán)境的開(kāi)放性容易產(chǎn)生兩種復(fù)雜性，一是非平衡態(tài)的復(fù)雜性，二是不確定性或模糊性的復(fù)雜性。而行政改革利益相關(guān)者基于自身利益，在行政改革的競(jìng)爭(zhēng)和合作關(guān)系上也會(huì)產(chǎn)生諸多情感、意志和偏好上的差異，產(chǎn)生一種利益關(guān)系上的博弈困境。

（一）開(kāi)放性改革帶來(lái)的環(huán)境復(fù)雜性

“封閉系統(tǒng)沒(méi)有復(fù)雜性，復(fù)雜性必定出現(xiàn)于開(kāi)放系統(tǒng)”。如果行政改革的過(guò)程是一個(gè)封閉的過(guò)程，就可以排除外部的干擾，也比較容易實(shí)現(xiàn)改革動(dòng)力系統(tǒng)的封閉和穩(wěn)定。但是，“現(xiàn)代化的行政系統(tǒng)愈益構(gòu)成一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，而非封閉的系統(tǒng)。所謂開(kāi)放的行政系統(tǒng)，指行政系統(tǒng)與社會(huì)環(huán)境之間有著頻繁的交流。一般說(shuō)來(lái)，系統(tǒng)越是開(kāi)放，其感受到的社會(huì)需求就越多，社會(huì)各種不平衡也就會(huì)引起行政系統(tǒng)的波動(dòng)和失衡”。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，社會(huì)上出現(xiàn)的各種不平衡現(xiàn)象，包括各種復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題和日益多樣化的社會(huì)利益需求，都會(huì)反映在行政過(guò)程中，社會(huì)需求和政府回應(yīng)上的平衡很容易被打破。而且現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展速度越來(lái)越快，行政問(wèn)題出現(xiàn)的頻率和解決問(wèn)題的時(shí)限都大大提高，由此帶來(lái)的不確定性和模糊性也不斷增長(zhǎng)。

行政改革作為一種組織活動(dòng)就是要把各種不確定的、異質(zhì)性因素統(tǒng)合到一個(gè)過(guò)程中來(lái)，改革的組織過(guò)程也是改革各種動(dòng)力和阻力的組織過(guò)程，表現(xiàn)為各種異質(zhì)動(dòng)力和阻力的相互作用過(guò)程。各種行政改革動(dòng)力不是因?yàn)楦母锇l(fā)生而存在的，是先于改革的，實(shí)際上也都是作為不確定性的因素出現(xiàn)的，開(kāi)放環(huán)境的復(fù)雜性恰恰放大了行政改革動(dòng)力的不確定性。

（二）動(dòng)力載體心理契約的破解困境

行政改革動(dòng)力直接作用于人，“以人作為構(gòu)成要素的系統(tǒng)，其行為必須考慮人的理性因素的作用。尤其在競(jìng)爭(zhēng)性系統(tǒng)中，博弈者的理性（智慧、謀略等）是產(chǎn)生復(fù)雜性的重要來(lái)源”，因此，行政組織中的個(gè)人是作為動(dòng)力性的個(gè)體存在還是阻力性的個(gè)體存在，是一個(gè)必須加以深入分析的問(wèn)題。

“心理契約是組織行為學(xué)的一個(gè)概念，它反映員工和組織之間在雇傭關(guān)系中彼此應(yīng)付出什么，同時(shí)又應(yīng)得到什么的一種主觀的、內(nèi)隱的心理約定，蘊(yùn)涵著雙方彼此之間對(duì)于相互責(zé)任與義務(wù)的期望和認(rèn)知”。行政組織既涉及與內(nèi)部員工的關(guān)系、也涉及與外部公眾的關(guān)系，因此行政改革涉及雙重心理契約的打破，一種是行政組織與內(nèi)部員工，一種是行政組織與社會(huì)公眾。而且后者的打破過(guò)程一般會(huì)領(lǐng)先于前者、又經(jīng)常性發(fā)生，表現(xiàn)為社會(huì)公眾對(duì)行政組織不斷產(chǎn)生更高的心理期待、期望行政組織發(fā)生變革以更好地滿(mǎn)足自己的利益訴求。但是行政組織內(nèi)部員工卻不希望發(fā)生組織變革，因?yàn)?，包括行政改革在?nèi)的任何一種改革都涉及現(xiàn)有利益格局的打破和調(diào)整，對(duì)于行政組織及其內(nèi)部員工而言，這種打破和調(diào)整可能意味著原有利益的部分喪失。而一般的行政改革過(guò)程包括社會(huì)公眾的改革期望中又往往缺少對(duì)行政組織員工利益受損補(bǔ)償問(wèn)題的關(guān)注。這樣，具體的行政部門(mén)及其員工往往不具有打破心理契約的動(dòng)力和進(jìn)行行政改革的主動(dòng)性。

中國(guó)行政改革過(guò)程經(jīng)常表現(xiàn)為一種自上而下的過(guò)程，在這一過(guò)程中行政改革的動(dòng)力也在發(fā)生著變遷和轉(zhuǎn)換，與之相伴的是行政改革動(dòng)力的衰減過(guò)程。行政改革動(dòng)力系統(tǒng)中的某種動(dòng)力發(fā)生衰減，就會(huì)打破原有動(dòng)力系統(tǒng)的平衡格局，甚至改變?cè)械母母锫肪€，這也是增加復(fù)雜性的一種原因。行政改革動(dòng)力在轉(zhuǎn)換和變遷過(guò)程中發(fā)生的動(dòng)力衰減主要是由于委托—代理關(guān)系的存在和行政組織基于壟斷地位而產(chǎn)生的組織惰性所導(dǎo)致的。

（一）委托—代理關(guān)系中的動(dòng)力遞減

行政改革過(guò)程中，中央政府與其各職能部門(mén)以及中央政府與地方政府之間在某種程度上構(gòu)成了一種委托—代理的關(guān)系，“高位階的權(quán)力是委托者而低位階的權(quán)力是代理者，公共行政系統(tǒng)有多少層級(jí)就相應(yīng)地存在多少層的委托代理關(guān)系，并在公共行政系統(tǒng)內(nèi)部形成了自上而下的委托代理鏈條”。這種委托代理鏈條不僅展現(xiàn)著中國(guó)行政管理的發(fā)生過(guò)程，也是與中國(guó)行政改革的過(guò)程相一致的。行政改革委托方和代理方的改革動(dòng)力是不一致的，改革動(dòng)力隨著委托代理關(guān)系的多鏈條逐漸發(fā)生遞減和衰退。

在這樣一個(gè)委托代理的改革鏈條中，中國(guó)行政改革混合著強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷兩種過(guò)程?！罢T致性制度變遷是在制度不均衡下各個(gè)主體追逐潛在獲利機(jī)會(huì)自發(fā)進(jìn)行的，而強(qiáng)制性制度變遷則是由政府來(lái)推動(dòng)和實(shí)施的”。行政改革過(guò)程的強(qiáng)制性制度變遷經(jīng)常會(huì)被誘致性制度變遷所扭曲，表現(xiàn)為中央政府的強(qiáng)制性改革到了各部門(mén)和地方政府容易變成誘致性改革，變成了各種利益主體的動(dòng)態(tài)博弈過(guò)程。信息不對(duì)稱(chēng)和官僚自主性的存在，使得行政改革的委托—代理鏈條很容易被誘致性改革所扭曲。

對(duì)于具體行政部門(mén)和具體地方政府的行政改革，這些部門(mén)和地方政府最熟悉本領(lǐng)域和本地域的情況，具有完全的信息優(yōu)勢(shì)，成為幾乎所有政策法規(guī)的實(shí)際制定者和解釋者。如果在利益要求和實(shí)現(xiàn)方式上和上級(jí)權(quán)力委托方相一致，改革就比較容易發(fā)生；如果不一致，在缺少必要懲罰預(yù)期的情況下，改革就很難發(fā)生。而且，還可能出現(xiàn)部門(mén)利益化傾向，于是就會(huì)導(dǎo)致選擇型改革、延遲型改革或是觀望型改革等改革動(dòng)力不足的現(xiàn)象。

（二）外部動(dòng)力內(nèi)化的組織惰性障礙

相對(duì)于內(nèi)部動(dòng)力而言，外部動(dòng)力是推動(dòng)改革的一種更為重要的力量，行政改革的外部動(dòng)力主要來(lái)源于社會(huì)公眾和國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境的壓力，但是壓力并不必然會(huì)轉(zhuǎn)化為動(dòng)力，對(duì)于行政部門(mén)而言，規(guī)避壓力或化解壓力的方式很多，結(jié)果不一定都轉(zhuǎn)化為動(dòng)力，也可能成為阻力。

以一種重要外部動(dòng)力類(lèi)型的公眾利益訴求和表達(dá)為例，合理渠道的利益表達(dá)可能成為動(dòng)力的來(lái)源，但是如果社會(huì)公眾個(gè)體在利益表達(dá)的時(shí)候不是進(jìn)行建設(shè)性的意見(jiàn)要求，而多是消極性述求，這就不但不能成為動(dòng)力，反而成為一種破壞性的力量。

即使是組織化的合理的利益訴求，也會(huì)遇到組織惰性的障礙，而很難產(chǎn)生行政改革的動(dòng)力。這主要是因?yàn)椴煌M織類(lèi)型下的組織變革內(nèi)外動(dòng)力轉(zhuǎn)化方式是不一樣的。經(jīng)濟(jì)組織面對(duì)市場(chǎng)需求的變化會(huì)經(jīng)常而及時(shí)地發(fā)生變革以適應(yīng)市場(chǎng)需求，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)組織主要是一種競(jìng)爭(zhēng)性存在。但是政府組織的外動(dòng)力內(nèi)化是一個(gè)更為復(fù)雜的過(guò)程，障礙來(lái)源于行政組織作為一種壟斷性存在而產(chǎn)生的組織惰性，使得行政組織對(duì)于變革缺少動(dòng)力，而且這種惰性對(duì)于組織而言是通過(guò)自身的力量無(wú)法打破的。由于組織惰性的過(guò)濾，即使是外動(dòng)力能夠轉(zhuǎn)化為內(nèi)動(dòng)力，也大大發(fā)生了衰減和改變，甚至是失真。

行政改革動(dòng)力復(fù)雜性的客觀存在需要對(duì)其加以重新審視和認(rèn)知，需要對(duì)這種復(fù)雜性進(jìn)行正向的疏導(dǎo)而不能用一種簡(jiǎn)單化的方式進(jìn)行處理。

首先，需要建立對(duì)復(fù)雜性的正確認(rèn)識(shí)。與行政改革相關(guān)的各種因素成為復(fù)雜的改革動(dòng)力的過(guò)程也是各種力量重新凝聚化和脫離僵化的過(guò)程。在這一過(guò)程中，不但是行政改革將向著“善治”的方向發(fā)展，而且社會(huì)公眾的利益需求也將獲得更大的滿(mǎn)足。

其次，避免對(duì)動(dòng)力復(fù)雜性的簡(jiǎn)單處理。簡(jiǎn)單性的思維方式在指導(dǎo)改革實(shí)踐的時(shí)候容易產(chǎn)生簡(jiǎn)化的傾向。而簡(jiǎn)化的具體操作方式就是割裂要素間的相互聯(lián)系，雖然能夠及時(shí)有效地解決當(dāng)下面臨的亟待解決的問(wèn)題，但是直接影響行政組織整體效能的發(fā)揮，最終影響行政改革的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

再次，完善行政改革的組織化動(dòng)力。復(fù)雜性形成的是一種博弈困境，不能通過(guò)在博弈格局的內(nèi)部減少或隔斷某種聯(lián)系來(lái)消除困境，而是要用復(fù)雜的方式來(lái)處理復(fù)雜性問(wèn)題，即在格局外增加新的動(dòng)力也就是組織化的動(dòng)力，這是產(chǎn)生一個(gè)復(fù)雜的控制機(jī)構(gòu)的過(guò)程。

最后，增強(qiáng)行政改革動(dòng)力系統(tǒng)的開(kāi)放性。中國(guó)行政改革目標(biāo)不僅僅是效率導(dǎo)向，也包括民主參與導(dǎo)向?！懊裰髡蔚膹?qiáng)大作用就在于通過(guò)給予每個(gè)公民以平等的政治權(quán)利參與政治，從而使政治組織或系統(tǒng)降低封閉性、擴(kuò)大開(kāi)放性，以促進(jìn)政治組織或系統(tǒng)的有序和穩(wěn)定”。公共參與將成為中國(guó)行政改革最為強(qiáng)大和直接的推動(dòng)力，成為打破各種動(dòng)力博弈困境的有效力量。

（作者單位：東北大學(xué)文法學(xué)院）