王紅茹 孫庭陽(yáng)

如果在縣城就可以打工賺錢(qián)，你還會(huì)背井離鄉(xiāng)嗎？如果縣城能給你帶來(lái)比較舒適愜意的生活，你還會(huì)到大城市“996”嗎？

近期出臺(tái)的這份文件，或能讓你的回答更為明朗。今年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），對(duì)縣城發(fā)展作出系統(tǒng)性部署。

此前3月份，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，提出“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，慎重從嚴(yán)把握撤縣（市）改區(qū)”。這不僅意味著省會(huì)等大城市規(guī)模擴(kuò)張被嚴(yán)控，更意味著全國(guó)1866個(gè)縣及縣級(jí)市即將迎來(lái)一個(gè)極其重要的時(shí)代機(jī)遇，改變的不僅僅是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更關(guān)乎縣域內(nèi)2.5億人的生活。

撤縣（市）改區(qū)出現(xiàn)井噴從2014年開(kāi)始。公開(kāi)資料顯示，2014—2021年全國(guó)共有112個(gè)縣（市）被調(diào)整為市轄區(qū)，其中2014—2016年分別有20、26、30個(gè)。而在此之前的20年里，每年成功設(shè)區(qū)的縣（市）最多不超過(guò)10個(gè)。

但是到了2021年，撤縣（市）改區(qū)開(kāi)始趨緊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年，全國(guó)僅河南洛陽(yáng)、福建漳州和三明、陜西寶雞4個(gè)城市的撤縣（市）改區(qū)申請(qǐng)獲批，數(shù)量是最近8年里最少的。

洛陽(yáng)市偃師區(qū)

河南洛陽(yáng)是2021年為數(shù)不多的成功實(shí)現(xiàn)撤縣（市）改區(qū)的城市。

2021年3月18日，洛陽(yáng)市宣布將下轄的兩個(gè)大縣偃師市、孟津縣正式劃為市轄區(qū)。成為市轄區(qū)之后，洛陽(yáng)市區(qū)面積從原先的803平方公里拓展到2229平方公里，一舉超過(guò)1285平方公里的省會(huì)鄭州。

巧合的是，在洛陽(yáng)市公布撤縣（市）改區(qū)消息的前10天，即2021年3月8日，國(guó)家發(fā)展改革委副主任胡祖才在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示，超大城市要?jiǎng)澏ú?jiān)守城市開(kāi)發(fā)邊界，慎重撤縣設(shè)區(qū)。

這是近年來(lái)官方首次對(duì)撤縣設(shè)區(qū)進(jìn)行表態(tài)。一年之后，撤縣（市）改區(qū)正式出現(xiàn)在文件中。

今年3月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》提出，要優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，慎重從嚴(yán)把握撤縣（市）改區(qū);嚴(yán)控省會(huì)城市規(guī)模擴(kuò)張，確需調(diào)整的要嚴(yán)格程序、充分論證;穩(wěn)慎優(yōu)化城市市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)。

從“慎重撤縣設(shè)區(qū)”到“慎重從嚴(yán)撤縣（市）改區(qū)”，措辭升級(jí)，意味著2022年及此后，撤縣（市）改區(qū)將迎來(lái)一個(gè)低潮期。

如何看待撤縣（市）改區(qū)“踩剎車(chē)”？中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)楊宏山接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪表示，經(jīng)過(guò)40多年的改革開(kāi)放，我國(guó)大城市經(jīng)濟(jì)取得了快速發(fā)展，而“撤縣（市）改區(qū)”是大城市規(guī)模擴(kuò)增最直接的方式之一，能夠在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌資源配置，有利于加快中心城市發(fā)展，但在促進(jìn)各地平衡發(fā)展方面的作用有限。

“與大城市相比，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，在中西部地區(qū)，一些人口大縣的縣域經(jīng)濟(jì)仍存在較大差距。從經(jīng)濟(jì)層面來(lái)看，重視縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將是未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)尋求平衡發(fā)展的重要途徑?！睏詈晟秸f(shuō)。

從行政管理視角考慮中西部地區(qū)邊緣小縣定位

據(jù)中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國(guó)力介紹，截至2021年底，我國(guó)有1866個(gè)縣及縣級(jí)市，占全國(guó)縣級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量的65%左右，約為地級(jí)及以上城市市轄區(qū)數(shù)量的2倍。

近年來(lái)興起的撤縣（市）改區(qū)，某種意義上，是針對(duì)發(fā)達(dá)省份或城市所屬的縣（市）。毫無(wú)疑問(wèn)，隨著政策出臺(tái)，今后獲批縣改區(qū)的數(shù)量會(huì)減少。與之相關(guān)的問(wèn)題是，在中國(guó)縣域范圍，那些位居中西部地區(qū)人口稀少、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件落后的邊緣小縣，今后要不要繼續(xù)存在、如何存在，依舊是眾所關(guān)注的話(huà)題。

據(jù)《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒2019》統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)人口不足5萬(wàn)的“袖珍”小縣共有82個(gè);人口規(guī)模在5萬(wàn)～10萬(wàn)之間的共有108個(gè);人口規(guī)模在10萬(wàn)～50萬(wàn)之間的共有841個(gè)?？傮w計(jì)算，人口不足50萬(wàn)的縣共有1031個(gè)，占比約為61%。

人口不足5萬(wàn)的82個(gè)縣，幾乎都位于西藏、青海、新疆、四川、陜西、山西、內(nèi)蒙古等中西部省區(qū)。無(wú)論是自然條件，還是社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，這些邊緣小縣均遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。

針對(duì)人口稀少的邊緣小縣，有主張合并的。2021年兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員、陜西省政協(xié)副主席李冬玉提交的《優(yōu)化縣級(jí)行政區(qū)劃，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展》提案，建議優(yōu)化縣級(jí)行政區(qū)劃、推進(jìn)小縣合并試點(diǎn)，可以對(duì)人口規(guī)模低于10萬(wàn)人的內(nèi)地小縣先行合并試點(diǎn)（可整縣合并，也可保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)管理穩(wěn)定拆分小縣）。

還有主張撤銷(xiāo)的。清華大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)思想與實(shí)踐研究院研究員袁鋼明告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者：“對(duì)于人員稀少的邊緣小縣城，管理起來(lái)效率不高，還要維持其機(jī)構(gòu)和工作人員的運(yùn)轉(zhuǎn)，帶來(lái)很多負(fù)擔(dān)。而撤縣能夠減少不必要的行政單位，減少行政開(kāi)支。”

楊宏山作為行政管理專(zhuān)家，提出了自己的看法：“老百姓有權(quán)利就近獲得公共服務(wù)，但是公共服務(wù)的供給是有成本的。城市提供公共服務(wù)和農(nóng)村最大的區(qū)別，就是城市公共服務(wù)具有集聚性增長(zhǎng)特性，所以對(duì)于人口稀少的縣城，作為一個(gè)縣級(jí)單位存在的確有困難?！?/p>

對(duì)于那些人口稀少、封閉分割的邊緣小縣，“撤并降轉(zhuǎn)”似乎不可避免。在楊宏山看來(lái)，“撤并降轉(zhuǎn)”也需要區(qū)分以下幾種情況對(duì)待。

首先，針對(duì)遠(yuǎn)離中心城市的處于邊緣地帶的縣城，雖然周邊沒(méi)有國(guó)家戰(zhàn)略布點(diǎn)的需要，但由于轄區(qū)面積很大，這類(lèi)縣城依然有必要存在，“因?yàn)槊娣e大、距離城市較遠(yuǎn)，老百姓獲得公共服務(wù)會(huì)比較難，但是這類(lèi)縣城的機(jī)構(gòu)設(shè)置要適當(dāng)合并，減少數(shù)量?！睏詈晟秸f(shuō)。

其次，對(duì)于具有自然資源優(yōu)勢(shì)的一些人口小縣，可以考慮采取林區(qū)、特區(qū)之類(lèi)的行政區(qū)劃，這樣就能避免普通縣級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置存在“麻雀雖小五臟俱全”的弊端。“比如湖北省有一個(gè)神農(nóng)架林區(qū)。林區(qū)作為地方行政區(qū)域，機(jī)構(gòu)設(shè)置相比縣政府更為精簡(jiǎn)。”

“‘撤并降轉(zhuǎn)’不僅僅是一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還需要從行政管理和公共服務(wù)的角度考慮。因?yàn)闊o(wú)論地域人口規(guī)模多小，只要這個(gè)地方有人，就需要考慮人的需求，就要提供不可或缺的基本公共服務(wù)。這是國(guó)家基本職責(zé)定位決定的。在‘撤并降轉(zhuǎn)’過(guò)程中，需要做的不是一撤了之，而是機(jī)構(gòu)設(shè)置精簡(jiǎn)化，但是該有的服務(wù)設(shè)施還是需要有?！睏詈晟秸f(shuō)。

嚴(yán)控撤縣（市）改區(qū)之后，面臨的兩個(gè)問(wèn)題是：城市如何“生長(zhǎng)”？縣域如何發(fā)展？

2022年政府工作報(bào)告提出：“穩(wěn)步推進(jìn)城市群、都市圈建設(shè)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展?！边@為省域城市發(fā)展指明了方向。

清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)尹稚表示：“協(xié)調(diào)發(fā)展的意思是不‘折騰’行政區(qū)劃，而是探索如何用更市場(chǎng)化的手段建立區(qū)域協(xié)同發(fā)展關(guān)系?！?/p>

近年來(lái)，我國(guó)都市圈發(fā)展不斷加速推進(jìn)。2019年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》。2021年，南京都市圈成為首個(gè)獲批的都市圈。此后，福州、成都、長(zhǎng)株潭都市圈紛紛獲批。2022年3月，國(guó)家發(fā)改委公布了同意西安都市圈發(fā)展規(guī)劃的復(fù)函。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，不再實(shí)施大規(guī)模的“撤縣（市）改區(qū)”，而是深入推進(jìn)都市圈發(fā)展，不僅能破解大城市病、減少人們的焦慮，還可以圍繞都市圈大力發(fā)展中小城市、小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)，讓縣域經(jīng)濟(jì)迎來(lái)發(fā)展的新局面。

不僅是都市圈布局，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)也在加速推進(jìn)。近日印發(fā)的《意見(jiàn)》，從功能定位出發(fā)，把縣城進(jìn)行了分類(lèi)，主要分為大城市周邊縣城（加快發(fā)展）、專(zhuān)業(yè)功能縣城（積極培育）、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城（合理發(fā)展）、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城（有序發(fā)展）、人口流失縣城（引導(dǎo)轉(zhuǎn)型發(fā)展），以引導(dǎo)縣城發(fā)展方向。

其中，關(guān)于如何引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展，《意見(jiàn)》提出：結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展變化態(tài)勢(shì)，推動(dòng)人口流失縣城嚴(yán)控城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量、盤(pán)活存量，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強(qiáng)民生保障和救助扶助，有序引導(dǎo)人口向鄰近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域轉(zhuǎn)移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。

“引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展，對(duì)于人口稀少的小縣城來(lái)講，仍面臨‘撤并降轉(zhuǎn)’問(wèn)題。不過(guò)，對(duì)于涉及縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整，包括人口稀少小縣城的‘撤并降轉(zhuǎn)’，在行政審批上將會(huì)更為慎重?！睏詈晟较颉吨袊?guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示。

記者注意到，《意見(jiàn)》提出了兩個(gè)階段性發(fā)展目標(biāo)。第一個(gè)階段：到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展，縣城短板弱項(xiàng)進(jìn)一步補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)，一批具有良好區(qū)位優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、集聚人口經(jīng)濟(jì)條件較好的縣城建設(shè)取得明顯成效，公共資源配置與常住人口規(guī)?；酒ヅ洌厣珒?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，市政設(shè)施基本完備，公共服務(wù)全面提升，人居環(huán)境有效改善，綜合承載能力明顯增強(qiáng)，農(nóng)民到縣城就業(yè)安家規(guī)模不斷擴(kuò)大，縣城居民生活品質(zhì)明顯改善。

第二個(gè)階段：再經(jīng)過(guò)一個(gè)時(shí)期的努力，在全國(guó)范圍內(nèi)基本建成各具特色、富有活力、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城，與鄰近大中城市的發(fā)展差距顯著縮小，促進(jìn)城鎮(zhèn)體系完善、支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展作用進(jìn)一步彰顯。

洋洋灑灑268個(gè)字，為我們勾勒出了一個(gè)宜居宜業(yè)的美麗現(xiàn)代化縣城場(chǎng)景。

“《意見(jiàn)》的出臺(tái)，無(wú)論是對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需，夯實(shí)縣域?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是帶動(dòng)‘三農(nóng)’和鄉(xiāng)村振興，都有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義?！睏詈晟秸f(shuō)。