部義峰 來(lái)魯振

摘 要：為了研究校園足球政策供給的協(xié)同狀況，以2009—2021年國(guó)務(wù)院及各部委發(fā)布的53項(xiàng)校園足球相關(guān)政策為樣本，采用文本分析法，基于“時(shí)間-主體-工具”三維分析框架，對(duì)政策的演變史、政策制定主體和政策工具使用類型等多個(gè)維度進(jìn)行了計(jì)量分析。研究表明，我國(guó)校園足球政策連續(xù)性較好，但與時(shí)代發(fā)展目標(biāo)的協(xié)同性不強(qiáng);政策制定主體聯(lián)動(dòng)性有所提高，但多元治理主體的全面協(xié)同仍然不足;政策工具類型的使用比較全面，但不同類型組合的協(xié)同性不高，環(huán)境型政策過(guò)溢，供給型性政策不足，需求型政策匱乏。為了提高政策的執(zhí)行效果，應(yīng)該對(duì)校園足球政策體系的協(xié)同性進(jìn)行優(yōu)化，主要路徑包括：加強(qiáng)政策與時(shí)代目標(biāo)的協(xié)同以完成新階段的新使命;深化政策決策主體間的協(xié)同以提高政策執(zhí)行效果;提高政策工具組合的協(xié)同以完善政策工具使用結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：校園足球;政策供給;政策協(xié)同;政策工具

中圖分類號(hào)：G812.0;G843?? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1006-2076（2022）02-0044-09

Policy Supply Characteristics and Optimization Path of Campus Football Based on Perspective of Collaboration

BU Yifeng1，LAI Luzhen2

1.Physical Education Institute， Jiangsu Normal University， Xuzhou 221116 ，Jiangsu，China;2.Xuzhou Kindergarten Teachers College，Xuzhou 221004，Jiangsu，China

Abstract：To investigate the policy synergy of campus football， 53 policies of campus football issued by the State Council and various ministries and commissions from 2009 to 2021 were analyzed based on a three-dimensional analysis framework of "policy release-policy makers - policy tools" by textual analysis method. Evolution history of policy， the main body of policymaking and the use of policy tools were measured. The results show that the continuity of campus football policy was well， but the proportion of policy allocation is unreasonable at the time node; the synergy of cooperation among policy makers has been improved， but the collaboration among stakeholder was still insufficient; the tool type was comprehensive， but the proportion among different types was skewed. The environmental policy tools were overflowing， the supply-oriented policy needs to be improved， and the demand-oriented policy was scarce. Therefore， policy system of campus football should be optimized in order to improve effect of policy implementation. To keep up with times， strength the collaboration of different policymaking and balance the proportion of tool types were mainly optimized path.

Key words：campus football; policy supply; policy synergy; policy tools

隨著校園足球發(fā)展的深入，尤其進(jìn)入“提質(zhì)增效”的新時(shí)代，校園足球政策數(shù)量逐步增多，校園足球政策體系也呈現(xiàn)出復(fù)雜性，再加上校園足球活動(dòng)涉及到教育、體育、財(cái)政等多個(gè)管理部門(mén)以及“師生校家社”“人財(cái)物時(shí)空”構(gòu)成的五大主體和五大條件，使得校園足球生態(tài)體系錯(cuò)綜繁雜，對(duì)校園足球進(jìn)行精準(zhǔn)施策的要求也越來(lái)越高。因此，在校園足球進(jìn)入“提質(zhì)增效”新時(shí)代背景下，政策的協(xié)同性將發(fā)揮關(guān)鍵作用，將直接影響校園足球政策執(zhí)行效果與發(fā)展質(zhì)量?；诖?，對(duì)2009—2021年國(guó)務(wù)院以及各部委頒布的校園足球政策進(jìn)行研究，從政策文本入手，梳理校園足球的政策演變史，分析政策制定主體與政策工具組合的協(xié)同性，以期為新時(shí)代校園足球政策體系的優(yōu)化提供依據(jù)。

1 相關(guān)理論與研究回顧

基于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)需要和應(yīng)對(duì)治理問(wèn)題日益復(fù)雜化的趨勢(shì)，有西方學(xué)者在 “整體性政府”實(shí)踐基礎(chǔ)上提出了政策協(xié)同理論[1]。其目的在于減少政策及其制定主體之間的重復(fù)、交叉和沖突，增強(qiáng)政策之間的連貫性、兼容性、協(xié)同性和一致性，解決政策供給因跨領(lǐng)域跨部門(mén)引起的諸多問(wèn)題[2]。由于政策協(xié)同可以化解政策生態(tài)性失衡問(wèn)題，提高政策的執(zhí)行效果，所以政策協(xié)同研究逐步成為熱點(diǎn)領(lǐng)域之一。目前，對(duì)政策協(xié)同的研究主要有三個(gè)視角：一是橫向協(xié)同，主要考察政策及其制定主體的協(xié)同;二是縱向協(xié)同，主要考察政策效果與政策目標(biāo)的一致性;三是時(shí)間維度協(xié)同，主要考察政策的前瞻性以及根據(jù)環(huán)境變化進(jìn)行政策調(diào)整做出的制度安排[3]。從研究范式看，形成了三種較為成熟的分析框架：一是由政策層級(jí)、主體和工具構(gòu)成的多維分析框架;二是由政策制定時(shí)間、主體、工具、目標(biāo)等構(gòu)成的多維分析框架;三是通過(guò)政策量化標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè)對(duì)政策力度進(jìn)行的分析框架[4]。通過(guò)不同的研究視角和不同的分析框架可以實(shí)現(xiàn)對(duì)政策的多維評(píng)估，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政策體系的持續(xù)性優(yōu)化。183042A3-B9DD-410D-BEA9-7AEC5CAF89F3

自20世紀(jì)80年代，西方學(xué)者開(kāi)始重視政策工具的研究，希望通過(guò)政策工具的改變來(lái)提高政策執(zhí)行效率，政策工具研究也逐步成為一門(mén)新學(xué)科并應(yīng)用到多個(gè)領(lǐng)域[5-6]。由于研究視角的多樣化，政策工具也出現(xiàn)了諸多分類，例如，按照實(shí)現(xiàn)目標(biāo)劃分為命令型、勸導(dǎo)型、能力建設(shè)型和制度變遷型的四分類法;按照領(lǐng)域范疇劃分為管制型、財(cái)政激勵(lì)型和信息轉(zhuǎn)移型的三分類法;按照政府介入程度劃分為強(qiáng)制性、自愿型和混合型的三分類法等[7-8]。其中按照政府介入程度的分類居多，在體育研究領(lǐng)域常見(jiàn)Rothwell 和Zegvold的分類方法[9-10]，將政策工具分為需求型、供給型和環(huán)境型三類，其特點(diǎn)在于弱化了政府在政策執(zhí)行過(guò)程的強(qiáng)制性，突出了需求和供給的協(xié)調(diào)性和匹配性，其理論蘊(yùn)意恰好契合了國(guó)家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的時(shí)代背景，因此本研究在對(duì)政策的分類上也采用了該分類法。

隨著國(guó)家校園足球事業(yè)持續(xù)發(fā)展過(guò)程中政策體系的日趨繁雜，校園足球政策成為研究熱點(diǎn)之一，主要涵蓋以下主要方面：一是校園足球政策解讀，該類研究主要聚焦政策的內(nèi)容詮釋、價(jià)值體現(xiàn)、本質(zhì)內(nèi)涵以及推進(jìn)思路 [11-13];二是校園足球政策執(zhí)行研究，該類研究主要基于相關(guān)模型對(duì)校園足球的政策執(zhí)行進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)策略[14-15];三是校園足球政策工具研究，該類研究主要分析校園足球政策工具使用情況，評(píng)估政策工具使用合理性[16-18]。這些研究為分析我國(guó)校園足球政策提供了良好經(jīng)驗(yàn)借鑒。但是，從研究?jī)?nèi)容看，多集中于政策內(nèi)涵、價(jià)值判斷、執(zhí)行效果和工具選擇方面，還沒(méi)有關(guān)于政策體系的整體性研究，缺乏對(duì)政策協(xié)同的關(guān)注?；诖?，本研究基于協(xié)同視角，通過(guò)“時(shí)間-主體-工具”三維分析框架對(duì)校園足球政策體系進(jìn)行研究，以全面了解校園足球政策的協(xié)同性。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 數(shù)據(jù)來(lái)源

樣本選取2009—2021年國(guó)務(wù)院以及各部委發(fā)布的校園足球政策。為了考察政策史的完整性，一些過(guò)期或失效的政策也納入分析范圍。樣本搜集主要通過(guò)國(guó)務(wù)院、教育部、相關(guān)部委的官方網(wǎng)站以及萬(wàn)方科技、北大法寶等數(shù)據(jù)庫(kù)或搜索工具。共檢索到校園足球相關(guān)政策92項(xiàng)，在政策編碼時(shí)，只針對(duì)包含實(shí)質(zhì)性政策工具的樣本，不包括只提及“校園足球”關(guān)鍵詞字樣的，經(jīng)篩選后的樣本數(shù)量為53項(xiàng)，根據(jù)政策頒布的先后順序?qū)ζ溥M(jìn)行編號(hào)，如表1所示。

2.2 研究框架

采用的研究方法為內(nèi)容分析法，在對(duì)我國(guó)校園足球政策體系進(jìn)行研究時(shí)，從政策發(fā)布時(shí)間、政策制定主體、政策工具三個(gè)維度構(gòu)建分析框架（如圖1所示），分別考察時(shí)間維度、“時(shí)間-主體”“時(shí)間-工具”“主體-工具”以及“時(shí)間-主體-工具”的協(xié)同性。時(shí)間維度（X維度）主要呈現(xiàn)2009—2021年校園足球政策發(fā)文數(shù)量、政策工具類型數(shù)量、政策制定主體數(shù)量的年度分布。主體維度（Z維度）主要呈現(xiàn)單一部門(mén)和聯(lián)合部門(mén)政策發(fā)布情況。工具維度（Y維度）主要包含供給型、需求型和環(huán)境型三種政策類型。供給型政策主要包括資金、場(chǎng)地設(shè)施、人才培訓(xùn)、技術(shù)和信息等方面的支持，為校園足球發(fā)展提供條件保障;需求型政策主要包括體育采購(gòu)、貿(mào)易管制、服務(wù)外包以及海外交流等，通過(guò)引入社會(huì)力量參與拉動(dòng)校園足球發(fā)展;環(huán)境型政策主要包括各類法規(guī)管制、目標(biāo)規(guī)劃、策略性措施以及稅收優(yōu)惠等，通過(guò)各種規(guī)制搭建校園足球發(fā)展框架。

2.3 文本編碼方法

首先制作包含政策主體、工具類型以及基本信息的文本編碼表，然后對(duì)每個(gè)政策文本按照“政策編號(hào)-章-節(jié)-條目-語(yǔ)句”的格式進(jìn)行編碼。在編碼過(guò)程中，多層含義進(jìn)一步細(xì)分為多個(gè)編碼，直到不能分解，完成后最終獲得編碼1 156個(gè)，并將其制成表格（見(jiàn)表2）。

3 校園足球政策供給的維度分析

3.1 “時(shí)間”維度分析

校園足球的管理體制經(jīng)歷了以體育部門(mén)為主，教育部門(mén)為輔（2009—2014年）和以教育部門(mén)為主，六部委共治（2014年至今）兩個(gè)階段。通過(guò)統(tǒng)計(jì)可知（見(jiàn)圖2），截至2021年底，國(guó)務(wù)院及各部委共出臺(tái)政策92項(xiàng)，形成了保障校園足球發(fā)展的政策體系，同時(shí)也構(gòu)筑了校園足球發(fā)展的“四梁八柱”，為推動(dòng)校園足球持續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。

統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，在體育部門(mén)主管校園足球期間，政策發(fā)文較少，5年時(shí)間僅頒布了5項(xiàng)政策。2014年教育部正式牽頭負(fù)責(zé)全國(guó)青少年校園足球工作后，校園足球政策的發(fā)文量逐年遞增。特別是2015年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》《教育部等6部門(mén)關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實(shí)施意見(jiàn)》兩個(gè)指導(dǎo)性文件的出臺(tái)，深化足球改革成為國(guó)家戰(zhàn)略，校園足球也成為國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分，更多的配套政策相繼出臺(tái)，尤其在2017年和2018年，政策發(fā)文量呈井噴式增長(zhǎng)，超過(guò)了20項(xiàng)。從整個(gè)發(fā)展歷程來(lái)看，國(guó)家對(duì)校園足球的價(jià)值與功能的認(rèn)識(shí)更加全面，由培養(yǎng)后備人才單一目標(biāo)轉(zhuǎn)向了育人育才并重的多元價(jià)值目標(biāo)，其管理范式也由單一管理轉(zhuǎn)向多元治理。由于校園足球發(fā)展的系統(tǒng)性較以往更強(qiáng)，生態(tài)鏈也更加豐富，管理主體制定了多項(xiàng)政策予以規(guī)制，所以校園足球政策發(fā)文日益增多，政策體系逐步完善。

3.2 “時(shí)間-主體”二維分析

按照時(shí)間序列對(duì)單一部門(mén)和聯(lián)合部門(mén)的政策發(fā)布數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，制作了不同政策制定主體發(fā)文的政策頻數(shù)統(tǒng)計(jì)圖（見(jiàn)圖3）。結(jié)果顯示，在2009—2013年之間頒布的4項(xiàng)校園足球政策中，有3項(xiàng)是通過(guò)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布，全部來(lái)自于國(guó)家體育總局和教育部。在2014年以后，領(lǐng)導(dǎo)小組由以前的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐越逃繛橹鳎课瘏f(xié)同共治的多元治理結(jié)構(gòu)。在政策發(fā)文數(shù)量增加的同時(shí)，聯(lián)合部門(mén)發(fā)文的數(shù)量也有所增加，2015—2016年聯(lián)合發(fā)文比例達(dá)到30。在2017—2018年期間，政策發(fā)文總量猛增，但是部門(mén)聯(lián)合發(fā)文數(shù)量減少，所占比例均低于20，在2019年后聯(lián)合發(fā)文比例稍有增加。總體來(lái)看，校園足球政策制定主體中單一部門(mén)占比高，達(dá)到78，聯(lián)合部門(mén)占比少，僅為22。

進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，校園足球政策制定主體共涉及14個(gè)部門(mén)，主導(dǎo)部門(mén)主要是全國(guó)青少年校園足球領(lǐng)導(dǎo)小組，包括教育部、國(guó)家體育總局、財(cái)政部、中國(guó)足球協(xié)會(huì)等七個(gè)部門(mén)。其中教育部主導(dǎo)發(fā)文數(shù)量最多，單獨(dú)發(fā)文達(dá)到了59項(xiàng)，聯(lián)合其他部門(mén)發(fā)文21項(xiàng)，主導(dǎo)或參與校園足球政策制定達(dá)87。另外，國(guó)家體育總局單獨(dú)發(fā)文2項(xiàng)，聯(lián)合發(fā)文13項(xiàng)，占總數(shù)的16。在其他部門(mén)中，除中國(guó)足球協(xié)會(huì)單獨(dú)發(fā)文3項(xiàng)外，其余均為聯(lián)合發(fā)文。從發(fā)文特征看，當(dāng)前校園足球形成了以教育部主導(dǎo)，國(guó)家體育總局與中國(guó)足球協(xié)會(huì)密切參與，其他部門(mén)輔助的多元主體治理框架。183042A3-B9DD-410D-BEA9-7AEC5CAF89F3

3.3 “時(shí)間-工具”二維分析

對(duì)編碼后的政策內(nèi)容進(jìn)行政策工具分類，統(tǒng)計(jì)并繪制了政策工具使用比例圖（見(jiàn)圖4）。結(jié)果顯示，三種政策工具使用比例差異巨大，環(huán)境型政策工具占主導(dǎo)地位，達(dá)到61;供給型政策工具次之，占33;需求型政策工具最少，僅占6，說(shuō)明當(dāng)前校園足球發(fā)展動(dòng)力主要依賴于政府的行政推動(dòng)力，對(duì)市場(chǎng)、第三部門(mén)等社會(huì)力量的動(dòng)員還存在巨大空間。從具體工具的應(yīng)用上可以看出，在環(huán)境型政策工具方面，策略性措施、法規(guī)管制和目標(biāo)規(guī)劃分別占45、28、23，稅收金融僅僅占到3。由此可知，策略性措施、法規(guī)管制和目標(biāo)規(guī)劃協(xié)同度較好，共同構(gòu)建了校園足球的運(yùn)行框架。但是，稅收金融占有極少的比例也反映了政府在校園足球治理中仍將自己視為“無(wú)限政府”，還沒(méi)有形成市場(chǎng)與第三方積極參與的環(huán)境。在供給型政策工具方面，人才培養(yǎng)力度最大，占42，其余占比較低，介于11～17之間。人才培養(yǎng)與場(chǎng)地設(shè)施較高的占有比例體現(xiàn)了政府對(duì)校園足球發(fā)展中師資與場(chǎng)地不充分的重視，但同時(shí)較低的科技支持也體現(xiàn)了對(duì)足球項(xiàng)目本身的專業(yè)支持不足。在需求型政策工具方面，各條目雖然都有涉及，但相對(duì)于其他兩種工具，絕對(duì)數(shù)量過(guò)少，海外交流雖然占比最多但也僅有31條，服務(wù)外包只有8條，說(shuō)明校園足球治理過(guò)程中多主體、多領(lǐng)域、多環(huán)節(jié)的合作還未形成。

將分類后的政策工具與時(shí)間維度相結(jié)合，按照時(shí)間序列制作了政策工具數(shù)量趨勢(shì)圖（見(jiàn)圖5）。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在2009—2014年之間，由于校園足球剛剛起步，需要通過(guò)環(huán)境型政策工具為校園足球活動(dòng)的開(kāi)展創(chuàng)設(shè)適宜的環(huán)境，并借助供給型政策工具加以推動(dòng)，所以環(huán)境型政策工具使用最多，供給型政策工具居中，需求型政策工具最少。在2015年之后，隨著足球改革上升為國(guó)家戰(zhàn)略，校園足球改革成為事關(guān)教育與體育兩端的重要工程，教育部代替國(guó)家體育總局成為主導(dǎo)部門(mén)，并且形成了六部委協(xié)同共治的格局。為了構(gòu)筑新的校園足球發(fā)展體系，政策工具的使用大幅增多。從整體看，當(dāng)前環(huán)境型政策仍然是最重要組成部分，為搭建新校園足球運(yùn)行體系發(fā)揮了關(guān)鍵作用;供給型政策工具雖然少于環(huán)境型政策工具，但是顯著高于2015年之前由國(guó)家體育總局主導(dǎo)的校園足球，在教育部的主導(dǎo)下，加強(qiáng)了師資、場(chǎng)地、資金與科技等方面的投入，為校園足球發(fā)展提供了條件保障。從校園足球發(fā)展時(shí)間軸看，新校園足球時(shí)代雖然在環(huán)境型和供給型政策上有了強(qiáng)化，但是需求型政策仍然薄弱，僅僅依靠政府直接的供給還不能滿足當(dāng)前校園足球發(fā)展的巨大需求，更不利于培育校園足球發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

3.4 “主體-工具”二維分析

將分類后的政策工具與政策制定主體相結(jié)合進(jìn)行計(jì)量分析后發(fā)現(xiàn)，單一部門(mén)發(fā)文比例顯著高于聯(lián)合部門(mén)發(fā)文。為了更加深入了解不同政策工具與制定主體間關(guān)系，制作了“主體-工具”的二維圖（見(jiàn)圖6）。結(jié)果顯示，供給型政策工具中的場(chǎng)地設(shè)施、資金投入，環(huán)境型政策工具中的稅收金融，需求型政策工具中的體育采購(gòu)、服務(wù)外包與海外交流等聯(lián)合部門(mén)發(fā)文比例超過(guò)50，這些方面涉及多個(gè)部門(mén)多個(gè)領(lǐng)域，對(duì)于解決橫向?qū)用娴恼咦韫?，提高政策?zhí)行力發(fā)揮了重要作用。由此可見(jiàn)，校園足球在形成以教育部主導(dǎo)的六部委共治格局后，政策發(fā)文更加靈活，多部門(mén)聯(lián)合發(fā)文顯著提高了跨部門(mén)合作效果，將更加有利于健全校園足球發(fā)展的支撐體系。

環(huán)境型與供給型政策兩類工具是當(dāng)前推動(dòng)校園足球發(fā)展的外部動(dòng)力源，前者偏向于制度設(shè)計(jì)，后者傾向于條件保障;從計(jì)量結(jié)果看，環(huán)境型與供給型兩類政策工具聯(lián)合發(fā)文的比例僅為36和45，其中，在環(huán)境型政策工具中的策略性措施、法規(guī)管制、目標(biāo)規(guī)劃和供給型政策工具中的人才培養(yǎng)等方面，聯(lián)合發(fā)文的比例分別為39、32、35、36，呈現(xiàn)出單一部門(mén)主導(dǎo)政策制定的特征，導(dǎo)致在某些政策條目執(zhí)行上出現(xiàn)梗阻或者失真現(xiàn)象。例如，在教育部2020年度全國(guó)校園足球特色學(xué)校復(fù)核調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，足球教師參加體育系統(tǒng)的比賽時(shí)，取得的成績(jī)、名次等業(yè)績(jī)不被地方人力資源管理部門(mén)認(rèn)可;社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)參與校園足球活動(dòng)的方式不明確等問(wèn)題。由此可見(jiàn)，在當(dāng)前條塊分割管理模式下，如果部門(mén)單獨(dú)發(fā)文，對(duì)于部分領(lǐng)域會(huì)出現(xiàn)政策執(zhí)行梗阻現(xiàn)象，影響政策的實(shí)施效果。

3.5 “時(shí)間-主體-工具”三維分析

綜合校園足球政策發(fā)文時(shí)間、政策制定主體、政策工具三個(gè)維度的整體情況，制作了基于時(shí)間序列的政策制定主體和工具關(guān)系表（見(jiàn)表3）與關(guān)系圖（見(jiàn)圖7）。

結(jié)果顯示，無(wú)論是在“舊校園足球體制”時(shí)代（2014年前，簡(jiǎn)稱“舊體制”），還是“新校園足球體制”時(shí)代（簡(jiǎn)稱“新體制”），在政策工具的使用上均以環(huán)境型政策為主，政策條目達(dá)到了702條，政府通過(guò)環(huán)境型政策工具構(gòu)建了校園足球發(fā)展的“四梁八柱”，對(duì)校園足球發(fā)展方向的把握發(fā)揮了重要作用。供給型政策總條目為382條，在“新體制”時(shí)代，使用量顯著高于“舊體制”時(shí)代，為校園足球發(fā)展提供了條件保障。需求型政策可以拉動(dòng)校園足球發(fā)展，在政策工具使用比例中最少，僅有72條，雖然進(jìn)入“新體制”時(shí)代后，從以前的10條增加到當(dāng)前的62條，但總量上依然與其他兩類差異巨大。從政策工具的使用結(jié)構(gòu)看，呈現(xiàn)出金字塔形狀，環(huán)境型政策使用最多，構(gòu)成校園足球發(fā)展的塔基;供給型政策居中，為校園足球發(fā)展提供保障;需求型政策最少，反映了當(dāng)前校園足球的建設(shè)仍以行政推動(dòng)為主，培育新動(dòng)力的政策工具使用還不充分。

校園足球進(jìn)入“新體制”時(shí)代后，形成了教育部主導(dǎo)多部門(mén)共治的格局，解決了以往校園足球管理錯(cuò)位問(wèn)題，形成了“高位推動(dòng)+層級(jí)治理+多屬性治理”的多部門(mén)治理模式，所以聯(lián)合部門(mén)發(fā)文數(shù)量較“舊體制”時(shí)代增多。隨著校園足球頂層設(shè)計(jì)的完成，教育部可以根據(jù)發(fā)展需要與政策性質(zhì)選擇單一發(fā)文或聯(lián)合發(fā)文，提高了政策使用的靈活性和機(jī)動(dòng)性。自2014年進(jìn)入校園足球“新體制”時(shí)代后，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量的顯著增多說(shuō)明治理主體之間聯(lián)動(dòng)能力較以往提高，通過(guò)部門(mén)合作使用不同政策工具來(lái)完成政策目標(biāo)的路徑更加清晰，提升了政策的執(zhí)行效率。

4 校園足球政策的供給特征與問(wèn)題183042A3-B9DD-410D-BEA9-7AEC5CAF89F3

4.1 政策工具使用連續(xù)性較好，與時(shí)代發(fā)展的協(xié)同性需加強(qiáng)

校園足球活動(dòng)自開(kāi)啟以來(lái)，在政策的制定和政策工具的使用上保持了良好的連續(xù)性。自2009年國(guó)家體育總局和教育部聯(lián)合頒布《關(guān)于開(kāi)展青少年校園足球活動(dòng)的通知》，對(duì)校園足球的普及、師資培訓(xùn)以及競(jìng)賽體系的建設(shè)等進(jìn)行了重點(diǎn)規(guī)劃，為校園足球的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。2013年教育部、國(guó)家體育總局聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)全國(guó)青少年校園足球工作的意見(jiàn)》，針對(duì)校園足球活動(dòng)出現(xiàn)的問(wèn)題，提出“加大投入力度、加強(qiáng)場(chǎng)地建設(shè)和利用、加強(qiáng)師資建設(shè)、完善定點(diǎn)學(xué)校招生考試政策”等20條意見(jiàn)，并制定相關(guān)細(xì)則保證落實(shí)，解決了青少年足球發(fā)展中的部分薄弱環(huán)節(jié)。2015年，教育部等6部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實(shí)施意見(jiàn)》，系統(tǒng)規(guī)劃了校園足球發(fā)展戰(zhàn)略。為了進(jìn)一步完善頂層設(shè)計(jì)，在2015—2017年間，《全國(guó)青少年校園足球教學(xué)訓(xùn)練競(jìng)賽體系建設(shè)方案》《中國(guó)青少年足球訓(xùn)練體系“165行動(dòng)計(jì)劃”》《中國(guó)足球中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃（2016—2050年）》《全國(guó)足球場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)規(guī)劃（2016—2020年）》以及《青少年校園足球扶持專項(xiàng)資金管理暫行辦法》等文件相繼出臺(tái)，打牢了校園足球發(fā)展的制度基礎(chǔ)，政策的系統(tǒng)性保證了校園足球健康發(fā)展。

從時(shí)間序列來(lái)看，在校園足球發(fā)展的初期，政策工具以環(huán)境型為主，構(gòu)筑了校園足球發(fā)展的“四梁八柱”。但是，審視當(dāng)前校園足球政策體系發(fā)現(xiàn)，政策工具類型仍以環(huán)境型為主，而環(huán)境型政策主要體現(xiàn)政府在發(fā)展校園足球上的行政推動(dòng)，屬于外部動(dòng)力，只是對(duì)行政推動(dòng)進(jìn)行了強(qiáng)化，難以激發(fā)校園足球的內(nèi)生動(dòng)力，一旦行政推動(dòng)減弱必將影響校園足球的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，新時(shí)代校園足球高質(zhì)量發(fā)展對(duì)供給型政策提出了更高要求，新動(dòng)力機(jī)制的培育也更需要豐富的需求型政策。由此可見(jiàn)，校園足球政策工具使用要體現(xiàn)出與時(shí)代目標(biāo)的協(xié)同性，要根據(jù)新階段的新目標(biāo)、新任務(wù)和環(huán)境變化對(duì)政策進(jìn)行靈活調(diào)整，以確保在可預(yù)見(jiàn)未來(lái)具有持續(xù)效力。

4.2 政策工具使用主體的協(xié)作機(jī)制形成，多元主體的全面協(xié)同性待深入

環(huán)境型政策多為制度設(shè)計(jì)，計(jì)量結(jié)果顯示，在策略性措施、法規(guī)管制、目標(biāo)規(guī)劃等方面單一部門(mén)的發(fā)文比例均超過(guò)60。隨著校園足球進(jìn)入提質(zhì)增效階段，再加上校園足球固有的“教育”“體育”雙重屬性，單一部門(mén)難以解決校園足球發(fā)展的系統(tǒng)性問(wèn)題，于是，政府開(kāi)始注重多部門(mén)協(xié)作，例如《關(guān)于加快青少年校園足球的實(shí)施意見(jiàn)》標(biāo)志著教育部主導(dǎo)的六部委共治格局形式，《中國(guó)足球青訓(xùn)體系建設(shè)“165”行動(dòng)計(jì)劃》《全國(guó)青少年校園足球競(jìng)賽體系建設(shè)方案（試行）》的實(shí)施標(biāo)志著教育部門(mén)與體育部門(mén)的全面合作，這為青少年校園足球發(fā)展一體化設(shè)計(jì)提供了可能。盡管如此，但是從整體看，目前聯(lián)合決策的比例仍然不高，僅占發(fā)文總量的22。在教育部主管校園足球后，雖然相關(guān)政策的頒布主要解決教育領(lǐng)域問(wèn)題，各項(xiàng)事務(wù)仍由教育部門(mén)管理，但是由于校園足球多屬性特征，單一部門(mén)政策在執(zhí)行中仍具有較大局限性，不同部門(mén)之間有時(shí)存在隱形沖突，甚至出現(xiàn)“利益博弈”，導(dǎo)致合作困境與“孤島現(xiàn)象”。例如教育與體育兩個(gè)系統(tǒng)賽事沖突問(wèn)題、學(xué)生運(yùn)動(dòng)員與運(yùn)動(dòng)員學(xué)生的參賽身份問(wèn)題以及教練員比賽成績(jī)的業(yè)績(jī)認(rèn)定問(wèn)題等。因此，盡管校園足球的主導(dǎo)部門(mén)是教育部，但校園足球是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，條塊管理模式會(huì)降低其治理效能，如果政策目標(biāo)需要跨部門(mén)、跨領(lǐng)域合作時(shí)，還應(yīng)充分發(fā)揮國(guó)家“高位推動(dòng)+層級(jí)治理+多屬性治理”多部門(mén)治理模式的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)全面協(xié)同，進(jìn)而助推教育中的體育與體育中的教育從“兩層皮的教體結(jié)合”轉(zhuǎn)向“一體化的教體融合”。

4.3 政策工具使用全面，工具類型組合的協(xié)同性需改善

政府對(duì)政策工具類型的使用比較全面，涵蓋了所有類型。從數(shù)量上看，環(huán)境型政策的使用顯著高于供給型政策和需求型政策。在環(huán)境型政策方面，策略性措施、法規(guī)管制和目標(biāo)規(guī)劃均占了較高的比例，稅收優(yōu)惠雖有涉及，但比例較低。策略性措施雖然有利于營(yíng)造校園足球良好的發(fā)展環(huán)境，但畢竟屬于短期行為，無(wú)法推動(dòng)校園足球的可持續(xù)發(fā)展。法規(guī)管制和目標(biāo)規(guī)劃可以加強(qiáng)引導(dǎo)和規(guī)范，提升校園足球開(kāi)展的力度，但過(guò)度使用會(huì)產(chǎn)生負(fù)作用，容易使政府對(duì)其產(chǎn)生依賴[19]。稅收金融的優(yōu)惠政策可以吸引和激勵(lì)社會(huì)力量的參與，為校園足球的發(fā)展提供扶持資金，是校園足球可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力杠桿[16]，其數(shù)量的匱乏在一定程度上影響了市場(chǎng)和社會(huì)多方力量的參與，也體現(xiàn)了環(huán)境型政策使用的內(nèi)部不平衡性。

供給型政策工具是推動(dòng)校園足球發(fā)展的動(dòng)力，在政策工具使用上，人才培養(yǎng)的力度最大，其余幾方面略顯弱勢(shì)，各政策工具間的內(nèi)部協(xié)同度略優(yōu)于環(huán)境型政策，但是總體數(shù)量偏少。信息服務(wù)是校園足球發(fā)展的“催化劑”，對(duì)于校園足球的文化培育、推廣普及以及學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)理念等都具有重要作用;科技支持是校園足球活動(dòng)的“促進(jìn)劑”，在足球教學(xué)、訓(xùn)練、足球產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)以及建立信息化平臺(tái)等方面都能發(fā)揮較好的作用，但是在供給型政策中僅僅占到11，說(shuō)明主管部門(mén)重視校園足球運(yùn)行的條件保障，多關(guān)注宏觀，缺少對(duì)足球運(yùn)動(dòng)微觀本體的關(guān)照。政府應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化供給型政策工具使用的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，在師資培養(yǎng)、升學(xué)通道、科技服務(wù)與支持等方面提供更多支持，強(qiáng)化校園足球發(fā)展的基礎(chǔ)保障。

需求型政策是培育校園足球外部發(fā)展動(dòng)力的工具，其數(shù)量嚴(yán)重匱乏。其中，海外交流有助于學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)專業(yè)知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)，并且可為中國(guó)足球的發(fā)展創(chuàng)造有利的國(guó)際環(huán)境。體育采購(gòu)和服務(wù)外包可以刺激校園足球的發(fā)展，引導(dǎo)市場(chǎng)力量和社會(huì)力量參與校園足球建設(shè)，并通過(guò)有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制優(yōu)化資源配置。這兩種政策具有導(dǎo)向作用，是發(fā)展體育事業(yè)最直接、最有效的方式和手段[20]，但在現(xiàn)階段校園足球政策體系中，關(guān)于體育采購(gòu)和服務(wù)外包的政策比較匱乏，多數(shù)情況下，校園足球的發(fā)展還要依賴政府的大操大辦，與社會(huì)、市場(chǎng)等力量的互動(dòng)與融合還不足，服務(wù)購(gòu)買(mǎi)相關(guān)政策的不健全不但導(dǎo)致社會(huì)力量、社會(huì)組織、優(yōu)秀退役運(yùn)動(dòng)員等力量參與不進(jìn)來(lái)[21]，而且還弱化了政策對(duì)其他利益相關(guān)者的動(dòng)員作用。183042A3-B9DD-410D-BEA9-7AEC5CAF89F3

上述分析表明，國(guó)家層面主要強(qiáng)調(diào)校園足球所要達(dá)到的目標(biāo)、發(fā)展中需要采取的措施、手段以及師資培養(yǎng)和資金投入，弱化了體育采購(gòu)和服務(wù)外包等市場(chǎng)行為能直接拉動(dòng)校園足球發(fā)展的需求型政策，造成三種政策工具組合的協(xié)同程度較低。各級(jí)政府部門(mén)過(guò)度依賴通過(guò)政策的強(qiáng)制性措施推動(dòng)校園足球發(fā)展，由于在執(zhí)行過(guò)程中存在一定“政策阻梗”與“政策失真”現(xiàn)象，政策執(zhí)行效果衰減，同時(shí)也無(wú)法調(diào)動(dòng)社會(huì)和市場(chǎng)力量的參與，校園足球發(fā)展的動(dòng)力源單一，不利于政府、市場(chǎng)與社會(huì)多元?jiǎng)恿ο到y(tǒng)的培育與形成。

5 校園足球政策供給的優(yōu)化路徑

政策的制定應(yīng)與時(shí)代目標(biāo)相契合，在特定時(shí)代背景下，政府應(yīng)根據(jù)階段目標(biāo)與任務(wù)合理使用不同政策工具組合，提高多部門(mén)之間的協(xié)同性，力保政策制定的科學(xué)性和執(zhí)行的有效性，因此，我國(guó)校園足球政策體系的優(yōu)化可以從“時(shí)間-主體-工具”三個(gè)維度進(jìn)行（見(jiàn)圖8）。

5.1 加強(qiáng)政策與時(shí)代目標(biāo)的協(xié)同性，應(yīng)對(duì)新時(shí)代校園足球發(fā)展的新挑戰(zhàn)

任何政策的發(fā)布都具有時(shí)代性，要考慮主體認(rèn)知、社會(huì)發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)水平等多個(gè)因素。從校園足球發(fā)展史看，不同的歷史階段有不同的任務(wù)與目標(biāo)，例如自2015年教育部主責(zé)校園足球以后，環(huán)境型政策工具的使用占據(jù)了主導(dǎo)，通過(guò)法規(guī)管制、策略性措施等搭建了校園足球的發(fā)展框架;2018年以后，校園足球的發(fā)展目標(biāo)由增量轉(zhuǎn)向提質(zhì)，這就要求在完善校園足球運(yùn)行框架的基礎(chǔ)上提高供給型政策的靶向性，補(bǔ)足短板。同時(shí)，經(jīng)過(guò)幾年發(fā)展，校園足球發(fā)展的基本框架已搭建完成，如果還是僅僅依靠政府行政力量的外部驅(qū)動(dòng)難以推動(dòng)校園足球持續(xù)發(fā)展，政府應(yīng)該根據(jù)發(fā)展態(tài)勢(shì)適時(shí)培育校園足球發(fā)展的多元?jiǎng)恿C(jī)制，通過(guò)增加需求型政策，積極吸收社會(huì)力量參與，提高校園足球發(fā)展的活力，實(shí)現(xiàn)校園足球發(fā)展由單一動(dòng)力機(jī)制向多元?jiǎng)恿C(jī)制發(fā)展的轉(zhuǎn)變。基于上述分析認(rèn)為，今后校園足球政策的制定應(yīng)該重點(diǎn)考慮以下三點(diǎn)：第一，增加需求型政策，多吸引市場(chǎng)和社會(huì)力量的參與，培育更多利益共同體，逐步形成校園足球發(fā)展的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力，形成政府、社會(huì)與市場(chǎng)多動(dòng)力源的多驅(qū)動(dòng)格局;第二，提高供給型政策的靶向性，按照輕重緩急有步驟地解決主要矛盾和突出矛盾，例如對(duì)足球?qū)I(yè)人才實(shí)施精準(zhǔn)培訓(xùn)，對(duì)全國(guó)校園足球特色學(xué)校進(jìn)行質(zhì)量認(rèn)證，提高發(fā)展質(zhì)量等;第三，優(yōu)化環(huán)境性政策，明確新時(shí)代校園足球新使命，推進(jìn)精細(xì)化策略措施，通過(guò)法規(guī)管制加強(qiáng)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)介入校園足球的治理，完善校園足球激勵(lì)與榮譽(yù)制度，充分調(diào)動(dòng)“師生家校社”的積極性，構(gòu)建校園足球的生態(tài)系統(tǒng)。

5.2 深化校園足球決策主體的協(xié)同性，提高政策執(zhí)行力

“高位推動(dòng)+層級(jí)治理+多屬性治理”的多部門(mén)治理模式是我國(guó)特色社會(huì)主義的體現(xiàn)[22]，其優(yōu)勢(shì)在于避免政策梗阻，避免各部門(mén)之間在合作過(guò)程中出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為，減少集體行動(dòng)障礙，減少部門(mén)間的利益博弈，降低部門(mén)狹隘利益的消極影響，防止政策內(nèi)容陷入“碎片化”。因此在校園足球進(jìn)入新時(shí)代后，更應(yīng)該加強(qiáng)政策制定主體之間的協(xié)同，充分發(fā)揮多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的政策合力，增加政策溢出效應(yīng)，減少邊際效應(yīng)。堅(jiān)決避免出現(xiàn)由于職能部門(mén)的職責(zé)所賦予的權(quán)力而形成“利益壁壘”[23]。另外，聯(lián)合發(fā)文還可以整合各部門(mén)所掌握的信息和資源，提高決策的科學(xué)性以及執(zhí)行的有效性，減少政策執(zhí)行阻力。當(dāng)然，并不是所有政策都必須聯(lián)合發(fā)文，參與部門(mén)過(guò)多會(huì)使部門(mén)之間溝通周期過(guò)長(zhǎng)，增加合作難度。這需要政府從政策層面解決各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組的機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員問(wèn)題，制定明確的責(zé)任清單和任務(wù)清單，減少各部門(mén)由于職責(zé)不清而出現(xiàn)跨部門(mén)協(xié)同的困境。

校園足球發(fā)展還處于初級(jí)階段，在特殊階段堅(jiān)持行政推動(dòng)不動(dòng)搖有其必要性，但同時(shí)政策決策也體現(xiàn)了過(guò)強(qiáng)的政府主導(dǎo)性，通過(guò)政策決策與實(shí)施體現(xiàn)政府的意志，對(duì)于校園足球發(fā)展初期迅速搭建發(fā)展框架發(fā)揮了關(guān)鍵作用。然而，政府更多關(guān)注目標(biāo)階段的達(dá)成度，對(duì)于政策本身是否與校園足球價(jià)值以及需求相匹配還缺少關(guān)注。在政策制定與決策過(guò)程中，校園足球體系中的多個(gè)利益相關(guān)者缺失，降低了政策的執(zhí)行效果，因此應(yīng)該逐步建立“6+1”部門(mén)，地方政府、全國(guó)校園足球特色學(xué)校以及家長(zhǎng)等多個(gè)利益相關(guān)者共同參與的“大協(xié)同”政策決策模式，一方面體現(xiàn)對(duì)利益相關(guān)者民意表達(dá)的尊重，另一方面提高利益相關(guān)者的認(rèn)同感，繼而形成價(jià)值認(rèn)同、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、利益共享和責(zé)任共擔(dān)的共生合作體。

5.3 改善政策工具組合的協(xié)同性，提高政策目標(biāo)達(dá)成度

校園足球進(jìn)入新時(shí)代后需要完成兩個(gè)重要任務(wù)，一是提質(zhì)增效，二是培育校園足球發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。對(duì)此，可以從三個(gè)方面優(yōu)化校園足球政策工具的使用結(jié)構(gòu)。具體為：一是精準(zhǔn)使用環(huán)境性政策，加強(qiáng)法規(guī)管制，完善校園足球發(fā)展框架，提高生態(tài)性;二是持續(xù)擴(kuò)充供給型政策，繼續(xù)保持對(duì)人才培養(yǎng)的重視程度和力度，加大資金和場(chǎng)地的投入，加強(qiáng)對(duì)信息服務(wù)和科技支持的扶持力度，強(qiáng)化條件保障，提高校園足球發(fā)展的推動(dòng)力;三是逐步增加需求型政策，繼續(xù)加強(qiáng)國(guó)際交流，多利用體育采購(gòu)和服務(wù)外包等政策吸引更多的社會(huì)和市場(chǎng)力量參與，擴(kuò)大足球市場(chǎng)，激活社會(huì)和市場(chǎng)等多主體參與的積極性，培育校園足球發(fā)展的拉動(dòng)力，形成校園足球外部推力與內(nèi)部驅(qū)動(dòng)雙重動(dòng)力機(jī)制。通過(guò)上述路徑調(diào)整政策工具的使用結(jié)構(gòu)，可以改善政策工具類型組合的均衡性與協(xié)同性，進(jìn)一步優(yōu)化校園足球政策體系，繼而提高政策目標(biāo)的達(dá)成度。

6 結(jié)論與建議

校園足球政策工具的使用在時(shí)間軸上具有較好的連續(xù)性，但在不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)上政策類型比例不合理，未充分體現(xiàn)政策前瞻性;政策制定主體之間的聯(lián)動(dòng)性逐步提高，但多方主體的全面協(xié)同性仍需深入;政策工具的使用始終以環(huán)境型為主、供給型為輔、需求型為補(bǔ)充，不同政策工具使用的比例結(jié)構(gòu)失衡且固化。基于上述問(wèn)題，提出我國(guó)校園足球政策的優(yōu)化路徑如下：（1）根據(jù)新時(shí)代的新目標(biāo)、新任務(wù)和環(huán)境變化靈活調(diào)整政策，進(jìn)行合理制度安排，保持政策效力在未來(lái)的持續(xù)性。（2）構(gòu)建多元化利益相關(guān)者參與的“大協(xié)同”政策決策模式，培育共生合作體。（3）改善政策工具使用的結(jié)構(gòu)比例，形成校園足球外部推力和內(nèi)部驅(qū)動(dòng)的雙重動(dòng)力機(jī)制。183042A3-B9DD-410D-BEA9-7AEC5CAF89F3

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收稿日期：2022-01-18

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目（編號(hào)：20BTY013）。

作者簡(jiǎn)介：部義峰（1981- ），男，山東鄒平人，博士，教授，研究方向競(jìng)技體育與學(xué)校體育。

作者單位：1.江蘇師范大學(xué)體育學(xué)院，江蘇 徐州 221116;2.徐州幼兒師范高等?？茖W(xué)校，江蘇 徐州 221004183042A3-B9DD-410D-BEA9-7AEC5CAF89F3