徐麗君

地方政府債券是指省、自治區(qū)、直轄市、經(jīng)省級政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計劃單列市人民政府（簡稱地方政府）依法自行組織發(fā)行的、以政府信用為基礎(chǔ)并承擔(dān)還本付息責(zé)任的債券憑證，以地方政府的財政收入作為償還本息來源。地方政府債券的發(fā)行，可以緩解地方財政壓力，是地方政府為區(qū)域發(fā)展籌集資金的重要來源。

我國地方政府債券管理模式進(jìn)程

我國地方政府債券目前大致經(jīng)歷了三個階段，第一階段為2009-2010年的中央政府代發(fā)代還階段，第二階段為2011-2013年的地方政府自發(fā)中央政府代還試點(diǎn)階段，第三階段為2014年以來的地方政府自發(fā)自還階段。 通過逐步過渡，地方政府債券發(fā)行機(jī)制不斷完善，在保障積極財政政策落實到位、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、防范重大風(fēng)險等方面發(fā)揮了積極作用。

中央政府代發(fā)代還階段

2009年《財政部關(guān)于印發(fā)〈2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法的通知》（財預(yù)〔2009〕21號）規(guī)定，地方政府債券發(fā)行和償還的主體是地方政府；財政部代理發(fā)行債券并轉(zhuǎn)貸地方政府；到期債券由中央財政統(tǒng)一代為還本付息，中央與地方財政結(jié)算時，由地方政府上繳償還債券本息及發(fā)行費(fèi)用。

地方政府自發(fā)中央政府代還試點(diǎn)階段

2011年財政部《關(guān)于印發(fā)〈2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法〉的通知》（財庫〔2011〕141 號），自發(fā)代還即由試點(diǎn)省（市）（上海市、浙江省、廣東省、深圳市獲批）在在規(guī)定發(fā)債限額內(nèi)，各地自行組織發(fā)行本地區(qū)政府債券，財政部代為償還本息付息，地方政府在結(jié)算時償還。

地方政府自發(fā)自還階段

2014年《預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）等政策性文件的制定，給予了地方政府一定的舉借債務(wù)的權(quán)力，建立了“借、用、管、還”相統(tǒng)一的地方債券管理體系，我國進(jìn)入了全面推行地方政府債券“自發(fā)自還”的新階段。

南譙區(qū)地方政府債券基本情況

滁州市南譙區(qū)在合理控制地方政府債務(wù)規(guī)模、確保政府綜合債務(wù)率指標(biāo)始終處于警戒線以下，積極利用政府債券資金，在園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療、保障性住房及鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入大量資金，為改善民生、解決地方政府日常發(fā)展中存在的問題做出了積極貢獻(xiàn)。但在地方政府債券發(fā)行使用管理過程中還存在一些問題，如債券項目質(zhì)量不高、債券資金支出進(jìn)度較慢等。因此，隨著全面實施預(yù)算績效管理理念的不斷深入，構(gòu)建地方政府債券資金績效管理制度迫在眉睫，有利于提升債券資金使用效益，降低政府債務(wù)風(fēng)險，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

地方政府債券資金分類

按照資金用途和償債來源，我國地方政府債券可以分為一般債券和專項債券。一般債券主要是用一般公共預(yù)算收入還本付息，主要用于沒有收益的公益性項目；專項債券是用政府性基金或項目收益償還本息，用于有一定收益的公益性項目。

按照是否置換存量債務(wù)，我國地方政府債券可以分為新增債券、置換債券和再融資債券。地方政府新增債券會增加政府債務(wù)余額，而置換債券和再融資債券是用于置換之前經(jīng)審計部門認(rèn)定的地方政府存量債務(wù)及到期政府債券，不增加債務(wù)余額。

地方政府債券資金規(guī)模

2020年，南譙區(qū)地方政府債券規(guī)模為33.66億元，其中一般債券16.52億元，占比49.08%；專項債務(wù)17.14億元，占比50.12%。2021年，南譙區(qū)地方政府債券規(guī)模為42.08億元，其中一般債券16.89億元，占比40.14%；專項債券25.19億元，占比59.86%。與2020年相比，2021年南譙區(qū)地方政府債券規(guī)模同比增長25.01%，其中，一般債券規(guī)模增長了2.24%，專項債券規(guī)模增長了46.97%。

2015-2021年，安徽省財政廳共轉(zhuǎn)貸南譙區(qū)地方政府債券48.32億元，其中新增債券26.39億元，占比54.62%；置換債券15.35億元，占比31.77%；再融資債券6.57億元，占比13.61%。

從債券整體規(guī)模看，隨著國家債券發(fā)行額的逐年增加，南譙區(qū)債券規(guī)模呈現(xiàn)出逐年擴(kuò)大的趨勢。分年度看，債券規(guī)模由2014年的14.14億元增加至2021年的42.08億元，年均增速為24.7%。在債券額度逐年增加的前提下，南譙區(qū)債務(wù)余額均控制在省財政廳核定的債務(wù)限額范圍內(nèi)，債務(wù)規(guī)模在全省處于較低水平，風(fēng)險整體可控。

地方政府債券項目申報及資金使用中存在問題

債券發(fā)行項目儲備不夠

債券項目編制申報專業(yè)性較強(qiáng)，涉及財政、金融、工程項目等多領(lǐng)域?qū)I(yè)知識，專業(yè)技能要求較高，項目單位專業(yè)水平欠缺，財政、發(fā)改能力也不夠，申報債券項目不夠成熟。編制“一案兩書”需要引入第三方中介機(jī)構(gòu)，但他們參與度不夠，與財政部門、發(fā)改部門、主管部門及項目單位溝通交流不及時，導(dǎo)致債券項目申報質(zhì)量不高、項目庫儲備不足。

債券資金支出進(jìn)度較慢

債券資金使用時限較短，當(dāng)年發(fā)行的債券資金基本要當(dāng)年支出完，但在實際使用的過程中，由于工程進(jìn)度問題會放緩債券資金支出進(jìn)度。根據(jù)省財政廳債券支出進(jìn)度要求，債券資金需在發(fā)行下達(dá)后一個月之內(nèi)由財政出庫撥付至建設(shè)單位。南譙區(qū)申報發(fā)行的一些專項債券項目，由于項目體量大，建設(shè)過程中會涉及審批、驗收、項目變更等各種因素影響，未達(dá)付款進(jìn)度；同時，債券資金是分批次發(fā)行，下達(dá)時間與項目資金需求時間也會有不一致的情況出現(xiàn)，導(dǎo)致債券資金使用進(jìn)度慢，影響債券資金的使用效益。

加強(qiáng)地方政府債券資金績效管理的重要性

地方政府債券在項目申報、資金使用中存在一些急需解決的問題，為進(jìn)一步提高債券項目申報質(zhì)量、提高債券資金使用效率，要建立全面的地方政府債券績效管理制度，積極做好事前評估、事中監(jiān)控、事后評價工作。

有利于規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制

由于地方政府舉債融資存在“重融資、輕管理”的現(xiàn)象，地方政府債券資金項目申報時要進(jìn)行事前績效評價，根據(jù)評價結(jié)果，可以從源頭上控制政府舉債融資。同時，通過事中、事后全流程績效管理，以結(jié)果為導(dǎo)向，判斷舉債是否有效，促使政府合理化舉債，規(guī)范了地方政府舉債融資。

有利于防范政府性債務(wù)風(fēng)險

堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)是習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中的三大攻堅戰(zhàn)的首位，其中的主要內(nèi)容是加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。債券資金績效管理主要是對地方政府債券資金發(fā)行規(guī)模、使用方向和使用情況等進(jìn)行范圍約束，地方政府在項目申報時要充分考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和償債能力，債券資金發(fā)行時要合理配置項目資金需求，從源頭上遏制債務(wù)風(fēng)險。同時，規(guī)范債券資金的用途和使用方向，通過及時進(jìn)行債券資金項目績效評價工作，提高債券資金使用效率。

有利于提高地方政府公信力

2014年出臺的《預(yù)算法》首次明確各級政府預(yù)算執(zhí)行要講求績效原則。2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號），全面實施預(yù)算績效管理，解決績效管理中存在的問題，促進(jìn)財政資金聚力增效，提高公共服務(wù)質(zhì)量。2021年安徽省財政廳出臺《關(guān)于印發(fā)<安徽省政府專項債券項目資金績效管理辦法>的通知 》（皖財債〔2021〕1485 號），滁州市南譙區(qū)財政局出臺《關(guān)于印發(fā)<南譙區(qū)政府專項債券項目績效管理暫行辦法>的通知》，提出建立全流程債券資金績效管理體系，將債券資金項目實施與評價結(jié)果聯(lián)系起來，使有收益的債券資金項目產(chǎn)生預(yù)期現(xiàn)金流，確保地方政府還本付息能力，提高政府執(zhí)行力和公信力。

有利于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

近年來南譙區(qū)所追求的已經(jīng)不是經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，而是經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。地方政府債券資金作為區(qū)內(nèi)重點(diǎn)領(lǐng)域項目建設(shè)資金的重要來源，有效推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在債券項目資金的使用過程中要強(qiáng)化績效管理工作，規(guī)范債券資金的使用方向，提高債券資金的使用效益，實現(xiàn)債券資金穩(wěn)投資、惠民生、促消費(fèi)、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板的作用，拉動南譙經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

加強(qiáng)地方政府債券資金績效管理的相關(guān)措施

建立和完善地方政府債券資金全生命周期績效管理，創(chuàng)新思路、總結(jié)分析、探索實踐、注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)化責(zé)任約束，提高地方政府債券資金的使用效益。建立全流程債券資金績效管理體系。

明確地方政府債券項目高質(zhì)量績效目標(biāo)的設(shè)定

績效目標(biāo)是指項目使用政府債券在一定期限內(nèi)預(yù)期實現(xiàn)的產(chǎn)出和達(dá)到的效果，是建立全過程績效管理體系的重要前提。地方政府債券項目績效管理要明確目標(biāo)，項目申報時要認(rèn)真分析、精細(xì)梳理和篩選，并全面納入預(yù)算績效管理。按照“誰申請債券資金，誰編制績效目標(biāo)”的原則，項目單位編制績效目標(biāo)，項目主管部門審核，財政和發(fā)改部門對績效目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性和合理性提出意見和建議。績效目標(biāo)設(shè)置重點(diǎn)關(guān)注償債資金來源，融資與項目收益平衡等因素。把績效目標(biāo)與事前評估相結(jié)合， 約束地方政府舉債行為，進(jìn)行動態(tài)跟蹤，為實施地方政府債券績效全流程管理奠定基礎(chǔ)。

優(yōu)化地方政府債券項目運(yùn)行管理機(jī)制

財政部相關(guān)文件明確要求各地方政府債券資金發(fā)行用于公益性項目，債券資金使用與項目管理、償債責(zé)任相匹配，債券期限與項目期限相匹配；要求各地完善地方政府債券項目庫管理。一是積極謀劃和豐富債券品種，在國家支持的重點(diǎn)區(qū)域，如長三角一體化、市政園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村振興、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域選擇符合條件的項目。二是完善地方政府債券信息披露制度。及時公開地方政府債券發(fā)行情況，披露本地區(qū)生產(chǎn)總值、財政收支、債務(wù)風(fēng)險，披露債券規(guī)模、利率、期限、償債計劃，同時披露財務(wù)評價報告、事前績效評價、法律意見書等。

構(gòu)建地方政府債券項目績效評價指標(biāo)體系

完善地方政府債券資金績效管理，核心是設(shè)置科學(xué)合理的地方政府債券績效評價指標(biāo)體系，這樣才能夠?qū)Y金績效管理理念落到實處，才能夠檢驗和量化債券資金的使用效益。一是要構(gòu)建分級、分類、分層次的績效評價指標(biāo)體系，指標(biāo)選取要考慮項目的具體情況，同時將績效管理貫穿項目運(yùn)行的全周期，從政府債券績效目標(biāo)設(shè)立、資金投入、預(yù)算執(zhí)行、項目管理到結(jié)果產(chǎn)出與效益，都應(yīng)當(dāng)設(shè)立相對應(yīng)的評價指標(biāo)。二是要充分考慮績效評價的四維標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性與公平性，同時考慮定量與定性、共性與個性、科學(xué)設(shè)立評價指標(biāo)值。通過建立債券資金多層次績效評價體系，落實地方政府和債券資金項目單位的績效管理的主體責(zé)任，提高地方政府債券資金績效管理水平。

開展地方政府債券項目全流程監(jiān)管體系

事前績效評估是債券項目入庫的前提條件，第三方中介機(jī)構(gòu)應(yīng)對入庫項目逐一進(jìn)行審核，重點(diǎn)論證項目的公益性、資本性、收益性、籌資合規(guī)性、績效目標(biāo)合理性、實施方案可行性等，確保所申報項目符合債券資金支持方向。績效運(yùn)行監(jiān)控是對債券項目實施情況和績效目標(biāo)完成情況開展的監(jiān)督、控制和管理，重點(diǎn)關(guān)注債券資金使用效率和項目的實施效果。根據(jù)項目建設(shè)設(shè)定的績效目標(biāo)，在項目完工后對政府債券資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的分析和評判?？冃гu價結(jié)果可以作為債券項目額度分配和改進(jìn)項目管理的重要依據(jù)，完善債券項目管理。

實施地方政府債券項目全周期跟蹤問效

一要動態(tài)跟蹤政府債券項目進(jìn)展和實施情況，及時反饋跟蹤結(jié)果，督促整改，發(fā)揮預(yù)算績效管理的督查糾偏作用，做到“舉債必問效，無效比問責(zé)”。實施“全方位、全過程、全覆蓋”績效評價機(jī)制，推動項目實施，優(yōu)化債券結(jié)構(gòu)，防范政府債券風(fēng)險，全面提升債券使用績效管理。二要完善政府債券管理信息化建設(shè)，建立全方位政府債券項目管理信息系統(tǒng)，將績效理念和評價結(jié)果等貫穿到政府債券項目全生命周期中，實時監(jiān)控風(fēng)險和糾正偏差，達(dá)到財政績效管理的目的。三要用好績效評價結(jié)果。推進(jìn)績效評價結(jié)果激勵與約束機(jī)制，與債券額度、優(yōu)先保障等掛鉤，與地政府政績考核掛鉤，實行領(lǐng)導(dǎo)干部對地方政府債務(wù)的終身問責(zé)，促進(jìn)形成債券項目資金運(yùn)用的良性循環(huán)，規(guī)范政府債務(wù)管理。

（滁州市南譙區(qū)財政局）

參考文獻(xiàn)：

[1]郭世紅，張琳，劉軍.地方政府債券資金績效管理初探[J]. 財政監(jiān)督，2020（24）：53-60.

[2]楊寶昆，劉芳.地方政府債務(wù)績效管理的思考[J]. 新理財（政府理財），2019（10）：32-34.

[3]張羽，于謙龍.地方政府債務(wù)績效管理研究——以上海市為例[J]. 財會研究，2019（06）：12-16.

[4]任新聞，張興麗. 加強(qiáng)績效管理提高地方政府債券資金使用效益——東海縣政府債券資金管理為例[J]. 預(yù)算管理與會計，2021（08）：49-53.

[5]金大智. 推進(jìn)建立政府債務(wù)預(yù)算績效管理體系[J]. 財政監(jiān)督，2020（17）：44-50.

[6]王澤彩. 加強(qiáng)地方政府債務(wù)績效管理的幾點(diǎn)思考[J]. 山東經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略研究，2019（11）：52-53.

[7]徐曉雯，陶蕾伊. 預(yù)算績效視角下地方政府債務(wù)管理研究[J]. 公共財政研究，2019（03）：65-75.