吳蓓蓓

研究背景

“十四五”時期是溫州市加速老齡化的重要時期，也是實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的關(guān)鍵時期。溫州市人口老齡化程度逐年增長，2020年末數(shù)據(jù)顯示全市老年人口共計160.94萬人，占據(jù)全部人口的19.30%。隨著溫州市老齡人口的不斷增加，日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求與傳統(tǒng)養(yǎng)老模式相對短缺的資源供給之間矛盾逐漸彰顯，調(diào)整社會資源配置結(jié)構(gòu)成為了現(xiàn)今亟需解決的問題。本研究有助于從資源配置結(jié)構(gòu)上完善現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)體系，有助于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系，充分利用溫州現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)及社會資源，實現(xiàn)老年人需求與社會資源的有效對接，滿足老年人的異質(zhì)化、多樣化需求。有助于打造帶有溫州特色的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈條，為全省范圍的健康養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)與發(fā)展提供實踐經(jīng)驗與發(fā)展借鑒。

研究方法

針對特定的研究內(nèi)容和目標，本研究采用文獻資料研究法、問卷調(diào)查、半結(jié)構(gòu)式訪談等方法對溫州市養(yǎng)老機構(gòu)社會資源配置效率進行研究。

文獻資料研究法

通常是指出于課題討論與探究的需要，通過網(wǎng)絡(luò)、圖書館等資料儲藏空間，采取大量地查閱與研究相關(guān)的書籍、期刊、報紙等資料的研究方法。一是查閱人口老齡化的相關(guān)資料和文獻；二是査閱國內(nèi)外關(guān)于養(yǎng)老機構(gòu)社會資源配置效率研究的現(xiàn)狀及進展；三是查閱政府相關(guān)政策和統(tǒng)計資料并進行整理，從而為分析溫州市養(yǎng)老機構(gòu)社會資源配置效率現(xiàn)狀提供依據(jù)。

問卷調(diào)查法

問卷調(diào)查法是指通過標準化的問題、高度量化的答案選項、程序化的回答步驟等方式，幫助出題人對某項或多項希望探究的問題形成系統(tǒng)地和全面的認識。本次調(diào)研針對“溫州市養(yǎng)老機構(gòu)資源配置狀況”設(shè)計調(diào)查問卷，共回收有效問卷66份，并根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果對資源配置狀況現(xiàn)狀和影響因素進行分析。

半結(jié)構(gòu)式訪談法

半結(jié)構(gòu)式訪談法是指在采訪者已有資料準備和訪問策劃的情況下，對受訪者進行提問從而獲取所需信息的訪談過程，在這個過程中采訪者可以根據(jù)已有的訪談提綱進行提問。鼓勵受訪者多方面的分享與交流，同時不斷地根據(jù)受訪者實際回答進行訪談?wù){(diào)整。本次調(diào)研采用半結(jié)構(gòu)訪談方式，與溫州市養(yǎng)老機構(gòu)負責人展開訪談，探討的問題包括機構(gòu)的基本情況、資源利用率、未來資源供給方面的發(fā)展計劃以及所需的支持等，對養(yǎng)老機構(gòu)的資源配置及相關(guān)工作經(jīng)驗進行總結(jié)，提煉優(yōu)化溫州市養(yǎng)老機構(gòu)資源配置及利用率的對策和路徑。

溫州市養(yǎng)老機構(gòu)資源配置效率的現(xiàn)狀

政策制度維度

根據(jù)《溫州市養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展三年行動計劃（2020—2022年）》（溫政辦〔2020〕59號）文件精神，通過“2020奮進年、2021趕超年、2022提升年”三年行動計劃，為把溫州打造成浙南養(yǎng)老服務(wù)高地、全省養(yǎng)老服務(wù)標桿區(qū)打下扎實基礎(chǔ)。計劃中提出截止到2022年，溫州市居家養(yǎng)老服務(wù)需達到全面可及，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)覆蓋應(yīng)達到100%；機構(gòu)養(yǎng)老精準供給，新增養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)不少于16000張。養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)作為公共服務(wù)的一部分，如何解決資源配置問題，實現(xiàn)社會資源的均等、高效配置，在老齡化進程不斷加深的今天就顯得尤為突出。同時，著眼于溫州，我市的人口老齡化發(fā)展與全國的整體發(fā)展情況都具有呈逐年上升的趨勢特點，盡管老年人的高齡化水平超過全國平均水平，但是養(yǎng)老資源分布不均的問題亟需調(diào)整社會資源配置結(jié)構(gòu)進行解決。

通過文獻資料的梳理，目前溫州市養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展可依據(jù)的政策制度文件主要有：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場 提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕91號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2019〕5號）以及《溫州市養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)標準》等，政策文件的制定進一步加快溫州市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，推進養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范化、標準化、專業(yè)化發(fā)展。良好的管理制度是養(yǎng)老機構(gòu)管理水平的重要體現(xiàn)，也是保障養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)水平、提升入住率的前提條件。

空間布局維度

從調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)中可以得知，截至2021年，溫州市共有養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量為272個，共計23418張床位，其中60歲以上戶籍人口數(shù)量為157.1萬人，每萬人配備的養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)僅為149.1張，潛在需求量很大。其中位于市區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量共46個（17%），縣（市）區(qū)共226個（83%）。其中60歲以上戶籍人口數(shù)量最高的為瑞安市25.01萬人，其次為樂清市24.16萬人，最低為洞頭區(qū)3.05萬人，養(yǎng)老機構(gòu)分別為51個（19%）、35個（13%）、8個（3%）；偏遠山區(qū)例如文成縣，60歲以上每萬人配備的養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)僅為81.3，區(qū)域間養(yǎng)老機構(gòu)資源配置不均衡。

供給關(guān)系維度

本文所指的養(yǎng)老機構(gòu)的供給關(guān)系主要從床位利用率角度展開研究，這一指標也能客觀反映養(yǎng)老機構(gòu)資源利用情況。根據(jù)溫州市統(tǒng)計局《2021年溫州統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，溫州市共有養(yǎng)老機構(gòu)272家，運營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)床位23418張，養(yǎng)老機構(gòu)護理型床位占比51%，每萬名老年人擁有養(yǎng)老機構(gòu)認知障礙床位4張。本次調(diào)研問卷統(tǒng)計的66家養(yǎng)老機構(gòu)共有5738個床位，入住總?cè)藬?shù)為 4203人，入住率為73.2%，養(yǎng)老服務(wù)的資源未得到充分利用。

人力配備維度

已有數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，溫州市人口老齡化程度逐年增長，2020年末全市老年人口160.94萬人，占總?cè)丝诘?9.30%。每萬老年人擁有持證養(yǎng)老護理員數(shù)12.8人。在當前人口老齡化日益加劇的環(huán)境下，需要護理服務(wù)的老年群體也隨之增加，則意味著需要大量的養(yǎng)老護理員的人才加入養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的人力儲備之中。為了更好應(yīng)對老年人多元化的需求，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)應(yīng)具備負責老年人生活照料服務(wù)、心理精神慰藉服務(wù)以及醫(yī)療服務(wù)等基礎(chǔ)性服務(wù)。與該類服務(wù)相對應(yīng)的專業(yè)人員是養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)功能輸出的主要人力資源。通過本次調(diào)查數(shù)據(jù)的分析，目前溫州市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)專業(yè)總?cè)藬?shù)占比為：養(yǎng)老護理員41%、行政后勤人員33%、醫(yī)療工作者14%、社會工作者10%與專業(yè)康復治療師2%。根據(jù)2021年8月溫州市民政局發(fā)布的《溫州市養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)標準》，其中提到“養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)行政管理人員占職工總數(shù)10%以下，配備一名以上的社工、康復員等專業(yè)人員”，而調(diào)查顯示部分機構(gòu)并未配備相應(yīng)的專業(yè)人員，且不同專業(yè)的人力資源配置不均衡。

資金投入維度

通過調(diào)研訪談了解到，目前溫州市養(yǎng)老機構(gòu)運營資金的主要來源為收取入住費用、政府撥款、企業(yè)投資與個人投資。根據(jù)溫州市市級養(yǎng)老服務(wù)資金補助，針對公辦的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)資助力度較大，為公辦養(yǎng)老服務(wù)的主要資金運營資金，收取入住費為其次。在民辦養(yǎng)老機構(gòu)的資金運營中，民辦養(yǎng)老機構(gòu)的主要資金來自收取入住費用，占48%。而政府撥款占17%，個人與企業(yè)投資分別為15%和20%。

溫州市養(yǎng)老機構(gòu)資源配置存在的問題及原因分析

政策制度亟待完善

養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的相關(guān)政策主要包括引導性政策、財政資金支持政策、人才培養(yǎng)與激勵政策等，各項政策為養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展提供了發(fā)展的方向，并可以在一定程度上減輕養(yǎng)老機構(gòu)的資金壓力，促進養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)人才尤其是高素質(zhì)專業(yè)人才的培養(yǎng)。本研究結(jié)果顯示，政府政策支持并未達到預期效果，政策對養(yǎng)老機構(gòu)資源配置發(fā)展的促進作用有限。養(yǎng)老機構(gòu)人、財、物資源的投入是一項持久性活動，養(yǎng)老機構(gòu)投資具有投入較高、回報周期較長的特點，政府部門為支持養(yǎng)老機構(gòu)配置優(yōu)質(zhì)資源以促進養(yǎng)老機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展，往往會制定各項政策，如通過床位補貼的方式資助養(yǎng)老機構(gòu)，促進投資人進入養(yǎng)老市場，但是對養(yǎng)老機構(gòu)進一步資源配置優(yōu)化的促進作用非常有限。此外，目前各級政府涉老問題的規(guī)范性文件數(shù)量龐大，但是這些種類繁多的規(guī)范性文件缺乏具體的操作細則，實踐中的相關(guān)部門或地方性政策以“通知”“規(guī)劃”“意見”“決定”等為主，缺少系統(tǒng)性、穩(wěn)定性和前瞻性，也缺乏足夠的約束力，所以在具體執(zhí)行過程中經(jīng)常會出現(xiàn)執(zhí)行不力、貫徹不暢的現(xiàn)象。

養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才短缺

本次研究發(fā)現(xiàn)，溫州市養(yǎng)老機構(gòu)人力資源配置規(guī)模不足且分布不均，具體表現(xiàn)在養(yǎng)老護理員數(shù)量不足、社會工作者等可以提供心理調(diào)適與社會支持服務(wù)的人員匱乏、護士等醫(yī)療服務(wù)人員數(shù)量短缺等。養(yǎng)老護理員在崗位中因工作時間長、勞動強度大、社會認同度低、工資待遇差等原因造成了養(yǎng)老護理員這塊人才短缺；大多數(shù)的養(yǎng)老機構(gòu)意識到老年人的有社會心理服務(wù)需求，但是目前持證社工的配備率僅10%；護士、康復師和醫(yī)生等醫(yī)療人力資源是養(yǎng)老機構(gòu)滿足老年人醫(yī)療護理服務(wù)需求、提高養(yǎng)老服務(wù)水平的重要途徑和保障，但因部分養(yǎng)老機構(gòu)自身資金有限，很難招聘到專業(yè)醫(yī)護人員，以至于養(yǎng)老機構(gòu)的醫(yī)療保健服務(wù)質(zhì)量和整體服務(wù)質(zhì)量難以提升。

財政資金支持不均衡

各級政府為了應(yīng)對機構(gòu)養(yǎng)老需求與日俱增的情況，新增出臺了一系列扶持政策推動當?shù)仞B(yǎng)老機構(gòu)的持續(xù)發(fā)展。政府在扶持過程中，更多的支持具有一定規(guī)模的養(yǎng)老機構(gòu)，一些床位數(shù)較少的小型養(yǎng)老機構(gòu)被排除在外，難以獲得政府財政補助的機會，也可能會導致投資者更愿意去投資建設(shè)較大規(guī)模的養(yǎng)老機構(gòu)，而忽略了靈活性較高的中小型養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)。

城鄉(xiāng)區(qū)域間發(fā)展不平衡

受到人口鄉(xiāng)-城的轉(zhuǎn)移影響，大量的勞動力涌進城區(qū)，一定程度緩解了城鎮(zhèn)老齡化的問題，于是養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)具有區(qū)域差異大、供需不均衡的問題。人口流動致使城鄉(xiāng)區(qū)域養(yǎng)老需求存在差異，位于較落后的鄉(xiāng)村地區(qū)的養(yǎng)老問題顯然比城鎮(zhèn)更加突出。但是由于經(jīng)濟條件有待提高，消費水平較為落后等原因，城鎮(zhèn)的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)、環(huán)境、設(shè)備等質(zhì)量與鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)產(chǎn)生加大的差距，于是獲得的養(yǎng)老服務(wù)資源供給也存在城鄉(xiāng)差異。

基于SWOT分析的養(yǎng)老機構(gòu)資源優(yōu)化配置對策建議

SWOT分析模型是基于內(nèi)外部競爭環(huán)境和競爭條件下的態(tài)勢分析，本研究結(jié)合溫州市養(yǎng)老機構(gòu)資源配置效率的現(xiàn)狀及成因分析，對如何優(yōu)化資源配置進行了 SWOT 分析，主要包括以下四點：

SO策略：優(yōu)勢—機遇

隨著老齡化的不斷增長，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在需求不斷增長的環(huán)境中面臨巨大的市場潛能。應(yīng)對當前養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)設(shè)施缺口大急需社會資本進入的需求，政府應(yīng)加大政策補助與鼓勵，積極投資進入。另外，可組織大型的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的宣傳博覽會，借用宣傳的契機，使更多的人了解養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，增大投資機會，以增加養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的區(qū)域覆蓋率，對老齡嚴重的區(qū)城加大社會資源的投入力度，以滿足現(xiàn)有的市場需求。

WO策略：劣勢—機遇

針對目前養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)初期投入較大，運營模式尚不成熟，運營管理層面依舊缺乏人力資源經(jīng)驗等問題。首先，積極利用政府的現(xiàn)有補助，積極尋求合適的運營管理模式。其次，結(jié)合自身基本情況完善多元化、多層次的養(yǎng)老保障體系，以填補養(yǎng)老專業(yè)醫(yī)護服務(wù)人員的缺口。另外，面對專業(yè)人員緊缺可以通過與高校共同打造人才基地進行人才培養(yǎng)，從而做好人才儲備。最后，積極與外部聯(lián)系合作，促進提升資源配置規(guī)模，降低運營成本，提升服務(wù)水平。

ST策略：優(yōu)勢—挑戰(zhàn)

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)將會是今后發(fā)展中的大熱門產(chǎn)業(yè)，隨之而來的是市場上的競爭者與潛在競爭者，為了讓有限的資源最大程度地滿足不同層次老年服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的多樣化需求，政府應(yīng)攜手養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)完善資源構(gòu)成，針對短缺資源進行多元補貼，加大對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的投入，并落實養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的管理標準，避免搶占資源、資源浪費的現(xiàn)象發(fā)生。其次，結(jié)合社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的運營，一方面可以補齊人才短板，另一方面可以通過社會力量獲得捐贈與投資，填補政府財政出資不平衡的缺陷。最后，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)也應(yīng)轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，不斷提升自身的服務(wù)水平，完善多元化服務(wù)機制，打造良好的服務(wù)品牌，提升社會知名度與信任度。

WT策略：劣勢—挑戰(zhàn)

養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)應(yīng)具備資源有效配置的意識，充分考慮自身的劣勢與外部挑戰(zhàn)，提升自身的軟硬設(shè)備，快速提高自身資源合理配合與整合的功能。政府在社會公共資源配置發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，應(yīng)積極引導與協(xié)助區(qū)域中大的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展，通過政策激勵擴大養(yǎng)老服務(wù)資源配置的總體規(guī)模。政府需要兼顧不同區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展，針對現(xiàn)今不同區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)資源配置水平的特征，兼顧城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的平衡發(fā)展，以最大的程度實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益。

[本文系基金項目：2021年溫州市社會科學重點研究基地課題成果（課題編號：21JD73）的研究成果。]

（浙江東方職業(yè)技術(shù)學院）

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