●周林生 朱明非 李文勝

根據(jù) 《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕 34 號(hào)）關(guān)于積極開(kāi)展涉及一般公共預(yù)算等財(cái)政資金的政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理的文件精神，為加強(qiáng)財(cái)政支出績(jī)效管理工作，進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效益，逐步構(gòu)建財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與應(yīng)用機(jī)制，結(jié)合《省級(jí)財(cái)政到期資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》（粵財(cái)評(píng) 〔2014〕7 號(hào)）、《關(guān)于做好2019 年第二批省級(jí)財(cái)政重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（粵財(cái)績(jī)函〔2019〕20 號(hào)）及《關(guān)于明確2019 年第二批省級(jí)財(cái)政重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)名單及組織現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)等有關(guān)問(wèn)題的通知》（粵財(cái)績(jī)函〔2019〕28 號(hào)）等有關(guān)文件規(guī)定，2019 年5 月廣東省財(cái)政廳委托廣東省綜合改革發(fā)展研究院組成評(píng)價(jià)工作組，對(duì)2018 年廣東省江門(mén)市新會(huì)區(qū)東郊污水處理PPP 項(xiàng)目資金的使用情況開(kāi)展了績(jī)效評(píng)價(jià)，并于2019 年8 月提交了績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。文章以該報(bào)告為基礎(chǔ)，通過(guò)江門(mén)市新會(huì)區(qū)東郊污水處理PPP 項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)案例分析，提出了有利于完善PPP 項(xiàng)目管理，提高預(yù)算資金使用效率的相關(guān)建議。

一、江門(mén)市新會(huì)區(qū)東郊污水處理PPP 項(xiàng)目概況

（一）項(xiàng)目介紹

廣東省江門(mén)市新會(huì)區(qū)東郊污水處理PPP 項(xiàng)目的內(nèi)容包括：江門(mén)市新會(huì)區(qū)東郊污水處理廠三期工程的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)、配套污水管道的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)維護(hù)以及江門(mén)市新會(huì)區(qū)東郊污水處理廠納污服務(wù)區(qū)域內(nèi)存量管網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，可將項(xiàng)目劃分為三部分：A 部分——江門(mén)市新會(huì)區(qū)東郊污水處理廠三期工程的建設(shè)與最大設(shè)計(jì)水量為5萬(wàn)m3/d 的運(yùn)營(yíng)、土建工程一次性完成、設(shè)備結(jié)合管網(wǎng)的建設(shè)及污水量的收集分兩階段安裝：第一階段按3 萬(wàn)m3/d實(shí)施，第二階段按2 萬(wàn)m3/d 實(shí)施。B 部分——新建配套污水管工程（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新建管網(wǎng)”）的建設(shè)運(yùn)營(yíng)包括8 個(gè)子項(xiàng)目，共15860m 污水管道。C 部分——存量配套管網(wǎng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“存量管網(wǎng)”）的運(yùn)營(yíng)維護(hù)。本項(xiàng)目使用一、二期污水處理廠內(nèi)優(yōu)化用地，面積共約13 畝，通過(guò)有償租用方式向一、二期運(yùn)營(yíng)單位租用該地塊，因此無(wú)需進(jìn)行征地。項(xiàng)目采用PPP 模式進(jìn)行建設(shè)，項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)為江門(mén)市新會(huì)區(qū)城市管理和綜合執(zhí)法局。

項(xiàng)目合作范圍內(nèi)總建設(shè)成本估算值為20534 萬(wàn)元，采用BOT+O&M 兩種模式結(jié)合的方式運(yùn)作。BOT 模式部分的特許經(jīng)營(yíng)期限為30 年，O＆M 模式的期限為8 年。由社會(huì)資本方作為建設(shè)單位負(fù)責(zé)投資建設(shè)，后期通過(guò)收取政府支付的污水處理費(fèi)、管網(wǎng)可用性服務(wù)費(fèi)、管網(wǎng)運(yùn)維服務(wù)費(fèi)等方式獲得回報(bào)。東郊污水處理廠三期工程9722 萬(wàn)元，新建配套污水管工程10812 萬(wàn)元（實(shí)施方案中的價(jià)格）。在項(xiàng)目正式商業(yè)運(yùn)營(yíng)日，污水處理基準(zhǔn)單價(jià)為1.291 元/噸。管網(wǎng)可用性服務(wù)費(fèi)以B 部分最終投資額（財(cái)政部門(mén)審核的金額）為基準(zhǔn)按照PPP 項(xiàng)目合同中的付費(fèi)公式進(jìn)行計(jì)算，管網(wǎng)運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)以年度運(yùn)營(yíng)成本（260.80 萬(wàn)元）為基準(zhǔn)，按照PPP 項(xiàng)目合同中的付費(fèi)公式進(jìn)行計(jì)算。

A 部分污水處理廠土建工程于2018 年9 月30日完成交工，B 部分新建配套管網(wǎng)于2019 年3 月26 日完成交工。截至績(jī)效基準(zhǔn)日2019 年3 月31日，項(xiàng)目處于試運(yùn)營(yíng)狀態(tài)，未投入商業(yè)運(yùn)營(yíng)。

（二）項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)置情況

根據(jù)《江門(mén)市新會(huì)區(qū)東郊污水處理PPP 項(xiàng)目立項(xiàng)方案》《江門(mén)市新會(huì)區(qū)東郊污水處理PPP 實(shí)施方案》和《江門(mén)市新會(huì)區(qū)東郊污水處理PPP 項(xiàng)目合同》約定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)設(shè)置的績(jī)效目標(biāo)如表1 所示。

表1 項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)表

二、績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

PPP 項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)是衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的工具，應(yīng)按照系統(tǒng)性、重要性、相關(guān)性、可比性和經(jīng)濟(jì)性的原則，結(jié)合預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和項(xiàng)目管理等績(jī)效目標(biāo)細(xì)化量化后合理設(shè)定。在績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時(shí)，要從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益等方面，綜合衡量政策和項(xiàng)目預(yù)算資金使用效果。關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（KPI）被認(rèn)為是PPP 項(xiàng)目績(jī)效的實(shí)際體現(xiàn)和度量工具。PPP 項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系的績(jī)效指標(biāo)（名稱(chēng)）、指標(biāo)解釋?zhuān)ㄕf(shuō)明）通過(guò)查閱文獻(xiàn)和專(zhuān)家座談歸納產(chǎn)生；PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系的指標(biāo)權(quán)重反映指標(biāo)在評(píng)價(jià)體系中的相對(duì)重要程度，指標(biāo)權(quán)重通過(guò)綜合應(yīng)用專(zhuān)家調(diào)查法、層次分析法、主成分分析法等方法予以確定。第三方機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的江門(mén)市新會(huì)區(qū)東郊污水處理PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如表2 所示。

表2 江門(mén)市新會(huì)區(qū)東郊污水處理PPP 項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

三、績(jī)效評(píng)價(jià)要點(diǎn)分析

依據(jù)設(shè)定的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)工作組采取查閱文獻(xiàn)、專(zhuān)家咨詢(xún)論證、自評(píng)材料審核、現(xiàn)場(chǎng)核查等方法，客觀評(píng)價(jià)項(xiàng)目資金的使用和管理情況、實(shí)施成效等。對(duì)本次涉及的評(píng)價(jià)指標(biāo)，逐一進(jìn)行分析如下：

（一）論證決策

該指標(biāo)主要從立項(xiàng)程序的規(guī)范性和立項(xiàng)論證的充分性等方面進(jìn)行考核。實(shí)踐證明：只依靠政府無(wú)法提供最優(yōu)化公共服務(wù)供給，在實(shí)際生活中，引入社會(huì)資本以PPP 機(jī)制共同參與提供公共服務(wù)，成為制度“創(chuàng)新發(fā)展”的可選項(xiàng)，進(jìn)而成為各經(jīng)濟(jì)體公共服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)提效升級(jí)的重要?jiǎng)?chuàng)新選擇。自2014 年開(kāi)始，我國(guó)頒布多項(xiàng)政策支持在環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP 模式）。2016年10 月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作的通知》，規(guī)定在污水處理、垃圾處理領(lǐng)域的新建項(xiàng)目必須應(yīng)用PPP 模式。2017年7 月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP 模式的通知》，已經(jīng)明確政府參與的各項(xiàng)要求。

審閱佐證材料發(fā)現(xiàn)，立項(xiàng)論證流程完整且論證充分。項(xiàng)目按照有關(guān)PPP 項(xiàng)目的規(guī)定，在完成可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證、環(huán)境影響報(bào)告表等一系列文件后，于2017 年6 月進(jìn)入廣東省PPP 項(xiàng)目庫(kù)。根據(jù)廣東省人民政府關(guān)于發(fā)布《廣東省政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2017 年本）》（粵府〔2017〕113 號(hào)）的要求，自2017 年11 月2 日起，污水處理項(xiàng)目已不再列入投資項(xiàng)目核準(zhǔn)名單，改為實(shí)行備案制。本項(xiàng)目于2017年11 月7 日由新會(huì)區(qū)發(fā)展和改革局完成備案審核。

（二）目標(biāo)設(shè)置

該指標(biāo)主要從目標(biāo)設(shè)置的完整性、合理性及可衡量性等方面進(jìn)行考核。

1、目標(biāo)設(shè)置完整性。審閱佐證材料發(fā)現(xiàn)，在產(chǎn)出的核心指標(biāo)上，從污水處理能力、水質(zhì)達(dá)標(biāo)、污染物排放等三個(gè)方面設(shè)置了績(jī)效目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目預(yù)期的公共服務(wù)（污水處理）的產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量、預(yù)期達(dá)到的效果性指標(biāo)作出了明確的規(guī)定。但提交的材料中未見(jiàn)全生命周期內(nèi)的總體績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效目標(biāo)，也未述及產(chǎn)出成果的時(shí)效、成本指標(biāo)，同時(shí)缺少項(xiàng)目管理方面的相關(guān)指標(biāo)。因此，在目標(biāo)設(shè)置的完整性方面存在明顯不足，未來(lái)可能對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)帶來(lái)不便。

2、目標(biāo)設(shè)置合理性。項(xiàng)目的關(guān)鍵績(jī)效目標(biāo)與項(xiàng)目屬性特點(diǎn)基本匹配。項(xiàng)目為污水處理工程及配套管網(wǎng)建設(shè)，污水處理能力、水質(zhì)、污染排放都是衡量污水處理質(zhì)量的核心指標(biāo)。但審閱佐證材料發(fā)現(xiàn)，降低設(shè)置水質(zhì)達(dá)標(biāo)和污染物排放兩個(gè)指標(biāo)的指標(biāo)值參數(shù)不夠科學(xué)，且未充分說(shuō)明理由。

水質(zhì)達(dá)標(biāo)指的是在上游河段水質(zhì)達(dá)標(biāo)前提下，潭江新會(huì)段達(dá)到國(guó)家地面水環(huán)境質(zhì)量Ⅲ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)；江門(mén)河新會(huì)段達(dá)到國(guó)家地面水環(huán)境質(zhì)量Ⅳ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。水污染治理尤其是流域治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，上升至流域?qū)用?，往往因跨區(qū)域、跨部門(mén)、多層級(jí)、跨時(shí)間等問(wèn)題而更顯復(fù)雜和艱難。在上游水質(zhì)待定的情況下，寄希望于某一項(xiàng)目的實(shí)施即可提高流域某段的水質(zhì)過(guò)于理想。

污染物排放量降低指標(biāo)的提出是基于項(xiàng)目工程運(yùn)營(yíng)后出水達(dá)到《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18918-2002）中的一級(jí)A 標(biāo)準(zhǔn)和廣東省地方標(biāo)準(zhǔn)《廣東省地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB44/26-2001）中的第二時(shí)段一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)中的數(shù)值而得出的，并未考慮新增污染源或污染物濃度提高等因素。

3、目標(biāo)設(shè)置可衡量性。項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)均是量化的，項(xiàng)目建設(shè)完成后，污水處理率達(dá)到95%，城市生活污水收集達(dá)到95%。在上游河段水質(zhì)達(dá)標(biāo)前提下，潭江新會(huì)段達(dá)到國(guó)家地面水環(huán)境質(zhì)量Ⅲ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)；江門(mén)河新會(huì)段達(dá)到國(guó)家地面水環(huán)境質(zhì)量Ⅳ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。污染物排放：CODcr 每年減少3832.5 噸，BOD5 每年減少1642.5 噸，SS 每年減少4380 噸，氨氮每年減少456.3 噸，TN 每年減少456.3 噸，TP 每年減少45.6噸?？梢?jiàn)，關(guān)鍵的績(jī)效目標(biāo)可衡量程度較高，一是能客觀設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，設(shè)置的內(nèi)容在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)有共通的認(rèn)知與評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)；二是績(jī)效目標(biāo)具備可比性，歷史數(shù)據(jù)可進(jìn)行對(duì)比，能體現(xiàn)工作質(zhì)量、效率變化；三是產(chǎn)出目標(biāo)有對(duì)應(yīng)的考核指標(biāo)，可以進(jìn)行量化測(cè)評(píng)。

（三）合同內(nèi)容

該指標(biāo)主要從項(xiàng)目合同是否符合PPP 項(xiàng)目合同的規(guī)范要求，以及合同的內(nèi)容是否合理并有效保障項(xiàng)目順利實(shí)施兩個(gè)方面考察項(xiàng)目組織實(shí)施情況。

1、規(guī)范性。審閱佐證材料發(fā)現(xiàn)，整體而言，PPP項(xiàng)目合同符合 《PPP 項(xiàng)目合同指南（試行）》（財(cái)金156 號(hào)）的要求。對(duì)各主要參與方在PPP 項(xiàng)目中的角色及訂立合同的目的、PPP 項(xiàng)目合同的主要內(nèi)容和核心條款、基本內(nèi)容和權(quán)利義務(wù)安排、付費(fèi)機(jī)制等內(nèi)容作出了規(guī)定。

2、合理性。審閱佐證材料發(fā)現(xiàn)，PPP 項(xiàng)目合同的內(nèi)容與實(shí)施方案、招標(biāo)文件保持一致。對(duì)項(xiàng)目實(shí)施各個(gè)階段雙方的權(quán)利、義務(wù)約定明確，特別是移交階段中，資產(chǎn)與技術(shù)的完整性均有明確的約定。

（四）合同執(zhí)行

該指標(biāo)主要從項(xiàng)目社會(huì)資本金、項(xiàng)目融資、合同簽訂和履行、進(jìn)度計(jì)劃、項(xiàng)目完成及時(shí)率、預(yù)算控制、施工質(zhì)量、管理質(zhì)量等方面考察項(xiàng)目實(shí)施情況。

1、社會(huì)資本金。該指標(biāo)主要考核項(xiàng)目資本金是否按照合同的約定金額及時(shí)足額到位。審閱佐證材料發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目公司的某股東根據(jù)PPP 項(xiàng)目合同的約定分兩期在2018 年3 月2 日之前以貨幣方式足額繳納項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金4100 萬(wàn)元，未發(fā)現(xiàn)以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的問(wèn)題。

2、融資資金。該指標(biāo)主要考核項(xiàng)目融資完成情況。審閱佐證材料發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目公司融資采用銀行貸款的方式進(jìn)行。項(xiàng)目公司自有資金4100 萬(wàn)元，另向銀行融資15000 萬(wàn)元，分兩批到位，2018 年5 月22 日到 位5000 萬(wàn)元，2018 年6 月29 日到位10000 萬(wàn)元。根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研情況反映，未發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)違規(guī)介入融資安排的情形，項(xiàng)目公司融資后向項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)提交所有已簽署的融資文件及其他文件的復(fù)印件。

3、合同簽訂。該指標(biāo)主要考核建設(shè)期合同的簽訂是否合法合規(guī)。經(jīng)江門(mén)市財(cái)政局批復(fù)同意，本項(xiàng)目采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式進(jìn)行采購(gòu)。2017 年7 月24日，經(jīng)過(guò)談判，與第一成交候選人某股份有限公司就相關(guān)條款達(dá)成一致，完成采購(gòu)。2017 年8 月29 日，新會(huì)區(qū)政府批復(fù)同意PPP 合同相關(guān)內(nèi)容，2017 年9月5 日，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與成交社會(huì)資本方正式簽署PPP 合同。建設(shè)期合同的簽訂符合《PPP 項(xiàng)目合同指南（試行）》的相關(guān)規(guī)定。

4、合同履行。該指標(biāo)主要考核建設(shè)期合同的履行狀況。根據(jù)PPP 合同，成交社會(huì)資本方成立了項(xiàng)目公司——江門(mén)市新會(huì)東郊污水處理有限公司，項(xiàng)目公司于2017 年11 月7 日完成立項(xiàng)備案工作，并開(kāi)展勘察、設(shè)計(jì)、建設(shè)等工作。至2018 年9 月30 日，A 部分污水處理廠三期工程完工驗(yàn)收，出水水質(zhì)達(dá)標(biāo)；B 部分新建配套管網(wǎng)于2019 年3 月26 日完工驗(yàn)收。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研獲悉，在合同履行期間未出現(xiàn)合同訴訟事件。

5、進(jìn)度計(jì)劃。該指標(biāo)主要考核項(xiàng)目按照約定計(jì)劃執(zhí)行情況。根據(jù)提供的佐證材料結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)考察，項(xiàng)目工程建設(shè)的進(jìn)度計(jì)劃存在較多問(wèn)題。一是項(xiàng)目工程施工時(shí)間早于建筑工程施工許可證的取得時(shí)間。《建筑工程施工許可管理辦法》第三條規(guī)定：應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證的建筑工程未取得施工許可證的，一律不得開(kāi)工。但佐證材料《市政基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)工程竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告》顯示，項(xiàng)目工程的施工時(shí)間為2017 年9 月1 日，而《建筑工程施工許可證》的取得時(shí)間為2018 年6 月20 日。二是項(xiàng)目工程是先施工后申請(qǐng)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，建設(shè)工程應(yīng)先規(guī)劃后施工。佐證材料中《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》（A 部分）的取得時(shí)間為2018 年6 月15 日；《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》（B部分）的取得時(shí)間為2018 年5 月29 日，項(xiàng)目工程的實(shí)際施工日期明顯早于規(guī)劃許可的取得時(shí)間。三是樁基檢測(cè)合同與監(jiān)理合同的訂立均晚于項(xiàng)目工程隊(duì)實(shí)際開(kāi)工時(shí)間。提供的佐證材料反映，項(xiàng)目工程的樁基檢測(cè)合同簽訂時(shí)間在后，為2018 年3 月14 日；建設(shè)工程監(jiān)理合同的簽訂時(shí)間在前，為2018年2 月6 日。四是項(xiàng)目尚未投入商業(yè)運(yùn)營(yíng)。根據(jù)PPP 項(xiàng)目合同中A 部分項(xiàng)目進(jìn)度表的規(guī)定，預(yù)定正式商業(yè)運(yùn)營(yíng)日為商業(yè)試運(yùn)行日起90 日內(nèi)。A 部分已于2018 年9 月30 日完成交工驗(yàn)收，投入試運(yùn)行，截至2019 年3 月31 日，該項(xiàng)目未投入正式商業(yè)運(yùn)營(yíng)，已超出PPP 項(xiàng)目合同中約定的正式商業(yè)運(yùn)營(yíng)時(shí)限。

6、項(xiàng)目完成及時(shí)率。該指標(biāo)主要考核項(xiàng)目是否及時(shí)完成，存在的主要問(wèn)題是項(xiàng)目建設(shè)超期。根據(jù)PPP 項(xiàng)目合同的約定，本項(xiàng)目各部分要求（A 部分、B 部分）的建設(shè)期：工程建設(shè)期為16 個(gè)月，自合同生效之日起，從提供的佐證材料看，經(jīng)新會(huì)區(qū)人民政府同意后項(xiàng)目合同簽訂于2017 年9 月；A部分于2018 年9 月完成建設(shè)，工期為12 個(gè)月；B部分2019 年3 月完成建設(shè)，工期為18 個(gè)月，實(shí)際工期比預(yù)定工期延長(zhǎng)2 個(gè)月，項(xiàng)目完成率為88.88%。

7、預(yù)算控制。該指標(biāo)主要考核項(xiàng)目建設(shè)中實(shí)際投入資金與預(yù)算控制情況。審閱佐證材料發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目工程的A 部分只有概算價(jià)值，未披露A 部分的實(shí)際投入金額。項(xiàng)目工程B 部分項(xiàng)目的概算價(jià)值為10812 萬(wàn)元，預(yù)算初審報(bào)告中的送審金額為8865 萬(wàn)元，審定的金額為6938 萬(wàn)元。項(xiàng)目建設(shè)中的實(shí)際投入資金沒(méi)有超出工程概算金額。

本項(xiàng)目通過(guò)有償租用方式向一、二期運(yùn)營(yíng)單位租用廠內(nèi)優(yōu)化用地，面積共約13 畝。項(xiàng)目公司與一、二期污水處理廠的運(yùn)營(yíng)單位簽訂為期一年的廠內(nèi)設(shè)施及土地使用協(xié)議，約定有償使用及補(bǔ)償金為69 萬(wàn)元。在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研中得知，項(xiàng)目公司與一、二期污水處理廠運(yùn)營(yíng)單位的母公司均為某股份有限公司，且項(xiàng)目實(shí)施方未披露江門(mén)市新會(huì)區(qū)東郊污水處理廠一、二期工程用地的土地性質(zhì)。

8、施工質(zhì)量。該項(xiàng)主要考核項(xiàng)目建設(shè)完成后，質(zhì)量驗(yàn)收是否符合相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)。從提供的佐證材料看，項(xiàng)目工程的A、B 部分已完成竣工驗(yàn)收，并投入試運(yùn)行。由于項(xiàng)目是通過(guò)有償租用方式向一、二期運(yùn)營(yíng)單位租用土地、公共配套建筑和部分設(shè)施，在規(guī)劃驗(yàn)收過(guò)程中，用地與一、二期提標(biāo)改造工程沖突，因此項(xiàng)目尚未完成規(guī)劃驗(yàn)收。

9、管理質(zhì)量。該指標(biāo)主要考核項(xiàng)目公司管理的效率和質(zhì)量。根據(jù)佐證材料及現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研情況反映，在合同建設(shè)期項(xiàng)目公司管理效率和質(zhì)量良好，無(wú)事故發(fā)生。

（五）運(yùn)營(yíng)管理

該指標(biāo)主要從內(nèi)部控制制度、成本控制、監(jiān)管有效性等三個(gè)方面考察項(xiàng)目的管理情況。

1、內(nèi)部控制制度。項(xiàng)目公司在內(nèi)部控制方面，制定了項(xiàng)目管理辦法、項(xiàng)目排水設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理方案。對(duì)工程分包管理、工程合同管理、工程施工管理、工程資料管理、物資采購(gòu)管理等作出了較為詳細(xì)的規(guī)定。

2、成本控制。審閱佐證材料發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目資金支出嚴(yán)格履行預(yù)結(jié)算審核程序，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定及合同約定的條件支付，并按規(guī)定層級(jí)審核，管理規(guī)范。項(xiàng)目公司運(yùn)行成本真實(shí)、合理。

3、監(jiān)管有效性。一是新會(huì)區(qū)成立了以區(qū)長(zhǎng)為組長(zhǎng)的新會(huì)城區(qū)黑臭水體整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，不定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目實(shí)施中遇到的問(wèn)題。二是新會(huì)區(qū)政府專(zhuān)門(mén)安排擁有一批專(zhuān)業(yè)工程技術(shù)人員的新會(huì)區(qū)政府投資工程建設(shè)管理中心，負(fù)責(zé)本項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督管理、綜合協(xié)調(diào)等工作。三是本項(xiàng)目的監(jiān)理服務(wù)和地基基礎(chǔ)檢測(cè)服務(wù)由政府方負(fù)責(zé)采購(gòu)，監(jiān)理單位和檢測(cè)單位直接由政府方負(fù)責(zé)，協(xié)助政府對(duì)工程質(zhì)量、進(jìn)度、安全、投資控制等方面進(jìn)行監(jiān)督管理。

根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)照績(jī)效監(jiān)控目標(biāo)，查找項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行偏差，分析偏差原因，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際，提出實(shí)施糾偏的路徑和方法，并做好信息記錄。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)雖然制定了《項(xiàng)目資金專(zhuān)門(mén)管理辦法》、《合同管理辦法》等管理制度，但項(xiàng)目監(jiān)管也存在一些不足，監(jiān)督管理程序及效果需進(jìn)一步優(yōu)化細(xì)化，如所提供的佐證材料中未披露新建管網(wǎng)數(shù)低于PPP 項(xiàng)目合同約定數(shù)問(wèn)題有關(guān)的備案文件或會(huì)議紀(jì)要等。

（六）主要產(chǎn)出

該指標(biāo)主要是從新增污水處理能力和新增污水管網(wǎng)數(shù)兩個(gè)方面考察項(xiàng)目工程的產(chǎn)出情況?？傮w而言，項(xiàng)目主要產(chǎn)出目標(biāo)達(dá)成情況較好，基本能完成預(yù)期的目標(biāo)。

1、新增污水處理能力。A 部分5 萬(wàn)噸污水處理的土建工程已經(jīng)完成，并已完成第一階段3 萬(wàn)m3/d設(shè)備的安裝。第二階段2 萬(wàn)m3/d 設(shè)備根據(jù)項(xiàng)目文件應(yīng)于2020 年完成。

2、新增污水管網(wǎng)。審閱佐證材料發(fā)現(xiàn)，B 部分新增管網(wǎng)數(shù)為13700m，與可行性研究報(bào)告中的15860m 相差2160m。減少的主要原因?yàn)榻T(mén)市新會(huì)區(qū)東郊污水處理PPP 項(xiàng)目進(jìn)廠污水干管及新會(huì)區(qū)啟超大道（明德路—新會(huì)大道）段污水管實(shí)施范圍縮小。

（七）社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益

該指標(biāo)主要反映項(xiàng)目完成后對(duì)項(xiàng)目覆蓋區(qū)城鎮(zhèn)污水處理率提升情況、城市生活污水集中收集的情況、項(xiàng)目覆蓋區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況以及項(xiàng)目建設(shè)完成后污染物實(shí)際減排情況等四個(gè)方面。

1、項(xiàng)目覆蓋區(qū)城鎮(zhèn)污水收集率和處理率情況。項(xiàng)目新增污水處理規(guī)模3 萬(wàn)噸/天，新建配套污水管網(wǎng)13700m，有效收集了管網(wǎng)沿線區(qū)域的直排污水進(jìn)行處理，提升了污水收集率和處理率，如表3所示。

表3 2018 年1 月—2019 年3 月新會(huì)城區(qū)污水處理率和收集率（單位：萬(wàn)噸）

新會(huì)舊城區(qū)大部分污水管網(wǎng)為截留合流制，雨水和污水均進(jìn)入合流管并最終輸送到污水處理廠進(jìn)行處理。在雨污混合的條件下，污水收集率和污水處理率的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不夠精準(zhǔn)。

2、項(xiàng)目覆蓋區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況。從提供的佐證材料看，2019 年3 月江門(mén)市區(qū)黑臭水體11 條核心斷面及6 條黑臭河（天沙河［含鶴山雅瑤河］、杜阮河、麻園河、龍溪河、會(huì)城河、紫水河）的60 個(gè)斷面現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)的表觀污染指數(shù)（SPI）最高為26，最低為8。根據(jù)水質(zhì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)表觀污染指數(shù)測(cè)定方法，當(dāng)25≤SPI＜45 時(shí)水體表觀質(zhì)量尚可。潭江以及江門(mén)河新會(huì)段水質(zhì)得到改善，但距離國(guó)家地面水環(huán)境質(zhì)量Ⅲ、Ⅳ類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)尚有差距。

3、污染物排放量下降情況。本項(xiàng)目的實(shí)施，改善了新會(huì)城區(qū)會(huì)城河、潭江等水體的水環(huán)境質(zhì)量。本工程建成后，對(duì)原來(lái)直排河道的污水進(jìn)行截污，減少了排入城區(qū)會(huì)城河、潭江流域的污染物，對(duì)城區(qū)水環(huán)境具有一定的改善作用。

（八）滿(mǎn)意度

該指標(biāo)主要從公平性角度考核社會(huì)公眾對(duì)實(shí)施項(xiàng)目滿(mǎn)意度。評(píng)價(jià)工作組通過(guò)實(shí)施走訪、發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷的方式，向項(xiàng)目工程的利益相關(guān)人群發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷60 份，收回有效問(wèn)卷60 份。從有效調(diào)查問(wèn)卷情況看，對(duì)項(xiàng)目的總體滿(mǎn)意度較高，滿(mǎn)意與比較滿(mǎn)意為57 份，滿(mǎn)意度為95%。

綜上所述，各個(gè)指標(biāo)的考核結(jié)果表現(xiàn)不一。總體上，投入和產(chǎn)出方面表現(xiàn)相對(duì)良好，而過(guò)程和效益方面表現(xiàn)欠佳。

四、案例啟示

（一）建立項(xiàng)目工程完工后價(jià)格調(diào)整機(jī)制

由于污水處理PPP 項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本合作的表現(xiàn)形式，與一般公共項(xiàng)目模式相比，涉及政府方、中標(biāo)方、項(xiàng)目公司、承包方、使用方等較多利益相關(guān)者；從項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)到移交的過(guò)程中，又會(huì)涉及較多的流程，因此，在項(xiàng)目的運(yùn)行過(guò)程中，需要各利益相關(guān)方就項(xiàng)目本身不斷地協(xié)調(diào)、磋商。傳統(tǒng)EPC 模式的污水處理項(xiàng)目由政府投資、企業(yè)獲利、人民受益，而PPP 項(xiàng)目則采用社會(huì)投資，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式運(yùn)作污水處理項(xiàng)目。PPP 模式本質(zhì)上是政府購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品和服務(wù)，是財(cái)政預(yù)算管理的一項(xiàng)內(nèi)容。從國(guó)家明確PPP 模式重點(diǎn)推行的服務(wù)領(lǐng)域看，政府公共服務(wù)項(xiàng)目提供的服務(wù)大多數(shù)已形成比較充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。PPP 以制度性、機(jī)制性的力量和“共贏”的內(nèi)在邏輯關(guān)注其公共性，遵循公共精神、公共價(jià)值，強(qiáng)調(diào)公共利益。江門(mén)市新會(huì)區(qū)東郊污水處理PPP 項(xiàng)目采用的是BOT（A 部分）＋O＆M（B 部分）的模式，BOT 模式部分的特許經(jīng)營(yíng)期限為30 年，O＆M模式的期限為8 年。在這么長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，無(wú)論外部社會(huì)還是企業(yè)內(nèi)部，無(wú)論是一項(xiàng)工程還是一個(gè)產(chǎn)品，必然會(huì)發(fā)生一系列重大變化。因此，適時(shí)調(diào)整動(dòng)態(tài)調(diào)劑機(jī)制是非常必要的。結(jié)合本次績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，建議在PPP 項(xiàng)目合同協(xié)議中約定價(jià)格調(diào)整辦法，根據(jù)物價(jià)指數(shù)的變化、經(jīng)營(yíng)成本的變化、行業(yè)平均利潤(rùn)的變化來(lái)調(diào)整價(jià)格，以進(jìn)一步控制項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，更好地通過(guò)收益和風(fēng)險(xiǎn)的合理分配，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的內(nèi)生潛力和活力，促使社會(huì)資本更加積極參與PPP 項(xiàng)目。

（二）提高績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的完整性和合理性

通常，PPP 項(xiàng)目的操作主要包括項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交五個(gè)階段。其中，項(xiàng)目識(shí)別階段分為4 個(gè)步驟：項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證。該步驟中的項(xiàng)目發(fā)起和項(xiàng)目篩選均涉及PPP 項(xiàng)目目標(biāo)的設(shè)置與論證。按照《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》要求，PPP 項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)包括總體績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效目標(biāo)?？傮w績(jī)效目標(biāo)是PPP 項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果；年度績(jī)效目標(biāo)是根據(jù)總體績(jī)效目標(biāo)和項(xiàng)目實(shí)際確定的具體年度預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果，應(yīng)當(dāng)具體、可衡量、可實(shí)現(xiàn)。PPP 項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)應(yīng)包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果及項(xiàng)目管理等內(nèi)容。項(xiàng)目管理是指項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的預(yù)算、監(jiān)督、組織、財(cái)務(wù)、制度、檔案、信息公開(kāi)等管理情況。但江門(mén)市新會(huì)區(qū)東郊污水處理PPP 項(xiàng)目提交的材料中未見(jiàn)全生命周期內(nèi)的總體績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效目標(biāo)，也未述及產(chǎn)出成果的時(shí)效、成本指標(biāo)，同時(shí)缺少項(xiàng)目管理方面的相關(guān)指標(biāo)。

結(jié)合本次績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，建議PPP 項(xiàng)目應(yīng)高度重視績(jī)效目標(biāo)的管理工作，在項(xiàng)目識(shí)別階段的項(xiàng)目發(fā)起步驟和項(xiàng)目篩選步驟，需嚴(yán)格按照《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》規(guī)定，扎實(shí)做好績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置和論證工作，編制可行性研究報(bào)告、實(shí)施方案和PPP 項(xiàng)目合同文件時(shí)，要逐一對(duì)照績(jī)效指標(biāo)內(nèi)容和指標(biāo)值認(rèn)真核對(duì)，財(cái)政部門(mén)將項(xiàng)目預(yù)算審核和項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)審核同步進(jìn)行，以此提高績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的完整性和合理性。

（三）對(duì)PPP 項(xiàng)目工程的建設(shè)流程加強(qiáng)監(jiān)管

在政府職能方面，在PPP 模式下，由于政府部門(mén)將建設(shè)運(yùn)維等職責(zé)交由項(xiàng)目公司承擔(dān)，因此會(huì)更加關(guān)注環(huán)保項(xiàng)目質(zhì)量的監(jiān)測(cè)，從而完成由執(zhí)行者向監(jiān)督者的轉(zhuǎn)變。工程項(xiàng)目的建設(shè)流程是項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中必須遵循的工作程序，是工程建設(shè)過(guò)程客觀規(guī)律的反映，是建設(shè)工程項(xiàng)目科學(xué)決策和順利進(jìn)行的重要保證。結(jié)合本次績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目，建議項(xiàng)目管理單位在PPP 項(xiàng)目工程建設(shè)過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目工程建設(shè)流程和建設(shè)周期的監(jiān)管，建立項(xiàng)目管理單位與項(xiàng)目主體間的溝通機(jī)制，保證項(xiàng)目工程的建設(shè)按照有關(guān)法律法規(guī)的流程展開(kāi)。一是項(xiàng)目主體應(yīng)按照施工規(guī)劃、施工準(zhǔn)備、組織施工、竣工驗(yàn)收的順序安排項(xiàng)目工程建設(shè)。二是項(xiàng)目管理單位應(yīng)適時(shí)了解項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，督促項(xiàng)目主體按PPP 項(xiàng)目合同約定的建設(shè)周期完成項(xiàng)目建設(shè)。

（四）縮短項(xiàng)目完工與項(xiàng)目商業(yè)運(yùn)營(yíng)之間的過(guò)渡期

PPP 模式周期長(zhǎng)、投資大、成本高、風(fēng)險(xiǎn)多且風(fēng)險(xiǎn)后果損失大，風(fēng)險(xiǎn)的辨識(shí)與合理分配是成功運(yùn)用PPP 模式的關(guān)鍵。成本控制對(duì)污水處理廠項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。成本控制不是某一階段的控制，而是對(duì)項(xiàng)目全生命周期各階段的控制。項(xiàng)目生命周期由建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期組成。根據(jù)《市政公用設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》，排水項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期一般按20 年考慮。在PPP 模式下，考慮借款償還及項(xiàng)目收益等原因，可適當(dāng)延長(zhǎng)運(yùn)營(yíng)期，通常為25—30 年，具體以社會(huì)資本方與政府簽訂的合同期限為準(zhǔn)。

關(guān)于PPP 項(xiàng)目由建設(shè)期進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的程序性問(wèn)題對(duì)于實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司都非常重要，運(yùn)營(yíng)期的開(kāi)始意味著PPP 項(xiàng)目將正式進(jìn)入付費(fèi)程序。在PPP項(xiàng)目合同中，一般都存在類(lèi)似“建設(shè)工程竣工驗(yàn)收合格后進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期”的籠統(tǒng)描述，但在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中往往因?yàn)閺耐旯さ娇⒐を?yàn)收、從竣工驗(yàn)收到進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期需要一段時(shí)間解決程序性問(wèn)題，筆者將這段時(shí)間稱(chēng)為“過(guò)渡期”。在過(guò)渡期，實(shí)施機(jī)構(gòu)需要確認(rèn)項(xiàng)目公司是否按照相關(guān)的規(guī)定（或協(xié)助實(shí)施機(jī)構(gòu)）履行相關(guān)報(bào)批報(bào)建程序，是否依法依規(guī)取得了項(xiàng)目選址意見(jiàn)、項(xiàng)目用地預(yù)審、項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、安全預(yù)評(píng)價(jià)備案、項(xiàng)目土地招拍掛（若有必要）、土地權(quán)證辦理（若有必要）、建設(shè)工程規(guī)劃許可證以及建設(shè)工程施工許可證等施工前期手續(xù)文件。實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)PPP 項(xiàng)目合同的對(duì)應(yīng)條款確認(rèn)本項(xiàng)目的開(kāi)工日、監(jiān)理的聘請(qǐng)及費(fèi)用的支付、施工圖紙審查及工程量清單審定、施工總承包合同備案、工程分包情況、設(shè)備與材料的采購(gòu)、建設(shè)期履約保函的提交、融資擔(dān)保情況、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼以及優(yōu)惠政策等說(shuō)明、前期費(fèi)用的承擔(dān)、子項(xiàng)目施工進(jìn)度計(jì)劃、質(zhì)量保證和質(zhì)量控制以及子項(xiàng)目竣工驗(yàn)收情況等建設(shè)期發(fā)生事項(xiàng)是否符合合同約定。當(dāng)項(xiàng)目工程具備竣工驗(yàn)收條件時(shí)，項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)及時(shí)書(shū)面告知實(shí)施機(jī)構(gòu)，同時(shí)向依據(jù)適用法律確定的竣工驗(yàn)收主持單位提出竣工驗(yàn)收申請(qǐng)報(bào)告。待建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格并且實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)上階段內(nèi)容進(jìn)行確認(rèn)后，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行總投資竣工結(jié)（決）算審計(jì)、建設(shè)期績(jī)效考核，并根據(jù)考核結(jié)果向項(xiàng)目公司支付第一筆可用性服務(wù)費(fèi)用。至此，過(guò)渡期結(jié)束，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期。

《江門(mén)市新會(huì)區(qū)東郊污水處理三期工程可行性研究報(bào)告》《江門(mén)市新會(huì)區(qū)東郊污水處理三期工程及配套管網(wǎng)項(xiàng)目PPP 實(shí)施方案》以及《江門(mén)市新會(huì)區(qū)東郊污水處理PPP 項(xiàng)目合同》 中對(duì)防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但對(duì)于項(xiàng)目完工與項(xiàng)目投入商業(yè)運(yùn)營(yíng)之間的過(guò)渡期未提及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與分配。實(shí)際上，PPP 項(xiàng)目會(huì)因?yàn)樨?cái)審決算、配套設(shè)施未如期完成、項(xiàng)目建設(shè)合規(guī)性等原因造成竣工驗(yàn)收緩慢，導(dǎo)致項(xiàng)目處于試運(yùn)行狀態(tài)，無(wú)法如期進(jìn)入商業(yè)運(yùn)營(yíng)。延緩進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期使項(xiàng)目公司推遲收取可用性服務(wù)費(fèi)用，同時(shí)使約定特許運(yùn)營(yíng)周期往后順延。

因此，建議實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司自始至終重視項(xiàng)目施工前期手續(xù)文件和建設(shè)工程文檔的合規(guī)性和及時(shí)性審查，避免項(xiàng)目完工后因補(bǔ)充完善相關(guān)文件導(dǎo)致推遲竣工驗(yàn)收；提前謀劃，采取相應(yīng)措施，有效縮短項(xiàng)目完工與項(xiàng)目商業(yè)運(yùn)營(yíng)之間的過(guò)渡期，對(duì)于完善PPP 項(xiàng)目管理，提高預(yù)算資金的使用效率具有重要意義。