劉金偉，劉慶華

(1.國家衛(wèi)生健康委流動(dòng)人口服務(wù)中心，北京 100083；2.山東省棗莊市胸科醫(yī)院，山東 棗莊 277500)

一、問題的提出

2014年7月國家實(shí)施新一輪戶籍制度改革以來，為解決進(jìn)城農(nóng)民工的落戶問題，在黨中央、國務(wù)院的推動(dòng)下，一系列重大改革措施和配套政策密集出臺(tái)，改革力度前所未有。當(dāng)前，除了少數(shù)超大城市外，大多數(shù)城市的落戶門檻不斷降低。2012年至2016年，全國有6 000萬 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶。但隨著改革的深入，改革所帶來的邊際效應(yīng)逐漸降低。特別是隨著部分具有剛性需求的進(jìn)城農(nóng)民工完成落戶后，其余大部分農(nóng)民工落戶意愿不高，與國家加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的目標(biāo)存在一定距離。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局《2017年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，2017年我國農(nóng)民工總數(shù)達(dá)到2.87億人，其中，進(jìn)城農(nóng)民工為1.37億人。從進(jìn)城農(nóng)民工對(duì)流入地生活的適應(yīng)情況看，表示對(duì)流入地生活非常適應(yīng)和比較適應(yīng)的比例高達(dá)80.4%，有22.5%的農(nóng)民工認(rèn)為已經(jīng)在流入地定居，38%的農(nóng)民工認(rèn)為自己是流入地的“本地人”，但是他們的落戶意愿并不高。在進(jìn)城農(nóng)民工中，只有16.8%表示愿意把戶口遷到現(xiàn)居住城鎮(zhèn)，5.0%愿意把戶口遷到老家縣城或其他地方的城鎮(zhèn)，27.5%表示不確定是否把戶口遷到城鎮(zhèn)，46%表示沒有在城鎮(zhèn)落戶的意愿[1]?？梢?，大多數(shù)農(nóng)民工愿意在城市生活和居住，享受現(xiàn)代生活方式和文明，卻不愿意在城市“落戶”，從身份上成為城市居民。這種看似矛盾的心理背后隱藏著什么原因，值得我們認(rèn)真思考。

已有研究主要從城市和農(nóng)村兩種視角分析進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿的影響因素。從城市的視角來看，有學(xué)者認(rèn)為城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)融合程度、農(nóng)民工子女入學(xué)政策、戶籍制度等均影響農(nóng)民工落戶行為[2]，城市房價(jià)升高造成的生活成本增加使農(nóng)村流動(dòng)人口不愿意落戶城市[3]，而城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)福利制度是影響外來人口居留決策或落戶的最重要因素[4]。從農(nóng)村的視角來看，有研究認(rèn)為想保留承包地是大多數(shù)農(nóng)民工不愿在城市落戶的主要原因[5]，擁有宅基地和打算返鄉(xiāng)種地的農(nóng)民工落戶意愿低[6]。本研究聚焦進(jìn)城農(nóng)民工群體，提出農(nóng)民工不愿在城市落戶的主要影響因素是有無土地，在農(nóng)村擁有承包地和宅基地對(duì)落戶意愿有顯著影響，并且對(duì)不同類型的農(nóng)民工影響不同，進(jìn)而提出戶籍制度改革與農(nóng)村土地制度改革聯(lián)動(dòng)的建議。

二、研究方法與數(shù)據(jù)來源

(一)概念界定

進(jìn)城農(nóng)民工指戶籍地在鄉(xiāng)村，離開戶籍所在地半年及以上，在城市從事非農(nóng)生產(chǎn)的勞動(dòng)者。在概念的界定上主要依據(jù)4條標(biāo)準(zhǔn)：一是戶籍性質(zhì)是農(nóng)業(yè)戶口；二是離開戶籍所在地6個(gè)月以上，不包括臨時(shí)性探親或休假；三是年滿16周歲的就業(yè)人口，不包括學(xué)生；四是生活和就業(yè)的常住地是城市。以2017年全國流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查問卷中“如果滿足落戶條件，您愿不愿意把戶口遷移到現(xiàn)居住地城市？”為依據(jù)，通過回答“愿意”的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的比例來反映進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿。

(二)研究方法

為了研究土地對(duì)農(nóng)民工落戶意愿的影響，參考李曉陽等人的研究[7]，構(gòu)建模型如下：

Yi=βlandi+BXi+ui

其中，被解釋變量Y代表流動(dòng)人口的落戶意愿，解釋變量land表示個(gè)體的土地情況，包括是否擁有承包地及承包地的面積、是否擁有宅基地及宅基地的面積。同時(shí)，為了解決遺漏變量問題，盡可能多地加入控制變量(X)，包括性別(gender)、年齡(age)、民族(nation)、教育程度(edu)、政治身份(polity)、婚姻狀況(marry)、家庭成員數(shù)量(familynum)、收入(income)、是否有工作(job)、健康狀況(health)、與本地人交流情況(comu)和是否認(rèn)為自己是本地人(feel)，u為誤差項(xiàng)。

文中因變量為農(nóng)民工落戶意愿，其在問卷調(diào)查中對(duì)應(yīng)的回答包括：不愿意=1，沒想好=2，愿意=3。 可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)落戶意愿這一問題的回答產(chǎn)生了標(biāo)準(zhǔn)的有序因變量，計(jì)量上使用有序概率模型分析因變量為有序變量的情況。因此，運(yùn)用有序概率模型考察土地(包括宅基地)對(duì)農(nóng)民工落戶意愿的影響。

(三)數(shù)據(jù)來源

本文所用數(shù)據(jù)來自國家衛(wèi)計(jì)委(現(xiàn)國家衛(wèi)健委)2017全國流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。該數(shù)據(jù)采用分層、多階段、與規(guī)模成比例的PPS抽樣方法，從31個(gè)省(市、自治區(qū))和新疆建設(shè)兵團(tuán)中來本地居住一個(gè)月以上、非本地戶口且2017年5月之前出生的流動(dòng)人口中抽取樣本，調(diào)查樣本總計(jì)169 989人。 根據(jù)分析需要，本文僅保留了滿足進(jìn)城農(nóng)民工概念界定標(biāo)準(zhǔn)的部分流動(dòng)人口樣本。從表1可以發(fā)現(xiàn)，有土地農(nóng)民工的落戶意愿均值為1.893，低于沒有土地農(nóng)民工的2.09，說明有土地農(nóng)民工的落戶意愿低于無土地農(nóng)民工，有土地一定程度上降低了農(nóng)民工的落戶意愿。此外，無土地農(nóng)民工在性別、教育、政治身份、健康、與本地人交流情況和是否認(rèn)為自己是本地人方面的描述統(tǒng)計(jì)均值高于有土地農(nóng)民工，但在年齡、民族、婚姻、家庭成員數(shù)、收入等方面相關(guān)值低于有土地農(nóng)民工。

表1 變量統(tǒng)計(jì)描述表

三、進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿與土地的關(guān)系

目前我國戶籍制度改革的主要目標(biāo)是取消城鄉(xiāng)戶籍二元制，讓進(jìn)城農(nóng)民工享受均等化的公共服務(wù)，最終促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，但是與戶籍制度改革關(guān)系密切的農(nóng)村土地制度改革沒有同步推進(jìn)。在這種情況下，進(jìn)城農(nóng)民工既想享受城市福利又不愿意放棄農(nóng)村土地利益，導(dǎo)致他們心理上處于一種矛盾狀態(tài)，在落戶意愿上表現(xiàn)出不同的特征。

(一)承包地對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿的影響

土地是農(nóng)民在農(nóng)村主要的生產(chǎn)和生活資料，我國農(nóng)村土地屬于集體所有，實(shí)行承包到戶，農(nóng)民擁有土地承包經(jīng)營權(quán)。我國第一輪土地承包從1982年改革開放初期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制算起，到1997年結(jié)束，承包期為15年。第二輪土地承包從1997年開始到2027年結(jié)束，承包期為30年。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出，第二輪土地承包到期后再延續(xù)30年。因此，20世紀(jì)80年代以前出生的農(nóng)村人口基本擁有土地的承包經(jīng)營權(quán)。由于各地政策不同，也有部分地區(qū)在本村集體成員戶口遷出或死亡后，對(duì)其擁有的承包地進(jìn)行了重新分配。土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工來說是一種長期穩(wěn)定的收益，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和大規(guī)模開發(fā)利用，土地帶給他們的收益期望也逐年上升。目前，國家雖然在政策上規(guī)定，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城后，土地承包經(jīng)營權(quán)不變，但實(shí)際上土地的承包權(quán)是與農(nóng)村的集體身份捆綁在一起的，既受土地法的約束，也受地方村規(guī)民俗的制約，一旦沒有農(nóng)村戶口很可能失去土地承包權(quán)。因此，想保留承包地是大多數(shù)農(nóng)民工不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶籍的主要原因[8]。

從數(shù)據(jù)分析結(jié)果來看，進(jìn)城農(nóng)民工有無土地與他們的落戶意愿呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，線性回歸系數(shù)為-0.197，控制了年齡、民族、婚姻、就業(yè)、教育、收入等變量后，系數(shù)仍然達(dá)到-0.176。有序概率分析的系數(shù)為-0.262，控制了各種變量的影響后，系數(shù)為-0.239(見表2)。這表明，在農(nóng)村擁有承包地明顯降低了進(jìn)城農(nóng)民工的落戶意愿。在控制變量方面，年齡、民族、婚姻、就業(yè)等對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿的影響為負(fù)，教育、收入、健康等變量對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿的影響為正。

表2 有無土地對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿的影響

進(jìn)一步分析進(jìn)城農(nóng)民工擁有土地的數(shù)量對(duì)其落戶意愿的影響，發(fā)現(xiàn)土地?cái)?shù)量對(duì)農(nóng)民工落戶意愿的影響呈“∩”型，即隨著土地?cái)?shù)量的增加，進(jìn)城農(nóng)民工的落戶意愿先增強(qiáng)，土地?cái)?shù)量對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿影響的線性和有序概率系數(shù)最高達(dá)到0.020 3和0.027 2(控制其他變量以后)。隨后逐漸降低，當(dāng)人均擁有土地面積增加到一定程度時(shí)，線性和有序概率系數(shù)最低點(diǎn)分別為-0.011 7和-0.016 1 (控制其他變量以后)，最終呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。這說明在土地達(dá)到一定規(guī)模以后，其影響效果才逐漸明顯(見表3)。其他學(xué)者的研究也發(fā)現(xiàn)家庭耕地總量對(duì)勞動(dòng)力回流有顯著的正向影響，家庭耕地每增加一畝，外出勞動(dòng)力回流的概率會(huì)增加2%[9]。

表3 進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿與擁有農(nóng)村土地?cái)?shù)量之間的關(guān)系

對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民工而言，土地主要有以下幾個(gè)方面的價(jià)值：一是生產(chǎn)效用，通過從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得土地收益；二是財(cái)產(chǎn)效用，如獲得地租、征用補(bǔ)償款等；三是保障效用，農(nóng)民失業(yè)或年老后可以利用土地維持自己的生計(jì)；四是心理效用，長期的鄉(xiāng)土生活，使農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)生情感上的依戀。相對(duì)于其他價(jià)值，目前土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工的影響最大。土地的價(jià)值跟其用途有著直接的關(guān)系，相對(duì)于雇人耕種、親屬耕種等形式，把土地通過流轉(zhuǎn)的形式租給企業(yè)從而獲得較高的收益，會(huì)提高進(jìn)城農(nóng)民工對(duì)土地承包權(quán)的重視，影響其落戶意愿。從分析結(jié)果來看，雇人代耕種、親朋耕種、撂荒、種樹等土地利用形式對(duì)落戶意愿影響不顯著。而把土地轉(zhuǎn)租給企業(yè)對(duì)落戶意愿有明顯的負(fù)向影響，即把土地轉(zhuǎn)租給企業(yè)的農(nóng)民工更不愿意在城市落戶。這說明土地帶給農(nóng)民工的價(jià)值越大，他們?cè)讲辉敢夥艞壨恋爻邪鼨?quán)，對(duì)農(nóng)村戶籍更加重視(見表4)。這種現(xiàn)象在沿海地區(qū)或城市近郊區(qū)表現(xiàn)得最為明顯，比如在珠江三角洲地區(qū)，隨著土地財(cái)產(chǎn)功能的增強(qiáng)，農(nóng)民可以通過土地租賃、入股等形式獲得租金和分紅等收益，使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)村戶籍的吸引力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市戶籍。

(二)宅基地對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿的影響

相對(duì)于承包地，宅基地的性質(zhì)屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地，是具有保障功能和財(cái)產(chǎn)功能的特殊資產(chǎn)。目前我國形成了獨(dú)具特色的農(nóng)村宅基地制度，即集體所有、成員使用，一戶一宅、限定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃管控、無償取得，長期占有、內(nèi)部流轉(zhuǎn)。對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民工而言，當(dāng)前宅基地的使用功能大大降低，很多農(nóng)村宅基地都出現(xiàn)閑置的現(xiàn)象。但是作為一種財(cái)產(chǎn)，進(jìn)城農(nóng)民工更關(guān)注宅基地給自己帶來的實(shí)際利益。根據(jù)1998年修訂的《土地管理法》和《物權(quán)法》，宅基地的使用主體只能是農(nóng)村居民，因此宅基地的使用、出租、繼承等都與農(nóng)民身份相關(guān)。從數(shù)據(jù)分析結(jié)果來看，有無宅基地與農(nóng)民工落戶意愿呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，線性回歸和有序概率系數(shù)分別為-0.198和-0.164，控制了年齡、民族、婚姻、就業(yè)、教育、收入等變量后，系數(shù)分別為-0.264和-0.222，表明擁有宅基地的進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿比沒有宅基地的進(jìn)城農(nóng)民工低(見表5)。

表5 有無宅基地對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿的影響

同時(shí)擁有承包地和宅基地對(duì)落戶意愿的負(fù)面影響具有相互強(qiáng)化作用，如果分析模型中同時(shí)加入了承包地、宅基地以及承包地和宅基地的交互變量，我們發(fā)現(xiàn)擁有承包地比擁有宅基地對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿的負(fù)面影響更大；同時(shí)擁有承包地和宅基地的進(jìn)城農(nóng)民工比單獨(dú)擁有承包地或宅基地的進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿更低，交互項(xiàng)線性回歸和有序概率回歸系數(shù)分別為-0.107和-0.105，控制了其他變量后，系數(shù)為-0.144(見表6)。

表6 有無承包地和宅基地對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工落戶愿意的影響

(三)土地對(duì)不同類型進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿的影響

根據(jù)農(nóng)民工的流動(dòng)范圍，我們一般把農(nóng)民工分為跨省流動(dòng)、本省跨市流動(dòng)和跨縣流動(dòng)。從這三類進(jìn)城農(nóng)民工群體來看，跨省流動(dòng)的進(jìn)城農(nóng)民工比跨市流動(dòng)和跨縣流動(dòng)的進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿高。由表7可見，跨省流動(dòng)的進(jìn)城農(nóng)民工有序概率模型的系數(shù)為-0.101，跨市流動(dòng)的系數(shù)為-0.233，跨縣流動(dòng)的系數(shù)為-0.207，這表明，對(duì)于跨省流動(dòng)的進(jìn)城農(nóng)民工而言，擁有土地對(duì)其落戶意愿的負(fù)面影響相對(duì)較小。可能的解釋是跨省流動(dòng)的農(nóng)民工一般是從中西部地區(qū)流向東南沿海地區(qū)，土地的利用價(jià)值相對(duì)較低，而返鄉(xiāng)的成本相對(duì)較高。同時(shí)，跨省流動(dòng)一般都是從落后地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)域間的城鄉(xiāng)差距更為明顯，城市的吸引力更強(qiáng)。

表7 有無土地對(duì)不同流動(dòng)范圍進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿的影響

根據(jù)外出時(shí)間的長短，我們把進(jìn)城農(nóng)民工分為70前、70后、80后和90后，一般把80后、90后稱為新生代農(nóng)民工。從這4個(gè)群體來看，擁有土地對(duì)年齡大的進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿的負(fù)面影響更大。具體來看，對(duì)70前的負(fù)面影響最大，其次是70后、80后和90后，系數(shù)分別為-0.216、-0.202、-0.158 和-0.138(見表8)。

表8 有無土地對(duì)不同年齡段進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿的影響

當(dāng)前土地的保障功能雖然弱化，但仍然是進(jìn)城農(nóng)民工抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的最后一道屏障。特別是在進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)保障體系還沒有完善之前，在農(nóng)村擁有土地、住房可以緩解失業(yè)、疾病、養(yǎng)老等帶來的沖擊。分析表明，就業(yè)身份是雇主或自營勞動(dòng)者、有固定期限勞動(dòng)合同及擁有城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)的進(jìn)城農(nóng)民工，土地對(duì)其落戶意愿的負(fù)面影響相對(duì)較低(見表9)。這說明在城市收入和就業(yè)越穩(wěn)定的農(nóng)民工對(duì)土地的依賴越少，越愿意在城市落戶。

表9 有無土地對(duì)不同保障類型進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿的影響

(四)主要結(jié)論

通過對(duì)土地與進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿關(guān)系的分析，可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：(1)在農(nóng)村擁有承包地和宅基地的進(jìn)城農(nóng)民工比沒有承包地和宅基地的進(jìn)城農(nóng)民工更不愿意在城市落戶，土地的面積與落戶意愿呈倒U型關(guān)系，只有承包地達(dá)到一定規(guī)模以后，影響才逐漸顯現(xiàn)。(2)土地的價(jià)值與進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，土地的使用價(jià)值越大，農(nóng)民工越不愿意把戶籍遷到城鎮(zhèn)。(3)同時(shí)擁有承包地和宅基地強(qiáng)化了進(jìn)城農(nóng)民工不愿意在城市落戶的意愿。(4)土地對(duì)跨省流動(dòng)、年輕、在城市擁有穩(wěn)定工作和社會(huì)保障的進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿的負(fù)面作用相對(duì)較小。

四、對(duì)策建議

西方發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化是農(nóng)民的永久性遷移，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的過程中，進(jìn)城農(nóng)民基本上與農(nóng)村脫離了關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了身份的轉(zhuǎn)變。與國外發(fā)達(dá)國家相比，中國的城鎮(zhèn)化是一種“半城鎮(zhèn)化”，進(jìn)城后農(nóng)民的身份沒有發(fā)生改變，土地、房屋等資產(chǎn)仍然把他們拴在農(nóng)村，他們生活的根基在農(nóng)村，這導(dǎo)致中國鄉(xiāng)城遷移的人口持久性差、遷移不徹底。這既影響了中國城市化的質(zhì)量，又帶來勞動(dòng)力供給的不穩(wěn)定性和消費(fèi)能力的下降，從而影響中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展[10]。目前的戶籍制度改革主要針對(duì)城市，下一步改革的重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)向農(nóng)村，通過土地制度改革降低進(jìn)城農(nóng)民工與農(nóng)村的復(fù)雜聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)永久性遷移的目標(biāo)。

(一)重點(diǎn)解決進(jìn)城農(nóng)民工的土地退出問題

當(dāng)前相當(dāng)一部分進(jìn)城農(nóng)民工存在著既希望在城市定居又不愿意放棄農(nóng)村土地的雙重心理，將農(nóng)村的土地視為自己在城市打工不順時(shí)的退路，或者是自己擁有的未來可能增值的資產(chǎn)，因此大多數(shù)農(nóng)民工不愿意放棄農(nóng)村土地。不解決土地承包權(quán)的退出問題，他們會(huì)始終處于一種兼業(yè)狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)完全意義上的市民化就存在障礙。改革開放以來，第一輪家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)施后，為鼓勵(lì)農(nóng)民對(duì)土地的長期投入，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的土地承包制度，承包權(quán)的穩(wěn)定性不斷得到強(qiáng)化，土地基本被固定在第一輪獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶手中。為鼓勵(lì)土地退出，在戶籍制度改革的過程中，一些地方嘗試用土地?fù)Q城市戶口和城市社會(huì)保障，但沒有得到進(jìn)一步推廣。黨的十八大以來，國家在鼓勵(lì)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)放開的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了承包權(quán)的穩(wěn)定性，退出的途徑有限。例如2016年10月，中共中央、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，提出三權(quán)分置的改革辦法，土地的經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但土地的承包權(quán)轉(zhuǎn)讓只能限定在集體范圍內(nèi)。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)第二輪到期后，再延續(xù)30年。對(duì)農(nóng)民進(jìn)城落戶后的土地承包權(quán)如何退出的問題，雖然提出了一些原則性的建議，但沒有具體的實(shí)施辦法。

對(duì)于宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓或退出問題，目前無論是政策層面還是法律層面均沒有可以操作的辦法。例如新修訂的《土地管理法》規(guī)定，國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村居民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。宅基地可在本村集體居民之間進(jìn)行買賣交易，但同時(shí)又規(guī)定農(nóng)村宅基地實(shí)行“一戶一宅”，在農(nóng)村年輕人口大量外流的情況下，宅基地在集體內(nèi)轉(zhuǎn)讓很難完成。

目前我國正在大力推進(jìn)以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為重點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，與之配套的戶籍制度改革進(jìn)程也逐漸推進(jìn)，城鄉(xiāng)“二元”體制不斷削弱。但是隨著存量人口落戶問題逐漸解決，大部分進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿不高，改革帶來的邊際效應(yīng)降低。在這種情況下，提高進(jìn)城農(nóng)民工在城市落戶的積極性至關(guān)重要?；诒疚牡难芯拷Y(jié)論，現(xiàn)階段應(yīng)重點(diǎn)研究解決進(jìn)城農(nóng)民工的土地退出問題，特別是對(duì)已經(jīng)在城市具有穩(wěn)定工作和住房、實(shí)現(xiàn)全家遷移的80后、90后新生代農(nóng)民工。從長期看，土地的退出機(jī)制既可以提高農(nóng)村土地的利用效率，避免土地的閑置和浪費(fèi)，又有利于擴(kuò)大內(nèi)需增強(qiáng)中國經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力。同時(shí)，土地的退出還可以改變幾千年來形成的鄉(xiāng)土觀念，是中國由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。建議國家在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索進(jìn)城農(nóng)民工土地退出和轉(zhuǎn)讓的有效途徑，制定具體的、具有可操作性的政策細(xì)則，形成土地流轉(zhuǎn)和土地退出并重的改革局面。

(二)建立城鄉(xiāng)勞動(dòng)力和土地雙向流通機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)深度融合

20世紀(jì)50年代以來，中國形成的城鄉(xiāng)“二元”體制隔絕了城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系，造成城鄉(xiāng)之間發(fā)展不均衡。改革開放以來，國家在城市逐漸放開了對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的限制，農(nóng)村資金、人才進(jìn)入城市的途徑比較暢通，農(nóng)民可以在城市投資、買房、生活居住。但是城市資金、人才進(jìn)入農(nóng)村存在很大障礙，城市人很難獲得農(nóng)村的戶籍、土地和住房。在農(nóng)村人口不斷外流的情況下，農(nóng)村的土地資源得不到有效開發(fā)利用，造成大量浪費(fèi)。國家雖然一直進(jìn)行土地制度的改革，但推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)利用的效果并不顯著。根據(jù)2017年全國流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，2017年進(jìn)城農(nóng)民工所承包的土地，51.7%由家人耕種，23.1%由親朋代為耕種，轉(zhuǎn)租給私人的占12.9%、轉(zhuǎn)租給集體的占1.2%、轉(zhuǎn)租給企業(yè)的占0.4%，還有6.8%的土地處于撂荒狀態(tài)，土地的利用效率總體較差。

當(dāng)前一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代生產(chǎn)方式，土地只有集中利用，引入技術(shù)、資金和人才才能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，把農(nóng)業(yè)做大、做強(qiáng)。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出要堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換，推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。在這里關(guān)鍵要改變資金、人員、技術(shù)單向的流入機(jī)制，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供資金、技術(shù)和人才支持。

為達(dá)到上述目標(biāo)，要建立城鄉(xiāng)、區(qū)域之間人員的自由流動(dòng)機(jī)制。在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量非農(nóng)化以及農(nóng)村老齡化加劇的情況下，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨極大的人才危機(jī)。在戶籍制度改革中已經(jīng)取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，統(tǒng)一登記為居民戶口。未來的改革需進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)和區(qū)域之間的戶口限制，達(dá)到一定條件的農(nóng)村人口可以把戶口遷移到城市，本地城市居民或其他區(qū)域的城鄉(xiāng)居民也可以把戶口遷移到本地或異地農(nóng)村。要改變集體經(jīng)濟(jì)成員身份終身不變的狀況，在村集體土地、宅基地已經(jīng)確權(quán)的情況下，通過產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移和交易，實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，把原來靜態(tài)的村集體變?yōu)閯?dòng)態(tài)的村集體[11]。這不僅有利于實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)間的收入差距，也可以打消進(jìn)城農(nóng)民工的顧慮，提高其在城市落戶的意愿。

當(dāng)前，進(jìn)城農(nóng)民工除了土地的退出途徑有限外，轉(zhuǎn)讓獲得的收益比較低，也是他們保留承包地和宅基地的主要原因。陳會(huì)廣等認(rèn)為農(nóng)村土地所具有的保障性功能可以解決鄉(xiāng)—城遷移人口城鎮(zhèn)生活的后顧之憂，促進(jìn)其留在城鎮(zhèn)，但也會(huì)起相反作用，從而使農(nóng)村土地對(duì)于城鄉(xiāng)遷移的作用方向不定[12]。在目前的政策框架下，土地承包權(quán)和宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓只能在集體經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)，交易市場(chǎng)比較狹窄，需求比較低，導(dǎo)致交易價(jià)格偏低，制約了進(jìn)城農(nóng)民工土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓或退出的意愿。村集體由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，也沒有辦法以合理的價(jià)格回收進(jìn)城農(nóng)民工的土地。下一步改革的重點(diǎn)應(yīng)該按照黨的十八屆三中全會(huì)提出的市場(chǎng)化改革要求，加快建立全國性或區(qū)域性的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，建立公開、公正、規(guī)范運(yùn)行的城鄉(xiāng)土地交易平臺(tái)和公共信息平臺(tái)。土地的承包經(jīng)營權(quán)和宅基地的使用權(quán)向城鄉(xiāng)居民放開，在嚴(yán)格遵守國家土地整體規(guī)劃的前提下，通過競(jìng)爭機(jī)制，提高土地的使用效率，從而提高土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓或退出的價(jià)格。

(三)通過農(nóng)村建設(shè)用地改革，為進(jìn)城農(nóng)民工提供住房和資本積累

目前隨著城市房價(jià)和房租的不斷上漲，住房問題成為進(jìn)城農(nóng)民工在城市永久性遷移的主要障礙，而農(nóng)村大量閑置的住房得不到有效利用，大部分村莊“空心化”嚴(yán)重，城市住房困難與農(nóng)村住房閑置并存，是我國現(xiàn)有住房體系運(yùn)行中的問題之一[13]。在國家總體耕地面積保持不變的情況下，激活農(nóng)村大量閑置的建設(shè)用地，通過市場(chǎng)化的手段置換成城市建設(shè)用地，解決進(jìn)城農(nóng)民工的定居問題是提高中國城鎮(zhèn)化水平的重要舉措。

一是要通過農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)的置換，降低進(jìn)城農(nóng)民工的購房成本。在保證國家總體耕地面積不減少的情況下，把宅基地建設(shè)用地的指標(biāo)轉(zhuǎn)移到城市近郊，增加城市建設(shè)用地的供給，根據(jù)置換面積扣除建設(shè)成本和實(shí)際用地成本后，以低價(jià)出售給進(jìn)城農(nóng)民工，解決其居住問題。這種方式對(duì)于解決本地進(jìn)城農(nóng)民工住房問題比較容易，但如何實(shí)現(xiàn)跨省、跨區(qū)域的指標(biāo)置換，面臨很多的難題。2018年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，規(guī)定土地資源可跨省配置，但當(dāng)前跨省配置機(jī)制、價(jià)格仍為國家統(tǒng)籌，市場(chǎng)化程度不高，土地優(yōu)化配置仍受制約，很多利益關(guān)系和實(shí)施細(xì)則需要進(jìn)一步調(diào)整和完善。

二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，探索農(nóng)村住房商品化。農(nóng)村宅基地為進(jìn)城農(nóng)民工提供“住有所居”的功能已經(jīng)弱化，下一步可以考慮如何利用農(nóng)村土地的價(jià)值為其在城市定居生活提供更多資本。應(yīng)改變目前通過國家集中征收，把集體土地變成國有建設(shè)土地的征地制度，農(nóng)村集體建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)與城市建設(shè)用地同等對(duì)待，根據(jù)市場(chǎng)的需求自由流動(dòng)，允許農(nóng)民在符合規(guī)劃的前提下，自由向市場(chǎng)提供建設(shè)用地。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村住房的商品化，盡快結(jié)束現(xiàn)行法律限定農(nóng)民宅基地“一戶一宅”、轉(zhuǎn)讓限于本村的半商品化狀況，賦予農(nóng)民宅基地及其房屋所有人以完整的物權(quán)[14]。通過轉(zhuǎn)讓宅基地和農(nóng)村住房，為進(jìn)城農(nóng)民工在城市生活定居提供資金支持。

總之，解決當(dāng)前進(jìn)城農(nóng)民工落戶意愿低的問題，應(yīng)該把戶籍制度改革與農(nóng)村土地制度改革結(jié)合起來，通過農(nóng)村土地制度改革，降低進(jìn)城農(nóng)民工在城市居住的成本，積累城市生活資本，促進(jìn)農(nóng)民工擺脫對(duì)土地的傳統(tǒng)依附關(guān)系，為中國向現(xiàn)代城市社會(huì)轉(zhuǎn)型奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。