李蕾

摘要：歐盟綠色預(yù)算是歐盟推進(jìn)“歐洲綠色新政”的重要政策工具。有效的歐盟綠色預(yù)算包括四項(xiàng)基本要素、多種具體工具，具備六大主要特點(diǎn)。運(yùn)用綠色預(yù)算有助于歐盟及其成員國(guó)推進(jìn)“歐洲綠色新政”，促進(jìn)綠色發(fā)展。我國(guó)在推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)進(jìn)程中，可考慮借鑒歐盟綠色預(yù)算有益做法，增加國(guó)家綠色預(yù)算類別，完善稅收優(yōu)惠、政府債券發(fā)行、公共預(yù)算支出、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)以及預(yù)算監(jiān)督機(jī)制等綠色政策。

關(guān)鍵詞：綠色預(yù)算 綠色發(fā)展 綠色政府債券

綠色預(yù)算是歐盟首倡的以氣候和環(huán)境目標(biāo)為成果導(dǎo)向的國(guó)家預(yù)算和財(cái)政政策工具。歐盟委員會(huì)已將綠色預(yù)算概念提升至歐盟層面，并計(jì)劃將其納入“歐洲綠色新政”（以下簡(jiǎn)稱“綠色新政”）中，作為一項(xiàng)重要的政策工具。借鑒歐盟綠色預(yù)算有益做法，對(duì)我國(guó)如期實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)具有重要意義。

綠色預(yù)算的內(nèi)容概要

歐盟委員會(huì)于2019年提出“綠色新政”，明確表示在2050年前實(shí)現(xiàn)碳中和，并為此提出充分運(yùn)用綠色預(yù)算工具，將公共投資、消費(fèi)和稅收優(yōu)先導(dǎo)向綠色項(xiàng)目，同時(shí)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由此首次在官方層面提出綠色預(yù)算概念。為支持成員國(guó)更好運(yùn)用綠色預(yù)算，歐盟委員會(huì)同經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、國(guó)際貨幣基金組織（IMF）合作，于2021年共同研究制定了綠色預(yù)算實(shí)施框架。

有效的綠色預(yù)算實(shí)踐應(yīng)具備四項(xiàng)基本要素。一是戰(zhàn)略框架。制定氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略是編制綠色預(yù)算的首要步驟，有助于指導(dǎo)確定財(cái)政方向。二是工具和方法。綠色預(yù)算工具有助于科學(xué)決策，強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)。三是制度設(shè)計(jì)。綠色預(yù)算需要強(qiáng)有力的制度安排，明確界定角色和責(zé)任、措施和時(shí)間表，以及立法框架。各部門的密切協(xié)作至關(guān)重要。四是報(bào)告和問責(zé)。及時(shí)溝通綠色預(yù)算的改革進(jìn)程，能夠使利益相關(guān)者了解政府的行動(dòng)，積極參與并作出貢獻(xiàn)。

綠色預(yù)算的主要工具包括：中期財(cái)政和預(yù)算框架（中期框架的“綠色化”使氣候和環(huán)境因素融入宏觀財(cái)政預(yù)測(cè)）、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理（通過情景分析、壓力測(cè)試分析和管理與氣候變化有關(guān)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)）、綠色預(yù)算標(biāo)簽（根據(jù)預(yù)算措施對(duì)氣候和環(huán)境的影響，對(duì)預(yù)算分類打上是否綠色的標(biāo)簽）、績(jī)效和影響評(píng)估（把投入與社會(huì)經(jīng)濟(jì)成果聯(lián)系起來開展事前和事后評(píng)估）、綠色會(huì)計(jì)報(bào)告（產(chǎn)生關(guān)于環(huán)境收入、支出和政府綠色投資的全面統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)并公開）及制度保障（立法確定綠色預(yù)算框架，為政府推進(jìn)綠色預(yù)算工作提供強(qiáng)有力的支撐）。

據(jù)此，歐盟委員會(huì)制定“歐盟綠色預(yù)算參考框架”（以下簡(jiǎn)稱“綠色預(yù)算框架”），指導(dǎo)各成員國(guó)實(shí)踐。該框架分為基礎(chǔ)、完備、先進(jìn)三個(gè)漸進(jìn)發(fā)展的階段，包括范圍、方法、報(bào)告、治理、透明度及問責(zé)等關(guān)鍵要素，為成員國(guó)實(shí)施綠色預(yù)算提供了完整、漸進(jìn)、可評(píng)估的參考框架（見表1）。

綠色預(yù)算的主要特點(diǎn)

一是歐盟在戰(zhàn)略上高度重視綠色預(yù)算。歐盟委員會(huì)計(jì)劃將綠色預(yù)算納入“綠色新政”，并作為許多歐盟預(yù)算的原則性規(guī)定，強(qiáng)調(diào)綠色預(yù)算在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展中的關(guān)鍵作用，從制度層面確保氣候和環(huán)境領(lǐng)域始終作為歐盟預(yù)算的優(yōu)先事項(xiàng)。比如，歐盟規(guī)定所有項(xiàng)目預(yù)算的25%必須用于應(yīng)對(duì)氣候變化，歐盟碳排放權(quán)交易市場(chǎng)中拍賣收入的20%將劃撥給歐盟預(yù)算。

二是發(fā)揮綠色預(yù)算的頂層指導(dǎo)作用。歐盟委員會(huì)通過制定“綠色預(yù)算框架”為各成員國(guó)制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)各成員國(guó)的綠色預(yù)算實(shí)踐。同時(shí)，推行“可持續(xù)性金融項(xiàng)目分類方案”，設(shè)定氣候減緩、氣候適應(yīng)、防治污染等六大環(huán)境目標(biāo)，通過“技術(shù)篩選標(biāo)準(zhǔn)”與綠色預(yù)算有機(jī)結(jié)合，判定哪些項(xiàng)目屬于環(huán)境友好型項(xiàng)目以及項(xiàng)目周期，從而有效判定綠色項(xiàng)目的流向和預(yù)算金額，最終促進(jìn)向低碳、韌性和資源節(jié)約型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

三是由歐盟各成員國(guó)主導(dǎo)綠色預(yù)算。歐盟充分尊重成員國(guó)的自主權(quán)、財(cái)政和預(yù)算制度、國(guó)家優(yōu)先事項(xiàng)、治理框架及周邊環(huán)境等實(shí)際情況，因地制宜實(shí)施綠色預(yù)算。歐盟及時(shí)收集各成員國(guó)的優(yōu)秀實(shí)踐案例，為各成員國(guó)提供參考。歐盟在現(xiàn)階段更多是充當(dāng)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)知識(shí)和最佳實(shí)踐的提供者，輔助支持其成員國(guó)發(fā)展綠色預(yù)算。

四是綠色預(yù)算與制定綠色復(fù)蘇計(jì)劃緊密結(jié)合。通過綠色預(yù)算，幫助優(yōu)先考慮支持低碳復(fù)蘇的投資，從而調(diào)動(dòng)公共資源進(jìn)行變革性投資，幫助實(shí)現(xiàn)與氣候和環(huán)境相關(guān)的總體目標(biāo)。比如，法國(guó)使用綠色預(yù)算標(biāo)簽方法來設(shè)計(jì)其2020年9月宣布的復(fù)蘇計(jì)劃。預(yù)算標(biāo)簽通過評(píng)估預(yù)算項(xiàng)目對(duì)環(huán)境目標(biāo)的正面或負(fù)面影響，以及評(píng)估從一個(gè)環(huán)境領(lǐng)域到另一個(gè)環(huán)境領(lǐng)域的潛在負(fù)面或正面溢出效應(yīng)，從而確定哪些支出對(duì)法國(guó)環(huán)境和氣候目標(biāo)有所增益，哪些支出背道而馳，有助于法國(guó)政府實(shí)現(xiàn)其將300億歐元用于綠色轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。

五是綠色預(yù)算與政府有效治理緊密結(jié)合。綠色預(yù)算事前通過收集政策的環(huán)境影響信息，提升決策的科學(xué)性;事后通過評(píng)估政策的綠色績(jī)效、過程和進(jìn)展，從而決定是否延續(xù)或調(diào)整其政策。歐盟審計(jì)法院于2016年發(fā)布特別報(bào)告，指出歐盟將至少20%的預(yù)算用于氣候相關(guān)行動(dòng)的目標(biāo)，并提出實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的具體方法和存在的制度性風(fēng)險(xiǎn)。歐盟綠色預(yù)算強(qiáng)調(diào)透明度，可以保障公眾對(duì)可持續(xù)發(fā)展的知情權(quán)，并促進(jìn)公眾參與氣候變化和可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，也有利于評(píng)估預(yù)算政策與國(guó)內(nèi)國(guó)際承諾的一致性。

六是堅(jiān)持循序漸進(jìn)推進(jìn)綠色預(yù)算實(shí)踐。在對(duì)合格綠色項(xiàng)目的認(rèn)定方面，頂住內(nèi)部批評(píng)壓力，法國(guó)和德國(guó)達(dá)成“以核換氣”的協(xié)議，即同時(shí)把法國(guó)支持的核能與德國(guó)支持的天然氣納入綠色能源的目錄中。在具體實(shí)施方面，芬蘭、法國(guó)、愛爾蘭、意大利和瑞典等少數(shù)歐盟成員國(guó)能提供較多關(guān)于綠色預(yù)算程度的信息，而一些國(guó)家的預(yù)算計(jì)劃還只是從增加幾個(gè)表格或方框

起步。

綠色預(yù)算對(duì)我國(guó)的啟示

綠色預(yù)算是利用預(yù)算制度為國(guó)家配置資源和實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境目標(biāo)的重要政策工具，通過將環(huán)境維度納入財(cái)政框架，有助于推進(jìn)綠色投資，促進(jìn)綠色發(fā)展。歐盟比我國(guó)提前40年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，并承諾2050年前實(shí)現(xiàn)碳中和。我國(guó)承諾2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。目前，14個(gè)OECD國(guó)家已采用綠色預(yù)算工具，5個(gè)國(guó)家即將采用。目前，我國(guó)實(shí)施綠色預(yù)算的條件基本具備，在推進(jìn)我國(guó)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中，可考慮借鑒綠色預(yù)算的有益做法，大力發(fā)展綠色財(cái)政工具，進(jìn)一步完善相關(guān)政策。B847C921-F4F9-4BE3-B4E4-9109C39FC643

一是增加國(guó)家綠色預(yù)算類別。高度重視綠色預(yù)算和財(cái)政政策對(duì)引導(dǎo)和調(diào)整經(jīng)濟(jì)計(jì)劃向環(huán)境友好型發(fā)展的重要作用。在實(shí)施《中共中央? 國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》過程中，更好發(fā)揮政府作用和市場(chǎng)機(jī)制作用，將國(guó)家預(yù)算制度與氣候環(huán)境領(lǐng)域目標(biāo)相結(jié)合，在現(xiàn)有的財(cái)政預(yù)算體系分類中增加一項(xiàng)國(guó)家綠色預(yù)算，更好促進(jìn)綠色低碳發(fā)展。將綠色預(yù)算與穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、推治理、促合作等目標(biāo)協(xié)同推進(jìn)。

二是完善公共預(yù)算稅收優(yōu)惠政策。實(shí)行多種稅收優(yōu)惠方式，通過減、免、抵稅及稅收返還等形式促進(jìn)節(jié)能降碳，運(yùn)用全方位公共預(yù)算稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)綠色發(fā)展。比如，研究開放稅前抵扣、研發(fā)費(fèi)用結(jié)轉(zhuǎn)或追溯抵扣、對(duì)企業(yè)研發(fā)引進(jìn)綠色低碳技術(shù)實(shí)行稅收優(yōu)惠等。

三是完善綠色政府債券發(fā)行制度。目前不少國(guó)債和地方政府專項(xiàng)債券的資金投向綠色項(xiàng)目，規(guī)范發(fā)行綠色政府債券有利于加強(qiáng)社會(huì)資本引導(dǎo)和國(guó)際綠色合作。為此需考慮制定綠色國(guó)債和綠色地方政府債券的發(fā)行框架。建設(shè)綠色政府債券的部委協(xié)調(diào)機(jī)制、綠色政府債券融資的資金運(yùn)用監(jiān)督機(jī)制、綠色項(xiàng)目信息披露機(jī)制、綠色效益評(píng)估核查機(jī)制。

四是優(yōu)化公共預(yù)算支出制度。建立有利于降碳減排的長(zhǎng)效綠色公共預(yù)算支出體系，加大對(duì)綠色低碳項(xiàng)目投入，增設(shè)生態(tài)性、可持續(xù)性指標(biāo)，適當(dāng)安排專項(xiàng)基金支持節(jié)能減排重點(diǎn)工程。進(jìn)一步健全和完善綠色預(yù)算轉(zhuǎn)移支付制度，分類別分區(qū)域精準(zhǔn)實(shí)施轉(zhuǎn)移支付制度。建立綠色預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識(shí)制度，根據(jù)地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及實(shí)際情況給予相應(yīng)撥款、補(bǔ)助及獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，在預(yù)算報(bào)告中提供地方上繳給中央的稅收收入情況，便于了解中央對(duì)地方的凈轉(zhuǎn)移支付及中央對(duì)地方的實(shí)際凈轉(zhuǎn)移支付。

五是完善綠色公共預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。采用定量和定性相結(jié)合的方法，設(shè)定綠色目標(biāo)考核類指標(biāo)、綠色投入和產(chǎn)出考核指標(biāo)，建立綠色績(jī)效評(píng)價(jià)體系，運(yùn)用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，對(duì)企事業(yè)單位及各組織的業(yè)績(jī)、成績(jī)和實(shí)際成果開展盡可能準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，并將綠色績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為未來工作的重要參考。

六是完善綠色預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。建立綠色預(yù)算立法監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督三個(gè)層面的監(jiān)督機(jī)制。將綠色公共預(yù)算的編制、調(diào)整和執(zhí)行情況通過立法形式寫進(jìn)法律，保證綠色預(yù)算制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，保證降碳減排資金收入和支出的合法性。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算決策、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督相分離的監(jiān)督模式，保證審計(jì)預(yù)算監(jiān)督的獨(dú)立性和公正性。此外，建立分層次監(jiān)督、分級(jí)別負(fù)責(zé)的綠色預(yù)算監(jiān)督體制，避免重復(fù)檢查。

參考文獻(xiàn)

[1] Bryn Battersby （IMF）， Andrew Blazey （OECD）， Elva Bova （EC）， Margaux Lelong （OECD）， Simona Pojar （EC）， Carolina Rentería （IMF）， and Tjeerd Tim （IMF）. Green Budgeting： Towards common principles [EB/OL]. （2021-10-29）[2022-04-26]. https：//ec.europa.eu/info/publications/green-budgeting-towards-common-principles_en.

[2] EU Technical Expert Group. Taxonomy： Final report of the Technical Expert Group on Sustainable Finance[EB/OL]. （2020-03）[2022-04-26]. https：//ec.europa.eu/info/sites/default/files/business_economy_euro/banking_and_finance/documents/200309-sustainable-finance-teg-final-report-taxonomy_en.pdf.

[3] OECD. Green budgeting and tax policy tools to support a green recovery[EB/OL]. （2020-10-09）[2022-04-26]. https：//www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/green-budgeting-and-tax-policy-tools-to-support-a-green-recovery-bd02ea23/.

[4] One Planet Summit. Paris Collaborative on Green Budgeting[EB/OL]. （2021-10）[2022-04-26]. https：//www.oneplanetsummit.fr/en/coalitions-82/paris-collaborative-green-budgeting-103.B847C921-F4F9-4BE3-B4E4-9109C39FC643