張茂聰，馬 超

(1.山東師范大學(xué) 教育政策與管理研究中心，山東 濟(jì)南 250014;2.山東師范大學(xué) 教育學(xué)部，山東 濟(jì)南 250014)

教育治理體系建設(shè)是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是教育領(lǐng)域深化綜合改革的總要求。[1]作為教育治理體系的有機(jī)組成部分，校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理因其“高熱度”受到廣泛關(guān)注。2021年6月，教育部成立校外教育培訓(xùn)監(jiān)管司；同年7月，教育部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)成人教育培訓(xùn)管理的通知》，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“雙減”政策)。近一時(shí)期，國(guó)家連續(xù)出臺(tái)一系列治理配套政策與舉措，及時(shí)回應(yīng)了社會(huì)各界對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的擔(dān)憂(yōu)，也更加表現(xiàn)出建立協(xié)同治理體系、形成治理合力、提高治理效率的必要性。實(shí)際上，早在2019年已有研究者提出我國(guó)的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理需要構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，行業(yè)組織、市場(chǎng)、機(jī)構(gòu)等多主體參與的綜合治理體系。[2]近年來(lái)，雖然相關(guān)研究對(duì)建構(gòu)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)協(xié)同治理體系有所關(guān)注，例如提出以強(qiáng)化管理的手段加強(qiáng)政府職能部門(mén)與社會(huì)各界的聯(lián)合，[3]或提出改革學(xué)校教育結(jié)構(gòu)來(lái)推進(jìn)校外教育培訓(xùn)與校內(nèi)教育協(xié)同發(fā)展，[4]但是，該類(lèi)研究多重點(diǎn)關(guān)注形式和方法層面的突破和改良，而鮮有在理論溯源的基礎(chǔ)上結(jié)合現(xiàn)實(shí)困境，深入探討實(shí)現(xiàn)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理中多方協(xié)同的基本邏輯和有效路徑。目前，學(xué)科類(lèi)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理工作已取得階段性成效，尤其是“營(yíng)轉(zhuǎn)非”“備改審”工作全面完成，市場(chǎng)虛火大幅降溫，野蠻生長(zhǎng)現(xiàn)象得到有效遏制。[5]但實(shí)際上，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)仍存在違規(guī)行為，超范圍經(jīng)營(yíng)、超前教學(xué)、違規(guī)時(shí)間培訓(xùn)、收退費(fèi)糾紛等根深蒂固的問(wèn)題并未完全祛除。從多元共治角度反思，目前治理過(guò)程中存在眾多問(wèn)題，亟需進(jìn)行治理變革。公共治理理論已被廣泛運(yùn)用于眾多研究與實(shí)踐領(lǐng)域，其核心主旨也符合當(dāng)前社會(huì)的民主政治環(huán)境。主體多元與民主協(xié)商合作能夠彌補(bǔ)政府管理和市場(chǎng)治理的失效，以最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化達(dá)成善治，這對(duì)當(dāng)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理困境突破具有深刻啟發(fā)意義。由此，本文基于公共治理理論核心主張構(gòu)建理論分析框架，進(jìn)一步分析當(dāng)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理面臨的困境，并從整體思路出發(fā)探尋教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理路徑以尋求突破，提升治理效能。

一、公共治理視角下的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理

治理是當(dāng)今時(shí)代對(duì)政府管理方式的超越與補(bǔ)充，能夠克服政府與市場(chǎng)雙重失靈所造成的弊端與問(wèn)題。公共治理理論具備治理所包含的所有特征，同時(shí)更加突出公共事務(wù)管理的公共價(jià)值與內(nèi)涵，公共性的遵循與闡發(fā)對(duì)于教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理具有理論適切性。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)因缺少政府有效監(jiān)管或市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)引發(fā)眾多教育問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，影響著教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)眾多利益相關(guān)者的不同訴求與社會(huì)公共利益。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)關(guān)涉諸多利益主體，在其提供教育產(chǎn)品與教育服務(wù)過(guò)程中問(wèn)題表現(xiàn)更為突出。結(jié)合已有研究分析，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理問(wèn)題絕不僅僅涉及單一政府部門(mén)，它們跨越部門(mén)邊界，更非單一部門(mén)或機(jī)構(gòu)所能解決。依據(jù)公共治理理論解決教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理問(wèn)題，具備理論的適切性與治理的現(xiàn)實(shí)性。

一方面，公共治理理論的基本主張切合教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的應(yīng)有邏輯。公共治理本身是政府治理和市場(chǎng)治理雙重失效狀況下的革新與補(bǔ)充，其基本觀點(diǎn)和核心主張適用于社會(huì)公共事務(wù)管理領(lǐng)域，針對(duì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理同樣也具備強(qiáng)力的理論指導(dǎo)價(jià)值。公共治理與教育治理的目標(biāo)均在于公共利益的最大化，在于善治的達(dá)成。治理與管理最本質(zhì)的區(qū)別在于多元共治，但共治不必然達(dá)成善治，需要治理過(guò)程中多種條件與要素的具備。公共治理理論的治理權(quán)威多中心與權(quán)力多向度能夠彌補(bǔ)政府管理和市場(chǎng)規(guī)則的缺陷，突破傳統(tǒng)政府管理的事務(wù)范圍，應(yīng)用于教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理以最終實(shí)現(xiàn)公共治理。

另一方面，公共治理理論的核心要旨切合教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的現(xiàn)實(shí)要求。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)屬性與外部行為的多重特性決定其涉及多元利益主體，這客觀上更加要求理論適切的重要性。治理的本質(zhì)決定其運(yùn)行機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威，作用發(fā)揮也依靠多元治理主體之間的權(quán)力依賴(lài)、主體間的協(xié)商互動(dòng)。[6]公共治理理論主體多元的核心主旨與基本主張能夠針對(duì)性地解決教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理中典型的主體單一、方式單調(diào)等問(wèn)題。多元利益主體與多元治理主體本質(zhì)相同，實(shí)現(xiàn)主體的身份轉(zhuǎn)換是教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理高效與長(zhǎng)效的關(guān)鍵所在。

從治理邏輯出發(fā)，要回答“為何治理”“誰(shuí)來(lái)治理”“治理什么”“怎么治理”四個(gè)方面的問(wèn)題，具體到治理過(guò)程中則是治理目標(biāo)、治理主體、治理客體、治理方式四個(gè)因素。從公共治理的核心要旨和基本主張出發(fā)，本文結(jié)合治理基本要素構(gòu)建教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的理論分析框架(如圖1所示)，以求分析多重治理困境并實(shí)現(xiàn)路徑突破。

圖1 教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理理論分析框架

二、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的多重困境

治理困境是教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理工作低效與阻滯的外在表現(xiàn)，也是教育領(lǐng)域改革與發(fā)展所要面對(duì)的共同問(wèn)題。

(一)治理目標(biāo)偏重公益性和政府利益，忽視機(jī)構(gòu)利益與公民利益

從教育領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，所有教育活動(dòng)都應(yīng)以公共價(jià)值為導(dǎo)向，以公共利益的豐富為指向。當(dāng)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理目標(biāo)在價(jià)值取向上兼顧了教育公益性與機(jī)構(gòu)私益性，并在行動(dòng)定位上考慮到規(guī)范與發(fā)展并行的同等重要。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理行動(dòng)根本在于堅(jiān)守教育的公益性，規(guī)范整個(gè)教育行業(yè)秩序,[7]凈化資本過(guò)度涌入的逐利市場(chǎng)，從而營(yíng)造健康良好的教育生態(tài)。但由于近年來(lái)教育培訓(xùn)市場(chǎng)頻發(fā)的惡劣社會(huì)事件與問(wèn)題，政府出于消除影響、遏制亂象的考慮，加之當(dāng)前教育領(lǐng)域中強(qiáng)調(diào)學(xué)校育人主體地位等政策導(dǎo)向，在實(shí)際情況中難免出現(xiàn)過(guò)度偏重教育公益性，僅在形式與語(yǔ)言上關(guān)涉教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等非政府主體的相關(guān)利益。盡管在政策方面被提到有權(quán)利參與其中，但更多的是被“擺”在服從與聽(tīng)從指揮行動(dòng)的位置。治理行動(dòng)中相關(guān)利益訴求也是難以充分表達(dá)，最后只能自求改變。多元治理系統(tǒng)中，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)同樣作為治理主體具備自身的利益訴求與意見(jiàn)想法，這種過(guò)度偏重公益性的行動(dòng)方式在一定程度上湮沒(méi)了教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的合理立場(chǎng)與發(fā)聲權(quán)利。

公共治理兼顧政府與公民的各自利益訴求與共同訴求，不能顧此失彼。國(guó)家權(quán)力回歸于民，回歸于社會(huì)是治理背景下國(guó)家和社會(huì)關(guān)系變遷的一系列外部表現(xiàn)。在教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理行動(dòng)中同樣要注重政府、市場(chǎng)、公民之間的關(guān)系以及利益的協(xié)調(diào)與平衡。社會(huì)中的公共組織、非營(yíng)利性組織、行業(yè)協(xié)會(huì)甚至個(gè)人都是公共治理系統(tǒng)中的重要主體。當(dāng)前治理中，政策、行動(dòng)普遍由政府主體自主決定，從國(guó)家整體大局和政府的角度出發(fā)，以國(guó)家利益為旨?xì)w。行業(yè)協(xié)會(huì)等教育中介組織難以進(jìn)入教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的決策協(xié)商與實(shí)際行動(dòng)中，導(dǎo)致其利益表達(dá)與治理參與不足，治理能力被嚴(yán)重限制。這在一定程度上忽視了專(zhuān)業(yè)性、公平性強(qiáng)的這類(lèi)組織在治理中的意見(jiàn)、建議以及利益訴求，從而無(wú)形中降低教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的效能與效果。學(xué)生部分剛性需求并未徹底消失，同時(shí)無(wú)數(shù)家長(zhǎng)對(duì)于教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)被取締、倒閉等問(wèn)題難以應(yīng)對(duì)。課后服務(wù)工作一定程度上使育人主體回歸校內(nèi)，滿(mǎn)足學(xué)生教育需求，但潛在問(wèn)題、后續(xù)問(wèn)題依然持續(xù)存在。線性治理、定向施策的監(jiān)管清理方式治標(biāo)難治本，仍需利益均衡、決策協(xié)商、資源互換等共治之策。

(二)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、家長(zhǎng)缺乏實(shí)質(zhì)參與，治理主體權(quán)責(zé)不清

公共治理意味著政府不再是唯一治理主體，治理的組織結(jié)構(gòu)與參與角色逐步體現(xiàn)出多元化、多樣性的趨勢(shì)。當(dāng)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理以政府行政規(guī)制的方式居多，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)與家長(zhǎng)很難真正參與其中。其一，機(jī)構(gòu)參與積極性不足，自治效率低下。從治理參與角度講，多數(shù)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)主要采取以滿(mǎn)足最低政策與規(guī)范要求進(jìn)行自身改造來(lái)參與治理的方式。法律監(jiān)管和機(jī)構(gòu)自律的雙重缺失下很難維持較高的道德水準(zhǔn)，自身道德約束力的減弱不免使機(jī)構(gòu)與員工的行為放任自流。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理根基不牢，從而削弱教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的自覺(jué)性、主動(dòng)性和積極性，抑制組織的綜合治理活力。其二，行業(yè)協(xié)會(huì)未充分發(fā)揮作用，服務(wù)能力偏弱。從具體實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)下監(jiān)管重責(zé)依然主要落在教育行政部門(mén)，相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)與各類(lèi)社會(huì)力量尚未起到實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督管理作用。“雙減”政策出臺(tái)后中國(guó)民辦教育協(xié)會(huì)率有關(guān)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)布聯(lián)合倡議書(shū)，但這也只是態(tài)度上的體現(xiàn)，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)行動(dòng)的開(kāi)展。多數(shù)組織工作停留在文本層面或認(rèn)識(shí)階段，缺乏踐行的意愿與積極性，即使參與治理也表現(xiàn)得比較被動(dòng)。其三，家長(zhǎng)參與表面化，發(fā)揮作用有限。家長(zhǎng)參與治理更多的是源于自身利益受損，需要維權(quán)。即使遇到不良培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、無(wú)證機(jī)構(gòu)違法辦學(xué)等問(wèn)題更多的是視而不見(jiàn)。家長(zhǎng)對(duì)于政策了解與治理參與等方面并不在意，致使許多本可以解決的問(wèn)題卻沒(méi)有解決。此外，家長(zhǎng)參與意識(shí)欠缺等多重因素造成家長(zhǎng)在治理系統(tǒng)中的地位與作用常常被忽視。

目前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的治理是由教育、市場(chǎng)監(jiān)管、公安、消防等多部門(mén)成立聯(lián)合小組，聯(lián)合執(zhí)法，根據(jù)“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)主管誰(shuí)監(jiān)管”的原則來(lái)進(jìn)行治理。在某些地市的治理行動(dòng)方案和聯(lián)席會(huì)議制度建立等文件中也沒(méi)有將社會(huì)力量囊括其中，僅就政府部門(mén)如何規(guī)劃與分工進(jìn)行考慮。家長(zhǎng)也一直處于被引導(dǎo)的位置，并未給予應(yīng)有的治理權(quán)力。此外，雖然政府部門(mén)頒布并實(shí)施系列治理政策，但是在政策執(zhí)行過(guò)程中卻缺乏權(quán)責(zé)分明的執(zhí)行部門(mén)進(jìn)行強(qiáng)有力的實(shí)時(shí)監(jiān)管和基于證據(jù)的事后監(jiān)管以鞏固行動(dòng)成果。相關(guān)文件只是簡(jiǎn)單劃分職責(zé)分工，沒(méi)有明確的具體職責(zé)與界限，對(duì)于具體事項(xiàng)與如何承擔(dān)并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的細(xì)則文件，導(dǎo)致治理效率不高。分類(lèi)監(jiān)管是教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理行動(dòng)中的基本原則，但需要一定的制度保障和資源支撐。不同類(lèi)型的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)并未找到真正的主管部門(mén)，以致現(xiàn)實(shí)中所有責(zé)任都?jí)涸诹私逃姓块T(mén)，進(jìn)而導(dǎo)致監(jiān)管職責(zé)模糊、監(jiān)管部門(mén)聯(lián)動(dòng)性和協(xié)調(diào)性缺失等突出問(wèn)題。政策文件中不斷強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持政府主導(dǎo)、多方聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化政府統(tǒng)籌，落實(shí)部門(mén)職責(zé)，明確家庭、學(xué)校、社區(qū)協(xié)同責(zé)任。但在部門(mén)聯(lián)動(dòng)與協(xié)同方面應(yīng)當(dāng)如何嚴(yán)格落實(shí)、如何具體操作才是治理有效的重中之重。

(三)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)自治規(guī)范化程度低,治理任務(wù)承擔(dān)失衡

“雙減”政策落地增強(qiáng)了治理行動(dòng)的針對(duì)性與合理性，為教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的規(guī)范與發(fā)展提供了最新最科學(xué)的指引。但與此同時(shí)，地方治理方案也存在著政策文本形式與內(nèi)容規(guī)范雷同化、政策內(nèi)容規(guī)范不完整等問(wèn)題。[8]目前，按照教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理工作的政策與部署，教育行政部門(mén)和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)在治理行動(dòng)中負(fù)責(zé)的工作與任務(wù)居多，其他部門(mén)發(fā)揮配合、補(bǔ)充的作用。按照目前的職責(zé)劃分，教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)日常監(jiān)管，重點(diǎn)做好培訓(xùn)內(nèi)容、班次、招生對(duì)象、師資及培訓(xùn)行為的監(jiān)管工作，牽頭組織執(zhí)法；市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)重點(diǎn)做好相關(guān)登記、收費(fèi)、廣告宣傳、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、反壟斷等方面的監(jiān)管工作。據(jù)有關(guān)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人反映，許多檢查與行動(dòng)大多是按照監(jiān)管內(nèi)容所采取的條目性檢查，是基于行政手續(xù)的工作。監(jiān)管過(guò)程中注重教育教學(xué)、機(jī)構(gòu)安全、疫情防控、招生廣告、收費(fèi)退費(fèi)等方面的檢查，但其難以深入內(nèi)部經(jīng)營(yíng)方式、培訓(xùn)活動(dòng)、培訓(xùn)管理的監(jiān)管。此外，教育行政部門(mén)負(fù)責(zé)治理工作的人員嚴(yán)重不足，幾乎都是兩三個(gè)人承擔(dān)整區(qū)的任務(wù)。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理工作中并未建立專(zhuān)業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍，教育行政部門(mén)缺乏強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，執(zhí)法隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)性等問(wèn)題導(dǎo)致執(zhí)法效果不佳。教育行政部門(mén)僅有力量監(jiān)管登記備案的機(jī)構(gòu)，除政府組織的聯(lián)合行動(dòng)外沒(méi)有更多的力量去治理違法機(jī)構(gòu)。

現(xiàn)行教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理文件存在一定的滯后性，對(duì)一些基本問(wèn)題難以達(dá)到科學(xué)、本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，造成諸多問(wèn)題治標(biāo)而未治本。各級(jí)政府的政策內(nèi)容也存在著明顯的差異，各層級(jí)的法規(guī)、制度、規(guī)定等不統(tǒng)一，使得部分教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)抓住政策與監(jiān)管漏洞違法違規(guī)辦學(xué)，加之政府治理力度小與執(zhí)法隊(duì)伍不健全等原因難以發(fā)現(xiàn)。從機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織與管理制度來(lái)講，以自治為導(dǎo)向建立健全的制度與規(guī)范較少，多數(shù)機(jī)構(gòu)仍以盈利為目的。盡管當(dāng)前政策導(dǎo)向以公益性為主，但仍不能避免機(jī)構(gòu)借著教育事業(yè)、公益活動(dòng)的名頭展開(kāi)牟利活動(dòng)。相關(guān)制度的缺失造成部分機(jī)構(gòu)我行我素，況且并無(wú)明確的規(guī)定其必須建立自治導(dǎo)向的制度與文化。當(dāng)前教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)自治組織的弱化也導(dǎo)致機(jī)構(gòu)自律意識(shí)與行為存在價(jià)值性偏差。大部分初創(chuàng)小型機(jī)構(gòu)管理者并非教育專(zhuān)業(yè)、管理專(zhuān)業(yè)出身，缺乏對(duì)機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)研究分析，對(duì)信息把握不準(zhǔn)，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃。此外，決策者現(xiàn)代管理意識(shí)相對(duì)薄弱，欠缺風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，易被虛假的機(jī)構(gòu)信息誤導(dǎo)。混亂的市場(chǎng)環(huán)境與微弱的內(nèi)部自治能力，也經(jīng)常造成經(jīng)驗(yàn)上的失誤與法律上的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)治理方式單一，社會(huì)性參與、協(xié)商合作方式欠缺

政府在部分領(lǐng)域仍然扮演全能型政府的角色，一方面政府采用強(qiáng)制手段可以實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的快速掌控與直接控制，這在某方面具備一定的行政效率；另一方面，治理理論強(qiáng)調(diào)的公民社會(huì)在我國(guó)發(fā)育速度較慢，難以在政府讓渡的領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有的作用。目前政府對(duì)教育培訓(xùn)行業(yè)監(jiān)管在行為方式上呈現(xiàn)出鮮明的“剛性”特點(diǎn)，主要采取行政命令、行政禁止、行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等強(qiáng)制性行政執(zhí)法手段，較少使用行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政合同等非強(qiáng)制性行政執(zhí)法手段。[9]日常檢查、專(zhuān)項(xiàng)檢查、年度檢查、隨機(jī)抽查等形式多樣，公布社會(huì)監(jiān)管的渠道，但看似多元的方式仍然存在單一的向度。縱向分析來(lái)看，治理行動(dòng)存在著運(yùn)動(dòng)式治理的色彩。治理行動(dòng)伊始教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)相關(guān)問(wèn)題得以解決、培訓(xùn)亂象得以遏制，但在國(guó)家層面始終強(qiáng)調(diào)治理長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建。不可避免的是，部分政府雖然其在政策文件中主張治理主體多元化與治理方式的創(chuàng)新，但在實(shí)際治理行動(dòng)中依然采用行政方式方法，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)與學(xué)生家長(zhǎng)完全處于被動(dòng)執(zhí)行的地位，嚴(yán)重缺乏應(yīng)有的合作協(xié)商、平等交流。由于監(jiān)管方式過(guò)于單一，檢查方式固定僵化、流于形式，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下時(shí)有發(fā)生。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供的教育服務(wù)具備過(guò)程性的特點(diǎn)，缺少具體實(shí)物形態(tài)致使在當(dāng)前有限的教育監(jiān)督之中所呈現(xiàn)的依然是形式的監(jiān)督。

公共治理主張多元治理主體的參與，重視治理權(quán)力向度的多元、治理方式的協(xié)商合作、治理伙伴的關(guān)系平等。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理也是一個(gè)上下互動(dòng)的過(guò)程，不同主體通過(guò)協(xié)商、談判交換信息與資源從而實(shí)現(xiàn)共同管理，維護(hù)與豐富公共利益。由于教育培訓(xùn)行業(yè)的迅猛發(fā)展，政府監(jiān)管落后行業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)，基于治理任務(wù)的緊迫性和艱巨性，過(guò)多使用管制型政策工具。在治理的宏觀架構(gòu)上，政府擁有絕對(duì)的主導(dǎo)地位，其他社會(huì)主體則完全處于被動(dòng)執(zhí)行的局面，主動(dòng)參與治理的意愿難以有效調(diào)動(dòng)。[10]政府在其中占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)的地位，不單是其他非政府主體缺位、失位，同時(shí)參與、發(fā)言、協(xié)商的渠道不通暢，治理機(jī)制并不健全。政府方面的工作問(wèn)題存在已久，但是非政府主體的參與意識(shí)、參與態(tài)度、參與能力等方面的狀況也影響著其在治理過(guò)程中的表現(xiàn)。社會(huì)參與既無(wú)很好的經(jīng)驗(yàn)借鑒，又無(wú)針對(duì)的社會(huì)性監(jiān)管，使得政府在對(duì)校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)孤立無(wú)援?，F(xiàn)實(shí)中，在教育培訓(xùn)這種涉及自身確切利益的事務(wù)中多數(shù)人仍以“幕后”的方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)觀望。在自身利益不受侵犯的時(shí)候并不主動(dòng)參與，政府提供方式與渠道也難以獲得支持與合作。這種情況下，政府與非政府主體的關(guān)系與地位的不完全對(duì)等使得政府更加強(qiáng)勢(shì)。政府行動(dòng)更多以自身規(guī)則、利益為導(dǎo)向而不是以社會(huì)公眾的需求為旨?xì)w，更強(qiáng)調(diào)對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)而不是對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)任，更多的是使用行政手段自上而下的行動(dòng)而不是協(xié)調(diào)合作溝通交流雙向甚至多項(xiàng)互動(dòng)的治理。

三、教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的有效治理路徑

教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理作為系統(tǒng)工程需要全社會(huì)的力量，不能僅僅將其作為政府部門(mén)的責(zé)任與義務(wù)，需要突破傳統(tǒng)二元對(duì)立的觀點(diǎn)系統(tǒng)謀劃。治理困境的系統(tǒng)審視與深層分析是突破路徑探尋的前提，在此基于理論支撐與困境分析構(gòu)建針對(duì)有效的治理路徑。

(一)樹(shù)立公共治理理念，均衡多方利益

公共治理充分體現(xiàn)目標(biāo)取向的公共性，思考和處理問(wèn)題的立場(chǎng)、價(jià)值和追求，直接影響后續(xù)行動(dòng)的治理過(guò)程與結(jié)果。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理針對(duì)教育公共事務(wù)的共同管理，是以社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)為目的的。在多元主體參與的治理系統(tǒng)中，不僅要考慮政府部門(mén)的治理需求與治理任務(wù)，也要將多元主體的訴求考慮在內(nèi)。

一方面，實(shí)現(xiàn)治理主體、治理權(quán)威的多元化轉(zhuǎn)變。公共治理理論的核心要旨在于治理主體的多元化，治理權(quán)威的多元化。盡管在多元治理系統(tǒng)中政府仍然承擔(dān)重要的責(zé)任與角色，特別是在合法使用強(qiáng)制手段、合理分配公共資源與維護(hù)社會(huì)公共利益方面，但政府部門(mén)不再是唯一的權(quán)力中心。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、學(xué)生家長(zhǎng)、社區(qū)等將與政府一同成為治理的主體和權(quán)力來(lái)源。政府主體與非政府主體不再是統(tǒng)治與被統(tǒng)治、管理與被管理的關(guān)系，而是建立在合理分工、平等交流的基礎(chǔ)上共同管理公共事務(wù)的合作者。另一方面，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的向度轉(zhuǎn)化與均衡分擔(dān)。公共治理是調(diào)整政府與非政府、國(guó)家與公民等關(guān)系的一種新的治理理念，這種在自愿基礎(chǔ)上的協(xié)商合作不再是僅僅依靠政府的權(quán)威，而是依靠網(wǎng)絡(luò)組織的多中心權(quán)威。治理不再是通過(guò)政府發(fā)號(hào)施令自上而下的單一向度的控制，而是在各治理主體之間參與合作、求同存異的前提下實(shí)現(xiàn)的談判、協(xié)商的上下互動(dòng)的多向度治理。主體之間相互平等、相互依賴(lài)、共同擔(dān)責(zé)，各個(gè)主體在合理范圍內(nèi)發(fā)揮自己的治理作用。

(二)構(gòu)建多元善治系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)共同參與

遵循“主體多元”的核心要旨，政府應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持行政部門(mén)主責(zé)的同時(shí)，引導(dǎo)與調(diào)動(dòng)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織、專(zhuān)業(yè)研究力量和學(xué)生家長(zhǎng)等其他社會(huì)力量的積極參與，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同共治。眾多治理主體價(jià)值獨(dú)特與功能互補(bǔ)正是“共治”機(jī)制之優(yōu)越性的體現(xiàn)。[11]在構(gòu)建多元善治治理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，劃清各治理主體的職能邊界與匹配權(quán)責(zé)。

政府應(yīng)當(dāng)把屬于自己的權(quán)利和責(zé)任劃歸自己，擔(dān)當(dāng)主責(zé)，強(qiáng)化相關(guān)行政部門(mén)的責(zé)任意識(shí)與執(zhí)行能力，做好教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的“掌舵者”；教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)將參與治理與自治的權(quán)力掌握在手，在維護(hù)社會(huì)公共利益、提供優(yōu)質(zhì)教育服務(wù)的前提下維護(hù)自身合法權(quán)益，在滿(mǎn)足自身訴求的過(guò)程中促進(jìn)教育培訓(xùn)市場(chǎng)的健康有序發(fā)展；行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織等第三方力量要將政府讓渡于社會(huì)的權(quán)力與責(zé)任擔(dān)當(dāng)起來(lái)，作為政府和教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間橋梁與紐帶調(diào)節(jié)治理過(guò)程；學(xué)生家長(zhǎng)等社會(huì)公眾也要重視切身利益與訴求的表達(dá)與滿(mǎn)足，超越“受害者”“維權(quán)者”的身份參與治理。公共治理系統(tǒng)既然是通過(guò)對(duì)話(huà)、協(xié)商、談判所做出的集體行動(dòng)就應(yīng)當(dāng)能夠在形成良好合作伙伴關(guān)系的過(guò)程中滿(mǎn)足多元治理主體的不同利益訴求。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理需要明晰各治理主體的關(guān)系和功能定位，明確各自的權(quán)力和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和資源的多向度流動(dòng)，以形成治理網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮合力作用。重視多元治理主體積極參與權(quán)力分享，實(shí)現(xiàn)治理網(wǎng)絡(luò)中權(quán)力的均衡分布。

(三)增強(qiáng)公共治理力度，達(dá)成精準(zhǔn)治理

面對(duì)市場(chǎng)失靈產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，需要由“看得見(jiàn)的手”加以矯正，在史上最嚴(yán)監(jiān)管“雙減”政策頒布后，要綜合多元治理主體，堅(jiān)持依法治理，形成治理合力。[12]首先，搭建教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理服務(wù)平臺(tái)。通過(guò)平臺(tái)機(jī)構(gòu)資質(zhì)、職工學(xué)員、培訓(xùn)內(nèi)容、檢查結(jié)果等信息自動(dòng)傳送到屬地監(jiān)管部門(mén)、聯(lián)通全國(guó)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理服務(wù)平臺(tái)；通過(guò)平臺(tái)網(wǎng)上支付的形式實(shí)現(xiàn)教育行政部門(mén)、銀行、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)資金監(jiān)管賬戶(hù)共管的效果；將相關(guān)業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)移至管理服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息化、智能化，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)辦學(xué)動(dòng)態(tài)。其次，建設(shè)高素質(zhì)治理隊(duì)伍。治理隊(duì)伍不再是簡(jiǎn)單的人員組成或行動(dòng)承擔(dān)者，執(zhí)行人員來(lái)自多元主體的共同推薦與選舉，綜合力量所引導(dǎo)的治理隊(duì)伍能夠在實(shí)施行動(dòng)中充分發(fā)揮作用。提高執(zhí)行人員的素質(zhì)也是當(dāng)務(wù)之急。強(qiáng)化執(zhí)行主體的制度意識(shí)，提升執(zhí)行主體的執(zhí)行能力，增強(qiáng)執(zhí)行主體的協(xié)調(diào)性。治理工作因主體多元合作變得更加便利暢通，但同時(shí)更要注意政府機(jī)構(gòu)職能定位與權(quán)責(zé)分配，避免政府行政規(guī)制的錯(cuò)誤回返，盡快解決政府部門(mén)存在的眾多掣肘問(wèn)題，建立具有整體性、協(xié)調(diào)性和連貫性特征的“無(wú)縫隙型政府”以提高執(zhí)行效能。[13]此外，要注重發(fā)揮綜合治理力量，在制定決策與開(kāi)展行動(dòng)過(guò)程中充分吸取與尊重不同主體的利益訴求與行動(dòng)建議，在充分咨詢(xún)與論證后開(kāi)展工作，切實(shí)提高執(zhí)行效率。最后，優(yōu)化政府治理工作。在政府治理政策及時(shí)出臺(tái)與完善細(xì)則的基礎(chǔ)上，對(duì)治理進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，兼顧培訓(xùn)機(jī)構(gòu)存在的地方社會(huì)土壤，進(jìn)一步優(yōu)化政府的治理工作，注重對(duì)工作的系統(tǒng)規(guī)劃以及工作機(jī)制的構(gòu)建與完善。[14]多元善治系統(tǒng)中要建立協(xié)調(diào)高效的工作運(yùn)行機(jī)制，注重多元主體在充分發(fā)揮作用的過(guò)程中合理配置資源。

(四)保障治理方式創(chuàng)新，促成協(xié)商合作

教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理工作作為系統(tǒng)工程、涉及多元利益主體需要保證治理系統(tǒng)的信息暢通與共享。在治理過(guò)程中借助教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理服務(wù)平臺(tái)提供專(zhuān)業(yè)性、針對(duì)性的信息，保證多元治理主體在決策商定、計(jì)劃制定、行動(dòng)開(kāi)展過(guò)程中信息的公開(kāi)透明。治理過(guò)程中權(quán)力依賴(lài)的特征決定了各治理主體相互之間交換信息與資源共享，這是治理有效的前提與保障。政府要通過(guò)機(jī)構(gòu)服務(wù)管理平臺(tái)及時(shí)公布治理情況、工作進(jìn)展與亟待解決的問(wèn)題，同時(shí)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。完善權(quán)責(zé)機(jī)構(gòu)獎(jiǎng)懲機(jī)制，有效解決政府部門(mén)履職不力問(wèn)題，同時(shí)也保障多元善治系統(tǒng)平穩(wěn)運(yùn)行。為了更好地提高政府機(jī)構(gòu)、工作人員的積極性，需強(qiáng)化制度執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制。完善政府治理權(quán)責(zé)機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，從外部制約的角度提升政府部門(mén)及工作人員的執(zhí)行力。多元善治系統(tǒng)構(gòu)建實(shí)現(xiàn)了治理系統(tǒng)的多元化，實(shí)現(xiàn)了治理方式的協(xié)商對(duì)話(huà)、平等交流，一定程度上滿(mǎn)足長(zhǎng)效治理的預(yù)期與要求，同時(shí)也要保證多元治理主體的權(quán)責(zé)統(tǒng)一、有效參與。為加強(qiáng)治理系統(tǒng)中多元主體的溝通交流、協(xié)商合作，一方面要增強(qiáng)政府組織機(jī)構(gòu)之間的溝通協(xié)作，另一方面更要重視政府與其他治理主體的溝通協(xié)作。政府規(guī)制的“高姿態(tài)”形式背離了服務(wù)型政府的初衷，公共治理中應(yīng)當(dāng)注重平等合作伙伴關(guān)系的培育，主體間共同擔(dān)責(zé)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的伙伴關(guān)系也需要用平等的姿態(tài)去溝通。政府不能單獨(dú)做出決策，要實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、個(gè)人共同協(xié)商，使決策滿(mǎn)足與均衡多種利益訴求，從而實(shí)現(xiàn)治理民主化、科學(xué)化。

總之，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理不是簡(jiǎn)單的線性治理、定向施策，而是把它嵌入到整個(gè)教育和社會(huì)系統(tǒng)中進(jìn)行綜合考量。治理問(wèn)題不是政府部門(mén)能夠獨(dú)立解決的，也不是任何一個(gè)主體可以獨(dú)自應(yīng)對(duì)的。因此，引導(dǎo)多元主體共同參與、運(yùn)用民主合作治理方式是必然要求。減少治理主體之間的阻力與摩擦，探索多元治理主體能力與作用的有效提升，形成和諧共生的伙伴關(guān)系，才能真正應(yīng)對(duì)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的復(fù)雜性，實(shí)現(xiàn)有效治理與長(zhǎng)效治理。教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理的復(fù)雜性決定了治理的有限性和長(zhǎng)期性，需要多元主體責(zé)任共擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，以期實(shí)現(xiàn)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理現(xiàn)代化，構(gòu)建良好的教育生態(tài)。