吳 軍，孟 謙

在城市公共領(lǐng)域話語體系中，城市公共空間是城市社會(huì)交往和公共生活的載體，其空間的包容性、多元性和開放性，使其具備了維系社會(huì)關(guān)系、形成地方歸屬感等多重意義[1]。就公共空間的規(guī)劃管控而言，既往增量時(shí)期通常以控制性詳細(xì)規(guī)劃等法定規(guī)劃制定公共空間的管控目標(biāo)，明確“空間分布”、“綠地率”、“綠地面積”、“兼容性使用要求”等量化的指標(biāo)要求，并以此來指導(dǎo)后續(xù)城市開發(fā)中公共空間的建設(shè)實(shí)施。而在存量時(shí)期，公共空間的規(guī)劃管控正從既往形成并固化的“空間應(yīng)該規(guī)劃成什么樣”的規(guī)劃控制轉(zhuǎn)向“空間實(shí)際如何實(shí)現(xiàn)”的規(guī)劃引導(dǎo)的市場(chǎng)邏輯[2]，其核心在于建立起基于土地發(fā)展權(quán)平衡之下的社會(huì)公共利益、私有產(chǎn)權(quán)利益和市場(chǎng)投資收益之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制[3]，誘導(dǎo)其落實(shí)規(guī)劃管控的目標(biāo)。兩個(gè)時(shí)期的規(guī)劃語境反映出了截然不同的規(guī)劃管控內(nèi)涵，前者是政府通過行政干預(yù)對(duì)土地開發(fā)方式進(jìn)行強(qiáng)制管控，并以此來獲取土地發(fā)展權(quán)在公共領(lǐng)域的壟斷租金。后者則強(qiáng)調(diào)在土地產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上，通過土地發(fā)展權(quán)協(xié)調(diào)來實(shí)現(xiàn)土地增值收益的多方共享，鼓勵(lì)并引導(dǎo)土地產(chǎn)權(quán)主體落實(shí)規(guī)劃管控要求。

為了進(jìn)一步應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)土地資源配置、城鄉(xiāng)發(fā)展空間正義等諸多問題，土地產(chǎn)權(quán)制度已成為我國(guó)新一輪深化改革的重點(diǎn)工作之一。2019年《土地管理法》修訂，重申了我國(guó)土地的公有制屬性，并進(jìn)一步釋放了市場(chǎng)在土地資源要素配置方面的價(jià)值與作用。然而，目前城市規(guī)劃編制及管控過程中仍然缺乏土地的動(dòng)態(tài)使用權(quán)利意識(shí)，在土地二次開發(fā)利用中往往只談利益不談責(zé)任，或者只談責(zé)任損害土地使用價(jià)值及發(fā)展利益。雖然國(guó)內(nèi)以公有制為基礎(chǔ)的土地產(chǎn)權(quán)制度，在政府主導(dǎo)的土地資源要素的第一次分配過程中，綜合考慮了土地利用中的公共利益、開發(fā)利益，但在土地“二次開發(fā)使用”的規(guī)劃編制及實(shí)施管理過程中，涉及城市公共空間的規(guī)劃管控仍然面臨著城市公共利益、尚有合法使用權(quán)的私人業(yè)主開發(fā)利益、政府利益等多重利益博弈的掣肘，導(dǎo)致其管控目標(biāo)的失效與瓦解。目前學(xué)界雖有從土地產(chǎn)權(quán)制度視角切入探討城市公共利益[4]，土地產(chǎn)權(quán)與規(guī)劃及規(guī)劃管制之間的關(guān)系[5，6]，但針對(duì)涉及公共利益的公共空間規(guī)劃管控研究，仍以空間管控的指標(biāo)要素、管控方式與傳導(dǎo)路徑等方面的研究居多[7，8]，雖然也有探討城市更新中如何通過容積率轉(zhuǎn)移與獎(jiǎng)勵(lì)等方式提供城市公共空間的實(shí)操分析[9]，但其關(guān)注的仍然是城市規(guī)劃的空間目標(biāo)屬性，并未通過引入與土地開發(fā)控制息息相關(guān)的土地產(chǎn)權(quán)理論去解構(gòu)規(guī)劃設(shè)計(jì)與管控的內(nèi)在邏輯?；诖耍疚耐ㄟ^分析現(xiàn)行紐約區(qū)劃決議中有關(guān)高線公園地區(qū)的一個(gè)特殊意圖區(qū)區(qū)劃管控要求，并從土地發(fā)展權(quán)理論視角切入，解析其如何通過土地發(fā)展權(quán)的重構(gòu)建立了土地開發(fā)的“權(quán)利—義務(wù)”格局，達(dá)到公共空間的規(guī)劃管控目標(biāo)，最后結(jié)合國(guó)內(nèi)土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展及空間規(guī)劃體系改革提出公共空間管控的措施建議，以期對(duì)國(guó)內(nèi)公共空間規(guī)劃管控研究與方法創(chuàng)新有所裨益。

1 土地發(fā)展權(quán)：紐約土地開發(fā)控制的基礎(chǔ)

土地作為一切財(cái)富產(chǎn)生的基礎(chǔ)，從羅馬物權(quán)法開始就已經(jīng)形成了“產(chǎn)權(quán)人對(duì)土地享有所有權(quán)、地役權(quán)、永佃權(quán)、地上權(quán)等一切權(quán)利”的權(quán)利界定，這表明在土地自由使用的前提下，土地產(chǎn)權(quán)主體享有對(duì)土地或其附屬建筑物改變實(shí)際使用方式的一切資格。1947 年，英國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法（Townand Country Planning Act，1947）第一次正式出現(xiàn)了“土地發(fā)展權(quán)（Land Development Right）1）”的概念，在借鑒采礦權(quán)2）的基礎(chǔ)上，明確了土地發(fā)展權(quán)是對(duì)土地在縱深方向開發(fā)利用和使用時(shí)變更用途的權(quán)利，包括對(duì)土地產(chǎn)權(quán)邊界內(nèi)地上、地下的空間開發(fā)、工程建設(shè)和進(jìn)行其他活動(dòng)的權(quán)利[10]，并且將一切土地的土地發(fā)展權(quán)收歸國(guó)有。國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)代表著產(chǎn)權(quán)主體對(duì)土地用途性質(zhì)變更的權(quán)利，以及與土地所有權(quán)分割的可以進(jìn)行單獨(dú)處置的財(cái)產(chǎn)權(quán)益[11，12]，體現(xiàn)為土地使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)等一系列權(quán)利，其實(shí)質(zhì)是產(chǎn)權(quán)主體對(duì)土地享有的一種用益物權(quán)。在英美法系中，土地權(quán)利是一個(gè)包含了土地所有權(quán)、使用權(quán)、發(fā)展權(quán)、抵押權(quán)等多維度權(quán)利組成的“權(quán)利束（bundle of rights）”，其中土地發(fā)展權(quán)是一個(gè)可以從權(quán)利束中剝離出來的脫離土地實(shí)體的權(quán)利[13]。

事實(shí)上，土地發(fā)展權(quán)是一個(gè)虛擬的產(chǎn)權(quán)概念，只有通過規(guī)劃界定土地使用性質(zhì)（用途）、容積率等指標(biāo)等手段而“實(shí)體化”，并進(jìn)一步體現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)地塊的資產(chǎn)價(jià)值，土地利用規(guī)劃實(shí)則是政府通過用途分區(qū)與指標(biāo)管控，對(duì)代表著“土地使用價(jià)值”的土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行空間分配的行政干預(yù)。在紐約1916 年確立的“傳統(tǒng)區(qū)劃（traditional zoning）”中，雖然通過確立的用途、高度等的控制，但其對(duì)土地用途開發(fā)采取負(fù)面清單的控制態(tài)度仍然是盡可能的保障私人土地最大化的使用自由3），[14]，仍是對(duì)土地發(fā)展權(quán)有限度的干預(yù)[15]。但過于自由的土地管控以及土地產(chǎn)權(quán)主體決策的局限性，在城市建設(shè)中往往會(huì)追求土地權(quán)益的最大化，從而產(chǎn)生了土地開發(fā)利用中損害公共利益的“負(fù)的外部性（negative externalities）”[16]。同時(shí)，隨著城市在交通、設(shè)施等城市新的發(fā)展要素不斷完善及其帶來的“地租”變化條件，區(qū)劃對(duì)土地用途、高度等的控制使私人土地常常面臨城市建設(shè)、公共利益、歷史文保等規(guī)劃管控帶來的土地價(jià)值“意外收益與受損（windfall-wipeout dilemma）”[17]，并逐漸演化升級(jí)為激烈的社會(huì)沖突4）。為了鼓勵(lì)土地開發(fā)過程中創(chuàng)造更多的公共利益，并避免規(guī)劃強(qiáng)制管控致使產(chǎn)權(quán)人利益受損違背美國(guó)“憲法”中保障私人財(cái)產(chǎn)的規(guī)定，1961 年紐約區(qū)劃決議案首次引入了鼓勵(lì)性區(qū)劃，以土地發(fā)展權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)的形式彌補(bǔ)私人土地發(fā)展權(quán)受損，實(shí)現(xiàn)土地使用價(jià)值的平衡。1968 年《紐約地標(biāo)保護(hù)法案》（NYC Landmarks Law）首次在法律層面引入了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（TDR）、土地發(fā)展權(quán)購買（PDR）的制度設(shè)計(jì)，形成了土地發(fā)展權(quán)市場(chǎng)交易的基本規(guī)則并沿用至今。

圖1 西切爾西特殊街區(qū)土地用途區(qū)劃圖[19]

圖2 西切爾西特殊街區(qū)疊加區(qū)劃[20]

土地發(fā)展權(quán)交易的制度設(shè)計(jì)內(nèi)涵在于政府可以在規(guī)劃層面行使警察權(quán)對(duì)私人權(quán)利進(jìn)行干預(yù)，并且以規(guī)劃管控作為一種市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)向的工具，重新構(gòu)建土地開發(fā)控制中的“權(quán)利與義務(wù)（rights and obligations）”格局，為土地用途管制與開發(fā)建設(shè)行為提供一個(gè)更富有彈性與靈活性的管理辦法[18]。而高線公園的區(qū)劃管控邏輯，就是建立在土地發(fā)展權(quán)基礎(chǔ)上的基于規(guī)劃的土地“權(quán)利-義務(wù)”格局的構(gòu)建，并藉由土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移、土地發(fā)展權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)等方式進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)的。

2 高線公園作為公共空間的再利用及其區(qū)劃調(diào)整

2.1 高線公園作為公共空間的再利用

1847年，紐約市政府授權(quán)在曼哈頓西區(qū)修建國(guó)家鐵路，主要承擔(dān)聯(lián)系紐約至五大湖區(qū)的芝加哥、波士頓等城市。出于交通安全問題，1930 年代鐵路線被改建成為穿過建筑物的高架鐵路，直接連接切爾西區(qū)的工廠與倉庫。隨后，在城市公路運(yùn)輸逐漸興起的背景下，加之1970 年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)蕭條，政府也無力承擔(dān)高線鐵路改造的財(cái)政支出，高線鐵路逐漸廢棄。經(jīng)歷了近20 年的拆除與再生利用的爭(zhēng)議之后，在非盈利組織高線之友（Friends of the High Line）、鐵路產(chǎn)權(quán)所有者CSX 運(yùn)輸公司（CSX Transportation）、紐約市議會(huì)（City Council）的共同努力下，制定了高線公園活化利用作為公共空間的計(jì)劃。隨后，高線公園所在區(qū)域擬制定新的區(qū)劃分區(qū)管控要求與機(jī)制，以促進(jìn)公共空間營(yíng)造以及與其相鄰用地的兼容性開發(fā)使用。

2.2 公共目標(biāo)下的特殊意圖區(qū)區(qū)劃調(diào)整

在高線公園的活化利用成為全紐約市關(guān)注的公共空間營(yíng)造焦點(diǎn)的背景下，紐約市規(guī)劃委員會(huì)為了實(shí)現(xiàn)原本作為高架鐵路的二層空間作為無障礙、公共開放空間的恢復(fù)和再利用，優(yōu)化高線周邊新建筑的形態(tài)與公共空間之間的空間關(guān)系，制定了西切爾西特殊街區(qū)區(qū)劃（Special West Chelsea District Zoning）分區(qū)區(qū)劃修正案，并于2005年通過紐約市議會(huì)審查。新的區(qū)劃在土地用途分區(qū)之上，建立了一個(gè)由A-I 的10 個(gè)分區(qū)組成的疊加分區(qū)（圖1、2），并制定了各分區(qū)內(nèi)的特殊管控要求和分區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)措施，以補(bǔ)充、修改原區(qū)劃用途分區(qū)要求的方式進(jìn)行空間管控，完善了區(qū)劃對(duì)公共空間的管控要求與手段5）。區(qū)劃決議重點(diǎn)針對(duì)高線公園這一特殊要素，制定了特別分區(qū)的容積率、公共空間形態(tài)等的空間管控要求，劃定了高線發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移走廊（Development Rights Transfer Corridor）、高線公園改善獎(jiǎng)勵(lì)區(qū)域（High Line Improvement Bonus Areas）等特定區(qū)域，并以容積率轉(zhuǎn)移、獎(jiǎng)勵(lì)等手段作為相應(yīng)的補(bǔ)償與激勵(lì)措施，發(fā)揮私人權(quán)利主體改善高線公園空間品質(zhì)的能動(dòng)性6）。

表1 西切爾西區(qū)特殊意圖區(qū)區(qū)劃子分區(qū)容積率管控要求[20]

圖3 西高線東西兩側(cè)建筑形態(tài)管控要求圖示[21]

圖4 高線轉(zhuǎn)移走廊內(nèi)發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移示意圖[21]

3 土地發(fā)展權(quán)視角下高線公園公共空間的區(qū)劃管控

3.1 發(fā)展權(quán)再分配：對(duì)公共空間區(qū)劃管控要求的調(diào)整

從土地發(fā)展權(quán)視角來看，區(qū)劃調(diào)整的本質(zhì)是發(fā)揮城市規(guī)劃對(duì)空間的公共干預(yù)作用，是對(duì)土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行空間上的處置與再分配[5，6]。區(qū)劃對(duì)各子分區(qū)的基準(zhǔn)容積率規(guī)定是對(duì)地塊基本的土地開發(fā)權(quán)益的界定，2005 年的決議案對(duì)各用途分區(qū)的基準(zhǔn)容積率、最大容積率等管控要求進(jìn)行了修正。同時(shí)，出于保證高線公園及其周邊一定范圍內(nèi)空間的整體營(yíng)造目標(biāo)，區(qū)劃劃定了高線發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移走廊及高線改善獎(jiǎng)勵(lì)區(qū)域，針對(duì)9 個(gè)子分區(qū)特別制定了與之匹配的容積率轉(zhuǎn)移、容積率獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則（表1）?；凇百x權(quán)—管制”的規(guī)劃管控邏輯，以高線公共空間的整體營(yíng)造為目標(biāo)，被劃入高線發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移走廊內(nèi)的地塊不允許開發(fā)，但可將地塊基礎(chǔ)的開發(fā)權(quán)（容積率）轉(zhuǎn)移至其他地塊，以此來構(gòu)建私人權(quán)利主體土地使用權(quán)益與規(guī)劃管制之間的平衡，保證強(qiáng)制性管控要求的實(shí)施。

區(qū)劃決議除了對(duì)各分區(qū)內(nèi)土地用途和容積率進(jìn)行規(guī)定外，還制定了針對(duì)公共空間的三維形態(tài)管控的設(shè)計(jì)要求，主要考慮與高線公園公共空間的聯(lián)系度以及面向第十大道的景觀形象塑造，針對(duì)位于緊鄰高線公園的東西兩側(cè)地塊建筑形態(tài)制定了特殊的形態(tài)管控條例（圖3）。對(duì)形態(tài)的控制，并沒有直接的觸及地塊容積率及其代表的土地開發(fā)權(quán)，但由于其對(duì)兩側(cè)地塊的建筑提出了包括高線水平高度公共空間的最小面積、水平高度、寬度、建筑物退距及其與高線公園臨界面長(zhǎng)度等形態(tài)要求，是基于城市空間精細(xì)化營(yíng)造目標(biāo)的土地開發(fā)權(quán)益在地塊內(nèi)的“微觀分配”，也間接體現(xiàn)了區(qū)劃對(duì)土地開發(fā)權(quán)空間分配與精細(xì)化管制的思路。

3.2 發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移：區(qū)劃管控下發(fā)展權(quán)受損的市場(chǎng)化補(bǔ)償

為了保證更多的陽光和空氣到達(dá)高線公園，并形成連續(xù)的空間體驗(yàn)與景觀走廊形象，區(qū)劃中劃定了總寬100英尺的高線發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移走廊（圖4），包含了整個(gè)高線結(jié)構(gòu)和西18 街至西30 街之間相鄰地塊的部分，轉(zhuǎn)移走廊內(nèi)的地塊不能按照土地用途區(qū)劃準(zhǔn)許的容積率進(jìn)行開發(fā)，必須按照疊加區(qū)劃的強(qiáng)制性要求進(jìn)行規(guī)劃管控。但基于紐約“土地財(cái)產(chǎn)權(quán)（Land Property Rights）”，區(qū)劃管控實(shí)質(zhì)上造成了相關(guān)地塊的土地發(fā)展權(quán)被剝奪受損。因此，在保證土地發(fā)展權(quán)的前提下，區(qū)劃條文允許以容積率轉(zhuǎn)移方式來保障走廊內(nèi)的土地產(chǎn)權(quán)主體的發(fā)展權(quán)益。

在發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移過程中，紐約市政府更多的是通過建立一個(gè)發(fā)展權(quán)交易的市場(chǎng)，行使政府制度設(shè)計(jì)及市場(chǎng)服務(wù)監(jiān)督者的權(quán)力，并藉由市場(chǎng)力量實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃管控的目標(biāo)。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移某種意義上是對(duì)“受損地塊”的權(quán)益補(bǔ)償，而建立市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)移機(jī)制，則有助于抑制房地產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)活動(dòng)，并推動(dòng)土地開發(fā)與土地市場(chǎng)的公正性與公平性[22]。高線發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移走廊內(nèi)地塊在以書面形式通知紐約市城市規(guī)劃部門（Department of City Planning）容積率轉(zhuǎn)移意圖后，在后續(xù)開發(fā)建設(shè)中則必須將地塊的容積率轉(zhuǎn)移至除了F、H、J 分區(qū)以外的子分區(qū)內(nèi)地塊。接受地塊可接受的轉(zhuǎn)移建筑面積核算不得超過規(guī)定的最大容積率接受規(guī)定，并且受到地塊本身的最大容積率要求限定（表1），接受的建筑面積可在原有區(qū)劃規(guī)定的用途要求下自由使用。此外，區(qū)劃也規(guī)定了開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的成交價(jià)格中，需要提供一定比例的資金用于公園的維護(hù)7），并在城市規(guī)劃委員會(huì)的指導(dǎo)下使用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2005 年特殊意圖區(qū)區(qū)劃建立后，10年內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易達(dá)到26 項(xiàng)，設(shè)計(jì)建筑面積超過37000m2。

3.3 發(fā)展權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)：以容積率獎(jiǎng)勵(lì)誘導(dǎo)公共空間改善目標(biāo)

在區(qū)劃決議管控手段中，為了兼顧私有產(chǎn)權(quán)權(quán)利、市場(chǎng)力量投資收益回報(bào)和社會(huì)公共利益落實(shí)的協(xié)同目標(biāo)，區(qū)劃在空間形態(tài)管理和高線轉(zhuǎn)移走廊的基礎(chǔ)上采取了激勵(lì)性措施作為利益協(xié)調(diào)的政策手段，通過“高線改善區(qū)域獎(jiǎng)勵(lì)（High Line Improvement Area Bonus）”“高線轉(zhuǎn)移走廊容積率轉(zhuǎn)移獎(jiǎng)勵(lì)”來引導(dǎo)市場(chǎng)私有產(chǎn)權(quán)主體在更新過程中積極推進(jìn)其與高線公園之間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)改善高線公園品質(zhì)營(yíng)造目的。

區(qū)劃規(guī)定，在D、E、G、H、I 子分區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目中如果滿足了高線公園周邊地塊開發(fā)的三維形態(tài)管控要求，提供了方便行人進(jìn)入高線公園的樓梯、天橋等設(shè)施（西17 街至西18 街之間分區(qū)地塊），或完成了向“高線改善基金（High Line Improvement Fund）”提供用于高線公園公共空間改善的捐款等條件之后，可獲得各分區(qū)地塊的高線改善獎(jiǎng)勵(lì)容積率，并可以將地塊最終的容積率調(diào)整至區(qū)劃決議所允許的最大容積率的上限（表1、圖5）。此外，針對(duì)高線轉(zhuǎn)移走廊內(nèi)分區(qū)地塊，如果該分區(qū)地塊內(nèi)所準(zhǔn)許的建筑面積均已通過容積率轉(zhuǎn)移方式轉(zhuǎn)移至受讓地塊，轉(zhuǎn)移后的地塊空置，并且將轉(zhuǎn)移后貢獻(xiàn)的高線改善資金轉(zhuǎn)入“高線改善基金（High Line Improvement Found）”之內(nèi)，則可以在高線公園高架線下方進(jìn)行容積率為1.0 的特定的商業(yè)開發(fā)，以提升高線公園更加復(fù)合多元的功能活力。

4 土地發(fā)展權(quán)嵌入公共空間規(guī)劃管控的對(duì)策建議

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，目前國(guó)內(nèi)公有制的土地制度與土地發(fā)展權(quán)的管控邏輯本質(zhì)上與私有產(chǎn)權(quán)制度及自由市場(chǎng)的交易機(jī)制之間具有明顯的差別。因此在公共空間規(guī)劃管控方面，強(qiáng)行引入“土地發(fā)展權(quán)平權(quán)”的機(jī)制難以適應(yīng)國(guó)內(nèi)既有的制度基礎(chǔ)，甚至為公共空間管控帶來更高的制度成本。因此，基于土地發(fā)展權(quán)的公共空間管控，更重要的是充分尊重國(guó)內(nèi)“土地公有制”性質(zhì)及“土地發(fā)展權(quán)公共屬性”的基礎(chǔ)，借鑒國(guó)外基于土地發(fā)展權(quán)的“土地使用權(quán)益”評(píng)判依據(jù)，形成適應(yīng)國(guó)內(nèi)環(huán)境的公共空間管控方式與手段。

4.1 公共空間管控需充分尊重產(chǎn)權(quán)地塊的土地使用權(quán)益

土地發(fā)展權(quán)能夠發(fā)揮作用的前提是其在規(guī)劃管控中對(duì)土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的分離以及單獨(dú)處置。而國(guó)內(nèi)目前的管控方式，就是在國(guó)家、集體所有的公有制產(chǎn)權(quán)機(jī)制基礎(chǔ)上，將土地使用權(quán)從土地的權(quán)利束中剝離開來，并通過城鄉(xiāng)（土地）規(guī)劃對(duì)土地使權(quán)進(jìn)行分配與管控，具體體現(xiàn)在土地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等方式上。規(guī)劃控制的各項(xiàng)指標(biāo)確定，是政府動(dòng)用行政權(quán)力對(duì)土地賦予土地發(fā)展權(quán)及其土地使用權(quán)益的過程。公共空間的規(guī)劃管控實(shí)質(zhì)上是建立在土地使用權(quán)益的“公共價(jià)值、使用價(jià)值”的雙重屬性基礎(chǔ)上的，只有充分尊重“使用價(jià)值”才能引導(dǎo)土地“公共價(jià)值”，實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展的公共目標(biāo)。針對(duì)城市規(guī)劃領(lǐng)域的規(guī)劃管控而言，這需要通過建立“土地賦權(quán)——土地管控”的規(guī)劃編制邏輯，在規(guī)劃管控層面賦予土地使用權(quán)益（權(quán)利）的同時(shí)，引導(dǎo)土地的使用價(jià)值向公共價(jià)值靠攏，建立起基于土地使用權(quán)益的利益分配機(jī)制，才能充分發(fā)揮規(guī)劃對(duì)土地二次開發(fā)公共干預(yù)的作用[23]。

圖5 子分區(qū)I 涉及的高線公園改善區(qū)域[20]

4.2 豐富控制性詳細(xì)規(guī)劃中公共空間規(guī)劃管控手段

在目前國(guó)內(nèi)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)改革、國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)以及城市設(shè)計(jì)的法定化呼聲高漲的背景下，城市設(shè)計(jì)內(nèi)容的法定化成為了新一輪規(guī)劃改革與完善的重點(diǎn)內(nèi)容之一。國(guó)內(nèi)控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)公共空間的管控要素及要求的探索已經(jīng)很多，但針對(duì)公共空間及其周邊環(huán)境的三維空間設(shè)計(jì)應(yīng)該如何進(jìn)行法定規(guī)劃的轉(zhuǎn)譯與規(guī)劃管控落實(shí)，仍然未形成明確的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。未來應(yīng)加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)內(nèi)容在法定規(guī)劃尤其是控制性詳細(xì)規(guī)劃層面的法定管控，結(jié)合土地容積率、建筑高度、公共空間位置等土地發(fā)展權(quán)的空間分配，豐富三維空間設(shè)計(jì)的管控內(nèi)容，以及在后續(xù)土地出讓、許可審批等規(guī)建程序中的管控落實(shí)。

4.3 明確規(guī)劃管控下土地發(fā)展權(quán)的修正補(bǔ)償與獎(jiǎng)勵(lì)方式

由于公共空間在土地利用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度方面的規(guī)劃管控對(duì)私有產(chǎn)權(quán)主體土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行了一定意義上的侵占，涉及空間品質(zhì)的三維管控帶來的土地開發(fā)成本上升，也直接影響了產(chǎn)權(quán)主體開發(fā)建設(shè)的“成本-收益”平衡。雖然國(guó)內(nèi)諸如北京、深圳等城市已經(jīng)建立了公共空間管控的容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度等的規(guī)劃管理工具，但在單一項(xiàng)目?jī)?nèi)處于土地使用價(jià)值體現(xiàn)的容積率管控還具有“一事一議”的彈性空間，土地相關(guān)權(quán)利人較高的“議價(jià)能力”，往往導(dǎo)致控制性詳細(xì)規(guī)劃等法定規(guī)劃管控要求的法律地位受損。因此，針對(duì)存量更新背景下的線性公共空間管控實(shí)施中可能存在的問題，需要借鑒國(guó)內(nèi)外已有的管控制度與手段，在政府系統(tǒng)性規(guī)劃管控基礎(chǔ)上，引入土地發(fā)展權(quán)（使用價(jià)值）轉(zhuǎn)移（TDR）、發(fā)展權(quán)交易（PDR）、發(fā)展權(quán)獎(jiǎng)勵(lì)等手段，優(yōu)化市場(chǎng)在土地開發(fā)過程中的資源配置作用，進(jìn)一步豐富國(guó)內(nèi)公共空間的彈性管控方法，強(qiáng)化法定規(guī)劃中公共空間管控的協(xié)調(diào)性與適應(yīng)性。

圖、表來源

圖1：參考文獻(xiàn)[19]；

圖2、圖5：參考文獻(xiàn)[20]；

圖3、圖4：參考文獻(xiàn)[21]；

表1：參考文獻(xiàn)[20]。

注釋

1）又譯作土地開發(fā)權(quán)。學(xué)界對(duì)landdevelopmentright 到底譯作土地發(fā)展權(quán)還是土地開發(fā)權(quán)的討論尚未有所定論，本文統(tǒng)一按照土地發(fā)展權(quán)。

2）采礦權(quán)是在土地所有權(quán)發(fā)展過程中產(chǎn)生的一種特殊權(quán)利，是一種可以與土地所有權(quán)分離并可單獨(dú)出售和支配的權(quán)利。

3）在1916 年的區(qū)劃決議中，僅對(duì)土地用途劃分了居住、商業(yè)和無限制區(qū)三種用途分區(qū)，其中商業(yè)分區(qū)只限定了部分禁止的用途，無限制區(qū)則對(duì)用途不做強(qiáng)制規(guī)定。

4）1960 年代，美國(guó)產(chǎn)權(quán)制度與傳統(tǒng)區(qū)劃控制之間爆發(fā)的權(quán)利沖突，直接引發(fā)了“區(qū)劃管控?fù)p害土地私有產(chǎn)權(quán)人土地開發(fā)權(quán)利”的產(chǎn)權(quán)運(yùn)動(dòng)。

5） 自1969 年 起， 紐 約 市 規(guī) 劃 委 員 會(huì)（City Planning Commission）為了在城市具有獨(dú)特特色的地區(qū)實(shí)現(xiàn)特定的規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)目標(biāo)，在區(qū)劃決議內(nèi)增加了指定的特殊意圖區(qū)的疊加區(qū)，通常是針對(duì)歷史街區(qū)（Historical District）、特殊意圖區(qū)（Special Purpose District）、混合用途區(qū)劃（Mixed Use District）等特殊地區(qū)而制定的“補(bǔ)丁式”區(qū)劃，其管控內(nèi)容在原有分區(qū)區(qū)劃上進(jìn)行疊加與覆蓋。

6）盡管 2005 年以來西切爾西特殊街區(qū)的區(qū)劃決議條文內(nèi)容一直有所增加與調(diào)整，但整體的基于保障土地發(fā)展權(quán)公平的管控邏輯并未改變，文章旨在分析其公共空間管控的機(jī)制，因此分析仍以2005 年紐約市議會(huì)通過的區(qū)劃決議內(nèi)容為主。

7）區(qū)劃決議中規(guī)定該出資額為每平方英尺建筑面積提供50.00美元，但可經(jīng)由城市或其指定人員根據(jù)美國(guó)勞工統(tǒng)計(jì)局定義的城市消費(fèi)者的消費(fèi)價(jià)格指數(shù)變化，于次年7 月1 日及以后進(jìn)行年度調(diào)整。