鮑海君，章笑藝，蔣明利，章 鳴

（1.浙大城市學院國土空間規(guī)劃學院，浙江 杭州 310015；2.浙江省自然資源調(diào)查登記中心，浙江 杭州 310012）

1 引言

中共十九屆五中全會提出要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，建設更高水平的平安中國。國土空間安全是國家安全的基礎，對我國城市的可持續(xù)發(fā)展和國土空間全域管控、國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。2019年，中央明確提出要形成安全和諧和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。近年來，隨著保護線劃定管控[1]、空間用途管制[2]、農(nóng)用地占補平衡[3]等政策的推行，學術(shù)界對鄉(xiāng)村及城鄉(xiāng)發(fā)展邊界的國土空間安全關注日益加深，形成了生態(tài)承載力評估[4]、適宜性評價[5]等一系列風險評估的理論和實踐成果。同時，隨著城市化進程的加快，城市內(nèi)部空間遭受暴雨等突發(fā)極端天氣、化工廠爆炸等重大公共事件頻頻發(fā)生，城市居民受到交通擁堵、城市內(nèi)澇等“城市病”的侵害[6]。城市系統(tǒng)面臨著更多不確定性風險與未知擾動，需要管理者和規(guī)劃師從目標對象、戰(zhàn)略定位、技術(shù)手段與規(guī)劃理念等方面做出適應調(diào)整，通過韌性城市建設[7-8]推動城市國土安全的發(fā)展[9-10]。

2020年10月，中共十九屆五中全會正式提出了“韌性城市”命題。同年11月《第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》明確要求建設“韌性城市”，反映出我國在韌性城市建設上的決心和信心。中央城市工作會議指出，要轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題[11]。習近平在視察北京城市規(guī)劃建設管理工作時，提出要“健全規(guī)劃實時監(jiān)測、定期評估、動態(tài)維護機制，建立‘城市體檢’評估機制，建設沒有‘城市病’的城市”。中央各部委及各省相關部門陸續(xù)部署城市體檢相關工作。住房和城鄉(xiāng)建設部把城市體檢作為統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理，推進實施城市更新行動，促進城市開發(fā)建設方式轉(zhuǎn)型的重要抓手，從2018年起在11個城市開展體檢試點，2021年全國試點城市數(shù)量擴展至59個。自然資源部于2021年6月18日發(fā)布了國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程，對于數(shù)據(jù)基礎、工作流程、體檢成果、規(guī)劃圖件等內(nèi)容給出了要求。

城市體檢評估是國土空間安全建設的關鍵工作之一，通過城市體檢評估可以看清城市的安全發(fā)展狀態(tài)，找準需要改進和改善的城市病因，從而為韌性城市建設找到方向。本文詳細梳理了國土空間安全相關的行業(yè)標準、政策和研究成果，聚焦韌性城市理論，通過廣泛深入的文獻調(diào)研和專家調(diào)查，形成城市安全指標庫，進一步篩選形成關鍵指標體系，可為相關部門開展國土空間安全城市體檢評估工作提供決策參考。

2 文獻回顧及理論基礎

2.1 韌性城市概念

韌性在學術(shù)界由加拿大生態(tài)學家霍林于1970年代首次引入，在其著作《生態(tài)系統(tǒng)韌性和穩(wěn)定》中將韌性定義為“生態(tài)系統(tǒng)受到擾動后恢復到穩(wěn)定狀態(tài)的能力”[10]。隨后，學者們對韌性的概念逐漸由受到擾動后恢復至單一平衡（工程韌性）[12]擴展到可動態(tài)發(fā)展的多重平衡（生態(tài)韌性）[13]，從強調(diào)恢復性發(fā)展到具備韌性、適應性、轉(zhuǎn)變性三種能力的復雜系統(tǒng)（適應性循環(huán)）[14]。對韌性概念的研究對象從“生態(tài)系統(tǒng)”擴展至“社會—生態(tài)系統(tǒng)”[15]，其外延不斷擴大，內(nèi)涵不斷豐富，受關注度也不斷攀升。“社會—經(jīng)濟—自然復合生態(tài)系統(tǒng)”中的韌性理論研究[16]，更關注適應性循環(huán)，強調(diào)綜合系統(tǒng)反饋和跨尺度的自學習、適應以及自我組織現(xiàn)象。

進入20世紀后，美國城市和區(qū)域規(guī)劃學者、生態(tài)學者、環(huán)境學者開始關注并完成了大量城市系統(tǒng)應對災害的韌性問題研究[17-18]。城市韌性隨城市人口的增長和城市蔓延而降低，應對突發(fā)事件的脆弱性增加，城市生態(tài)服務功能也隨之削弱[19-20]。近年來，全世界各種學科背景的學者紛紛加入到韌性城市的研究中，韌性理論逐漸成為一個社會生態(tài)系統(tǒng)動力學視角下的有效研究途徑，特別是基于韌性視角探索城市的組成要素，從而對城市安全狀態(tài)展開評價，提高和增強城市社會生態(tài)系統(tǒng)對外界風險的適應能力，提升城市規(guī)劃的預見性和引導性[21-24]。

在社會實踐中，建設韌性城市的理念不斷發(fā)展和強化。2002年，倡導地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國際理事會（ICLEI）在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展全球峰會上首次提出“韌性”概念；2013年，洛克菲洛基金會啟動“全球100韌性城市”項目，將城市韌性視作城市中的居民、社區(qū)和城市系統(tǒng)在經(jīng)歷各種慢性壓力和急性沖擊下存續(xù)、適應和成長的能力；2016年，第三屆聯(lián)合國住房與可持續(xù)城市發(fā)展大會（人居Ⅲ）在厄瓜多爾首都基多舉行，倡導將“城市的生態(tài)與韌性”作為新城市議程的核心內(nèi)容之一。

2.2 韌性視角下的城市國土安全評估

在傳統(tǒng)認知上，國土空間安全評估主要從生態(tài)安全的角度出發(fā)，認為國土空間安全是可持續(xù)發(fā)展的支持基礎[25]，面臨的威脅是城市蔓延導致的景觀日趨致密[10,23]。其科學內(nèi)涵包括生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能和過程對外界干擾的穩(wěn)定程度（剛性）；生境受破壞后恢復平衡的能力（彈性）；生態(tài)系統(tǒng)與外部環(huán)境協(xié)同進化的能力（進化性）；生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的自調(diào)節(jié)自組織能力（自組織性）。評估的指標趨向于選擇描述城市的規(guī)模、密度和形態(tài)等反映城市生態(tài)安全的指標[23]，或選擇建成區(qū)面積等反映土地開發(fā)強度的指標[26]，研究具有適應和調(diào)整能力的城市空間和建成區(qū)的塑造。

隨著韌性城市理論對城市建設和國土空間規(guī)劃影響力的增強，國土空間安全評估展現(xiàn)出明顯的動態(tài)性變化，這主要展現(xiàn)在兩方面。一是城市化和科技進步背景下城市系統(tǒng)的組成和特征發(fā)生了變化，細化至個體、社區(qū)、機構(gòu)、商業(yè)體等具有高度空間、尺度差異的對象，韌性測度開始具有多層次的特征[27]，出現(xiàn)了關注地上地下等立體城市要素的城市基礎設施韌性[28]，關注社區(qū)服務的公共衛(wèi)生韌性[8]，以及關注以城市居民個體、弱勢群體等的社會韌性[10]等評估維度；二是從社會系統(tǒng)動力學上引入了更廣義的城市韌性，將社區(qū)組織力和公共管理能力納入內(nèi)容框架，將人文環(huán)境納入城市構(gòu)成要素，出現(xiàn)了文化韌性和形象韌性[27]等維度?？偟膩碚f，城市國土安全的評估從城市的物理結(jié)構(gòu)和空間特性，關注城市功能和政府管理等“社會—經(jīng)濟”特征[29]。

3 韌性城市視角下評價指標體系構(gòu)建

3.1 構(gòu)建原則

為保證評價指標體系的可靠性，避免遺漏關鍵性指標，且能落實該研究成果到城市體檢的實踐工作當中，本指標體系構(gòu)建遵循全面性、科學性和可操作性三大原則。

（1）全面性。體檢評估既要全面客觀分析城市發(fā)展取得的成效，更要著力發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施中存在的國土安全、生態(tài)保護、資源利用、空間開發(fā)等方面的突出矛盾和問題，多維度充分挖掘、查找各類城市病背后的深層次原因，從規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、質(zhì)量、效率、時序等角度提出針對性解決措施，科學評估規(guī)劃實施績效，保障后續(xù)規(guī)劃的更好實施，提高城市治理水平。

（2）科學性。體檢評估工作目的是落實國土空間規(guī)劃，推動高質(zhì)量發(fā)展。體檢評估指標體系應該以生態(tài)文明思想為指導，充分體現(xiàn)創(chuàng)新、綠色、協(xié)調(diào)、開放、共享的發(fā)展理念；同時應對照國土空間規(guī)劃的發(fā)展目標，通過對規(guī)劃約束性指標和強制性內(nèi)容的執(zhí)行情況進行檢查，預判城市發(fā)展趨勢。

（3）可操作性。體檢評估工作需要緊密對接國土空間規(guī)劃，完成定期評估的目標，并探索實時評估與動態(tài)維護相結(jié)合的有效濾鏡。體檢評估成果所反映的城市病問題和背后的管理需求，應當作為規(guī)劃編制改進、實施和優(yōu)化的重要依據(jù)，為國土空間近期規(guī)劃、年度實施計劃及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃提供支撐，因此需保證體檢評估成果能用、管用和好用。一方面，在選取指標時應選擇符合當?shù)貙嶋H，或已處在監(jiān)管體系內(nèi)擁有數(shù)據(jù)基礎的指標；另一方面，可以充分利用自然資源、住建、經(jīng)信等部門已有的業(yè)務數(shù)據(jù)，保證數(shù)據(jù)的客觀性、易獲取性和可操作性。

3.2 評價維度

聚焦城市國土空間安全，在傳統(tǒng)生態(tài)安全評估中對城市物理結(jié)構(gòu)和空間特性的關注基礎上，結(jié)合韌性城市的內(nèi)涵延展后，基于社會—經(jīng)濟特性下對各層次、各尺度城市的組成要素的相關研究，從自然災害韌性、基礎設施韌性、公共衛(wèi)生韌性、城市交通韌性和社會治理韌性5個維度來構(gòu)建國土空間安全體檢評估體系（圖1）。

圖1 國土空間安全體檢評估維度Fig.1 Dimensions of city examination & evaluation system for territorial space safety in spatial planning

自然災害韌性：受涉及的災害沖擊包括物種多樣性威脅、城市內(nèi)澇、地質(zhì)災害和空氣污染等，近年來隨著城市管理者和市民對城市生態(tài)服務價值維持和保護意識的增強而備受關注[20]。內(nèi)澇威脅[30]是城市缺乏滯水蓄水空間和自然泄洪調(diào)蓄能力，短時抽排能力不足導致的城市在面臨洪水和極端天氣等災害時缺乏恢復能力。地面沉降[31]會引發(fā)地下管線斷裂、建筑物塌陷或傾斜等一系列問題，影響范圍廣、持續(xù)時間長。盡管近年來地面沉降防治在監(jiān)測手段、監(jiān)測網(wǎng)布設等方面已取得一定成效，但監(jiān)測網(wǎng)點密度和精度仍然需要提高。

基礎設施韌性：該維度主要關注公共服務安全，包括燃氣、供水排水、熱力、綜合管廊、道路橋梁等城市生命線工程的運行健康狀況[10]。當前我國城市基礎設施規(guī)劃和建設存在“重地上、輕地下”的現(xiàn)象。地上超高層建筑數(shù)量快速增長，引發(fā)消防管理、能耗環(huán)境等問題，為城市的安全管理和安全發(fā)展埋下了隱患[32]。地下設施底數(shù)不清、運行管理不到位[33]，難以為統(tǒng)籌地下工程建設和工程安全質(zhì)量管理提供保障。

公共衛(wèi)生韌性：公共健康屬于城市公共服務中的一環(huán)，近年受流行病、新冠疫情等的影響，以及城市人口的高度集聚和高頻流動，城市累積了大量的社會風險[34]。姜曉杉等[35]從公共健康視角選取了社區(qū)自然環(huán)境、建成環(huán)境、基礎設施和社區(qū)資本4個維度構(gòu)建城市韌性評估框架，并進一步對社區(qū)在公共健康韌性建設的側(cè)重點上給出了建議。

城市交通韌性：隨著城市化進程的加快，城市人口大量增長直接導致居民出行需求暴增，交通擁堵在我國大中型城市日趨嚴重。仇保興在研究城市交通韌性時，提出從多樣性、模塊化、高通量、需求量管理和智慧化5個準則進行建設，提升城市交通的彈性和抗沖擊能力[36]。

社會治理韌性：該維度更關注經(jīng)濟狀況下行和面臨經(jīng)濟困境時，貧困群體所具有和表現(xiàn)出的在抗拒外部壓力、穩(wěn)住心態(tài)和尋找機會走出困境的內(nèi)在和行動特征[37]。在評估社會治理韌性時，可從社會包容性、社會連接性和社會能動力的角度關注和增強風險治理[38]。

3.3 評價指標庫

綜合相關研究成果[39]以及國內(nèi)外政府部門和研究機構(gòu)公開發(fā)布的城市安全指標體系（表1），歸納整理相關指標，并將其歸類至自然災害、基礎設施、公共衛(wèi)生、城市交通和社會治理5個維度，得到一個較完備的城市安全評價指標庫（表2）。需要說明的是，指標項的來源在研究成果、研究機構(gòu)指數(shù)和政策文件中的優(yōu)先級依次遞增。例如，當城市內(nèi)澇點密度作為常見指標在住房和城鄉(xiāng)建設部的《2021年城市體檢指標體系》和研究文獻中都被作為指標列出時，表2優(yōu)先將政策文件作為其指標來源。

表1 關于城市安全的國內(nèi)外指標體系Tab.1 Domestic and foreign index systems on city safety

表2 國土空間安全城市評價指標庫Tab.2 City evaluation index library for territorial space safety in spatial planning

3.4 評價指標篩選

解讀和分析政策文件能夠為國土空間安全規(guī)劃體檢評估工作的側(cè)重點指明方向，所構(gòu)建的城市國土安全評估指標將更具可操作性。更重要的是，通過統(tǒng)計政策文件中對于相關指標維度和指標名稱的復現(xiàn)頻次，能反映出各相關指標的重要性和可獲得性[40]。因此，本文對首批城市體檢工作相關的政策文件，以及自十四五規(guī)劃發(fā)布后北京市、上海市和浙江省政府與韌性城市建設相關規(guī)劃、指南和意見等文件進行了收集與梳理。由于韌性城市建設本身尚未被立為專項計劃，在政府及相關機構(gòu)的政策文件搜集過程中，也將災害應急、市政基礎設施等關聯(lián)信息一并納入。

對構(gòu)建的國土空間安全城市評價指標庫中各項指標在政策文件中的出現(xiàn)頻次進行統(tǒng)計（表3），從結(jié)果可以看出，表2中大部分指標都能在政策文件中找到相關表述或應用，但在頻次上呈現(xiàn)出了長尾分布的現(xiàn)象，其中人均應急避難場所面積、減災示范社區(qū)比例、區(qū)域開發(fā)強度和城鎮(zhèn)登記失業(yè)率是被提及頻次比較高的評價指標。

表3 城市國土空間安全指標在城市政策文件中的應用頻次統(tǒng)計Tab.3 Frequency statistics of city evaluation indexes for territorial space safety in policy documents

3.5 指標體系形成

在高頻次的指標基礎之上，還需要對指標的可獲得性和合理性進行評估，這一過程常用的方法為專家調(diào)查法[5]。在設置專家調(diào)查問卷時，采用5級分級打分法對指標的合理性和可操作性進行區(qū)分，其中1分代表不合理（不具備可操作性）、5分代表非常合理（可操作性很強）。兩個指標均為正向指標，從1到5程度依次增加，得分越高代表越適宜被選作最終指標。在此基礎上，為避免專家對于某些指標不熟悉而造成的誤判，增設0分選項，代表放棄對該指標進行判定。

在對問卷調(diào)查結(jié)果進行處理的過程中，為了保證專家調(diào)查結(jié)果的科學性、可靠性和合理性，采用專家權(quán)威度檢驗和一致性檢驗對結(jié)果進行驗證和矯正。

3.5.1 專家權(quán)威度檢驗

通過棄選項的占比比例，可辨別參與調(diào)查的專家對于國土空間安全評估指標的熟悉和了解程度。專家權(quán)威度β的具體計算見式（1）。

式（1）中：m為調(diào)查問卷的總指標數(shù)量；n為棄選的指標個數(shù)。

將所邀請的8位專家的反饋結(jié)果代入式（1）得到專家權(quán)威度（表4），可以看出大部分專家的權(quán)威度都高于95%，所有專家的權(quán)威度都高于85%。該結(jié)果表示本調(diào)查具備專業(yè)權(quán)威性，對應的指標可獲得性和合理性判定結(jié)果具備參考性，可在城市體檢評估的實際工作中作為指標篩選的依據(jù)。

表4 城市國土空間安全指標調(diào)查專家權(quán)威度Tab.4 The authority of experts in the survey of city evaluation indexes for territorial space safety （%）

3.5.2 專家意見一致性檢驗

專家意見一致性檢驗是專家調(diào)查中常用的質(zhì)量檢驗方法，主要是計算克朗巴哈系數(shù)Cronbach’sα，該值系數(shù)越大表明一致性越好。研究認為，當該值小于0.6時，表示出現(xiàn)了較大的意見分歧，結(jié)果不足以采信；大于0.6則具有較好的可信度。特別是當克朗巴哈系數(shù)大于0.8時，說明專家意見的一致性信度非常好。通過SPSS軟件計算得到本問卷調(diào)查結(jié)果的可信度系數(shù)值為0.914，說明邀請專家的打分結(jié)果統(tǒng)一執(zhí)行性較高，可用于指標體系的篩選依據(jù)。

3.5.3 安全指標體系結(jié)果

在通過專家權(quán)威性檢驗和意見一致性檢驗后，根據(jù)問卷各專家打分情況，按照式（2）匯總每項指標的合理性得分和可操作性得分（表2）。

式（2）中：μi為專家意見綜合得分；i代表第i個指標；vi代表得分；f(vi)代表該得分在專家團得分中的頻率。

在量化后的得分基礎上，通過設定不同的選擇閾值，可對指標進行篩選從而得到關鍵指標。以0.75作為閾值，得分大于0.75分屬于可操作性高的指標，小于0.75分的屬于可操作性低的指標。對于合理性采用同樣的區(qū)分方式，將各指標以可操作性得分作為橫軸，合理性得分作為縱軸，可以得到圖 2所示的4個區(qū)間：非核心指標、引導性指標、強制性指標和倡導性指標。也就是說，如果一個合理性得分較高的指標，同時具備較高的可操作性得分，那么它被劃入強制性指標；但如果一個指標僅屬于合理性關鍵指標，則它被劃分為引導性指標；反之，則為倡導性指標。

強制性國土空間安全評估指標既能夠反映城市國土空間安全建設水平，又能用以指導城市的國土空間安全建設，因此應當被納入年度城市體檢評估工作中，通過標準或方案強制性地進行推廣使用。而可操作性較低的引導性指標，盡管具備理論上的科學內(nèi)涵，但可能由于統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺失或者需要專業(yè)儀器測量，在實際操作中較難獲取。隨著國土安全建設工作的推進，相關數(shù)據(jù)采集手段的豐富和統(tǒng)計方法的多樣化，該類指標的可獲得性會大大提高，管理部門可考慮逐步將其納入城市體檢評估。倡導性指標雖然具有很高的可操作性，且其內(nèi)容在一定程度上也能反映國土安全建設的狀況和水平，但是有偏或不夠全面，在指導城市國土安全建設的效果上較為有限，管理部門可根據(jù)各自城市的實際工作考慮是否納入。

除了當前指標庫中各項指標所處的區(qū)間以外，圖2按照自然災害、基礎設施、公共衛(wèi)生、城市交通、社會治理5個維度，對維度內(nèi)各項指標的得分分布進行了分布橢圓的計算。分布橢圓的中心橫、縱坐標分別為各指標可操作性和合理性得分的平均值，長軸和短軸分別為可操作性和合理性得分的標準差。分布橢圓的面積越小，代表該維度下各指標的得分值越接近。基于此，可以看出在5個維度中，基礎設施維度的指標普遍具備較高的可操作性和合理性，其次是自然災害和公共交通維度的指標項；而社會治理維度的指標在可操作性上的跨度較大，公共衛(wèi)生維度的指標在合理性上的跨度較大。后兩個維度具有更高的學科交叉性，被納入城市韌性內(nèi)涵的討論范疇的時間也較短，在評價指標選擇上還未達成統(tǒng)一的意見。

圖2 關鍵指標類型劃分Fig.2 Three types of key indexes

4 結(jié)論和討論

在新的形勢和挑戰(zhàn)下，“韌性城市”理論為應對城市危機、保障城市安全提供了新的思路和方向。以韌性城市的相關理論和研究作為切入點，本文從自然災害、基礎設施、公共衛(wèi)生、城市交通、社會治理5個維度，構(gòu)建了具有一定普適意義的國土空間安全評估指標體系，并通過指標庫構(gòu)建、指標篩選、指標合理性和可操作性評估三個步驟，最終確立了城市國土安全核心評估指標（表5）。

表5 城市國土安全核心評估指標Tab.5 Core city evaluation indexes for territorial space safety

通過對指標內(nèi)涵和其在城市國土安全建設過程中的推廣應用水平，評價指標被分為引導性指標、強制性指標和倡導性指標三大類。三者均對韌性城市的建設具有重要的理論和現(xiàn)實意義。雖然當前的國土空間規(guī)劃體檢評估工作中，主要是操作性較強的強制性指標，但隨著城市國土空間安全建設的發(fā)展，相關統(tǒng)計口徑的完善和補充，操作性較低但合理性高的引導性指標在相關統(tǒng)計的可獲得性將大大提升，可逐步被納入城市體檢評估的日常操作中。這也與我國當前國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建和國土安全建設融入韌性城市規(guī)劃理念的導向相吻合。

除了年度城市體檢評估工作以外，城市信息模型（CIM）平臺、城市大腦和數(shù)字孿生等數(shù)字化建設，更應該將城市體檢中的關鍵指標作為城市智慧化管理動態(tài)監(jiān)測和記錄的內(nèi)容。本文的后續(xù)工作將基于此思路，選取試點地區(qū)完成城市體檢的實證研究工作。在匯聚了城市地理信息、建筑、基礎設施的多維城市信息數(shù)據(jù)平臺之上，結(jié)合地名地址、人口、產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟數(shù)據(jù)，動態(tài)化、全面化落實城市體檢工作，更好地支撐國土安全格局的建設與發(fā)展。