嚴(yán)金海，劉紅凱

（廈門大學(xué)公共政策研究院，福建 廈門 361005）

1 引言

政策試點(diǎn)始于土地革命戰(zhàn)爭時期的土地改革試驗(yàn)，是中國共產(chǎn)黨將馬克思主義與中國實(shí)踐相結(jié)合，探索中國情景下問題解決之路而形成的本土化治理機(jī)制[1]，在我國國家治理體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性制度的作用[2-3]。中共十八大以來中央加強(qiáng)了政策試點(diǎn)的頂層設(shè)計，強(qiáng)調(diào)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。土地制度改革幾乎“凡改必試”，深刻呈現(xiàn)出國家治理中中央與地方、政府與民眾兩對關(guān)系的復(fù)雜變化[4-5]。作為土地要素市場化改革的重要領(lǐng)域，2017年以來，自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部先后分二批部署在18個城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)（以下簡稱集租房試點(diǎn)），這對探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場構(gòu)建中集體建設(shè)用地進(jìn)入住宅市場的可行制度通道，推動房地產(chǎn)用地供給制度從單一化向多元化變革具有重要意義[6]。然而，試點(diǎn)推進(jìn)過程中大多數(shù)城市進(jìn)展緩慢，僅北京、福州等部分城市取得顯著進(jìn)展[7]。由此產(chǎn)生的重要問題是：在中央主導(dǎo)的“設(shè)計試驗(yàn)”試點(diǎn)模式下[8]，地方政府積極參與集租房政策試點(diǎn)的動力何在？地方政府又是如何解決試點(diǎn)過程中的困難以實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新的？背后有哪些因素或機(jī)制的作用？對這些問題的研究，對于闡明政策試點(diǎn)背后的實(shí)踐邏輯，促進(jìn)土地政策試點(diǎn)取得成功、實(shí)現(xiàn)更大范圍推廣具有重要理論與實(shí)踐意義。

從國家治理視角，學(xué)界重點(diǎn)從政治和經(jīng)濟(jì)激勵解釋地方政府試點(diǎn)的動因[9]，從中央精心設(shè)計[10]、地方試點(diǎn)科層化[11]等維度分析試點(diǎn)運(yùn)作機(jī)制。在土地政策領(lǐng)域，一些學(xué)者從央地關(guān)系角度，分析發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)過程中中央頂層設(shè)計與地方因地制宜探索之間存在復(fù)雜互動[12-13]，中央對試點(diǎn)的治理顯著影響試點(diǎn)績效[8]，央地間的動態(tài)博弈使得地方試點(diǎn)創(chuàng)新與偏差同時存在[14]。另一些研究從政府—民眾關(guān)系角度，分析發(fā)現(xiàn)地方政府與村集體、村民之間存在多樣化互動，試點(diǎn)實(shí)施呈現(xiàn)出多層級治理特征[15]，政策動員是地方推進(jìn)試點(diǎn)的重要策略[16]。具體到集租房試點(diǎn)，已有研究從試點(diǎn)動因、挑戰(zhàn)困難、典型模式等方面進(jìn)行了分析。試點(diǎn)面臨主體積極性不高、審批政策不完善、利益分配平衡難等挑戰(zhàn)[17-19]，與既有城鄉(xiāng)土地與住房市場存在磨合與適應(yīng)的過程[20]。“政府主導(dǎo)出資的公租房”、“企業(yè)受讓土地的商業(yè)租賃”和“村企合作開發(fā)的商業(yè)租賃”等典型試點(diǎn)存在自身適用范圍[21]，實(shí)施難點(diǎn)在于不同區(qū)域背景下如何把握政策開放程度[20]?？傊延醒芯繌恼咴圏c(diǎn)角度對地方政府土地政策試點(diǎn)實(shí)施進(jìn)行了卓有成效的探索，但仍存在以下不足：一是缺乏對中央加強(qiáng)頂層設(shè)計的試點(diǎn)模式下地方政府積極推進(jìn)土地政策試點(diǎn)的關(guān)鍵動力的深入分析；二是鮮有基于對“點(diǎn)”的試點(diǎn)運(yùn)作過程的跟蹤觀察，深入分析復(fù)雜互動情境中地方政府推動土地政策試點(diǎn)實(shí)施取得成功的關(guān)鍵治理機(jī)制。

基于此，本文結(jié)合國家治理的兩條關(guān)系主線，基于地方政府雙重角色特征，構(gòu)建一個理解地方政府試點(diǎn)實(shí)施行為邏輯的“創(chuàng)新空間—領(lǐng)導(dǎo)注意力—實(shí)施困境—治理機(jī)制”分析框架，并以A省B市集租房政策試點(diǎn)實(shí)施為案例，對這一框架進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分析，揭示地方政府推進(jìn)政策試點(diǎn)背后的動力與機(jī)制，以期為完善土地政策試點(diǎn)治理機(jī)制提供參考。

2 理論框架

基于地方政府作為中央代理者和地方公共管理者的雙重特征[22]，地方試點(diǎn)不僅受到中央頂層設(shè)計所形成的激勵—約束機(jī)制的影響[23]，而且需因地制宜回應(yīng)各方利益訴求、解決試點(diǎn)實(shí)施困境[24]；同時，在中國地方創(chuàng)新中，地方主要領(lǐng)導(dǎo)的個人特征影響著其政策理解和注意力分配[25-26]，繼而決定了政策試點(diǎn)所需資源投入。基于此，本文構(gòu)建“創(chuàng)新空間—領(lǐng)導(dǎo)注意力—實(shí)施困境—治理機(jī)制”分析框架以解釋地方政府土地政策試點(diǎn)行為邏輯（圖1）。

圖1 土地政策試點(diǎn)“創(chuàng)新空間—領(lǐng)導(dǎo)注意力—實(shí)施困境—治理機(jī)制”分析框架Fig.1 Analytical framework of “innovation spaceleader attention-implementation dilemma-governance mechanism” for pilot implementation of land policy

2.1 央地互動與創(chuàng)新空間

在中央加強(qiáng)頂層設(shè)計的試點(diǎn)模式下，地方參與試點(diǎn)、開展自主探索需一定的創(chuàng)新空間為其提供合法性基礎(chǔ)。這一創(chuàng)新空間的邊界與持續(xù)性受到中央與地方在試點(diǎn)啟動和實(shí)施等階段互動行為的影響[8,27]。在啟動階段，作為試點(diǎn)的發(fā)起者，中央通過在頂層設(shè)計中明確試點(diǎn)方向和原則、設(shè)定規(guī)定和自選動作、劃定責(zé)任與底線等方式，以及地方申請—中央批準(zhǔn)的程序設(shè)計，在規(guī)范地方行為同時為地方探索創(chuàng)新提供合法空間，實(shí)現(xiàn)中央政策主張和地方治理需要的契合[28]；在實(shí)施階段，通過調(diào)研督導(dǎo)、定期報告、成果交流、中期評估等方式，中央了解掌握地方實(shí)踐進(jìn)展，指導(dǎo)地方對試點(diǎn)中顯現(xiàn)的深層次矛盾問題開展集中攻關(guān)，促進(jìn)改革經(jīng)驗(yàn)的交流與推廣，地方則從中進(jìn)一步明確試點(diǎn)的具體路徑，爭取中央對其創(chuàng)新亮點(diǎn)的支持以保障創(chuàng)新空間的持續(xù)性，并將試點(diǎn)階段性成果有效轉(zhuǎn)化為政績。

2.2 地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)知與注意力分配

對于地方政府而言，創(chuàng)新空間同時蘊(yùn)含激勵與風(fēng)險。一方面，通過試點(diǎn)的賦權(quán)機(jī)制，地方官員可在因地制宜探索、滿足地方治理需要的同時有效完成中央的試點(diǎn)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)政績生產(chǎn)[24]。另一方面，在自上而下的科層體制下，由于試點(diǎn)任務(wù)實(shí)施路徑的模糊性，地方創(chuàng)新有可能偏離中央精神，政策尺度把握面臨一定風(fēng)險。特別是，在地方發(fā)展依賴土地財政和房地產(chǎn)業(yè)的背景下，集租房這類觸及利益格局重大調(diào)整的市場化改革可能會引發(fā)地方短期經(jīng)濟(jì)利益受損的風(fēng)險。面對非常規(guī)的試點(diǎn)任務(wù)，地方主要領(lǐng)導(dǎo)對試點(diǎn)損益影響的認(rèn)知受到內(nèi)外因素共同影響。除了中央激勵和本地治理需要等外部因素，任職經(jīng)歷等個人特征也會影響其對激勵與風(fēng)險的主觀感知[25]，使其注意力分配集中于自身熟悉并利于實(shí)現(xiàn)政績生產(chǎn)的領(lǐng)域[29]，進(jìn)而影響地方行政資源的投入，這為地方克服試點(diǎn)風(fēng)險、實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新提供關(guān)鍵動力。

2.3 政府—民眾互動與實(shí)施困境

地方試點(diǎn)實(shí)施需要地方政府與民眾良性互動形成各方資源互補(bǔ)、利益均衡的合作關(guān)系以實(shí)現(xiàn)集體行動[15]。但是，在資源稟賦等約束條件下，地方試點(diǎn)面臨多重實(shí)施困境。對于土地政策試點(diǎn)，這突出表現(xiàn)在資源不足、集體行動困難和短期利益沖突等方面。首先，地區(qū)土地、資本等要素的充裕程度構(gòu)成試點(diǎn)實(shí)施的資源約束。集租房試點(diǎn)不僅需要既符合規(guī)劃又滿足市場需求的土地資源，也需要在投資回報率低、周期長的情況下獲得長期穩(wěn)定的低成本資金[30-31]。其次，地方政府、村集體和企業(yè)分別遵循行政、自治和市場的行動邏輯[15]，面對制度破舊立新這一試點(diǎn)實(shí)施的關(guān)鍵，三方行動邏輯的差異會加大內(nèi)外部協(xié)調(diào)難度，帶來高昂交易成本，造成集體行動的困難。最后，在三方權(quán)力、資源和知識存在不對稱性以及利益訴求和風(fēng)險偏好存在差異的情況下，地方政府、村集體、企業(yè)之間的短期利益分配往往具有“零和博弈”特征，如何平衡各方利益以實(shí)現(xiàn)多方合作共贏是土地政策試點(diǎn)需解決的重大問題。

2.4 高位推動下的治理機(jī)制

面對試點(diǎn)實(shí)施困境，地方政府需在合法的創(chuàng)新空間內(nèi)從資源、組織、政策、權(quán)力運(yùn)作等方面建立起有效的試點(diǎn)運(yùn)作治理機(jī)制。由于試點(diǎn)的不確定性和潛在風(fēng)險，地方主要領(lǐng)導(dǎo)特別是“一把手”的重視有助于發(fā)揮高位推動的作用，促成地方有關(guān)部門建立健全資源拓展、組織協(xié)調(diào)、政策調(diào)適和過程控制等治理機(jī)制。首先，規(guī)劃調(diào)整、向上爭取資源以及資本引進(jìn)等資源拓展機(jī)制有助于解決試點(diǎn)面臨的土地、資本不足困境[21]。其次，暢通信息傳導(dǎo)、規(guī)范決策與審批運(yùn)作以及統(tǒng)籌利益分配等組織協(xié)調(diào)機(jī)制對降低試點(diǎn)實(shí)施的交易成本具有重要作用[17]。再次，試點(diǎn)任務(wù)排序和政策學(xué)習(xí)等政策調(diào)適機(jī)制有助于地方集中行政資源完成核心試點(diǎn)任務(wù)，并根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷完善政策，實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新[32]。最后，對有關(guān)要素、主體、決策事項進(jìn)行適當(dāng)控制的過程控制機(jī)制，有助于地方堅守試點(diǎn)底線，防范試點(diǎn)風(fēng)險[33]。

3 研究設(shè)計

3.1 研究方法

采取縱向單案例研究設(shè)計，運(yùn)用過程追蹤法，對上述理論框架作進(jìn)一步闡釋和引申分析，主要原因在于：第一，地方政府土地政策試點(diǎn)實(shí)施的動力與機(jī)制屬于“How”和“Why”的問題，具有探索性特征，案例研究適合揭示這類解釋機(jī)制或過程的研究問題[34]；第二，由于土地政策試點(diǎn)過程具有多主體共演、多階段調(diào)適等特點(diǎn)，單案例縱向研究有助于從過程角度厘清促成地方積極開展試點(diǎn)的關(guān)鍵因素、作用過程以及對政策創(chuàng)新的影響路徑；第三，采用縱向案例研究，能按時間順序?qū)υ圏c(diǎn)所涉及的系列關(guān)鍵事件進(jìn)行邏輯上的復(fù)盤與推理，為關(guān)鍵因素與試點(diǎn)結(jié)果間的因果鏈提供各環(huán)節(jié)可觀察證據(jù)，有效保障單案例研究內(nèi)部效度[35]。

3.2 案例選擇

遵循典型性、啟示性和極端性等案例選取原則[34]，選取A省B市集租房試點(diǎn)作為分析對象。首先，從政策試點(diǎn)類型來看，集租房試點(diǎn)由中央兩部委發(fā)起，呈現(xiàn)鮮明頂層設(shè)計色彩，從中可探究中央主導(dǎo)的設(shè)計試驗(yàn)中央地互動對地方土地政策試點(diǎn)的影響。其次，從試點(diǎn)政策屬性來看，集租房試點(diǎn)是土地要素市場化改革深水區(qū)，具有社會屬性強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)屬性弱的特征，對促進(jìn)居住民生保障和地利全社會共享有重要意義。但是，在沖擊地方土地財政、住房市場發(fā)展失序等風(fēng)險影響下，面臨地方政府動力不足的困難也最大，因此，以此項試點(diǎn)為分析對象具有理論預(yù)見上的典型和啟示意義。最后，試點(diǎn)城市選擇方面，在統(tǒng)一頂層制度設(shè)計、相似市場環(huán)境等政策環(huán)境下，相比于其他試點(diǎn)城市的緩慢進(jìn)展，B市在集租房試點(diǎn)創(chuàng)新方面成效顯著，具有研究變量極端值的特征，以該市試點(diǎn)為案例能有效保障研究的內(nèi)部效度。

3.3 資料收集與分析

本文通過多種渠道收集經(jīng)驗(yàn)材料以形成證據(jù)三角，主要包括：一是2019—2021年通過三輪追蹤式實(shí)地調(diào)研，對B市的市、區(qū)政府8位負(fù)責(zé)試點(diǎn)工作的主要官員、12位直接參與試點(diǎn)項目的村長/村書記、7位住房租賃企業(yè)核心管理人員進(jìn)行的面對面深度訪談，共訪談38人次，積累一手訪談資料約34.26萬字；二是對9個擬試點(diǎn)項目從項目談判、土地受讓到開工建設(shè)的全過程跟蹤調(diào)研和現(xiàn)場觀察；三是從受訪對象和政府門戶網(wǎng)站獲得的30余份關(guān)于集租房試點(diǎn)的政府內(nèi)部會議文件、工作報告和政策文本。

為保證分析可靠性，主要采取以下分析策略：一是建立案例分析資料庫，對政策文件、訪談記錄、工作報告和現(xiàn)場觀察等經(jīng)驗(yàn)材料分類整理、交叉檢查；二是對質(zhì)性數(shù)據(jù)進(jìn)行編碼分析，重點(diǎn)關(guān)注B市政府內(nèi)部以及村企等多主體互動的原因、過程和結(jié)果；三是運(yùn)用大事年表、邏輯模型等工具[34]，打開過程黑箱，詳細(xì)梳理和描繪事件時序，建立變量間因果關(guān)系鏈。

4 案例分析

4.1 案例總體呈現(xiàn)

B市經(jīng)濟(jì)發(fā)展居全國主要城市前列，2020年末常住人口829.13萬人，流動人口291.54萬人， 2011—2020年GDP平均增速9.34%，年均新增租賃人口約9.1萬人，租賃住房需求大，國有建設(shè)用地供需矛盾突出。市政府于2018年初向省國土和住建部門申請集租房試點(diǎn)，2019年初中央部門批復(fù)了實(shí)施方案，并提出8條具體意見。納入試點(diǎn)后，市委、市政府高度重視，書記多次批示、聽取專題匯報，市長親自部署，副市長多次召開專題會研究推進(jìn)。整個試點(diǎn)實(shí)施過程可分為初步實(shí)施和逐步完善兩個階段（圖2）。

圖2 B市集租房試點(diǎn)的政策過程Fig.2 Policy process of rental housing construction on collective-owned land in B city

2019年初步實(shí)施。市政府成立了由分管副市長任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌試點(diǎn)政策研究、項目實(shí)施等各項工作，協(xié)調(diào)解決重點(diǎn)難點(diǎn)問題。制度建設(shè)方面，經(jīng)市政府常務(wù)會議研究，分別于5月和8月出臺《關(guān)于規(guī)范建設(shè)集體租賃住房審批流程的通知》 《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房項目合作合同》。針對合作模式不明晰這一難點(diǎn)問題，副市長多次召集相關(guān)部門專題研究，結(jié)合中央部門調(diào)研意見，參考北京等先行試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)，報請書記批示后，經(jīng)市政府常務(wù)會議審議，于10月出臺《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則》，明確了聯(lián)營、作價入股和產(chǎn)權(quán)分割三種模式。同時，在該市7月成功通過競爭性評審成為中央財政支持住房租賃市場發(fā)展試點(diǎn)城市后，于10月出臺資金使用管理辦法，將集租房項目納入中央財補(bǔ)范圍。項目建設(shè)方面，在市、區(qū)官員的宣傳動員和直接協(xié)助下，五幅首批試點(diǎn)項目中，Z村和L村項目進(jìn)展相對較快，另外三幅地塊由于村委換屆等原因進(jìn)展緩慢。Z村項目經(jīng)多輪競爭性磋商在年底順利落地，以作價入股模式與市屬國企合作（國企和村集體分別占股51%和49%，合作年限50年）。L村項目起初擬與知名民企采取聯(lián)營模式合作開發(fā)，但由于產(chǎn)權(quán)歸屬問題，經(jīng)數(shù)十次談判最終仍未能達(dá)成合作。監(jiān)督評估方面，中央部門在年中實(shí)地調(diào)研B市試點(diǎn)進(jìn)展，肯定了已有成果，市政府也于2019年底按要求完成中期評估。

2020年逐步完善?；谇捌趯?shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和村企訴求反饋，B市在制度建設(shè)、項目建設(shè)方面持續(xù)推進(jìn)。制度建設(shè)方面，經(jīng)市政府常務(wù)會議研究，于7月出臺《新建租賃住房項目規(guī)劃設(shè)計工作導(dǎo)則》，明確戶型、日照、停車位、配套、消防等項目設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。為規(guī)范集體土地出讓，避免溢價率過高影響項目建設(shè)和運(yùn)營品質(zhì)，根據(jù)市領(lǐng)導(dǎo)指示精神，經(jīng)市政府常務(wù)會議研究，于9月制定《集體租賃住房建設(shè)用地使用權(quán)公開出讓工作機(jī)制》，創(chuàng)新提出“限地價、公開招標(biāo)”出讓模式，明確土地增值收益調(diào)節(jié)金繳納要求（表1）。項目建設(shè)方面，在市領(lǐng)導(dǎo)批示下，根據(jù)村集體意愿，替換調(diào)整了部分試點(diǎn)地塊。其中，L村地塊于4月采取公開拍賣、產(chǎn)權(quán)分割模式由當(dāng)?shù)孛衿笠砸鐑r130%競得。為避免市場非理性行為加大項目建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險，12月底新增的X村項目采取“限地價（30%）、公開招標(biāo)”模式，由全國品牌租賃房企競得。該模式作為試點(diǎn)重要制度創(chuàng)新成果向中央有關(guān)部門匯報，并入選住建部發(fā)展租賃住房可復(fù)制可推廣清單。B市在試點(diǎn)總結(jié)報告中對落實(shí)“十四五”規(guī)劃，有序擴(kuò)大集租房試點(diǎn)提出構(gòu)想。

表1 B市集租房開發(fā)模式對比Tab.1 Development modes of rental housing construction on collective-owned land in B city

4.2 央地互動：明確創(chuàng)新空間的邊界

試點(diǎn)啟動階段，通過地方主動申請—中央統(tǒng)一批復(fù)的互動過程，中央為B市試點(diǎn)劃定了防控借機(jī)違法用地、防范以租代售、防止過度房地產(chǎn)化等底線，指明“兩完善、兩探索”的創(chuàng)新方向，有效明確了創(chuàng)新空間的邊界。同時，尊重基層首創(chuàng)精神、健全容錯糾錯機(jī)制的提出也保障了創(chuàng)新空間的合法性。實(shí)施階段，通過實(shí)地調(diào)研、督導(dǎo)檢查、評估反饋等方式，中央于中期總結(jié)了試點(diǎn)城市階段性典型做法，B市探索形成的公開出讓、產(chǎn)權(quán)分割模式等創(chuàng)新做法得到中央認(rèn)可和推廣，為其后期針對供地方式、利益分配等重難點(diǎn)問題開展集中攻關(guān)提供了持續(xù)有效的創(chuàng)新空間（圖3）。此外，為加強(qiáng)對試點(diǎn)實(shí)施的財政支持，B市積極主動參加并順利通過中央財政支持住房租賃市場發(fā)展試點(diǎn)城市競爭性評審會，這形成了推動B市解決集租房試點(diǎn)重難點(diǎn)問題的有效激勵，也反映出中央對B市已有試點(diǎn)成果的充分肯定。

圖3 央地互動與創(chuàng)新空間Fig.3 Central-local government interaction and innovation space

4.3 領(lǐng)導(dǎo)重視：激勵與風(fēng)險的清晰認(rèn)知

B市政府之所以積極開展集租房試點(diǎn)，最主要原因在于市委書記C的高度重視，這得益于住房領(lǐng)域的個人專長和央地流動的信息優(yōu)勢使其形成對試點(diǎn)激勵與風(fēng)險的清晰認(rèn)知?！白钪匾?jīng)驗(yàn)是市主要領(lǐng)導(dǎo)特別是“一把手”重視，這與他之前任職經(jīng)歷有關(guān)。”（訪談：市資規(guī)局官員W）官員C長期任職于住房城鄉(xiāng)建設(shè)部，2017—2020年調(diào)任A省省委常委、B市市委書記。政策試點(diǎn)形成了中央部委與地方間官員利益共享機(jī)制，試點(diǎn)的成功既有助于B市緩解租賃住房供需矛盾，也為中央進(jìn)一步推廣試點(diǎn)和設(shè)計正式制度提供典型方案參考。而且，集租房試點(diǎn)制度創(chuàng)新成果還可作為該市住房領(lǐng)域其他兩項政策試點(diǎn)的核心成果，形成政績的“疊加效應(yīng)”，這為官員C在較短的任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)政績生產(chǎn)提供了契機(jī)。

另一方面，地方試點(diǎn)也面臨多種風(fēng)險：一是由于中央方案缺乏明確路徑，模糊性仍較高，產(chǎn)權(quán)分割、民營資本參與等創(chuàng)新做法可能違背中央精神；二是為確保項目規(guī)范發(fā)展，試點(diǎn)實(shí)施對地方治理能力要求較高，以防止違法用地、以租代售、過度房地產(chǎn)化等風(fēng)險；三是集租房建設(shè)可能沖擊國有建設(shè)用地市場，影響地方土地財政。針對這些風(fēng)險，長期相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)和央地官員網(wǎng)絡(luò)使官員C能夠在自身熟悉的住房領(lǐng)域更準(zhǔn)確地理解中央精神和把握政策創(chuàng)新邊界，不僅能根據(jù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市法律修改、建立租購并舉住房制度等政策信號認(rèn)識改革的總體趨勢，還能專業(yè)指導(dǎo)地方構(gòu)建治理機(jī)制有效防控試點(diǎn)風(fēng)險。

4.4 實(shí)施困境：地方試點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)約束

在引導(dǎo)各方積極參與、推動試點(diǎn)項目落地的過程中，資源瓶頸、組織協(xié)調(diào)以及利益分配三方面難題構(gòu)成B市試點(diǎn)實(shí)施面臨的突出矛盾與問題。

其一，土地、資金等資源瓶頸約束顯著。該市主城區(qū)經(jīng)過長期開發(fā)遺留下的集體存量建設(shè)用地呈零星分布，地塊規(guī)模偏?。ǘ嘈∮?5畝），多為邊角地或存在農(nóng)用地“插花”問題，面臨調(diào)整城市控制性詳規(guī)、農(nóng)轉(zhuǎn)非審批、規(guī)劃設(shè)計等難題，增加了項目選址難度。在投資建設(shè)資金方面，村集體村財政大多僅能維持收支平衡，市、區(qū)政府財政近年也相對緊張，需要多渠道拓寬資金來源，吸引社會資本積極參與，以解決低成本長期資金缺乏難題。

其二，較高的組織協(xié)調(diào)成本制約集體行動達(dá)成。面對集租房新生事物，在政府內(nèi)部，資源規(guī)劃、房管、登記中心等部門對試點(diǎn)任務(wù)的理解和風(fēng)險認(rèn)知存在差異，需就規(guī)劃調(diào)整、供地模式、產(chǎn)權(quán)登記等操作方案多次協(xié)商，增加了審批周期和不確定性。在政府與集體和企業(yè)之間，由于價值偏好、利益訴求等差異以及規(guī)劃條件制約等約束，針對合作模式、利益分配、規(guī)劃設(shè)計指標(biāo)等事項，三方存在不小分歧，面臨反復(fù)協(xié)商以達(dá)成共識的難題。

其三，短期利益分配矛盾突出。在集租房投資額大、回收期長的約束下，試點(diǎn)實(shí)踐面臨平衡各方長短期利益與風(fēng)險的難題。從政府角度，為平衡項目公建配套投資，收取一定土地增值收益調(diào)節(jié)金具有合理性。但是，村集體普遍有較高預(yù)期收益，希望回購更多產(chǎn)權(quán)面積，獲得長期穩(wěn)定的租金收益，難以接受較低的地價和較高的土地增值收益調(diào)節(jié)金。企業(yè)不僅希望降低土地取得、融資與稅收成本以滿足投資回報要求，也希望明晰產(chǎn)權(quán)以保障決策權(quán)、降低經(jīng)營風(fēng)險?！叭绻恋禺a(chǎn)權(quán)只能登記在集體經(jīng)濟(jì)組織名下，那么項目投資方利益很難依據(jù)合同得到保障，村兩委換屆或者集體想法改變都可能導(dǎo)致項目受阻。”（訪談：W企業(yè)經(jīng)理）

4.5 高位推動：四位一體的治理機(jī)制

在B市市委書記高度重視下，市委、市政府有效高位推動，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的多次指示批示和試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組的有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)使得行政資源向試點(diǎn)工作傾斜，提高了市、區(qū)資源規(guī)劃、房管等部門相關(guān)官員深入了解村企意愿和訴求、解決重難點(diǎn)問題的積極性。“與常規(guī)工作相比，試點(diǎn)工作更需要市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)推動，沒有市領(lǐng)導(dǎo)推動，部門肯定不想主動做”（訪談：市房管局官員Z）在高位推動下，通過構(gòu)建資源拓展、組織協(xié)調(diào)、政策調(diào)適和過程控制等機(jī)制，B市政府在合法的創(chuàng)新空間內(nèi)成功解決試點(diǎn)實(shí)施困境，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險控制和試點(diǎn)創(chuàng)新（圖4）。

圖4 高位推動下四位一體治理機(jī)制與試點(diǎn)創(chuàng)新Fig.4 Four-in-one governance mechanism under the authoritative support of local top leaders and pilot policy innovation

4.5.1 資源拓展

通過調(diào)整規(guī)劃、爭取中央財補(bǔ)和吸引社會資本等途徑，土地、資金等資源瓶頸約束得到有效解決。首先，區(qū)域控制性詳規(guī)將試點(diǎn)地塊用途均調(diào)整為二類居住用地，對存在農(nóng)地“插花”的地塊采取分割方式，并向省廳提出單列新增建設(shè)用地指標(biāo)以保障集租房用地的申請。其次，積極參加競爭性評審，三年總共24億元的中央財補(bǔ)為試點(diǎn)提供了穩(wěn)定的財政資金支持。最后，通過明晰產(chǎn)權(quán)配置、財稅金融支持、優(yōu)化設(shè)計導(dǎo)則等措施吸引社會資本積極參與。產(chǎn)權(quán)分割模式明晰了企業(yè)和集體產(chǎn)權(quán)，降低了企業(yè)風(fēng)險。限地價出讓和中央財補(bǔ)（1 200元/ m2）、增值稅減半等財稅政策降低了企業(yè)拿地、建設(shè)和運(yùn)營成本。設(shè)計導(dǎo)則明確了小戶型和鄰里商業(yè)配套比例，降低了日照、車位配比標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)規(guī)劃設(shè)計條件與市場需求相匹配。

4.5.2 組織協(xié)調(diào)

為降低交易成本、緩解利益矛盾，B市從暢通信息傳導(dǎo)、完善決策和審批運(yùn)行以及統(tǒng)籌利益分配等方面加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)。首先，健全宣傳動員與多元參與相結(jié)合的信息傳導(dǎo)機(jī)制。通過面對面溝通、多方座談、模擬運(yùn)作、征求意見等形式，市、區(qū)官員積極向村集體解釋集租房政策，分析不同用途土地市場價格，提高村集體參與意愿；同時，村集體和企業(yè)也借此表達(dá)自身訴求，參與集租房規(guī)劃、審批等政策制定過程。其次，完善決策和審批運(yùn)行機(jī)制。市、區(qū)官員不僅協(xié)助村企辦理權(quán)屬認(rèn)定、產(chǎn)權(quán)登記等手續(xù)，還通過領(lǐng)導(dǎo)小組建立綠色通道，使重難點(diǎn)問題能通過專題會議和常務(wù)會議等渠道及時進(jìn)入決策議程，形成政府各部門可實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)化操作方案，節(jié)省審批時間。最后，充分考慮各方利益訴求和風(fēng)險偏好，建立符合預(yù)期、相對均衡的利益分配機(jī)制。村集體風(fēng)險偏好較低，多獲得固定租金；企業(yè)承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，在產(chǎn)權(quán)明晰、避免土地高溢價、財政補(bǔ)貼等方面得到政策支持；B市政府則通過土地增值收益調(diào)節(jié)金和稅收獲得財政收益。

這一分配機(jī)制有助于調(diào)動各方參與積極性。

4.5.3 政策調(diào)適

通過任務(wù)—資源匹配和政策學(xué)習(xí)機(jī)制，B市在有限資源約束下推動政策試點(diǎn)取得關(guān)鍵制度成果。首先，按照任務(wù)難易度和緊迫性分配行政資源，集中力量完成核心任務(wù)。相比項目審批程序和監(jiān)測監(jiān)管機(jī)制，建設(shè)運(yùn)營機(jī)制既是項目落地的關(guān)鍵，也相對更為復(fù)雜和困難，因此B市政府將其作為試點(diǎn)核心任務(wù)，集中行政資源進(jìn)行探索。其次，通過府際學(xué)習(xí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新。一方面，主動與先行試點(diǎn)城市交流經(jīng)驗(yàn)，為合作開發(fā)模式、監(jiān)測監(jiān)管機(jī)制等方面的制度設(shè)計提供參考；另一方面，以政策制定—項目實(shí)施反饋—政策調(diào)整的機(jī)制總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，起初僅提出聯(lián)營和作價入股模式，基于Z村作價入股和L村聯(lián)營模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)反饋，中期探索出公開拍賣、產(chǎn)權(quán)分割的市場化模式，但該模式下L村項目爛尾風(fēng)險偏高，后期進(jìn)一步提出“限地價、公開招標(biāo)”模式，并順利推進(jìn)X村項目，有效實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。

4.5.4 過程控制

通過建立健全項目準(zhǔn)入、土地出讓、開發(fā)建設(shè)、租賃運(yùn)營等全過程監(jiān)管機(jī)制，試點(diǎn)風(fēng)險得到有效防控。首先，通過劃定試點(diǎn)空間范圍、明確準(zhǔn)入和規(guī)劃條件、規(guī)范試點(diǎn)地塊申請—審批程序等加強(qiáng)試點(diǎn)準(zhǔn)入和規(guī)劃管理，將4城區(qū)符合兩規(guī)、未納入土儲計劃、權(quán)屬清晰、符合環(huán)保要求的存量集體建設(shè)用地有序納入試點(diǎn)，有效防止違法用地、無序開發(fā)等風(fēng)險。其次，土地供應(yīng)和建設(shè)管理方面，通過排除村集體自主開發(fā)模式，把關(guān)“限地價、公開招標(biāo)”出讓方案，以及制定規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)等，在引進(jìn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)參與開發(fā)建設(shè)的同時，有效防控爛尾、過度房地產(chǎn)化等風(fēng)險。最后，租賃監(jiān)測監(jiān)管方面，通過產(chǎn)權(quán)登記、平臺管理、租金指導(dǎo)、租期限制等有效維護(hù)租賃市場秩序，具體而言：一是嚴(yán)格產(chǎn)權(quán)登記管理，按產(chǎn)權(quán)分割模式試點(diǎn)的項目在分別辦理產(chǎn)權(quán)登記后需整體持有，不得分割登記、轉(zhuǎn)讓和抵押；二是納入租賃市場服務(wù)監(jiān)管平臺統(tǒng)一進(jìn)行房源核驗(yàn)、發(fā)布、網(wǎng)簽和備案；三是定期公布租賃指導(dǎo)價，防止租金大幅波動；四是為避免以租代售，規(guī)定租賃期限最長不超過10年，一次收取租金不超過1年。

4.6 總結(jié)與討論

上述以B市集租房試點(diǎn)為對象的縱向案例分析進(jìn)一步闡明“創(chuàng)新空間—領(lǐng)導(dǎo)注意力—實(shí)施困境—治理機(jī)制”分析框架中變量間的因果關(guān)聯(lián)與連接機(jī)制，揭示了中央主導(dǎo)的設(shè)計試驗(yàn)?zāi)Ｊ较碌胤秸恋卣咴圏c(diǎn)實(shí)施的行為邏輯，這為理解農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)實(shí)踐中地方推動改革積極性不高、原創(chuàng)性制度成果少等現(xiàn)象[6-8,36]提供了新的理論解釋。

基于黨政“一把手”在我國體制下的重要地位和土地市場化改革涉及復(fù)雜利益關(guān)系調(diào)整、面臨較高改革風(fēng)險的特征，本文從領(lǐng)導(dǎo)注意力角度將官員個體特征與央地互動分析相結(jié)合，闡明了科層體制中地方主要領(lǐng)導(dǎo)對試點(diǎn)的激勵與風(fēng)險感知對其注意力分配和政策試點(diǎn)創(chuàng)新行為的影響，揭示出地方“一把手”重視對推動土地政策試點(diǎn)成功實(shí)施的重要作用與影響路徑①本文有關(guān)政策試點(diǎn)實(shí)施中黨政領(lǐng)導(dǎo)高位推動發(fā)揮重要作用的理論觀點(diǎn)與政策創(chuàng)新和制度變遷文獻(xiàn)有關(guān)政策企業(yè)家、權(quán)威主體作用理論具有一脈相承性，同時分析也表明，黨政領(lǐng)導(dǎo)高位推動需通過構(gòu)建起四位一體的治理機(jī)制，才能解決實(shí)施困境，推動政策試點(diǎn)取得成功，這與政府治理現(xiàn)代化的要求是相一致的。，豐富了已有激勵—風(fēng)險視角對地方政策試點(diǎn)動力來源的理論解釋[23]，也為有關(guān)政治勢能影響公共政策執(zhí)行的理論觀點(diǎn)[37]提供了來自土改領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)支持。同時，著眼于試點(diǎn)的微觀機(jī)制，基于對B市這一“點(diǎn)”的試點(diǎn)運(yùn)作全過程的持續(xù)跟蹤觀察，本文從資源—組織—政策—權(quán)力運(yùn)作維度較為系統(tǒng)地提煉出地方政府在高位推動下克服試點(diǎn)實(shí)施困境、實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新的治理機(jī)制，打開了從試點(diǎn)到創(chuàng)新的過程黑箱，揭示了關(guān)乎試點(diǎn)運(yùn)作成敗但學(xué)界關(guān)注尚不足的“點(diǎn)”的運(yùn)作過程與機(jī)制，拓展了已有以宏觀分析為主的政策試點(diǎn)過程理論研究。

在改革損益影響具有不確定性和主體間不對稱性、既得利益格局成為改革最大阻力的全面深化改革攻堅期，以集租房試點(diǎn)為典型案例的分析發(fā)現(xiàn)具有普遍性、一般性的理論意義，對更好推動以還權(quán)賦能為核心的土地要素市場化改革具有重要啟示，也能為以政府向市場和社會分權(quán)為特征的其他諸多領(lǐng)域改革提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。當(dāng)然有必要認(rèn)識到的是，本文基于單案例的經(jīng)驗(yàn)分析是啟發(fā)性、闡釋性的，未來可進(jìn)一步采用結(jié)構(gòu)化案例以及定性比較分析或原型分析等方法對領(lǐng)導(dǎo)重視與地方政策試點(diǎn)創(chuàng)新的因果關(guān)聯(lián)及作用機(jī)制進(jìn)行更有效驗(yàn)證。

5 結(jié)論與啟示

本文從國家治理的中央與地方和政府與民眾兩條關(guān)系主線，構(gòu)建“創(chuàng)新空間—領(lǐng)導(dǎo)注意力—實(shí)施困境—治理機(jī)制”分析框架，以A省B市集租房政策試點(diǎn)為案例，分析中央主導(dǎo)的“設(shè)計試驗(yàn)”中地方政府土地政策試點(diǎn)實(shí)施的動力與機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)：（1）在中央加強(qiáng)頂層設(shè)計的試點(diǎn)模式下，地方仍擁有合法的自主探索空間，但創(chuàng)新空間的邊界和持續(xù)性受到試點(diǎn)啟動和實(shí)施等階段央—地多重互動的影響；（2）地方黨政“一把手”的個人專長和信息優(yōu)勢有助于其清晰認(rèn)識創(chuàng)新邊界與作用，使其高度重視自身熟悉且利于實(shí)現(xiàn)政績生產(chǎn)的試點(diǎn)領(lǐng)域，為地方政府積極實(shí)施試點(diǎn)提供關(guān)鍵動力；（3）在黨政領(lǐng)導(dǎo)高位推動下，地方政府通過構(gòu)建資源拓展、組織協(xié)調(diào)、政策調(diào)適與過程控制等機(jī)制有效解決實(shí)施困境，實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新和政績生產(chǎn)?？傊恋卣咴圏c(diǎn)得以在地方成功落地實(shí)施的關(guān)鍵在于央地多重互動釋放的創(chuàng)新空間對地方主管形成的有效激勵和地方在高位推動下建立起的四位一體有效治理機(jī)制。

以上研究發(fā)現(xiàn)對完善集租房以及其他土地政策試點(diǎn)治理機(jī)制具有重要政策啟示。首先，在加強(qiáng)試點(diǎn)頂層設(shè)計的同時，健全對地方試點(diǎn)的激勵約束機(jī)制，以推動頂層設(shè)計與基層探索良性互動。通過申請—審批程序、明確試點(diǎn)方向與底線以及督導(dǎo)調(diào)研等方式，為地方試點(diǎn)探索提供邊界明確的創(chuàng)新空間；同時，通過財政稅收支持、典型示范引領(lǐng)、優(yōu)先提拔使用等提高地方主要領(lǐng)導(dǎo)對試點(diǎn)的正向激勵感知，有效引導(dǎo)其注意力分配。其次，針對試點(diǎn)面臨的利益分配沖突、過度房地產(chǎn)化風(fēng)險等深層次矛盾問題，完善黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威推動下跨部門協(xié)同治理機(jī)制。一是加強(qiáng)地方主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的領(lǐng)導(dǎo)小組對試點(diǎn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化政府內(nèi)部門間協(xié)同聯(lián)動，建立政府與村集體和企業(yè)平等對話、討論和協(xié)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各方利益合理平衡；二是強(qiáng)化系統(tǒng)思維，根據(jù)政府治理水平、村集體能力、市場狀況等政策環(huán)境把握好試點(diǎn)節(jié)奏和政策開放程度，建立規(guī)劃—審批—建設(shè)—運(yùn)營全流程監(jiān)管機(jī)制，保證有序可控。最后，健全政策學(xué)習(xí)機(jī)制，包括府際交流互鑒機(jī)制、方案制定—實(shí)踐反饋—方案調(diào)適的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)機(jī)制等，提升地方政府從自身實(shí)踐和外部啟示中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷調(diào)整完善政策方案的學(xué)習(xí)能力。