譚 榮

（1.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058；2.浙江大學(xué)土地與國家發(fā)展研究院, 浙江 杭州 310058）

1 引言

中辦、國辦日前印發(fā)了《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》）。全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制（以下簡稱委托代理機(jī)制）作為全民所有產(chǎn)權(quán)制度的一種具體行權(quán)方式，它究竟會(huì)對(duì)中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度帶來何種變化，引發(fā)了社會(huì)各界的關(guān)注。

一直以來，因受西方產(chǎn)權(quán)理論影響，文獻(xiàn)中常爭論公有制是否應(yīng)該轉(zhuǎn)為私有制來實(shí)現(xiàn)資源利用效率[1-3]。實(shí)際上，西方產(chǎn)權(quán)理論是在西方政治制度下的產(chǎn)物，中國的產(chǎn)權(quán)制度不必要也不需要照搬西方。但是，作為經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，全民所有制仍然需要回應(yīng)資源利用效率、公平和可持續(xù)等問題，這是對(duì)各類產(chǎn)權(quán)制度的共性要求。

從2013年中共十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，到2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，接著到2018年2月中共十九屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，再到2019年4月中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，然后到中辦、國辦印發(fā)《方案》并于2022年3月進(jìn)行公開宣傳報(bào)道，全民所有自然資源資產(chǎn)的管理框架已經(jīng)逐漸清晰。

建立委托代理機(jī)制是中國特色社會(huì)主義產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，本質(zhì)上是通過治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度的績效[4]。它是對(duì)全民所有產(chǎn)權(quán)行權(quán)模式的一次改革，是對(duì)自然資源資產(chǎn)管理體制的一次變革，同時(shí)也是對(duì)具有公權(quán)特征的所有權(quán)民事權(quán)利關(guān)系的一次創(chuàng)新。

當(dāng)然，委托代理機(jī)制依舊屬于新生事物，沒有歷史或他國的經(jīng)驗(yàn)參考。試點(diǎn)需要做出何種改革，面臨何種挑戰(zhàn)等，這些需要在過程中去辨析。因此，本文旨在對(duì)委托代理機(jī)制試點(diǎn)工作進(jìn)行初步解析，解釋試點(diǎn)的緣由、任務(wù)邏輯、面臨挑戰(zhàn)等，以期為當(dāng)前試點(diǎn)提供公共管理視角的參考。

2 為什么要建立委托代理機(jī)制

2.1 回應(yīng)公有制為什么行

西方產(chǎn)權(quán)文獻(xiàn)中有一些觀點(diǎn)認(rèn)為公有制不利于效率，還容易損害弱勢(shì)群體利益[1]。這種觀點(diǎn)源于西方產(chǎn)權(quán)理論早期的邏輯——私有產(chǎn)權(quán)既利于保障交易遵循帕累托改善，又利于降低交易成本，是最合適的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)。相反，政府干預(yù)會(huì)因交易成本過高而出現(xiàn)效率損失，還可能造成不公的利益再分配①這里所說的早期西方產(chǎn)權(quán)理論主要是指以科斯[5]、阿爾欽[6]、德姆塞茨[7]等為代表的產(chǎn)權(quán)學(xué)派理論。該學(xué)派主要貢獻(xiàn)是與新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)主張的通過政府干預(yù)來消除市場(chǎng)失靈的觀點(diǎn)的辯論（比如庇古的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論）。產(chǎn)權(quán)學(xué)派后續(xù)演化出了為解釋資本主義經(jīng)濟(jì)制度績效的交易費(fèi)用學(xué)派[8]，以及產(chǎn)業(yè)組織理論的威廉姆森學(xué)派[9]。這三個(gè)學(xué)派共同構(gòu)成了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)派（The New Institutional Economics）。。

對(duì)于西方文獻(xiàn)對(duì)公有制的疑慮，早期大多數(shù)研究中國公有產(chǎn)權(quán)的文獻(xiàn)選擇了回避。比如，很多文獻(xiàn)采取的策略是直接聲稱私有化不適合中國國情[2]。在法律明確使用權(quán)可以從所有權(quán)分離后，后續(xù)文獻(xiàn)則以使用權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)有相仿的作用來回應(yīng)西方文獻(xiàn)[10]。

當(dāng)然，部分西方學(xué)者后續(xù)也意識(shí)到早期產(chǎn)權(quán)理論過于籠統(tǒng)。比如，布羅姆利就認(rèn)為不是所有的資源都應(yīng)采取私有形式，只有資源能夠產(chǎn)生足夠高的經(jīng)濟(jì)收益，才值得設(shè)立私有產(chǎn)權(quán)，否則局部共有、國有，乃至開放性使用都是可以接受的制度[11]。奧斯特羅姆更是直接批評(píng)了私有和公有這種簡單的“二分法”，認(rèn)為介于私有和公有之間還可以存在諸如“自組織”這種產(chǎn)權(quán)形式[12]。自組織作為一種小范圍共有產(chǎn)權(quán)形式，本質(zhì)上屬于能夠體現(xiàn)地方文化和價(jià)值規(guī)范作用的治理結(jié)構(gòu)，同樣可以保障資源效率、公平和可持續(xù)利用。

但是，無論西方產(chǎn)權(quán)理論如何演化，也不論目前使用權(quán)從所有權(quán)分離后的績效，對(duì)于全民所有制來說，依然有一個(gè)問題需要回答：政府將自然資源使用權(quán)出讓給市場(chǎng)主體前，各級(jí)政府為什么有積極性或責(zé)任心來管好、用好資源[13]？

這個(gè)問題長期以來被忽視了，大家關(guān)注的是建立健全使用權(quán)的市場(chǎng)機(jī)制，重視轉(zhuǎn)型中的政府與市場(chǎng)的關(guān)系，但對(duì)政府內(nèi)部的縱向和橫向間關(guān)系并沒有過多討論[14]。然而，無論是建設(shè)用地、礦產(chǎn)、林草等具有經(jīng)濟(jì)收益的自然資源使用權(quán)市場(chǎng)化過程，還是國家公園、濕地、水等具有顯著生態(tài)價(jià)值的自然資源保護(hù)修復(fù)過程，都出現(xiàn)了中央、地方在收益分配和成本支出上的不對(duì)等。中央承擔(dān)過多、地方享受過多的局面業(yè)已形成，并不利于自然資源可持續(xù)利用的全國集體行動(dòng)。

可見，委托代理機(jī)制作為公有制的行權(quán)模式，其重要目標(biāo)之一便是合理配置央地間成本收益，以及確保地方行權(quán)的積極性或責(zé)任心——而這也將能夠補(bǔ)全“公有制為什么行”的答案。

2.2 回應(yīng)自然資源整體治理的訴求

自然資源具有整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律?！叭说拿}在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草”，習(xí)近平的論述正是體現(xiàn)了自然資源的整體性特征。只有掌握自然資源相互影響和依存的關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)自然資源的可持續(xù)治理。

長期以來，中國采取的是分部門行使各類自然資源管理、保護(hù)和修復(fù)等職責(zé)。這種職能劃分雖然可以降低治理體系建設(shè)初期的制度成本，但部門壁壘引致的協(xié)調(diào)成本也會(huì)逐漸增加。當(dāng)前行政碎片化現(xiàn)狀與資源整體性治理訴求業(yè)已產(chǎn)生矛盾。為此，中共十九屆三中全會(huì)通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中就明確了通過組建“自然資源部”來統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，解決自然資源所有者缺位、越位等問題，這是邁向整體性治理的重要步驟。當(dāng)然，目前整體性治理的改革仍未到位。

比如，對(duì)河流湖泊中的水資源的獲取，屬于取水權(quán)范疇，由水利部管理。而對(duì)地下水、地?zé)崴?、礦泉水的獲取，屬于水能資源或采礦權(quán)的范疇，由能源局、自然資源部等部門管理。而對(duì)水資源的產(chǎn)權(quán)登記又統(tǒng)一由自然資源部管理。也就是，實(shí)踐中的水資源開發(fā)利用和管理，仍存在權(quán)責(zé)不清、重疊或掣肘的問題。當(dāng)面臨跨行政轄區(qū)的水資源或水能資源開發(fā)利用時(shí)，問題更明顯。

國家公園是另一個(gè)典型的需要整體治理的例子。國家公園內(nèi)部包含多樣性自然資源，既有公益性和經(jīng)營性等不同類別，還可能含有原住民的集體所有的資產(chǎn)。這些都給國家公園作為一個(gè)整體生態(tài)系統(tǒng)的管理帶來難度。國家公園不適宜采取分部門、分主體的碎片化管理模式，為此，2021年10月國家正式設(shè)立首批5個(gè)國家公園，由國家公園管理局直接管理。但實(shí)踐中管理局仍面臨需協(xié)調(diào)與地方政府及原住民的責(zé)權(quán)利關(guān)系等諸多挑戰(zhàn)。

類似地，海域使用權(quán)的立體分層，需要?jiǎng)?chuàng)新協(xié)同管理模式；生態(tài)空間體現(xiàn)了“山水林田湖草”的整體性，其系統(tǒng)修復(fù)也強(qiáng)調(diào)整體保護(hù)、修復(fù)；建設(shè)用地開始分設(shè)地上、地表、地下的用益物權(quán)。這些情形都對(duì)當(dāng)前政府跨職能部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提出了要求。

所以，組建自然資源部，只是解決整體性治理問題的第一步。實(shí)踐中還需要進(jìn)一步明確自然資源管理過程中的政府縱向和橫向間關(guān)系，需要進(jìn)一步明晰不同級(jí)別、不同職能部門的權(quán)力和責(zé)任，這屬于政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上的繼續(xù)優(yōu)化。

可見，委托代理機(jī)制試點(diǎn)的重要目標(biāo)之二就是要解決行政碎片化造成的所有者不到位、權(quán)益不落實(shí)等問題——這是回應(yīng)“整體治理”的必要舉措。

2.3 回應(yīng)區(qū)分“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的難題

人們通過自然資源資產(chǎn)創(chuàng)造和積累財(cái)富。所以，法律從這類資源的所有權(quán)中分離出占有、使用、收益和處分等權(quán)利。通過將這些權(quán)利賦予不同產(chǎn)權(quán)人，并通過市場(chǎng)機(jī)制來提升財(cái)富積累。比如，《物權(quán)法》確立土地使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、海域使用權(quán)等用益物權(quán)，政府再通過“招拍掛”將用益物權(quán)出讓給市場(chǎng)主體。

然而，各級(jí)政府出讓用益物權(quán)的過程中面臨著兩種身份。一種是市場(chǎng)的參與者，即權(quán)利的出讓方；另一種是市場(chǎng)的監(jiān)督者，即對(duì)權(quán)利出讓、使用、收益和處分等行為的監(jiān)督。實(shí)踐中政府這兩種身份并沒有完全區(qū)分或分立為不同責(zé)任主體。為此，政府的行權(quán)過程被形象地比喻為既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”。

兩種身份的重疊，容易造成資源被過度消耗。比如，在建設(shè)用地供給中，地方政府既是實(shí)際行權(quán)主體，以出讓、抵押等方式經(jīng)營土地，又承擔(dān)地方土地市場(chǎng)調(diào)控和監(jiān)督職責(zé)。過去很長一段時(shí)間，地方政府沒有做好區(qū)分兩種身份，產(chǎn)生了用地粗放、低效的局面[9]。實(shí)際上，現(xiàn)有體制機(jī)制還未對(duì)委托代理權(quán)利關(guān)系中的“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”進(jìn)行準(zhǔn)確區(qū)分，也未能對(duì)資源配置市場(chǎng)活動(dòng)中的“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”進(jìn)行準(zhǔn)確區(qū)分，所以造成上述難題。

可見，建立健全在委托代理關(guān)系上、在市場(chǎng)活動(dòng)關(guān)系上的兩類“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”尤為必要（詳見本文3.1、3.2和4.5節(jié)的相關(guān)論述）。自然資源部的職責(zé)中既包含對(duì)自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行管理，也包含要履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)——表面上仍沒有解決“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”集中在同一部門的問題。但實(shí)際上，在2015年的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中已經(jīng)明確了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的改革原則，即“堅(jiān)持自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì)，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度，落實(shí)所有權(quán)，區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力，合理劃分中央地方事權(quán)和監(jiān)管職責(zé)，保障全體人民分享全民所有自然資源資產(chǎn)收益?！?/p>

組建自然資源部只是產(chǎn)權(quán)制度改革的第一步，即“堅(jiān)持自然資源資產(chǎn)的公有性質(zhì)，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度，落實(shí)所有權(quán)”。委托代理機(jī)制，則是繼續(xù)做好后續(xù)工作，即“區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力，合理劃分中央地方事權(quán)和監(jiān)管職責(zé)”?？梢姡写頇C(jī)制是產(chǎn)權(quán)制度改革的新階段，體現(xiàn)著一種管理體制的變革——是回應(yīng)區(qū)分“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的要求。

2.4 回應(yīng)讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用

自然資源資產(chǎn)的重點(diǎn)在于“資產(chǎn)”，需要實(shí)現(xiàn)其價(jià)值最大化。然而，一直以來也存在一種爭議：對(duì)于這類資產(chǎn)，市場(chǎng)是最佳的價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制嗎？一些學(xué)者認(rèn)為，自然資源資產(chǎn)與工商業(yè)資產(chǎn)不盡相同。前者因整體性會(huì)產(chǎn)生顯著外部性，因而市場(chǎng)很難實(shí)現(xiàn)其最優(yōu)配置[15]。另外，自然資源資產(chǎn)在收益分配上還面臨成本收益不對(duì)等的問題。資產(chǎn)價(jià)值往往依賴資源系統(tǒng)整體質(zhì)量的提升，而質(zhì)量提升往往不僅僅是資產(chǎn)所有者的獨(dú)自貢獻(xiàn)。比如，地方政府、相鄰主體等對(duì)某處自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)所做出的貢獻(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)問題是如何讓不同主體共享收益？很明顯，市場(chǎng)一般無法滿足產(chǎn)權(quán)主體之外的人去共享收益。

“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”已經(jīng)成為全社會(huì)的共識(shí)。尤其是2020年3月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》和2022年3月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》印發(fā)后，打造統(tǒng)一的要素和資源市場(chǎng)、不斷健全自然資源市場(chǎng)，成為了迫切的現(xiàn)實(shí)需求。實(shí)踐的進(jìn)展讓理論上的爭議最終演變?yōu)椋喝绾巫屖袌?chǎng)在自然資源資產(chǎn)配置中起決定性作用，同時(shí)更好發(fā)揮政府的作用？

不妨將自然資源資產(chǎn)分為經(jīng)營性和公益性兩類來分別觀察。對(duì)于經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)，雖然相對(duì)容易明晰產(chǎn)權(quán)，實(shí)踐中也已進(jìn)入市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的階段，但依然面臨一些難題。比如，部分資產(chǎn)確權(quán)登記還未完成，有償使用的定價(jià)機(jī)制仍缺位，市場(chǎng)化程度有限[16]；部分資產(chǎn)交易機(jī)制不健全，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和優(yōu)化配置渠道不暢[17]；部分資產(chǎn)收益分配機(jī)制不合理[18]等?？梢?，如何將資產(chǎn)配置給最合適的權(quán)利主體、找到最佳的資產(chǎn)經(jīng)營模式，以及如何健全收益分配等問題，對(duì)此類自然資源資產(chǎn)的權(quán)利關(guān)系創(chuàng)新提出要求。

對(duì)于公益性自然資源資產(chǎn)，一般兼具生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但這類資產(chǎn)面臨難以確權(quán)的問題，造成實(shí)踐中民眾保護(hù)和監(jiān)管的動(dòng)力不足。另外，實(shí)踐雖已在探索公益性自然資源資產(chǎn)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制（即生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制），但如何能夠讓逐利的市場(chǎng)機(jī)制更好地保護(hù)資源可持續(xù)利用，仍是亟需破解的難題[15]。

上述兩類自然資源資產(chǎn)用益物權(quán)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，都不僅僅是效率的問題。權(quán)益的實(shí)現(xiàn)還涉及收益分享、責(zé)任共擔(dān)、可持續(xù)利用等義務(wù)或責(zé)任，這給所有權(quán)的行權(quán)秩序、多元價(jià)值權(quán)衡等提出了要求。改革開放以來的市場(chǎng)化改革，關(guān)注更多的是建立健全市場(chǎng)的基本規(guī)則，還未能充分關(guān)注這些要求。

可見，委托代理機(jī)制需要回應(yīng)上述深化市場(chǎng)機(jī)制改革的訴求。即鼓勵(lì)更多主體參與市場(chǎng)，創(chuàng)新價(jià)值實(shí)現(xiàn)模式，并保障利益公平共享和資源可持續(xù)利用——這是回應(yīng)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的要求。

3 委托代理機(jī)制的系統(tǒng)邏輯

《方案》提出到2023年要基本建立統(tǒng)一行使、分類實(shí)施、分級(jí)代理、權(quán)責(zé)對(duì)等的所有權(quán)委托代理機(jī)制。從現(xiàn)行的自然資源管理體制機(jī)制看，委托代理機(jī)制實(shí)際上是涉及8項(xiàng)相互依賴和相互影響工作的系統(tǒng)工程。其中，資源清查、清單編制、行使權(quán)利、考核評(píng)價(jià)4項(xiàng)工作屬于委托代理機(jī)制基礎(chǔ)的核心要素；而遵循法治邏輯、銜接空間規(guī)劃、統(tǒng)籌體制機(jī)制和健全行政監(jiān)管4項(xiàng)工作屬于必備的外部要素（圖1）。

圖1 自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制的系統(tǒng)邏輯Fig.1 Systematic logic of the principal-agent mechanism for the state-owned natural resources

3.1 委托代理機(jī)制4項(xiàng)基礎(chǔ)的核心要素

一是做好自然資源資產(chǎn)的清查，科學(xué)掌握自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、分布、功能和系統(tǒng)特征?！皼]有衡量，就沒有管理”。自然資源資產(chǎn)是一種特殊的管理對(duì)象。在自然意義上，自然資源是有特定生命規(guī)律、相互依存的生命共同體，而且人類目前還未能完全把握這個(gè)共同體的變化規(guī)律；在社會(huì)意義上，因人的主觀性導(dǎo)致對(duì)不同自然資源資產(chǎn)價(jià)值的差異化認(rèn)識(shí)，不僅造成單一資源的效率和分配問題，還導(dǎo)致資源的整體性因“破碎化”管理而出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)。

所以，委托代理機(jī)制的前提就是需要準(zhǔn)確把握自然資源資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量、分布、用途、價(jià)值和權(quán)屬等，完成對(duì)不同類型自然資源資產(chǎn)的確權(quán)和登記，并實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

二是編制自然資源清單，探索操作性強(qiáng)的委托代理方式。建立所有權(quán)的權(quán)利體系，并將部分權(quán)利以委托的方式讓省級(jí)或市地級(jí)政府代理行權(quán)，是委托代理的核心。然而，因自然資源的多樣性、整體性、地域性等，實(shí)踐中無法找到統(tǒng)一的方式來建立并委托相應(yīng)權(quán)利。理論上的“政府縱向和橫向的分工”“政府、市場(chǎng)及社會(huì)協(xié)同”等理念，在實(shí)踐中面臨操作難題。

當(dāng)前試點(diǎn)選擇了一種便于操作的方式，即沒有嘗試針對(duì)全類型自然資源資產(chǎn)及其全部權(quán)利進(jìn)行界定和分工，而選擇了“7+1”類自然資源（即土地、礦產(chǎn)、海洋、森林、草原、濕地、水和國家公園）①國家公園實(shí)際上不是一類資源，而是包含各類資源在內(nèi)的一類特殊的自然生態(tài)空間。來編制中央、省級(jí)和市地級(jí)的自然資源清單（即確立三級(jí)政府在行權(quán)上的分工）②自然資源清單屬于權(quán)力清單制度，以清單方式列舉不同級(jí)別政府及部門的職責(zé)與權(quán)限。。清單的具體內(nèi)容不是“什么資源歸哪一級(jí)政府管”那么簡單，而是根據(jù)實(shí)際管理過程中的職責(zé)形成既易于實(shí)踐理解、又能夠動(dòng)態(tài)拓展的權(quán)利體系，然后將權(quán)利等落實(shí)到不同層級(jí)及職能部門。

清單編制需要遵循一定的原則。西方理論多主張效率原則，比如西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中外部性最小化原則，或者生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)邊界確定管理邊界的原則，或者財(cái)政聯(lián)邦制理論中根據(jù)財(cái)權(quán)匹配事權(quán)的原則等。但是，這些原則都不宜直接套用到中國。

當(dāng)前試點(diǎn)遵循的原則是“依據(jù)法律和中央文件”“結(jié)合生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、軍事、國防、外交的重要程度”“適當(dāng)區(qū)分公益性和經(jīng)營性”“兼顧跨區(qū)域和管理效率”“并保持與現(xiàn)有改革事項(xiàng)相兼顧”等。換句話說，清單并不是單純以效率為原則，而是以依法依規(guī)為前提，以滿足國家安全和人民利益為首要目標(biāo)，其次是盡量不突破現(xiàn)有的行政體制機(jī)制，最后才是盡可能考慮提升資源效率和增加資產(chǎn)收益。這體現(xiàn)了建立委托代理機(jī)制的主導(dǎo)價(jià)值和依據(jù)（原因詳見4.3節(jié)）。

三是建立健全所有權(quán)行權(quán)體系，做好行權(quán)“運(yùn)動(dòng)員”。委托代理機(jī)制的本質(zhì)是在確立三級(jí)資源清單后，保障三級(jí)政府的行權(quán)過程和秩序。實(shí)踐中至少需要建立健全4類具體制度，即自然資源資產(chǎn)的保護(hù)和利用規(guī)劃、儲(chǔ)備和管護(hù)制度、有償和市場(chǎng)配置、收益和支出管理等。這4類制度都是實(shí)現(xiàn)“促進(jìn)自然資源資產(chǎn)創(chuàng)造財(cái)富并保障公平分配”這個(gè)行權(quán)目標(biāo)的制度基礎(chǔ)。

為了實(shí)現(xiàn)行權(quán)目標(biāo)，需要探索由市場(chǎng)機(jī)制來配置自然資源資產(chǎn)，盡量避免以行政審批、許可的方式行權(quán)。在這個(gè)過程中行權(quán)“運(yùn)動(dòng)員”（即三級(jí)政府）需要進(jìn)一步厘清各自行權(quán)過程中的政府與市場(chǎng)關(guān)系。政府需要鼓勵(lì)企業(yè)、民眾等市場(chǎng)主體共同參與自然資源資產(chǎn)治理，做好自然資源資產(chǎn)的供給、經(jīng)營和監(jiān)督等。因此，行權(quán)過程中需要進(jìn)一步劃分市場(chǎng)“掌舵人”和“劃槳人”角色。

三級(jí)行權(quán)“運(yùn)動(dòng)員”在各自層級(jí)上需要做好自然資源資產(chǎn)的保護(hù)和利用規(guī)劃、儲(chǔ)備和管護(hù)等制度建設(shè)，這是行權(quán)“運(yùn)動(dòng)員”在尊重市場(chǎng)和資源本身規(guī)律的前提下為市場(chǎng)機(jī)制提供目標(biāo)導(dǎo)向、制度安排和底線規(guī)則（即行權(quán)主體做好市場(chǎng)“掌舵人”角色）。然后為了更好地實(shí)現(xiàn)行權(quán)目標(biāo)，則通過充分發(fā)揮企業(yè)、民眾等其他各類市場(chǎng)主體的能動(dòng)性和積極性，讓這些市場(chǎng)主體去承擔(dān)市場(chǎng)“劃槳人”的角色，從而最大化顯化市場(chǎng)機(jī)制的活力和效果。

當(dāng)然，為了能夠讓“劃槳人”提高積極性，行權(quán)“運(yùn)動(dòng)員”作為市場(chǎng)“掌舵人”，需要做好自然資源資產(chǎn)有償使用制度、市場(chǎng)配置機(jī)制、收益和支出管理等制度建設(shè)，為“劃槳人”建立健全市場(chǎng)規(guī)則。其中，健全經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)在市場(chǎng)定價(jià)、準(zhǔn)入和分配三方面的機(jī)制，探索公益性自然資源生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制等兩個(gè)方面是制度創(chuàng)新的重點(diǎn)。另外，將所有者權(quán)益和生態(tài)環(huán)境損害等納入自然資源資產(chǎn)價(jià)格形成機(jī)制，探索有償使用制度和資源環(huán)境稅費(fèi)改革，以及結(jié)合央地財(cái)權(quán)和支出責(zé)任優(yōu)化央地之間的收益分配等，則是制度創(chuàng)新的難點(diǎn)。

四是完善委托代理機(jī)制的配套制度，做好行權(quán)“裁判員”。對(duì)三級(jí)行權(quán)“運(yùn)動(dòng)員”的主體責(zé)任的監(jiān)督和考評(píng)，以及維護(hù)“運(yùn)動(dòng)員”權(quán)益不受損、損害需賠償?shù)?，建立健全行?quán)“裁判員”制度，是對(duì)“權(quán)力與責(zé)任匹配”的要求，也是委托代理機(jī)制的閉環(huán)管理要求。為此，需要探索委托代理機(jī)制的配套制度，主要包括建立健全委托人對(duì)受托人履行所有者職責(zé)的考評(píng)機(jī)制、受托人向委托人報(bào)告自然資源資產(chǎn)狀況和報(bào)告履職情況的報(bào)告制度、受托人接受自然資源督察系統(tǒng)的督察制度等。這些都是直接針對(duì)行權(quán)“運(yùn)動(dòng)員”履職行為進(jìn)行考核、評(píng)價(jià)或督察的制度。另外，還需要建立健全預(yù)防、制止破壞全民所有自然資源資產(chǎn)行為，以及權(quán)益遭受損害后的查處、依法請(qǐng)求賠償?shù)戎贫取Ｆ渲?，要重點(diǎn)探索建立履責(zé)的考核機(jī)制，研究制定考核內(nèi)容、指標(biāo)體系、考核標(biāo)準(zhǔn)和工作流程，適時(shí)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。實(shí)踐中還可以藉助數(shù)字技術(shù)、人工智能等做好對(duì)自然資源本體的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，以及鼓勵(lì)全民參與監(jiān)督和報(bào)告權(quán)益損害現(xiàn)象等，提高監(jiān)測(cè)和決策效率。同時(shí)，也要做好與自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制等制度的銜接。

3.2 委托代理機(jī)制4項(xiàng)必備的外部要素

一是遵循法治邏輯，在法律框架下開展試點(diǎn)。全民所有是憲法明確的公有制的一種實(shí)現(xiàn)方式，委托代理機(jī)制只是全民所有權(quán)的一種具體實(shí)現(xiàn)方式。因此，委托代理的只是一種權(quán)利而非權(quán)力。這也明確了委托代理不涉及用途管制、執(zhí)法監(jiān)察、行業(yè)監(jiān)管等行政權(quán)力。

試點(diǎn)需要遵循法治邏輯，意味著要明確“權(quán)利和義務(wù)”和“權(quán)力和責(zé)任”的匹配。無論是中央委托地方行使自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)權(quán)利，還是法律已經(jīng)授權(quán)地方政府行使的權(quán)利，或是公權(quán)力本身需要承擔(dān)保護(hù)自然資源資產(chǎn)公益性的責(zé)任等，都涉及不同法律框架下的“權(quán)力責(zé)任”或“權(quán)利義務(wù)”關(guān)系，所以需要依法開展試點(diǎn)。而且，試點(diǎn)不是從零開始，央地之間的責(zé)權(quán)利，已經(jīng)存在相應(yīng)法律規(guī)范的，需要從其規(guī)范；未明確的，才是委托代理機(jī)制試點(diǎn)要探索的內(nèi)容。在具體市場(chǎng)活動(dòng)中，還要遵循“公平與誠信”原則。當(dāng)然，試點(diǎn)過程中要做好相關(guān)法律解釋，若有必要，試點(diǎn)結(jié)束后也可以推動(dòng)全民所有自然資源資產(chǎn)的法律建設(shè)。

二是銜接空間規(guī)劃，為解決不同價(jià)值沖突提供依據(jù)。委托代理機(jī)制中涉及的都是民事權(quán)利，其行權(quán)過程難免產(chǎn)生外部性。當(dāng)出現(xiàn)沖突時(shí)，需要公權(quán)力來建立或保障秩序，空間規(guī)劃就是公權(quán)力界定的權(quán)利優(yōu)先次序和基本秩序。比如空間規(guī)劃將資源環(huán)境承載力作為底線，要求開發(fā)活動(dòng)不能超出該閾值；空間規(guī)劃還要求節(jié)約資源、保障資源合理利用、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等。因此，試點(diǎn)工作還需要做好與空間規(guī)劃的銜接，尤其是在編制自然資源資產(chǎn)保護(hù)和使用規(guī)劃時(shí)，除了將實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值作為主要目標(biāo)外，還要充分遵循空間規(guī)劃確立的空間開發(fā)和保護(hù)的價(jià)值排序和秩序，統(tǒng)籌好保護(hù)與開發(fā)、公共與個(gè)人利益的關(guān)系。

三是統(tǒng)籌三類行政關(guān)系，緩解行政體制的影響。我國是單一制國家，存在三類行政關(guān)系，影響著委托代理機(jī)制的效果。（1）央地關(guān)系。目前在財(cái)稅和人事等方面形成的行政體制，決定了三級(jí)政府在行權(quán)上的積極性和責(zé)任心。（2）職能部門間關(guān)系。目前，國務(wù)院已經(jīng)設(shè)立了統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的管理機(jī)構(gòu)（即自然資源部）、統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)的管理機(jī)構(gòu)（亦自然資源部），以及統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)的管理機(jī)構(gòu)（即生態(tài)環(huán)境部）。在理論上，三類職責(zé)相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督。然而在實(shí)踐中，具體職能部門之間的協(xié)調(diào)成本，仍會(huì)影響整體性治理。（3）地方間關(guān)系。地方政府因自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件的差異而存在差別化的激勵(lì)和約束機(jī)制，這會(huì)影響地方履行所有者職責(zé)的積極性，也會(huì)影響到跨轄區(qū)的協(xié)作。能否找到上述三類行政關(guān)系中不同目標(biāo)的最大公約數(shù)，決定了委托代理的實(shí)際成效。

四是健全市場(chǎng)活動(dòng)的行政監(jiān)管責(zé)任，做好市場(chǎng)“守夜人”。在自然資源資產(chǎn)的各類開發(fā)、利用和經(jīng)營的市場(chǎng)活動(dòng)中，市場(chǎng)的“掌舵人”和“劃槳人”都需要在法治的框架下行權(quán)，是“權(quán)利與義務(wù)匹配”的要求。政府還要履行用途管制、執(zhí)法監(jiān)察、行業(yè)監(jiān)管等行政監(jiān)管職責(zé)，做好市場(chǎng)“守夜人”（即監(jiān)管者權(quán)力）。這種“守夜人”的權(quán)力不同于“掌舵人”的權(quán)利（即所有者權(quán)利）。委托代理機(jī)制還需要進(jìn)一步探索建立健全上述權(quán)力和權(quán)利相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督的體制機(jī)制。這是落實(shí)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的要求。

4 委托代理機(jī)制面臨的難題與應(yīng)對(duì)

委托代理機(jī)制試點(diǎn)，幾乎是一項(xiàng)完全創(chuàng)新性的工作，實(shí)踐中面臨一系列的難題。目前《方案》采取了穩(wěn)妥推進(jìn)的策略，重在推動(dòng)工作，并在探索中解決問題。

4.1 價(jià)值核算難題與“同步探索”策略

自然資源資產(chǎn)核算不是一個(gè)新概念。從1993年聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)署發(fā)布《國民核算手冊(cè)：綜合環(huán)境與經(jīng)濟(jì)核算》以來，很多國家都開展了相對(duì)獨(dú)立但又有共性的核算體系[19]。然而，因自然資源資產(chǎn)的多樣性和整體性，即使能夠核算單一資產(chǎn)的實(shí)物量，卻也無法實(shí)現(xiàn)整體性核算的需要。

其本質(zhì)原因在于實(shí)物量是不可比的。比如：礦產(chǎn)及能源資源，一般核算探明儲(chǔ)量、開采量、消耗量、新發(fā)現(xiàn)量、進(jìn)出口量等；水資源，一般核算用水量、水質(zhì)、水污染等；土地資源，一般核算面積、覆被、利用狀況等；林木資源，一般核算蓄積量、采伐量、林地面積、郁閉度等。雖然單類資源清查能夠提供資源本體（存量）變化，但當(dāng)出現(xiàn)不同資源開發(fā)的利益沖突時(shí)、或者需要考察資源生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能變化（流量）時(shí)，實(shí)物量就很難進(jìn)行比較或權(quán)衡。所以，在實(shí)物量的基礎(chǔ)上，整體性管理還要開展統(tǒng)一量綱的價(jià)值量核算。

然而，價(jià)值量核算面臨4大理論難題。一是價(jià)值認(rèn)知的主觀性。統(tǒng)一不同自然資源實(shí)物量的量綱，是一種主觀的選擇。這種主觀性會(huì)顯著影響價(jià)值量核算的結(jié)果。目前，在價(jià)值量的指標(biāo)選擇和權(quán)重設(shè)定等方面還沒有國家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。二是不同價(jià)值的不可比性。主觀性之所以持續(xù)存在，是因?yàn)椴煌瑑r(jià)值是不可比的。比如森林和濕地的價(jià)值是不可比的；對(duì)于森林來說，蓄積量和林地面積的重要性也不可比。這就意味著價(jià)值沒有絕對(duì)的優(yōu)劣，而價(jià)值量的核算方法也不可能存在絕對(duì)共識(shí)。三是不同資源及不同功能之間是相互影響和依賴的。核算一旦采取權(quán)重式評(píng)價(jià)體系，就意味著對(duì)不同資源或功能的價(jià)值進(jìn)行了“割裂”排序。比如，森林系統(tǒng)的氣候調(diào)節(jié)和水源涵養(yǎng)功能很明顯是相互依賴的。如果人為重視氣候調(diào)節(jié)（比如更重視擴(kuò)大林地面積）而輕視水源涵養(yǎng)功能（比如相對(duì)輕視林木蓄積量和林分差異），很可能最終反而會(huì)影響氣候調(diào)節(jié)的效果（即忽視蓄積量和林分，會(huì)影響林木成活率和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，進(jìn)而影響有效林地面積）。四是表征價(jià)值的具體指標(biāo)面臨調(diào)查統(tǒng)計(jì)上的信息不對(duì)稱和高成本。國家雖已開展多次資源調(diào)查，包括全國土地資源調(diào)查、森林資源調(diào)查、礦產(chǎn)資源調(diào)查等，但無論是調(diào)查成本，還是不同輪次數(shù)據(jù)的統(tǒng)一性和標(biāo)準(zhǔn)化等仍有不足，影響著價(jià)值量核算的實(shí)用性。

這4大難題制約著核算工作，進(jìn)而影響著委托代理機(jī)制試點(diǎn)。目前試點(diǎn)采取的策略是“同步探索”。2020年以來，自然資源部陸續(xù)啟動(dòng)了兩批全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點(diǎn)，全面開展國家級(jí)資產(chǎn)清查價(jià)格體系建設(shè)，修改完善《全民所有自然資源資產(chǎn)清查技術(shù)指南》。委托代理試點(diǎn)啟動(dòng)后，自然資源部的目標(biāo)是匯總形成全國統(tǒng)一的試點(diǎn)地區(qū)資產(chǎn)清查數(shù)據(jù)庫，為履行所有者職責(zé)等提供數(shù)據(jù)支持。

實(shí)踐中推進(jìn)速度較快的是以實(shí)物量為主的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作。2020年，國家統(tǒng)計(jì)局、自然資源部等部門聯(lián)合印發(fā)了《自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制制度（試行）》，試編了2015—2018年全國實(shí)物量自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和2016—2018年省級(jí)實(shí)物量自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。目前，國家在支持有條件的省份在地市和縣級(jí)開展負(fù)債表試編。

可見，自然資源資產(chǎn)核算現(xiàn)實(shí)策略是“分類推進(jìn)、先易后難、分級(jí)推廣”。目前已經(jīng)針對(duì)土地資源、礦產(chǎn)/能源資源、水資源、森林資源等分別進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的核算（分類推進(jìn)）；在核算指標(biāo)上，以實(shí)物量為主、價(jià)值量為輔（先易后難）；在尺度上，以全國和省級(jí)層面為主，逐步拓展到更細(xì)尺度上（分級(jí)推廣）。

當(dāng)然，委托代理機(jī)制仍在試點(diǎn)過程中，這為資源清查工作留下了探索的時(shí)間。需明確的是，委托代理或資源清查都需正視價(jià)值認(rèn)知的主觀性和不可比性，從而需要由國家來主導(dǎo)價(jià)值選擇，形成統(tǒng)一的核算標(biāo)準(zhǔn)和方法。

4.2 清單被二次“去繁為簡”與“區(qū)分輕重緩急”策略

編制自然資源清單是委托代理機(jī)制的核心內(nèi)容，旨在將不同的權(quán)利（束）在不同層級(jí)之間進(jìn)行合理配置。國家為此采取了便于實(shí)踐操作、抓主要矛盾、“去繁為簡”的做法。然而，在實(shí)踐中地方還是出現(xiàn)了二次“去繁為簡”的現(xiàn)象。

地方的二次“去繁為簡”，是指地方職能部門往往只把已經(jīng)開展的工作、正在行使的職能寫入清單，涉及到需要與其他部門協(xié)調(diào)、或者屬于新工作和新責(zé)任（甚至是新權(quán)力）的都盡量不列入清單。原因也很簡單，列入清單就要執(zhí)行。實(shí)踐中普遍存在“多一事不如少一事”，或者某一部門最好不要去統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他部門等慣性思維，影響了基層試點(diǎn)的積極性。而且，若列入清單但推進(jìn)不力，還會(huì)影響部門工作績效評(píng)價(jià)。這樣的顧慮造成清單編制在中央“去繁為簡”的基礎(chǔ)上又被地方二次“去繁為簡”。地方的“卸責(zé)”現(xiàn)象是3.2節(jié)中討論的三類行政關(guān)系的必然結(jié)果。

試點(diǎn)對(duì)此的策略也很明確，就是先要把“主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益”的原則（以下簡稱“二十字原則”）和相應(yīng)的制度框架明確下來。至于地方如何行權(quán)、是否滿足效率或保障公平等，中央不急于給出具體要求。也即，中央的策略是首先形成代理行權(quán)的規(guī)則和秩序，使地方政府和公眾在責(zé)權(quán)利上形成共識(shí)。

4.3 整體性治理難題與“以退為進(jìn)”策略

理論上清晰的整體性治理理念，實(shí)踐中卻沒有“最優(yōu)解”。不僅是人類對(duì)自然資源在自然意義上仍存在“無知”，更因管理自然與社會(huì)事務(wù)的顯著區(qū)別——自然事物隨著人類活動(dòng)在內(nèi)的環(huán)境變化而變化，而變化會(huì)進(jìn)一步增加人類的“無知”[20]。

試點(diǎn)實(shí)踐以“全民權(quán)益優(yōu)先，兼顧行權(quán)效率”的價(jià)值導(dǎo)向，暫時(shí)緩解了這個(gè)難題?！敖Y(jié)合生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、軍事、國防、外交的重要程度”“適當(dāng)區(qū)分公益性和經(jīng)營性”“兼顧跨區(qū)域和管理效率”——這種價(jià)值排序，把事關(guān)全局性、公益性或安全性（即理論上難以厘清的外部性和整體性）的資源資產(chǎn)大多數(shù)都界定為由中央直接行權(quán)，能夠明確為地方性且權(quán)責(zé)清晰的資源資產(chǎn)才會(huì)委托給地方行權(quán)，而需要中央地方共同管理的則更傾向于保留在中央或省級(jí)行權(quán)。這是一種“以退為進(jìn)”的策略，雖然損失了配置和治理效率，但能夠保障落實(shí)“二十字原則”。

“以退為進(jìn)”策略或許正是實(shí)現(xiàn)效率的最佳治理方式。委托代理機(jī)制不是完全重新構(gòu)建一個(gè)新的體系，而是根據(jù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，進(jìn)行適當(dāng)優(yōu)化。地方不適合管的、管不好的、不愿意管的，但又事關(guān)公共利益的都由中央托底。而地方適合管的、愿意管的，則通過地方自行編制清單時(shí)由地方主動(dòng)承擔(dān)——中央也不需擔(dān)心效率。未來在包括核算、空間規(guī)劃等條件成熟后，央地可以再進(jìn)一步優(yōu)化清單。

4.4 政府與市場(chǎng)邊界的難題與“有條件放權(quán)”策略

行權(quán)主體需要因地制宜地采取多樣化的市場(chǎng)模式，實(shí)現(xiàn)各類自然資源資產(chǎn)的用益物權(quán)權(quán)益。但實(shí)踐中依然面臨三類難題。

一是行權(quán)主體的權(quán)利仍未厘清。比如，對(duì)于土地資源，存在央地在建設(shè)用地出讓、國有農(nóng)用地和未利用地等行權(quán)過程中責(zé)權(quán)不清的問題；對(duì)于礦產(chǎn)資源，存在出讓收益和行政監(jiān)管稅費(fèi)關(guān)系不明晰、地方對(duì)油氣等中央行權(quán)的資源管護(hù)責(zé)任未落實(shí)等問題；對(duì)于海洋資源，存在所有者職責(zé)分散，海洋生態(tài)保護(hù)與資源開發(fā)利用的沖突突出、無居民海島所有權(quán)代理行使主體不明等問題；對(duì)于森林資源，存在國有林區(qū)行權(quán)主體與行權(quán)能力不完全匹配、國有林業(yè)企業(yè)職責(zé)制度及相應(yīng)管理體制有待健全、代理行使主體有待明確、有償使用制度需要推進(jìn)等問題；對(duì)于草原資源，存在缺乏代理行使主體、暫無中央直接行權(quán)的范圍、有償使用制度尚未建立、生態(tài)功能保護(hù)和恢復(fù)力度不足等；對(duì)于濕地，存在與水、海洋、草原資源在概念、空間上有交叉，地方對(duì)重要濕地存在管理范圍不明確、監(jiān)測(cè)不規(guī)范等問題；對(duì)于水資源，所有權(quán)客體較為復(fù)雜，如水流、水量、水能、水域、河道等，導(dǎo)致代理行使主體難以確定；對(duì)于國家公園，存在中央直接行權(quán)的職責(zé)內(nèi)容和行權(quán)能力不完全匹配等問題。

二是具體的行權(quán)模式還有待探索。用益物權(quán)依賴充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，然而實(shí)踐中面臨諸多難題：部分資產(chǎn)的有償使用定價(jià)機(jī)制缺位、市場(chǎng)化配置程度低；部分資產(chǎn)的市場(chǎng)交易機(jī)制不健全，阻礙了轉(zhuǎn)讓權(quán)實(shí)現(xiàn)；增值收益分配機(jī)制仍有不合理的地方，導(dǎo)致分配不公平等。

三是全民所有權(quán)與集體所有權(quán)的關(guān)系需協(xié)調(diào)。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，后者往往處于弱勢(shì)地位。比如，自然保護(hù)地中原住民的所有權(quán)或用益物權(quán)受限問題等。另外，部分資產(chǎn)存在所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)主體不統(tǒng)一的問題。比如，一些重要濕地資源其所有權(quán)屬于國家，但濕地周邊土地屬于集體所有，而地方政府又允許村集體將集體土地經(jīng)營權(quán)出租給個(gè)人或企業(yè)。這造成受益主體、責(zé)任主體、所有權(quán)權(quán)益主體等之間不統(tǒng)一，往往出現(xiàn)國有權(quán)益無法實(shí)現(xiàn)，地方政府缺乏責(zé)任心，而濕地資源面臨過度開發(fā)等問題。

這三類難題的本質(zhì)都與政府與市場(chǎng)的關(guān)系有關(guān)。目前試點(diǎn)采取的是“有條件放權(quán)”的策略，在依法依規(guī)、價(jià)值核算、空間規(guī)劃等前置條件下，中央鼓勵(lì)地方充分發(fā)揮自主性和積極性去探索市場(chǎng)配置方式。地方如何做、為什么做，以及地方在不同目標(biāo)上的權(quán)衡等，試點(diǎn)方案未做詳細(xì)規(guī)范。這也符合中國國情下中央對(duì)地方先分權(quán)，再由地方去推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程[10]。實(shí)踐中，地方行權(quán)主體可以通過鼓勵(lì)市場(chǎng)中的企業(yè)、民眾共同參與自然資源資產(chǎn)的供給、經(jīng)營和監(jiān)督，來推動(dòng)試點(diǎn)工作，政府做好市場(chǎng)“掌舵人”即可。

4.5 閉環(huán)管理的體制難題與“穩(wěn)中有進(jìn)”的策略

試點(diǎn)有兩類監(jiān)督監(jiān)管工作。一類是在委托代理關(guān)系下委托人對(duì)代理人（即“行權(quán)運(yùn)動(dòng)員”）履職的監(jiān)督——健全“行權(quán)裁判員”角色；另一類是在市場(chǎng)活動(dòng)關(guān)系下有權(quán)部門對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)（即“市場(chǎng)掌舵人”和“市場(chǎng)劃槳人”）的監(jiān)管——做好“市場(chǎng)守夜人”角色。然而，這兩類監(jiān)管都面臨體制難題。

第一類對(duì)行權(quán)“運(yùn)動(dòng)員”進(jìn)行監(jiān)管的“裁判員”體制還未建立。監(jiān)督自然資源資產(chǎn)保護(hù)維護(hù)情況、各級(jí)行權(quán)代理人履職情況等，應(yīng)該是獨(dú)立的行權(quán)“裁判員”的職責(zé)。但目前不僅對(duì)“運(yùn)動(dòng)員”的考評(píng)制度還未建立，同時(shí)“裁判員”的角色仍未明確且監(jiān)督能力也不足。概念上，委托人就是全民或國務(wù)院，代理人包括自然資源部、省級(jí)和市地級(jí)政府。委托人可以通過考評(píng)、報(bào)告、督察等“裁判員”制度監(jiān)督代理人。此時(shí)需要把“裁判員”的權(quán)力落實(shí)到具體主體——雖然自然資源部、省級(jí)政府都可以承擔(dān)部分“裁判員”職能依次對(duì)下級(jí)代理人進(jìn)行監(jiān)督，但有可能會(huì)混淆自身也是代理人（“運(yùn)動(dòng)員”）的角色。所以，行權(quán)“裁判員”最好由具有獨(dú)立考評(píng)權(quán)力、督察權(quán)力的部門來行使，比如各級(jí)人大、獨(dú)立的督察機(jī)構(gòu)等，這些“裁判員”需要通過公權(quán)力賦予其“裁判員”權(quán)力。另外，上一級(jí)代理人最好不要承擔(dān)監(jiān)管下一級(jí)代理人的角色，避免混亂。

第二類對(duì)市場(chǎng)“掌舵人”和“劃槳人”的監(jiān)管體制，還面臨權(quán)責(zé)不清和監(jiān)管失效等體制難題。三級(jí)行權(quán)主體可以是市場(chǎng)中的“掌舵人”，但肯定不是市場(chǎng)的“守夜人”。然而，目前承擔(dān)“守夜人”的職能部門，比如用途管制、執(zhí)法監(jiān)察、行業(yè)監(jiān)管等，屬于行權(quán)主體的其他職能部門。不同部門之間的權(quán)力壁壘，可能產(chǎn)生難形成合力、監(jiān)管權(quán)責(zé)不清等問題。同時(shí)，“守夜人”類型的職能部門可能面臨要監(jiān)管屬于同級(jí)甚至上級(jí)的“掌舵人”，因體制阻力而常出現(xiàn)監(jiān)管失效（比如執(zhí)法監(jiān)察部門很難監(jiān)管所隸屬的地方政府的形為）。

當(dāng)前試點(diǎn)采取的是“穩(wěn)中有進(jìn)”的策略，在方案中沒有明確界定行權(quán)“裁判員”和市場(chǎng)“守夜人”的責(zé)任主體。不過，官方在對(duì)試點(diǎn)方案的解讀中也給出了態(tài)度：隨著本輪機(jī)構(gòu)改革的深度推進(jìn)，再結(jié)合試點(diǎn)實(shí)踐，試點(diǎn)將探索創(chuàng)新管理體制、管理方式，確保所有者職責(zé)和監(jiān)管者職責(zé)相互獨(dú)立且都能履行好。

5 結(jié)論與展望

委托代理機(jī)制是對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的重要?jiǎng)?chuàng)新，是對(duì)長期以來頗受關(guān)注的“公有制為什么行”“如何破解整體治理難題”“如何區(qū)分‘運(yùn)動(dòng)員’和‘裁判員’”“如何讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”等重要問題的回應(yīng)。

委托代理機(jī)制是一個(gè)系統(tǒng)性工作，包含8項(xiàng)相互依賴和影響的工作體系。委托代理機(jī)制面臨的一系列體制機(jī)制的障礙，在“二十字原則”的基礎(chǔ)上，國家允許三級(jí)行權(quán)主體發(fā)揮能動(dòng)性，穩(wěn)妥地解決難題。這種“穩(wěn)妥”特征，主要體現(xiàn)在對(duì)資產(chǎn)核算的“同步探索”策略、對(duì)資源清單的“區(qū)分輕重緩急”策略、對(duì)整體性治理的“以退為進(jìn)”策略、對(duì)政府與市場(chǎng)邊界的“有條件放權(quán)”策略，以及對(duì)閉環(huán)管理采取“穩(wěn)中有進(jìn)”策略等。圍繞這些策略，試點(diǎn)需要重點(diǎn)探索以下5個(gè)方面的內(nèi)容。

第一，建立自然資源資產(chǎn)清查核算的國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。雖然國家標(biāo)準(zhǔn)面臨價(jià)值多元化和主觀性的影響，但委托代理機(jī)制需要建構(gòu)由國家意志和全民利益引領(lǐng)的價(jià)值。實(shí)踐中，以保障自然資源存量及其生態(tài)服務(wù)功能流量不降低為價(jià)值底線，不失為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的底線。

第二，形成所有者權(quán)益工作重要性的社會(huì)共識(shí)，提升代理人的積極性和責(zé)任心。中共十九大以來的治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，放活了地方權(quán)力，也優(yōu)化了對(duì)地方的約束?？臻g規(guī)劃和用途管制是地方行權(quán)的新約束，而生態(tài)保護(hù)修復(fù)也是對(duì)地方行權(quán)的新要求。這些自然資源治理體系的重塑，正在倒逼地方發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。目前在清單編制中出現(xiàn)的地方“卸責(zé)”現(xiàn)象，更多是地方職能部門的畏難情緒引起的。隨著國家機(jī)構(gòu)改革、央地關(guān)系整體重塑等推進(jìn)，所有者權(quán)益工作的重要性將會(huì)有明顯變化。當(dāng)前，提升所有者權(quán)益部門對(duì)自身職責(zé)的階段性發(fā)展的認(rèn)識(shí)，做好人力資本儲(chǔ)備等，是更加重要的工作。

第三，推動(dòng)自然資源資產(chǎn)整體治理的轉(zhuǎn)型。當(dāng)前試點(diǎn)“以退為進(jìn)”的策略，保障了自然資源資產(chǎn)的安全和可持續(xù)，但還未能實(shí)現(xiàn)治理效率最優(yōu)。隨著數(shù)字技術(shù)、人工智能等在清查核算和監(jiān)督監(jiān)管等過程中的應(yīng)用，以及國家在自然資源管理體制上的優(yōu)化，將能夠?yàn)檎w治理轉(zhuǎn)型奠定必要條件。

第四，探索市場(chǎng)“掌舵人”與“劃槳人”之間的多樣化行權(quán)模式創(chuàng)新。在確權(quán)登記、保護(hù)和開發(fā)規(guī)劃、委托代理權(quán)責(zé)明確等前提下，在加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場(chǎng)的東風(fēng)下，建立健全各類行權(quán)主體、市場(chǎng)主體共同參與自然資源資產(chǎn)的供給、經(jīng)營和監(jiān)督的機(jī)制，切實(shí)讓市場(chǎng)在配置自然資源資產(chǎn)中起決定性作用。

第五，建立行權(quán)主體履職考評(píng)督察體系，健全市場(chǎng)主體行為的監(jiān)管機(jī)制。試點(diǎn)需探索明確5類主體身份：明確三級(jí)政府的行權(quán)“運(yùn)動(dòng)員”角色，由對(duì)應(yīng)級(jí)別的人大和自然資源督察系統(tǒng)承擔(dān)行權(quán)“裁判員”的角色；三級(jí)代理人承擔(dān)好市場(chǎng)“掌舵人”決策，鼓勵(lì)更多市場(chǎng)和社會(huì)主體承擔(dān)市場(chǎng)“劃槳人”的角色，由用途管制、執(zhí)法監(jiān)察和行業(yè)監(jiān)管等主體承擔(dān)市場(chǎng)“守夜人”的角色。